Die Sozialordnung der BRD 1949-1989 am Beispiel der Rentenpolitik

Inhalt

1. Einleitung

2. Wichtige Daten für die Rentengesetzgebung

3. Reformbedarf: Normalarbeiter, Werte- und Strukturwandel, Demografie
3.1. Die „Normalarbeiterbiographie“ in der Realität
3.2. Wandel der Gesellschaftsstruktur
3.3. Demografische Veränderungen
3.4. Ausblick

4. Beurteilung verschiedener Lösungsansätze
4.1. Steuerfinanzierte Grundrente, Mindestrente, modifizierte Bruttolohnanpassung
4.2. Wechsel des Finanzierungsverfahrens
4.3. Ausblick

7. Quellenverzeichnis

8. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Im Februar 2004 veröffentlichte die Bundesvereinigung der Arbeitgeberverbände ihre Stellungnahme zum Rentenversicherungs-Nachhaltigkeitsgesetz, das die Bundesregierung im Juli dieses Jahres verabschiedet hat. Darin drückt sie eine Befürchtung aus, die sie mit der Mehrheit der Bevölkerung besonders seit der Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage in den letzten Jahren teilt: dass die Finanzierung der Rentenversicherung in Form von erhöhten Beitragssätzen allein auf die Erwerbstätigen abgewälzt wird.^[1]

Was genau beinhaltet dieses Nachhaltigkeitsgesetz, und warum ist es verabschiedet worden? Um die Notwendigkeit des Gesetzes zu verstehen, hilft es, sich mit der Vergangenheit der Rentenversicherung zu befassen. Dann lässt sich auch erkennen, dass die Problematik, aus der es entstand, schon seit einigen Jahrzehnten besteht und damals auch bereits erkannt wurde, und dass es noch weitere problematische Aspekte gibt, die die Rentenversicherung in Deutschland betreffen.

Die vorliegende Arbeit befasst sich mit der Rentenversicherung als einem der wichtigsten Teilbereiche der deutschen Sozialordnung. Unter dem Begriff der Sozialordnung versteht man nach Heinz Lampert „die Gesamtheit der Institutionen und Normen zur Regelung der sozialen Stellung von Individuen und Gruppen in der Gesellschaft sowie zur Regelung der wirtschaftlich begründeten sozialen Beziehungen zwischen Gesellschaftsmitgliedern“^[2].

Die Sozialordnung und die Wirtschaftsordnung sind gleichberechtigte Bestandteile der Gesellschaftsordnung. Als solche beeinflussen sie sich gegenseitig: „Jeder Wirtschaftsordnung wohnt ein bestimmter sozialer Grundgehalt inne“, dieser Grundgehalt kann dabei mehr oder minder hoch sein.^[3]

Ein maßgeblicher Bestandteil einer Sozialordnung ist die Sozialpolitik. „Sozialpolitik hat im Kernbereich die klassischen Systeme der Sozialversicherung gegen viele Lebensrisiken der abhängig Beschäftigten herausgebildet: Krankheit, Alter, Unfall, Arbeitslosigkeit und relativ neu Pflegebedürftigkeit“^[4].

Außer der Geschichte der Rentenversicherung müssen auch die Herausforderungen betrachtet werden, die durch gesellschaftsstrukturelle und vor allem demografische Veränderungen auf die Sozialpolitik in Deutschland zukamen und noch heute zukommen. Deshalb ist die Geschichte der Rentenversicherung in dieser Arbeit zwar auf den Zeitraum vom Ende des zweiten Weltkrieges bis kurz vor der deutschen Wende beschränkt, die Relevanz der Geschehnisse zu heute wird dabei jedoch nicht außer acht gelassen, und ebenso wird ein Ausblick auf zukünftige Entwicklungen gegeben, um ein vollständigeres Bild zu schaffen.

Für die Geschichte der Rentenversicherung besonders hilfreiche Literatur waren das Buch „Sozialpolitische Entscheidungen im Nachkriegsdeutschland“ von Hans-Günter Hockerts^[5], die Webseiten des Verbandes Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR)^[6] und das Online-Archiv der TV-Sendung „Quarks & Co.“^[7].

Für einen Überblick über sozialen Wandel und gesellschaftsstrukturelle Entwicklungen steht eine große Literaturauswahl zur Verfügung. Neben den Tabellen des Statistischen Bundesamts^[8] und des Lehrbereichs Bevölkerungswissenschaft des Instituts für Sozialwissenschaften der Humboldt-Universität zu Berlin^[9], ist auch das immer wieder aktualisierte und umfassende Werk Bernhard Schäfers’ „Sozialstruktur und Wandel der Bundesrepublik Deutschland“, beziehungsweise später „Gesellschaftlicher Wandel in Deutschland“^[10], sehr aufschlussreich. Für diese Arbeit wurden sowohl die vierte Auflage für den geschichtlichen Teil als auch die sechste Auflage für aktuellere Informationen verwendet. Gründlich recherchierte Tabellen und Statistiken finden sich außerdem in der von Rainer Geißler herausgegebenen Aufsatzsammlung „Die Sozialstruktur Deutschlands“^[11]. Nachvollziehbare Argumente im Hinblick auf die Problematik der Frauen im Verhältnis zum „Nomalarbeiter“ bietet darüber hinaus Dr. Mechthild Veil in ihren Ausführungen im Rahmen des Freudenstädter Forums der Friedrich-Ebert-Stiftung vom Oktober 1997^[12].

Aufschlussreiche Literatur mit Informationen über Reformvorschläge und Lösungsansätze zu finden, gestaltet sich etwas schwieriger. Außer in den bereits genannten Werken Schäfers’ beurteilt zum Beispiel Hong-Soon Ahn in seiner Dissertation „Entwicklungsprozeß der Sozialpolitik zur personellen Verteilungspolitik in der Wohlfahrtsgesellschaft“^[13] einige solcher Ansätze. Er versucht dabei zwar nicht, komplexe Sachverhalte verständlich darzustellen, dafür behandelt er aber die Problematik der Rentenversicherung sehr ausführlich. In Richard Roths „Rentenpolitik in der Bundesrepublik“^[14] sind deutlichere Bemühungen hinsichtlich der Verständlichkeit der Thematik zu erkennen. Sein Werk wurde vor der deutschen Einheit geschrieben und ist deshalb aus heutiger Sicht zwar überholt, es bietet dem Historiker aber im Sinne dieser Arbeit einen wertvollen Einblick in die sozialpolitischen Diskussionen vor der Wende. Interessante Argumente zum Thema „Erosion der Normalarbeiterbiographie“^[15] liefert Günter Schmids Artikel „Flexibilität und Sicherheit im globalen Sozialstaat“, zu finden auf den Webseiten des Ministerium für Arbeit, Bau und Landesentwicklung des Landes Mecklenburg-Vorpommern^[16]. Insgesamt gibt es aber noch relativ wenig Literatur, die sich mit diesem Thema und dem daraus entstehenden Reformbedarf für die Rentenversicherung befasst.

Nach einem Abriss über die Geschichte der Rentenversicherung soll in dieser Arbeit erörtert werden, welcher Strukturwandel in der bundesrepublikanischen Gesellschaft vonstatten ging, wie die Regierung bisher versucht hat, das Rentensystem an diese Entwicklungen anzupassen, welche Probleme es dabei gab und immer noch gibt. Zum Schluss werden verschiedene Lösungsansätze betrachtet. In den beiden letzten Kapiteln ist aus den oben genannten Gründen je ein Abschnitt „Ausblick“ enthalten.

2. Wichtige Daten für die Rentengesetzgebung

Das erste erwähnenswerte Datum befindet sich noch außerhalb des Zeitraumes, den diese Arbeit eigentlich betrachtet: Mit dem ersten deutschen Invaliditäts- und Altersversicherungsgesetz entstand 1889 zum ersten Mal eine Rentenversicherung im deutschen Reich. Darauf ging – zumindest im Kern – auch die Rentengesetzgebung zurück, die nach Ende des zweiten Weltkrieges in Kraft trat^[17].

1948 fand eine Währungsreform durch die Westalliierten statt^[18]. Dabei wurde die Mindestrente auf 50 Reichsmark festgesetzt. Außerdem wurden die Renten im Verhältnis 1:1 von Reichsmark auf DM umgestellt. Die durchschnittliche Rente betrug zu jener Zeit 28 bis 32% des vergleichbaren Nettolohns und war somit kein Einkommensersatz, sondern viel mehr ein Zubrot zum Lebensunterhalt. Im Jahr 1950 erließ noch der Zonen-Wirtschaftsrat^[19] das Sozialversicherungs-Anpassungsgesetz und erhöhte dabei die Rentenbezüge. Die Höhe der durchschnittlichen Rente war danach aber immer noch unzulänglich.^[20]

1951 wurde durch den Bundestag das Rentenzulagengesetz verabschiedet. Trotz der ernsten Finanzlage in der Bundesrepublik wurden die Renten weiter erhöht, die Finanzierung fand durch den Bundeshaushalt statt.^[21] Eine weitere Rentenerhöhung folgte im Jahr 1954.

Am 23.2.1957 trat eine der bedeutsamsten Rentenreformen in der deutschen Geschichte in Kraft, das so genannte Arbeiterrentenversicherungs-Angestelltenversicherungs-Neuregelungsgesetz^[22]. Die Regierung unter Bundskanzler Konrad Adenauer beschloss, Arbeiter und Angestellte in der Rentenversicherung gleichzustellen sowie das Umlageverfahren^[23] statt des Kapitaldeckungsverfahrens^[24] einzuführen, „ein Generationenvertrag, der darauf basiert, dass die gegenwärtig Beschäftigen für die jetzigen Rentner zahlen, in der Erwartung, dass die nachfolgende Generation das gleiche für sie tut.“^[25] Dieses Prinzip wird auch Generationensolidaritätsprinzip genannt.^[26]

Ein zentrales Element der Rentenreform von 1957 war die „Dynamisierung der Altersgrenzen“, sie „bedeutete eine bei den Neurenten automatische, bei den Altrenten regelmäßig durch Gesetz bestimmte Anpassung der Renten an die wirtschaftliche Entwicklung, wie sie sich in der Lohn- und Gehaltsentwicklung widerspiegelt. Mit der Ankoppelung der Rentenentwicklung an die Entwicklung der Löhne und Gehälter sollten die Altersrentenempfänger gegen Geldentwertungen geschützt und am wirtschaftlichen Aufstieg beteiligt werden.“^[27] Infolge der Einführung der dynamischen Rente (Bezugspunkt war hierbei die Bruttolohnentwicklung, das Motto war „Renten folgen „Löhnen“^[28] ), konnte die Rente erstmals als tatsächlicher Lohnersatz gelten.^[29]

Weitere soziale Sicherungssysteme wurden in der Folge umgestellt, so geschah am 11.4.57 die Umstellung der knappschaftlichen Rentenversicherung für die im Bergbau Beschäftigten.^[30] Außerdem gab es auch eine Altershilfe für Landwirte und Handwerker.^[31]

Am 1.1.1973 trat eine weitere große Rentenreform in Kraft: Waren bislang nur berufstätige Frauen versichert worden, konnten nun auch Hausfrauen und Selbstständige freiwillig Beiträge einzahlen und erhielten somit Rentenansprüche. Außerdem war es für Versicherte möglich, Beiträge nachzuentrichten, und die Altersgrenze wurde flexibel: Frauen und ältere Arbeitslose konnten im Alter von 63 in Rente gehen, Schwerbehinderte schon mit 60 Jahren.^[32] Nach 25 anrechnungsfähigen Versicherungsjahren waren 75% des durchschnittlichen Rentenanspruchs garantiert.^[33]

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^[1] http://www.bda-online.de/www/bdaonline.nsf/id/StellungnahmezumRV-Nachhaltigk/$file/StN%20RV-Nachhaltigkeitsgesetz.pdf, Stand vom 14. Oktober 2004.

^[2] Heinz Lampert: Die Wirtschafts- und Sozialordnung der Bundesrepublik Deutschland, München 131997, 67-69.

^[3] Ebd., 67-69.

^[4] http://www.matheboard.de/lexikon/Sozialpolitik,definition.htm#Bereiche, Stand vom 10. Oktober 2004.

^[5] Hans-Günter Hockerts: Sozialpolitische Entscheidungen im Nachkriegsdeutschland. Stuttgart 1980.

^[6] http://www.vdr.de.

^[7] http://www.quarks.de/dyn/8357.phtml, Stand vom 10. Oktober 2004.

^[8] http://www.destatis.de, Stand vom 10. Oktober 2004

^[9] http://www.demographie.de, Stand vom 10. Oktober 2004.

^[10] Bernhard Schäfers: Sozialstruktur und Wandel der Bundesrepublik Deutschland. Ein Studienbuch zu ihrer Soziologie und Sozialgeschichte. Stuttgart 41985 und ders.: Gesellschaftlicher Wandel in Deutschland. Ein Studenbuch zur Sozialstruktur und Sozialgeschichte. Stuttgart 61995.

^[11] Rainer Geißler: Die Sozialstruktur Deutschlands. Ein Studienbuch zur sozialstrukturellen Entwicklung im geteilten und vereinten Deutschland. Opladen 1992.

^[12] Mechthild Veil: Bestandsaufnahme des gesetzlichen Alterssicherungssystems in Deutschland aus frauenpolitischer Perspektive, in Alfred Braun (Hg.): Solidarität der Generationen. Geschlechterverhältnis und Alterssicherung - nur ein deutsches Problem? Perspektiven des Älterwerdens der Gesellschaft in Deutschland und Europa. Freudenstädter Forum am 24. und 25. Oktober 1997. Freudenstadt 1998.

^[13] Hong-Soon Ahn: Entwicklungsprozeß der Sozialpolitik zur personellen Verteilungspolitik in der Wohlfahrtsgesellschaft. Möglichkeiten der personenorientierten Umverteilung in der gesetzlichen Rentenversicherung in der Bundesrepublik Deutschland. Sozialwissenschaftliche Studien 51. Bochum 1994.

^[14] Richard Roth: Rentenpolitik in der Bundesrepublik. Zum Verhältnis zwischen wirtschaftlicher Entwicklung und der Gestaltung eines sozialstaatlichen Teilbereiches 1957-1986. Marburg 1989.

^[15] Zit. nach Richard Roth: Rentenpolitik, 301.

^[16] Günter Schmid: Flexibilität und Sicherheit im globalen Sozialstaat, http://www.denkwerkstatt-mv.de/pages/schmid_flexibilitaet.htm, Stand vom 10. Oktober 2004.

^[17] http://www.vdr.de/internet/vdr/infopool.nsf/($URLRef)/A340F9C2DB02D428C1256A0D004B7CFD/

$File/Rund2004k.pdf, Stand vom 10. Oktober 2004.

^[18] http://www.teachers-online.com/papers/vol-002/p-006/reform48.htm, Stand vom 10. Oktober 2004.

^[19] http://www.vdr.de/internet/vdr/infopool.nsf/($URLRef)/A340F9C2DB02D428C1256A0D004B7CFD/

$File/Rund2004k.pdf.

^[20] Hans-Günter Hockerts: Sozialpolitische Entscheidungen, 171.

^[21] Ebd., 171-175.

^[22] Bundesversicherungsanstalt für Angestellte: Gesetzessammlung Rentenversicherung in Deutschland vor der Rentenreform 1992. Berlin 1993, 161.

^[23] Umlageverfahren: Finanzierungsmethode der Gesetzlichen Rentenversicherung (GRV). Die Beiträge der Versicherten werden nicht angespart, sondern sofort für die Finanzierung der heutigen Renten ausgegeben. Danach bestreiten die Versicherungsträger die Leistungen eines Jahres aus den Beitragseinnahmen desselben Jahres. Die Einnahmen bestehen aus den Beiträgen der Versicherten und den Bundeszuschüssen. Die Versicherten erhalten für ihre Beitragszahlung einen verfassungsrechtlich geschützten Anspruch auf Bezug einer Rente im Alter, die dann von der nächsten Generation von Beitragszahlern bezahlt wird. Aus http://www.quarks.de/dyn/8357.phtml.

^[24] Beim Kapitaldeckungsverfahren werden die eingehenden Beitragszahlungen eines jeden Versicherten für eine private oder betriebliche Altersvorsorge zu einem individuellen Vermögensbestand angespart. Das Kapitaldeckungsverfahren ist eine Alternative zum Umlageverfahren. Beim Kapitaldeckungsverfahren werden die Versicherungsleistungen aus einem durch Beiträge, Zinsen und Zinseszinsen angesammelten Kapitalstock finanziert. Vor allem private Versicherer arbeiten mit diesem Verfahren. Die Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) arbeitet nach dem Umlageverfahren. Aus ebd.

^[25] Ebd.

^[26] Fischer-Chronik, 197.

^[27] http://www.quarks.de/dyn/8357.phtml.

^[28] Fischer-Chronik, 197.

^[29] http://www.quarks.de/dyn/8357.phtml.

^[30] Fischer-Chronik, 197.

^[31] Bundeszentrale für politische Bildung: Die Bundesrepublik Deutschland 1955-1966. Informationen zur politischen Bildung, Heft 176. Bonn 51992, 32.

^[32] http://www.quarks.de/dyn/8357.phtml.

^[33] Fischer-Chronik, 497.