Das Problem des Handels mit hormonbehandeltem Rindfleisch

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Streitschlichtungsverfahren und relevante Abkommen der WTO
2.1 Das Streitschlichtungsverfahren der WTO
2.2 Das Abkommen über Sanitäre und Phytosanitäre (SPS) Maßnahmen
2.3 Die Codex Alimentarius-Kommission

3. Der Hormonstreitfall
3.1 Vorgeschichte
3.2 Die Position der USA
3.3 Die Position der EG
3.4 Unter der WTO
3.4.1 Das Urteil des Panel
3.4.2 Das Urteil des Appellate Body
3.5 Nach dem Urteil des Dispute Settlement Body
3.6 Neueste Geschehnisse

4. Der Hormonstreitfall als Hemmschuh für den multilateralen Prozess?
4.1 Die Motivation der EG für das Importverbot
4.2 Muss das SPS-Abkommen modifiziert werden?
4.3 Sollte die EG zur Umsetzung der Auflagen des DSB gezwungen werden?
4.4 Labelling als Lösung?

5. Ausblick

Anmerkungen

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Begonnen hat das Problem des Handels mit hormonbehandeltem Rindfleisch nachdem die EG¹ im Januar 1989 ein Importverbot für mit Wachstumshormonen behandeltes Rindfleisch implementiert hat. Daraus hat sich ein Handelsstreit zwischen der Europäischen Gemeinschaft (EG) auf der einen Seite und den USA und Kanada auf der anderen entwickelt. Dieser Streitfall ist bis heute ungelöst, obwohl das für Streitfälle zuständige Organ der Welthandelsorganisation (WTO) bereits ein Urteil gefällt hat.

Zum besseren Verständnis der Umstände wird zunächst in Kapitel Zwei der Streitschlichtungsmechanismus der WTO näher erläutert und die für den vorliegenden Problemfall relevanten Bestimmungen und internationalen Organisationen vorgestellt. Das dritte Kapitel beschäftigt sich mit der Geschichte des Problems des Handels mit hormonbehandeltem Rindfleisch, welches fortan der Einfachheit halber als Hormonstreitfall bezeichnet wird. Dabei wird auf die Anfänge eingegangen, sowie auf den rechtlichen Prozess innerhalb der WTO und den Begründungen der Streitparteien bis hin zu aktuellen Geschehnissen im Hormonstreitfall.

Im darauffolgenden Kapitel soll zunächst der Beweggrund der EG für das Importverbot näher beleuchtet werden. Im Anschluss wird auf die Frage eingegangen, ob das relativ neue SPS- Abkommen einer Abänderung bedarf. Des Weiteren wird auf Vor- und Nachteile eingegangen, die eine Zwangsbefolgung der Auflagen des Dispute Settlement Body hätte und ob eine Kennzeichnungspflicht (Labelling) eine mögliche Lösung des Problems darstellen könnte.

Der Ausblick betrachtet die Folgen des Hormonstreitfalls für die WTO und für das Handelsverhältnis der EG mit den USA.

2. Streitschlichtungsverfahren und relevante Abkommen der WTO

2.1 Das Streitschlichtungsverfahren der WTO

Ein zentrales Anliegen des WTO Streitschlichtungsmechanismus ist es, die Sicherheit und Vorhersehbarkeit des multilateralen Handelssystems sicherzustellen (vgl. Artikel 3.2 DSU). Um dies zu erreichen wurde ein auf Regeln basierendes System eingeführt, ebenso setzt man auf eine relativ kurze Streitschlichtungszeit um Parteien nicht die Möglichkeit einer Verschleppung des Falles zu geben. Die Regeln und Abläufe eines Streitschlichtungsverfahrens sind im sogenannten Dispute Settlement Understanding (DSU) festgehalten. Kommt es zu einem Streit zwischen WTO-Mitgliedern (i.d.R. wirft eine Partei der anderen vor, ein Handelszugeständnis aufgekündigt oder eine WTO-Regel gebrochen zu haben), wird das Streitschlichtungsverfahren angewandt. Das Dispute Settlement Body (DSB), welches dem WTO-Rat (General Council) entspricht, ist das für Streitfälle zuständige Organ.

Im Streitfall müssen die Streitparteien zunächst in Verhandlungen untereinander eintreten um den Versuch zu unternehmen, eine Einigung auf bilateraler Ebene zu erreichen. Kommt es innerhalb einer vorgegebenen Zeit zu keiner Lösung, kann die Aufstellung eines Panel vom DSB verlangt werden. Das Panel besteht aus drei Mitgliedern (vgl. Art. 8.5 DSU) und muss nach einer ebenfalls vorgegebenen Zeit dem DSB einen Bericht vorlegen. Die Feststellungen im Bericht gelten als angenommen, sofern das DSB diese nicht einstimmig ablehnt oder eine der Streitparteien Einspruch erhebt.

Im letzteren Fall kommt der Streitfall vor das Appellate Body (AB), welches auf 4 Jahre gewählt ist und aus 7 Mitgliedern besteht. Dieses muss nun binnen maximal 90 Tagen einen eigenen Bericht hinsichtlich den Feststellungen des Panel anfertigen. Wird der Bericht des AB innerhalb von 30 Tagen nicht einstimmig abgelehnt, so gilt er als vom DSB angenommen (vgl. Art. 17 DSU). Ein Streitfall sollte inklusive eines Einspruches nicht länger als 15 Monate dauern (Art. 12 und 17 DSU).

Sollten die Empfehlungen und das letztliche Urteil innerhalb eines „angemessenen Zeitraums“ (Art. 21.3 DSU) nicht umgesetzt worden sein, ist das DSB befugt, der geschädigten Partei eine Entschädigung zuzusprechen. Diese kann entweder durch eine Kompensationsleistung seitens der schädigenden Partei erfolgen, oder durch die Erlaubnis dieser Partei Handelszugeständnisse aufzukündigen (vgl. Art. 22 DSU).

2.2 Das Abkommen über Sanitäre und Phytosanitäre (SPS) Maßnahmen

Bei diesem ebenfalls während der Uruguay-Runde getroffenen Übereinkommen geht es darum, dass Maßnahmen hinsichtlich des Schutzes des menschlichen, tierischen oder pflanzlichen Lebens/der Gesundheit nicht als Vorwand für eine willkürliche oder ungerechtfertigte Diskriminierung zwischen Mitgliedern, bei denen dieselben Verhältnisse herrschen, missbraucht werden (vgl. SPS-Abkommen, Vorwort). Man möchte die Harmonisierung von SPS-Maßnahmen zwischen Mitgliedsstaaten fördern. Dies soll auf Basis von internationalen Standards, Richtlinien und Empfehlungen geschehen, die von Seiten der Kommission des Codex Alimentarius, des internationalen Tierseuchenamtes und der einschlägigen internationalen und regionalen Einrichtungen, die innerhalb der internationalen Pflanzenschutzkonvention arbeiten, ausgesprochen werden (vgl. Art. 3 SPS-Abk.). Möchte nun ein Mitgliedsstaat einen höheren Standard setzen, so muss eine wissenschaftliche Rechtfertigung erbracht werden die diesen stützt (vgl. Art. 3.3 SPS-Abk.). Hierzu bedarf es eines Risikobewertungsverfahrens (Risk Assessment), welches die Bewertung der zu vermeidenden Krankheit, sowie deren potenzielle biologische und ökonomische Folgen, sowie eine Bewertung der Eintrittswahrscheinlichkeit, Etablierung und Verbreitung dieser Krankheit und die damit einhergehenden biologischen und ökonomischen Folgen beinhaltet (vgl. Hoekman und Kostecki 2001, S. 197).

2.3 Die Codex Alimentarius-Kommission

Diese Kommission wurde von der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (FAO) und der Weltgesundheitsorganisation (WHO) eingerichtet. Ihre Aufgabe besteht darin, Standards für Lebensmittel und Lebensmittelsicherheit zu setzen. Der Codex Alimentarius zählt 171 Mitgliedsländer (vgl. EU-Homepage 2005) und hat somit eine sehr breite Abdeckung. Die Standards gelten als international anerkannt. Für die Bestimmung ob Sicherheitsrisiken bestehen, ist ein unabhängiges Team von Wissenschaftlern (JECFA) zuständig.

Dieses Expertenkomitee kam hinsichtlich von fünf der sechs zur Debatte stehenden Hormone als Wachstumsförderer zu folgenden Resultaten (vgl. Josling 1999, S.36ff): Östradiol-17ß, Progesteron und Testosteron: „Es ist unwahrscheinlich, dass Rückstände die durch den Gebrauch dieser Substanzen als Wachstumsförderer in Zusammenhang mit sorgfältiger tierärztlicher Praxis entstehen, eine Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellen“ (WTO Panel-Bericht (1997), Paragraf II.21).

Zeranol: Unter guter tierärztlicher Praxis sind die Hormonrückstände unterhalb der erlaubten Höchstgrenze. (vgl. ibid., Paragraf II.24)

Trenbolon: Hormonrückstände dürften nach konservativen Schätzungen den erlaubten Höchstwert nicht übersteigen. ( vgl.ibid., Paragraf II.25)

3. Der Hormonstreitfall

3.1 Vorgeschichte

Bereits in den 1970er Jahren wurden die europäischen Konsumenten aufgerüttelt, als bei italienischen Jugendlichen hormonelle Unregelmäßigkeiten auftraten und französisches Kalbfleisch, welches mit dem verbotenen Hormon Dethylstilboestrol (DES) behandelt worden war, in Verdacht geriet. Erste Boykottaufrufe von Konsumentenschutzgruppen wurden laut. Im Juli 1981 wurde die erste EG-Richtlinie (81/602/EWG) verabschiedet, die den Einsatz von fünf Hormonen grundsätzlich bis auf wenige Ausnahmen verbot. Des weiteren sollte ein Bericht über die gesundheitlichen Folgen Auskunft geben. Der dadurch resultierende „Lamming-Report“ konnte keine schädlichen Folgen für den Menschen feststellen (vgl. Josling 1999, S.3ff).

Mit der Richtlinie 88/146/EWG verbot die EG am 16. März 1988 die Nutzung von sechs Hormonen (Östradiol 17-ß, Progesteron, Testosteron, Trenbolon Acetat, Zeranol und Melengestrol Acetat) die zu Wachstumszwecken verwendet wurden². Dieses Verbot galt auch für aus dem Ausland importiertes Rindfleisch. In den USA werden Wachstumshormone bereits seit den 1950er Jahren verwendet und sind fester Bestandteil der Rinderzucht . Die US-amerikanische Lebensmittelbehörde Food and Drug Administration (FDA) versichert, dass es weltweit einen klaren wissenschaftlichen Konsens über die Unbedenklichkeit der zur Debatte stehenden Hormone gäbe, sofern diese unter sorgfältiger tierärztlicher Praxis verabreicht würden (vgl. Foreign Agricultural Service 1999).

Durch das Einfuhrverbot waren amerikanische Fleischexporte im Wert von 100 Mio. U.S.Dollar betroffen, welche 1987 einen Anteil von 1,4% an den gesamten Agrarexporten ausmachten (vgl. Decker 2002, S.150).

Nachdem jedoch der amerikanische Präsident Ronald Reagan im November 1987 im Falle einer Umsetzung der Richtlinie Strafzölle in Höhe der erlittenen Einbußen ankündigte, wurde das Importverbot auf den 1. Januar 1989 verschoben (vgl. ibid.).

Daraufhin führten die USA zeitgleich mit dem EG-Importverbot am 1. Januar 1989 Zölle im Wert von 100% auf bestimmte Produkte aus EG-Staaten ein. Jedoch konnte man sich noch im selben Jahr auf einen begrenzten Kompromiss verständigen, nach welchem als hormonfrei zertifiziertes Rindfleisch (das sogenannte Hilton Beef) wieder in die EG eingeführt werden durfte. Im Gegenzug strichen die USA einige Produkte von ihrer Strafzollliste (vgl. Josling 1999, S.3ff).

3.2 Die Position der USA

Die USA sind der Meinung, dass die EG keine wissenschaftliche Rechtfertigung für ihr Importverbot von hormonbehandeltem Rindfleisch aufweisen kann, und deshalb auch keinen höheren als den internationalen Standard implementieren darf. Ebenso hätte es die EG versäumt, ein Risk Assessment als Grundlage ihrer SPS-Maßnahmen durchzuführen. Diese Maßnahmen würden eine willkürliche und ungerechtfertigte Diskriminierung darstellen, und Importe aus den USA, wo die gleichen Verhältnisse herrschen, benachteiligen. So würde beispielsweise die heimische Produktion von hormonbehandeltem Fleisch zu therapeutischen Zwecken erlaubt und ebenfalls der Konsum von weiteren Produkten mit höheren Hormonwerten wie Milch, Butter und Eier (vgl. Carter 1997). Außerdem würden die Maßnahmen eine stärkere Einschränkung des Handels darstellen als dies angemessen sei. Ebenso sehen die USA das Importverbot nicht als eine vorübergehende Maßnahme an (vgl. WTO Panel-Bericht 1997, Paragraf III, 1-3).

3.3 Die Position der EG

Die EG verweist darauf, dass ihre Maßnahmen auf wissenschaftlichen Prinzipien basieren und ein Risk Assessment durchgeführt wurde. Deshalb sei es nur legitim wenn die EG ihren eigenen Standard setzt. Da die EG alle in die EG exportierenden Länder sowie die heimischen Produzenten den gleichen Bedingungen unterwirft, könne von einer Diskriminierung nicht die Rede sein. Weitere Untersuchungen hinsichtlich der Sicherheit von Wachstumshormonen seien erforderlich, da der heutige Wissensstand noch nicht ausreichend ist (vgl. Josling 1999, S. 14). Aus diesem Grund beruft man sich auf das Vorsorgeprinzip (Precautionary Principle). Die EG distanziert sich vom Vorwurf, eine Protektionsmaßnahme implementiert zu haben und führt als Grund den Schutz seiner Inländer an (vgl. WTO Panel-Bericht, Paragraf III, 4- 6).

3.4 Unter der WTO

Nachdem die Verhandlungen unter dem GATT zu keinem Ergebnis gekommen war, wurde der Hormonstreitfall erst mit Abschluss der Uruguay-Runde und der damit einhergehenden Gründung der WTO (1995) als Institution wieder aufgenommen.

3.4.1 Das Urteil des Panel

Die USA forderten die EG im Januar 1996 zu Konsultationen auf wie es nach dem neuen Streitschlichtungsmechanismus vorgesehen ist. Nachdem diese zu keinem Ergebnis führten, verlangten die USA im Mai desselben Jahres die Aufstellung eines Panel. Dieser Forderung wurde schließlich stattgegeben und das Panel im Juli 1996 zusammengesetzt. Das ebenfalls von dem Importverbot betroffene Kanada verlangte im September 1996 nach erfolglosen Konsultationen mit der EG ebenfalls die Aufstellung eines Panel. Man kam überein, beide Fälle in einem Panel (gleiche Zusammensetzung des Panel) abzuhandeln, da sich die Argumente der beiden Kläger nur unwesentlich voneinander unterschieden.

Das Panel veröffentlichte seinen Bericht am 18. August 1997 und kam zu dem Schluss, dass die EG mit ihrem Importverbot von hormonbehandeltem Rindfleisch gegen die Artikel 3.1, 5.1 und 5.5 des SPS-Abkommens verstoße (vgl. WTO, DS26).

In Bezug auf Artikel 5.1 kam das Panel zu dem Urteil, dass die von der EG eingereichten Studien und Untersuchungen nicht den Anforderungen an ein Risk Assessment entsprachen. Ebenso konstatierte das Panel die Abweichung der EG-Standards von denen des Codex Alimentarius und somit deren Regelwidrigkeit mit Artikel 3.1 des SPS-Abkommens. Da die EG für die Wahl eines höheren Sicherheitsstandards keine wissenschaftliche Rechtfertigung vorbringen konnte, könne sie sich auch nicht auf Artikel 3.3 (SPS-Abkommen) berufen.

Im Hinblick auf die unterschiedliche EG-Gesetzgebung bei verschiedenen Substanzen die jedoch ein gleichhohes Gesundheitsrisiko für den Menschen darstellen, verstoße die EG gegen Artikel 5.5 (SPS-Abkommen) so das Panel weiter.

3.4.2 Das Urteil des Appellate Body

Daraufhin gab die EG im September 1997 bekannt, in Berufung zu gehen und das dafür vorgesehene Appellate Body (AB) anzurufen.

Das AB kam in seinem Bericht vom 16. Januar 1998 in einigen Punkten zu einem anderen Urteil als das Panel, hielt jedoch ebenfalls das EG-Importverbot mit den Artikeln 3.3 und 5.1 des SPS-Abkommens für unvereinbar. Es empfahl dem DSB die EG dazu aufzufordern, ihre nicht mit dem SPS-Abkommen für übereinstimmend befundenen SPS-Maßnahmen in Einklang mit den Verpflichtungen unter diesem Abkommen zu bringen (vgl. WTO 2000, Paragraf 255).

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