Neoinstitutionalismus als Konfliktstrategie - Möglichkeiten und Grenzen von Institutionalisierungsverfahren der politischen Konfliktregelung

Inhaltsverzeichnis

1. Institutionalisierung als Konflikttransformation

2. Allgemeine Dimensionen und Bedingungsfaktoren meliorativer Konflikttransformation

3. Vier Theoriemodelle und ihre Praxisverfahren

4. Institutionalisierung und Konfliktverlauf in politischen Praxisfällen

5. Zusammenfassung

Literatur

Eine neoinstitutionalistische Perspektive kann zuallererst helfen, Konflikt wirklich als Aspekt von Politik zu begreifen und folglich mit seiner Regelung tatsächlich im politischen Prozeß anzusetzen (und Konfliktregelung nicht nur als ein Verhandlungsspiel, als Frage von Positionsveränderungen oder stabileren Interaktionsstrukturen bzw. der strukturellen Absicherung der Iteration von Einzelhandlungen zu ökonomisch effektiven, alle Seiten bevorteilenden Handlungsketten zu betreiben). Der hauptsächliche Wirkmechanismus von Konfliktregelung durch Institutionalisierung ist Konflikttransformation: die Veränderung der pejorativen Konfliktprozesse in weniger desintegrative Formen der Beziehungsregelung. Grundlegend für ihren Erfolg ist es, die besondere Qualität politischer Institutionalisierung zu berücksichtigen: Politische Institutionalisierung bedeutet die Umsetzung einer jeweils bestimmten Regelungsordnung mit bestimmten Leitideen und Prinzipien. Sie ist im Grundsatz gerade interaktionszentrierter Institutionalisierungsmodus, keine "Evolution der Kooperation" (Robert Axelrod). Leitideen, Prinzipen und politische Normen als solche kann man nicht intentional institutionalisieren; sie bilden vielmehr die Voraussetzung für Institutionalisierung.

1. Institutionalisierung als Konflikttransformation

In zunehmendem Maße erstrecken sich die Neoinstitutionalismus-Debatten auch auf Fragen politischer Praxisprogramme der Konfliktregelung (ausführlich Siedschlag 2000). Konflikt ist für den Neoinstitutionalismus zwar von Anfang an ein bestimmendes Thema gewesen, jedoch eher in der Theorie, wie zum Beispiel in der Diskussion im Fach Internationale Politik über die Bestimmungsfaktoren und Erklärungsmodi von Kooperation zwischen rationalen Egoisten (Baldwin 1993; Kegley 1995; Ruggie 1993), in der Positiven Institutionentheorie und ihren Erklärungsmodellen zu politischer Konfliktregelung über strukturinduzierte Gleichgewichte (Shepsle 1989; Shepsle/Bonchek 1997), in der Policy-Foschung als Pfadabhängigkeiten aktueller politischer Verfahren und Entscheidungen der Konfliktbearbeitung von vorausgegangenen (Thelen/Steinmo/Longstreth 1992) oder in der konventionellen Institutional-Design-Forschung als Formenlehre effizienter Arrangements politischer Austauschbeziehungen (Goodin 1996). Ein demgegenüber neuer Trend ist Institutionalismus als das Konzept einer spezifischen, theoretisch begründbaren Konfliktstrategie.

In zahlreichen Beiträgen zu Fragen politischer Institutionalisierung bildet dieses Konzept von Neoinstitutionalismus als Konfliktstrategie mittlerweile einen durchgehenden Bezugspunkt, auch wenn es nirgends durchgehend ausgearbeitet wird: von Bemühungen um gesamtregionale "Institutionenpolitik" (König/Rieger/Schmitt 1997) und "democratic governance" für ein Gesamteuropa (March/Olsen 1995) bis zum Problembereich demokratischer Stabilisierung in Mittel- und Osteuropa (Cassel 1997; Elster/Offe/Preuss 1998; Heper/Kazancigil/Rockman 1997; Merkel/Sandschneider/Segert 1996; Plasser/Ulram/Waldrauch 1997). Im Fach Internationale Politik galten Ausmaß und Inhalt der internationalen Institutionen (verstanden als Formalarrangements der Kooperation zwischen Staaten) in den ersten Jahren nach dem Kalten Krieg als Königsweg, um stabilisierende Konflikttransformation (verstanden als Verregelung von Konfliktvielfalt und Verminderung von Wertkonflikten) zu erreichen und außerdem einen angemessenen politologischen Bezugsrahmen für die Gegenwartsanalyse von Konfliktpotentialen in den Ost-West-Beziehungen zu entwickeln (v.a. bei Keohane 1993; Keohane/Martin 1995; Rittberger/Zürn 1991).

All das verweist auf diverse politologische Fragen der Konfliktregelung über den institutionellen Kanal. Was das aber modellogisch bedeutet, wie dieser Regelungszusammenhang sich genau gestaltet und wie er sich als politische Konfliktstrategie gestalten läßt, ist nach wie vor nicht hinreichend geklärt. Vielmehr herrschen einseitige Sichtweisen vor. Institutionen und Institutionalisierung gelten oft als immanenter, planbarer Weg zum Besseren, während Institutionalisierungsdefizite, zum Beispiel das Fehlen sichtbarer Knotenpunkte der Konfliktbearbeitung, vorschnell mit institutionellem Zerfall oder Zusammenbruch und Verlust an politischer Steuerungskompetenz assoziiert werden (z.B. Goodin 1996; Haftendorn/Keck 1997; Lijphart/Waisman 1996; Schneider/Weitsman 1997). Die passenden Institutionen, so ergibt sich in diesen Beiträgen das Bild, können alle politischen Konfliktpotentiale im neuen Europa beherrschen und bewältigen: Marktwirtschaftliche Institutionen beschleunigen und vertiefen die Abkehr von der Planwirtschaft, fangen negative Konsequenzen ab und führen an den gemeinsamen Markt der Europäischen Union heran; demokratische Institutionen stärken junge politische Systeme und sorgen dafür, politische Rückfälle zu vermeiden; soziale Institutionen garantieren Mentalitätswandel; internationale Institutionen dienen der gesamtregionalen Integration.

Dahinter steht eine Reihe unausgesprochener und nicht weiter abgeklärter politischer Leitideen, ebenso wie eine Reihe gedanklicher Lücken: Die Institutionen haben keine raum- und zeitspezifischen Bedingungen ihres Entstehens und Wirkens, und es ist ganz natürlich, daß sie sich nach dem Wegfall von Hemmnissen konsequent vertiefen und/oder erweitern. Je mehr die Institutionen Fuß fassen, desto mehr nehmen die Konflikte ab; Institutionen sind gleichbedeutend mit Fortschritt und politischer Kompetenz, Institutionen verkörpern erkenn- und nachahmbare Modelle guter politischer Ordnung. Was dabei aber fehlt, insbesondere für eine politologische Praxislehre der Konfliktregelung durch Institutionalisierung, sind Fragen nach Übergangsprozessen und Wechselwirkungen: Wie wirkt sich zum Beispiel institutioneller Wandel auf Konfliktprozesse aus und wie fördern oder behindern Konfliktprozesse institutionellen Wandel?

Auch das weitere Feld der institutionentheoretischen Debatten beinhaltet wenig, um derartige Fragen zu beantworten. Eine große Richtung konzentriert sich auf das Design von Institutionen optimaler kollektiver Entscheidungsbildung und auf die apriorische Verhinderung von Konflikt, der ihr von vornherein als stabilitätsgefährdend gilt (Hechter/Opp/Wippler 1990; Shepsle/Weingast 1995). Wo die Institutionen herrschen, schwindet der Konflikt, und erst wenn der Konflikt gegangen ist, beginnt die eigentliche Politik. Eine andere Strömung betont gerade die Konfliktgeladenheit von Politik und dabei auch die Entscheidung über oder die Reform von gemeinsame(n) Institutionen als Konfliktfaktoren Czada/Windhoff-Héritier 1991; Elster/Offe/Preuss 1998; Ostrom/Feeny/Picht 1993).

Nicht nur sind diese beiden Trends bisher nicht zusammengekommen, sondern sie stehen auch im Gegensatz zu aktuellen Entwicklungen in der Konflikttheorie, die demgegenüber einerseits von einem sozialwissenschaftlich angemesseneren Verständnis von Institutionen als Institutionalisierungen, als Kondensate konkreter Interaktionsprozesse (und nicht einfach bloße Strukturrahmen oder politische Örtlichkeiten) ausgehen, zugleich aber diese Institutionen nicht als Regler von Konflikt, sondern als konfliktfördernd einstufen - als Verkrustungen, als Ablenkungen von rationaler Problembearbeitung und als Motoren des Festfahrens von Konfliktprozessen. Institutionen garantieren hier nicht Ordnung und Optimalität der Problemlösung, sie garantieren die Fortsetzung und Erweiterung von Konflikt (vgl. Arrow u.a. 1995; Bauwens/Reychler 1994; Burton/Dukes 1990; Kolodziej/Kanet 1996; Sandole/van der Merwe 1993; Vasquez u.a. 1995). Bleibt für den Neoinstitutionalismus Konflikt das Unpassende, und dient Institutionalisierung nicht vorrangig dazu, ihn zu regeln, sondern ausmerzen, so ist für weite Teile der Konflikttheorie gerade die Institutionalisierung von Konflikt das Unpassende und zu Vermeidende, weil sie mit automatisierter Reproduktion der Gegensätze und Unsteuerbarkeit der Problembearbeitung gleichgesetzt wird. Um so notwendiger ist es, die Voraussetzungen, Strategien und (intendierten ebenso wie nicht-intendierten) Folgen kooperativer Konfliktregelung durch Institutionalisierung genauer zu klären, als das bisher geleistet worden ist.

Als Ausgangspunkt zu solch einer Klärung wird im folgenden dafür plädiert, Institutionalisierung als Weg zu meliorativer Konflikttransformation zu verstehen - und damit nicht zu Konfliktbearbeitung und Problemlösung in Einzelfällen, sondern zu verbesserter genereller Konfliktkompetenz (z.B. einem gemeinsamen Grundverständnis von und über Konflikt, gemeinsamen Regelungsideen und entsprechenden gemeinsamen Praxisverfahren sowie geschulter Kompromißfähigkeit). Als erster sprach John R. Commons (1934: 73 u. 682) von solch einer institutionellen Idee der Konfliktregelung, im Gegensatz zur rationalistischen: Es gehe nicht um Problemlösungsrezepte und Abgleichung individueller Nutzenkalküle, sondern um die Regelung von Transaktionsbeziehungen (innerhalb derer neben 'Gütern' auch Ideen, Handlungspraktiken und dergleichen ausgetauscht würden) im Rahmen gemeinsamer Vorstellungen ("institutionalized minds"), die sich in der Transaktion auch immer weiter entwickeln (als Beispiel nannte er die angelsächsische Common-Law-Tradition). Institutionalisierung hat aber nicht notwendigerweise meliorative Konflikttransformation zur Folge. Mit Buckley (1967: 161) muß man zwischen meliorativer und degenerativer (pejorativer) Institutionalisierung unterschieden und dementsprechend berücksichtigen, daß etwas nicht nur institutionalisiert ist, wenn es Wertverbundenheit und Konsens stiftet, sondern daß viele Probleme deswegen so schwer in den Griff zu bekommen sind, weil sie ebenso institutionalisiert sind - jedoch mit disruptiven Werten und Erwartungen programmiert. Es ist daher nötig, die Erfolgsbedingungen, Anwendungsfenster und Risiken politischer Institutionalisierung genau zu klären, vor allem dann, wenn sie als Konfliktstrategie bewußt und berechenbar eingesetzt werden soll: Was bedeutet Institutionalisierung als politische Konfliktstrategie konkret, welche operationalen Komponenten hat sie, was sind ihre Erfolgsbedingungen, Nebenwirkungen und Gegenanzeigen?

Wenn man sich am allgemeinen sozialwissenschaftlichen Erkenntnisstand seit Anfang der 1970er Jahre orientiert, dann sind Konflikte zu definieren als wechselseitig bewußte unvereinbare Handlungstendenzen oder Handlungsorientierungen zwischen angebbaren Akteuren, die sich in deren Interaktion auch tatsächlich manifestieren (vgl. Glasl 1997: 14f.; Kriesberg 1998a: 2). Zwei Unterscheidungen sind besonders wichtig als weitere begriffliche Voraussetzung der Beschäftigung mit Institutionalisierung als Konfliktstrategie. Die erste ist die Differenzierung zwischen Konfliktpotential und manifestem Konfliktprozeß (Manifest Conflict Process, MCP) sowie dessen Auslösefaktoren (Triggern) - und weiter zwischen Aktualisierungsbedingungen und ‑pfaden für das Entstehen solcher manifesten Konfliktprozesse sowie Gelegenheiten und Schnittstellen der Eskalation und auch der Deeskalation (Kriesberg 1998a: insbes. 23-25; Rummel 1991: insbes. 92f.; Sandole 1993). Was aus diesen Begriffsbestimmungen von Konflikt für die Bestimmung von Institutionalisierung als Konfliktstrategie folgt, ist, daß es zunächst nicht um eine Institutionalisierung 'des' Konflikts und seiner Äußerungsformen geht, sondern vorrangig um die Institutionalisierung des Regelungsvorgangs selbst. Konfliktregelung ist Kriesberg (1998a: 7 u. 110f.) zufolge dann institutionalisiert, wenn der Konfliktprozeß sich in regeldichten Arenen abspielt: die Akteure haben die Regeln des Konfliktaustrags verinnerlicht, zugleich jedoch sind die Regeln externalisiert, d.h. dem intentionalen Zugriff der Akteure entzogen (zum Beispiel in Tradition oder Gesetzestexten ausgedrückt), und sie werden durch Sanktionen durchgesetzt.

Verallgemeinerbare Grundlagen zu Institutionalisierung als Konfliktstrategie sind vor allem in der Arbeitsökonomik ausgearbeitet worden. Auf Basis des Systems der institutionalisierten Streitregelung in den Arbeitsbeziehungen ist als Ausgangspunkt festzuhalten (siehe Külp/Schneider 1972): Notwendig für Institutionalisierung sind drei Kriterien (die im folgenden als das EVA-Prinzip bezeichnet werden): E rwartungsverläßlichkeit aufgrund von Reziprozitätsnormen (Friedenspflicht, wohldefinierte Kampf- und Abwehrmaßnahmen); allgemeine V erfahrensregeln (z.B. Schlichtung); Entpersonalisierung durch Zurechnung zu bestimmten A kteurstypengruppen (Tarifvertragsparteien). In der politologischen Literatur entspricht dem die sich nach und nach herauskristallisierenden Annahme, daß Institutionalisierung mindestens aus drei Komponenten besteht: Der Etablierung typischer Handlungskontexte, typischer Handlungen und typischer Akteure (dazu etwa Scharpf 1997: 43-49). Das ist an die klassische politologische Definition bei Samuel Huntington anschließbar, der in Political Order in Changing Societies politische Institutionalisierung als die wertbezogene Einbettung politischer Prozesse (politischen Handelns) in die politischen Institutionen der Demokratie bestimmte - wobei er zu diesen politischen Institutionen der Demokratie weniger die Regierungsordnung als demokratische Handlungsmuster zählte. Seine entsprechenden Definitionen waren: "Institutions are stable, valued, recurring patterns of behavior" und "Institutionalization is the process by which organizations and procedures acquire value and stability." (Huntington 1968: 12)

2. Allgemeine Dimensionen und Bedingungsfaktoren meliorativer Konflikttransformation

Institutionalisierung als Konflikttransformation muß, wenn man der eben skizzierten Konzeption folgt, größtenteils über institutionelle Steuerung verfahren. Institutionelle Steuerung ist ein akteursbezogener Regelungsansatz. Dabei wird angenommen, daß Institutionen über (kognitive) "Handlungsstrukturierung" wirken: "Die Steuerungs- und Regulierungsziele werden nur über Wahrnehmungsfokussierung, Appelle und Anreize an eigensinnige Akteure vermittelt und können insofern die Autonomie von Akteuren nie vollkommen aufheben." (Schneider/Kenis 1996: 12) Es liegt an den Akteuren, sich auf die institutionellen Anmutungen, auf Gewohnheitsmäßigkeit und Routine einzulassen, die sie aber auch nie dumpf abspulen, sondern regelmäßig reflektieren, und wenn nötig wechseln sie zu anderen Routinen über oder schaffen neue (Schneider/Kenis 1996: 13). Das ist der Aspekt der Akteursabhängigkeit institutioneller Effekte. Eine notwendige Voraussetzung aller Institutionalisierungsstrategien ist es daher, nicht nur Arenen und Regelungsmechanismen für Konflikt zu konstruieren, sondern auch entsprechend handlungsfähige politische Akteure zu schaffen. In der neoinstitutionalistischen, dabei an die neue Institutionenökonomik angelehnten Terminologie heißt das, daß Institutionalisierung ebenso die Bildung von Constraints wie die gleichzeitige Erschließung Handlungsressourcen (Property Rights) bedeutet (vgl. March/Olsen 1995: 28). Die Institutional-Design-Forschung bezeichnet dies als die Institutionalisierung von Agency: Die Ausübung der mit der Demokratisierung verliehenen Property Rights müsse in den Arenen- und Regelrahmen eben der Demokratie eingebettet werden (Elster/Offe/Preuss 1998: 27-34). Dann ist nicht mehr allein die Responsivität und Bedürfnisbefriedigungsleistung der demokratischen Institutionen als politische Makroakteure kritische Größe, sondern der Aspekt der Akteursinklusion und -allokation, der Einordnung der Handlungspraktiken in die institutionellen Arenen demokratischen Konfliktaustrags, zugleich die Orientierung an deren Prinzipien und Regelwerken sowie ihre Aneignung als Interaktionskapital.

Institutionelle Formen der Konfliktregelung benötigen außerdem bestimmte Förderfaktoren. Die Wirkleistung einer politischen Infrastruktur institutionalisierter Konfliktregelung hängt entscheidend von den jeweiligen Definitionen der Situation durch die betroffenen Akteure, von ihrer situationsbedingten Interpretation der greifenden Regeln und ihren Aktionen der Regelumsetzung ab. Allgemein gesagt ist das der Aspekt der reflexiven Institutionalisierung (siehe March/Olsen 1995: 42, 44-47 u. 245-248). Dazu, wie solche reflexive Institutionalisierung zu erreichen ist, gibt es diverse theoretisch hergeleitete Praxisratschläge. Dazu gehören beispielsweise Axelrods Unterstützungsmechanismen nachhaltiger Kooperationsbeziehungen, die wichtige allgemeine Umweltbedingungen der Wirkvermittlung institutioneller Arrangements thematisieren, gerade was die Problemwahrnehmungen der betroffenen Akteure in ihrer Subjektivität angeht (Axelrod 1986: 1103-1108). Ein solcher Mechanismus ist der Sozialbeweis ("social proof"), die Stärkung von Institutionalisierungen durch positive Signalwerte, wie sie etwa von bereits entsprechende Kooperation praktizierenden Elitenakteuren ausgehen.

Doch liegt nicht alles bei den Akteuren. Angemessene Arenen der Artikulation, des Austrags und der Bearbeitung von Konflikt sind für meliorative Transformation ebenso grundlegend. Ist die Arena ungeeignet, eine angemessene Repräsentation des Konflikts herzustellen, so kann sich pejorative Konflikttransformation ergeben; aber es kann auch sein, daß der Konflikt in die falsche Arena abgebildet wird oder bei mangelnder institutioneller Flexibilität aktuelle Konflikte in veralteten Arenen mit unpassend gewordenen Regeln zu bearbeiten versucht werden (Collier/Collier 1991). Deswegen gehört es zu Institutionalisierung als Konfliktstrategie, die politische Umwelt kontinuierlich daraufhin abzutasten, inwieweit die Funktionsvoraussetzungen noch gegeben sind und die Repräsentation des Konflikts noch problemresponsiv ist (Goldsmith 1992: 585). Außerdem, und darauf weist vor allem die Regimetheorie im Fach Internationale Politik hin, kann Institutionalisierung auch konflikteskalierende Effekte entfalten oder Konflikte überhaupt erst schaffen. Institutionelle Arenen bieten demnach eine "Chance der Kooperation" in Konfliktfeldern - ob und wie diese Chance genutzt wird, hängt weithin von den Akteuren, d.h. hier dem außenpolitischen Handeln von Regierungen ab (Müller 1993: 154f.).

Probleme der Ausarbeitung des Konzepts Neoinstitutionalismus als Konfliktstrategie ergeben sich bereits aus der Verschwommenheit des Institutionenbegriffs und seiner Ableitungen. Institutionelle Faktoren von Politik können nach wie vor je nach Ansatz ganz Unterschiedliches bezeichnen. Vor allem stehen sich Rational-Choice-Versionen und historisch-soziologische Fassungen gegenüber (siehe die Diskussion bei Garrett/Lange 1996: 49f. und Hall/Taylor 1996); neuerdings zu diesem Gegensatz Sołtan/Uslaner/Haufler 1998). Im Sinn der ersteren, dem rationalistischen Institutionalismus, bezeichnen institutionelle Faktoren die entscheidungsmäßigen Konsequenzen einer gegebenen Menge von Institutionen als Funktionsordnungen von Entscheidungsarenen, Entscheidungsregeln und Programmen der Entscheidungsbildung (allgemein: Dodd/Jillson 1994); im Sinn der letzteren, dem demgegenüber eher reflexiv zu nennenden Institutionalismus, sind institutionelle Faktoren von Politik und politischen Konfliktprozessen Barrieren für problemorientierten Policy-Wandel, die dadurch gekennzeichnet sind, daß sie die sie bedingenden Interessenkonstellationen und daraus abgeleiteten Funktionsordnungen überlebt haben (allgemein: Powell/DiMaggio 1991).

Diese Gegensätze reformulieren sich in der Frage nach der Entstehung und der Regelung von Konflikten. Konflikte entstehen für den rationalistischen Institutionalismus prinzipiell aus (zumeist Interessen-) Gegensätzen, die ihre Austragungs- und Regelungsverfahren noch nicht gefunden haben. Grundmechanismus politischer Institutionalisierung zu kooperativer Konfliktregelung ist hier die Handlungsdirektion über Anreizsysteme (z.B. Eggertsson 1990; Milgrom/Roberts 1993; Przeworski 1991; Richter/Furubotn 1996). Die von den Akteuren angewandten Konfliktstrategien sollen auf integrative Pfade gelenkt bzw. von desintegrativen und destruktiven abgehalten werden. Die Interessen und Konfliktorientierungen der Akteure werden letztlich als exogen gegeben betrachtet - Institutionalisierung muß mit ihnen, nicht gegen sie arbeiten. Institutionen 'sind' dabei die soziopolitische Ordnung, und in dieser Qualität stehen sie bereits und zugleich für kooperative Konfliktregelung. Institutionalisierung und kooperative Konfliktregelung fallen zusammen. Deswegen ist derartigen Modellen gemeinsam, daß sie nur eine Art Basisinstitutionalisierung für nötig halten und sodann auf Selbstorganisation und Endogenisierung von Konfliktregelung setzen.

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