Der deutsche Schienenverkehrsmarkt - Möglichkeiten der Liberalisierung

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Zum Geleit

2 Geschichte des Deutschen Eisenbahnwesens
2.1 Kurze Geschichte der Eisenbahn
2.2 Eisenbahnen in Deutschland

3 Die Intermodale Entwicklung
3.1 Der Weg in eine deutsche Autogesellschaft
3.2 Generelle Strukturmerkmale in der Transportwirtschaft

4 Die Grundlagen eines wettbewerbsorientierten Eisenbahnwesens
4.1 Privatisierung
4.2 Gestaltungsmöglichkeiten im Eisenbahnwesen
4.2.1 Vertikale Desintegration
4.2.2 Beibehaltung der vertikalen Integration
4.2.3 Probleme bei bestehender vertikaler Integration
4.2.4 Regulierungserfordernisse
4.3 Optimale Infrastrukturbenutzungsgebühren

5 Erfolge und Bewertung der Bahnreform
5.1 Schritte der Bahnreform seit
5.2 Die Trassenpreissysteme der Deutschen Bahn AG
5.3 Institutionelle Diskriminierungstatbestände
5.4 Die Regionalisierung
5.5 Wettbewerb auf dem Schienennetz und Ableitung notwendiger Weiterentwicklungen
5.6 Sanierung der Bahn – ein Erfolg?
5.6.1 Organisationsstruktur und finanzielle Situation der Bahn
5.6.2 Task-Force „Zukunft der Schiene“
5.6.3 Was ist zu tun?

6 Ein Blick auf den europäischen Schienenverkehrsmarkt
6.1 Vorbetrachtung
6.2 Exemplarische Umsetzung der RL 91/440/EWG in ausgewählten EU-Mitgliedsstaaten
6.3 Zukunft der Eisenbahn in Europa

7 Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 Entwicklung der Verkehrswege seit 1950

Abbildung 2 Verschuldung der Bahn seit 1960

Abbildung 3 Mengenrabatt durch Infracard

Abbildung 4 Grundpreistabelle des TPS 01/

Abbildung 5 Erfolgsquoten in Wettbewerbsverfahren

Abbildung 6 Marktanteile der DB AG und ihrer Wettbewerber im regionalen Markt

Abbildung 7 Entwicklung des Verkehrsaufkommens in Europa

Abbildung 8 Fünf mögliche Privatisierungsvarianten

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Zum Geleit

Seit 1985 findet eine Liberalisierung des europäischen Verkehrsmarktes statt, die in ihrer Konzeption sicherlich weltweit einmalig ist. Bereits im Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, der 1958 in Kraft trat, war „eine gemeinsame Verkehrspolitik mit gleichen ordnungspolitischen Regeln für alle Mitgliedsstaaten“^[1] vorgesehen. Dies hatte nicht nur zum Inhalt die Konkurrenten Automobil, Schiff, Bahn und Flugzeug europaweit jeweils technologisch und sicherheitstechnisch auf einen Nenner zu bringen, sondern auch eine Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen sowohl intra-, als auch intermodal herbeizuführen. „Die Position der Eisenbahn als schutzbedürftiges politisches Instrument und die hieraus abgeleiteten Interventionserfordernisse in die Transportmärkte“^[2], waren Teil der grundlegenden Probleme, die eine Konsensfindung bis 1985 verhinderten. Am 29./30. Juni 1985 reagierte der Rat der Europäischen Union mit den Mailänder Beschlüssen. Diese sahen die Schaffung eines freien Verkehrsmarktes im Zuge der Vollendung des Binnenmarktes in der Europäischen Gemeinschaft bis Ende 1992 vor. Für die Eisenbahnpolitik der Mitgliedsstaaten setzte die 1991 verabschiedete Richtlinie 91/440/EWG eine Liberalisierungsfrist.^[3]

Die Deutsche Bahn, die nach wie vor den Schienenverkehrsmarkt hierzulande dominiert, soll Gegenstand dieser Arbeit sein. Auch 12 Jahre nach der Bahnstrukturreform steht sie im Blickpunkt der Kritik. Die „Party am Milliardengrab“, wie der Spiegel 2004 titelte, scheint weiterhin die Gemüter zu bewegen^[4] - sei es das Gutachten der Unternehmensberatung Booz Allen Hamilton zum geplanten Börsengang, der gescheiterte Versuch der DB AG in Hamburg bei der Hochbahn und dem Hafenunternehmen HHLA einzusteigen oder die Bahngewerkschaften, die mit Streik während der Fußball-WM drohen.

Die Bahnreform, ein in seiner Form für die Bundesrepublik einmaliges Liberalisierungsvorhaben, hatte die Entlastung des Staatshaushaltes und mehr Verkehr auf der Schiene zum Ziel und steht „für den Übergang von der „Behördenbahn“ zu einem modernen Bahnunternehmen.“^[5] Soviel sei also schon einmal vorweggenommen: die Reorganisation der Behördenbahnen DR/DB ist dem Gesetzgeber gelungen. Doch wie steht es mit der Stärkung der Schiene im Modal Split? Wurde der Staatshaushalt vom Verlustgeschäft Bahn, wie es sich zu Beginn der 90er Jahre darstellte, entlastet? Diese Fragen und auch die Frage, ob sich Wettbewerber neben der bundeseigenen DB AG behaupten konnten, sollen in der vorliegenden Arbeit behandelt werden.

Um die gewandelte Rolle der Eisenbahn im Verlauf ihrer Entwicklung zu verdeutlichen, soll im zweiten Kapitel kurz die Geschichte des deutschen Eisenbahnwesens dargestellt werden um dann im dritten Kapitel nicht nur ihren Hauptkonkurrenten vorzustellen, sondern auch die generellen Strukturmerkmale der Transportwirtschaft. Mit den Grundlagen eines wettbewerbsorientierten Eisenbahnwesens beschäftigt sich das vierte Kapitel, dem im fünften Kapitel theoretische Möglichkeiten der Liberalisierung, in Form einer vertikalen Desintegration bzw. Beibehaltung der bestehenden Integration, folgen. Im sechsten Teil wird dann die Bahnreform hinsichtlich der Entwicklung von Wettbewerb, zuerst intra- danach intermodal und der Umgestaltung und intendierten finanziellen Selbstständigkeit des etablierten Unternehmens untersucht. Bevor im siebten Kapitel ein Fazit zur Entwicklung des Schienenverkehrsmarktes gezogen werden soll, erfolgt im sechsten Kapitel der Blick über die Landesgrenzen hinaus auf den europäischen (Schienen)Verkehrsmarkt.

2 Geschichte des Deutschen Eisenbahnwesens

2.1 Kurze Geschichte der Eisenbahn

Schienenwege gab es schon lange bevor es Lokomotiven gab. Bereits im antiken Griechenland wurden Gleisanlagen in Stein gehauen und für den Bergbau verwendet. Der Bergbau ist auch der erste Nutzungsbereich in dem Schienen, wie wir sie heute kennen, auftauchen. Im 15.Jahrhundert nutzten Bergleute „Wagen mit vier kleinen eisernen Rädern“^[6], laufend auf Holzschienen zum Erztransport. Im Jahr 1789 begann ein weiteres Stadium der Entwicklung mit der ersten, vollständig aus Metall gefertigten Schiene, die als entscheidende Neuerung einen Kopf mit Lauffläche für die Räder besaß. Die erste kommerzielle Bahnstrecke auf dem europäischen Festland wurde 1828 zwischen Budweis und Linz in Österreich eröffnet. Obwohl damals noch von Pferdewagen gezogen, erreichte sie die beachtliche Länge von 50 Kilometern.

Prägend für das Wachstum der Schienenwege war allerdings die Entwicklung der Lokomotive. Basierend auf dem Prinzip der Watt´schen Dampfmaschine konstruierte der Engländer Richard Trevithick 1804 die erste funktionstüchtige Dampflokomotive. Die erste öffentliche Dampfeisenbahn wurde am 27.September 1825 zum Personenverkehr auf der Strecke von Stockton nach Darlington im Britischen Königreich eröffnet. Die damals eingesetzte Maschine „Locomotion“ wird noch heute im Bahnhof Darlington in betriebsbereitem Zustand gehalten.

Eines allerdings soll hier festgehalten werden, gleich ob in Großbritannien, in Frankreich oder in den USA. Der Start in das Eisenbahnzeitalter wurde ausschließlich von Privatgesellschaften vollzogen, die ihre staatliche Zulassung nur für Relationen beantragten, für die sie Nachfrage erwarteten.

2.2 Eisenbahnen in Deutschland

Das deutsche Eisenbahnzeitalter begann mit der Eröffnung der Strecke Dresden-Leipzig im Jahr 1839^[7]. Der Eisenbahnbau stimulierte die Industrialisierung im Raum Leipzig^[8], was im Zusammenhang mit dem Aufkommen der Fabrikarbeit eine deutliche Zunahme der Bevölkerung zur Folge hatte.^[9] Ähnliche ökonomische Wirkungen rief der Eisenbahnbau in allen deutschen Staaten hervor. Zum einen förderten Eisenbahnbau und –betrieb Schlüsselindustrien wie Kohlebergbau, Eisen- und Stahlindustrie, zum anderen wurde gerade die Eisenbahn zu einem wichtigen Abnehmer ebendieser Industrien.

Bis 1875 hatte Deutschland seine Strecken von anfänglich 469 km (1840) auf 27.474 km ausgebaut, wobei zunächst die meisten isoliert entstanden, sich aber allmählich Knotenpunkte entwickelten, die eine Netzbildung beschleunigten. Damit einher gingen Verminderungen der Fahrpreise bzw. Transportkosten und zunehmende Qualität im Vergleich zum Straßenverkehr, aber auch im Vergleich zum bisherigen Verlauf der Eisenbahnentwicklung. Die rasche kapitalistische Entwicklung tat, ebenso wie sie davon profitierte, ihr übriges dazu. „Am Ende der industriellen Revolution verfügte die deutsche Wirtschaft mit den Eisenbahnen – aber auch durch die etwa gleichzeitig aufkommende Dampfschifffahrt auf Flüssen, Kanälen und Meeren – über leistungsfähige Massentransportmittel.“^[10] Bis zum ersten Weltkrieg wurde das Netz erheblich erweitert. Im Jahre 1913 waren es immerhin schon 61.404 km.^[11] Die Gründe dafür waren vorwiegend ökonomischer Natur, zugleich aber auch ausgerichtet an militärischen Zielen^[12]. Die militärische Nutzung der Eisenbahnen begann allerdings bereits weit früher. Schon Ende des 19.Jh. wurden Truppenbewegungen mittels der Bahn vollzogen, etwa in Vorbereitung des Deutsch-Dänischen Krieges 1863 oder während des Preußisch-Österreichischen Krieges, in dessen Verlauf die Mobilmachung von 500.000 Mann mit Hilfe des neuen Verkehrsmittels innerhalb von 10 Tagen erfolgen konnte. Damit hatte die Bahn ihre Eignung auch für diesen Sektor bewiesen.

Verstaatlichung der deutschen Eisenbahnen

Nach den Spekulationen mit Eisenbahnaktien während der Gründerjahre um 1860, kam es durch die zunehmende Bedeutung des Verkehrsmittels aus ökonomischer und militärischer Sicht nicht nur zu Missständen bei den privaten Bahngesellschaften. Probleme ergaben sich auch für die auf Bahnleistungen angewiesene deutsche Wirtschaft, durch höchst unterschiedliche Beförderungsbedingungen und Tarife, welche zum Teil ausländische Unternehmen bevorzugten.^[13] Forderungen nach einem einheitlichen Eisenbahnnetz, übernommen und geführt durch den Staat, kamen in der Folge auf. Die Länderregierungen ließen sich im gesamten deutschen Raum, beginnend in Preußen, bis zu Beginn der 1890er Jahre von ihren Parlamenten ermächtigen, die vorhandenen Privatbahnen in Staatsverwaltung und –betrieb zu übernehmen. Deutschland trat mit einem ausgedehnten, im Rahmen der Länder aber konkurrierendem, Staatsbahnnetz in die Periode des Imperialismus ein.

Erst mit dem ersten Weltkrieg entfielen die Argumente gegen ein Reichseisenbahnprojekt. Die Unterstellung der Bahnen unter das einheitliche Feldeisenbahnwesen im Rahmen der Verfassung des Deutschen Reiches erbrachte, wenn auch das Ziel sicherlich falsch war, den Beweis, dass eine größere Verwaltungseinheit einen reibungslosen Eisenbahnbetrieb gewährleisten kann. Wenn auch nach dem Krieg Angebote zur Rekonstruktion des gesamten Betriebes von der Industrie, vor allem durch die Stinnes-Gruppe^[14], mit dem Ziel einer Reprivatisierung kamen, hatte das Reich die Bahn doch längst als politisches Instrument erkannt. Mit der Weimarer Verfassung wurde dann endgültig ein einheitliches deutsches Eisenbahnwesen geschaffen, die Deutsche Reichsbahn entstand.

Wachsende Konkurrenz zwischen Schiene und Straße

Vor 1914 hatten sich die Anfänge der Personen- und Güterbeförderung mit Kraftfahrzeugen kaum auf die Eisenbahnen ausgewirkt. Erst nach dem Krieg änderte sich die Lage, denn nicht nur die Zerstörungen durch den Krieg begünstigten den Kraftverkehr, vor allem auch die Verstaatlichung tat ihr übriges. So konnten sich Kraftverkehrsunternehmen in der Wirtschaftskrise weitaus flexibler an die inflationistische Geldentwertung anpassen, als die Bahn mit ihrem Tarifsystem. Der Kraftverkehr übernahm in den Folgejahren einen bestimmten Anteil am Transport, der vorhandene Lücken im Verkehrssystem schließen konnte, vor allem was Nahverkehrstransporte und Transporte mit besonderen Qualitätsanforderungen anbelangte. Zudem war ihm nicht, wie der Bahn, eine Betriebspflicht auferlegt. Ebenso wie der Kraftverkehr, dehnte sich der Personenverkehr aus. Insbesondere im Nahverkehrsbereich war er der Bahn mit individuellen Anbindungen überlegen. So begann die Bahn in den 20er Jahren ihr Monopol zu verlieren, vor allem durch das Eindringen neuer Verkehrsangebote und veränderte Qualitätsanforderungen der Verkehrsnachfrage, nicht zuletzt aber auch durch die Reparationsverpflichtungen.

Einen Wendepunkt für die Verkehrspolitik stellte die nie zuvor so intensiv betriebene Ausrichtung der deutschen Wirtschaft auf einen Krieg, nach der Machtergreifung der Nationalsozialisten zu Beginn der 30er Jahre dar. Anders als in der Vorbereitung des ersten Weltkriegs, lag nun der Schwerpunkt nicht mehr auf der Eisenbahn und dem Seeverkehr. Kraft- und Luftverkehr hatten sich inzwischen zu eigenständigen Bereichen herausgebildet. Da Deutschland in eben diesen Bereichen im Vergleich zu seinen imperialistischen Konkurrenten zurückstand, lag auf ihnen das Hauptaugenmerk der neuen Regierung. Obwohl die Entwicklung des Eisenbahnverkehrs offensichtlich vernachlässigt wurde, kamen ihm im Prozess der Aufrüstung und erst Recht im Rahmen der Kriegsführung, für Mobilmachung und Aufmarsch sowie für Nachschub und Kriegswirtschaft enorme Aufgaben zu.^[15] Im Zuge dieser Entwicklung brachte die Bahn zum einen erhebliche Mittel zum Bau des Netzes ihres Hauptkonkurrenten auf.^[16] Zum anderen wurde sie in der Folge des Krieges durch Angriffe der Alliierten („jede dritte Bombe auf Verkehrseinrichtungen“^[17]), in hohem Maß in Mitleidenschaft gezogen ebenso wie durch angeordnete Zerstörungen beim Rückzug aus den besetzten Territorien.

Die Bahn nach dem Krieg

Nach der Kapitulation war ein Bahnbetrieb in Deutschland unmöglich geworden. Die Anlagen der Bahn waren zu 65% zerstört, so gut wie jeder größere Bahnhof lag in Schutt und Asche, nur 44% der 1944 noch verfügbaren Triebwagen waren einsetzbar. Besonders das restliche Rollmaterial war in Mitleidenschaft gezogen worden. So waren nur noch 22% der ursprünglich vorhandenen Güterwagen einsetzbar. Das Netz war in kleinere Teilnetze zerlegt, elektrifizierte Strecken meist unbrauchbar, vor allem aber waren die meisten Brücken zerstört worden.^[18] Die Leitung der Reichsbahn übernahmen die Besatzungsmächte. In der sowjetischen Besatzungszone wurde die Leitung der Bahnen vom SMAD „…den deutschen Eisenbahnern […] übergeben“^[19], ging also nach sozialistischen Vorstellungen in „die Hände des Volkes“ über. Die Bezeichnung Deutsche Reichsbahn (DR) wurde hier beibehalten. Obwohl ein beachtlicher Teil der Bahnstrecken von den sowjetischen Besatzern demontiert wurden, erlangte die Eisenbahn in der DDR weitaus größere Bedeutung als in der BRD. So lag der Anteil der Bahn am Güterfernverkehr mit rund 70% dreimal so hoch.^[20] Was aber in Anbetracht der geringen Individualmotorisierung der Bevölkerung^[21] als besondere Situation angesehen werden kann. Trotz dieser hohen wirtschaftlichen Bedeutung wurde das Netz in der DDR durch die Planwirtschaft stark vernachlässigt. Auf die DR soll hier im Folgenden nicht weiter eingegangen werden, da sie zum einen kaum Konkurrenz durch die Massenmotorisierung ausgesetzt war und zum anderen unter ähnlichen Versäumnissen bezüglich der Modernisierung, wie sie im nächsten Kapitel für die Bundesbahn beschrieben werden, zu leiden hatte.

In den Westzonen wurde die Deutsche Bundesbahn (DB) als nicht rechtsfähiges Sondervermögen des Bundes in Form einer Hoheitsverwaltung geschaffen. Nähere Bestimmungen wurden erst 1951 mit dem Allgemeinen Eisenbahngesetz und dem Bundesbahngesetz getroffen. Problematisch war von vornherein die Beziehung zwischen Bund und Bahn: „Das neue Gesetz leitet auch nicht etwa eine neue Epoche in der deutschen Eisenbahngeschichte ein, denn es gründet sich wie die RbG 1924 und 1930 auf dem Gedanken eines Staatsbahnsystems.“^[22] 1961 wurde das Gesetz im Rahmen der „Kleinen Verkehrsreform“ neu formuliert. Die Auslegung des Auftrages der DB wurde dadurch jedoch nicht klarer. Weitere Änderungen, die sich im Großen und Ganzen auf die Rolle des Bundes und die Änderung des Beamtenverhältnisses beschränkten, fanden 1969 und 1981 statt. Erst Ende der 80er Jahre schien die Notwendigkeit eines Eingreifens der Politik bewusst zu werden und so wurde am 12. Juli 1989 die Einberufung der „Regierungskommission Bahn“ beschlossen.^[23] Die DR wurde nach der Wiedervereinigung 1992 ebenfalls als nicht rechtsfähiges Sondervermögen einer einheitlichen Leitung von DB und DR unterstellt. Die RKB legte kurz zuvor im Dezember 1991 ihren Abschlußbericht vor. Zum Jahreswechsel 1993/94 wurden die beiden Sondervermögen zusammengeschlossen und es erfolgte eine Trennung in einen öffentlichen (hoheitlichen) und einen unternehmerischen Bereich. Der unternehmerische Bereich wurde in eine AG mit organisatorischer Trennung von Fahrweg, Eisenbahnpersonen- und Eisenbahngüterverkehr, deren Kapital zu 100% beim Bund liegt, umgewandelt. Damit sollte eine Öffnung des Netzes für Dritte ermöglicht werden. Der öffentliche Bereich umfasst das EBA, welches hoheitliche Aufgaben wahrnimmt und das BEV, welches sich um die Schulden- und Personalverwaltung kümmert.

Mit Wirkung zum 01.01.1999 wurde die Deutsche Bahn AG in eine Holding mit den Tochtergesellschaften Netz AG, Reise & Touristik AG (Personenfernverkehr), Cargo AG (Güterverkehr), Regio AG (Personennahverkehr) und Stations & Service AG umgewandelt. Die faktische Trennung, also die Auflösung der Holding, über deren Struktur ab 2002 zu entscheiden vorgesehen war, steht noch aus. Die Probleme denen die Bahn vor der Reform gegenüberstand, vor allem im intermodalen Wettbewerb, sollen zu Beginn des nächsten Kapitels erläutert werden. Darauf folgend soll der Charakter des Wettbewerbs im Verkehrssektor dargestellt werden, insbesondere in seinen Netzgebundenen Sektoren und Möglichkeiten skizziert werden, die Bahn in diesem Wettbewerb konkurrenzfähig zu machen.

3 Die Intermodale Entwicklung

Das die Schiene seit dem Beginn der Massenmotorisierung weit ins Hintertreffen geraten ist, dürfte offensichtlich sein. Auch das Eintreten neuer Wettbewerber in den Markt der Personenbeförderung, wie zum Beispiel das Aufkommen konkurrenzlos billiger Inlands- und auch Auslandsflugverbindungen, hat es dem Schienenverkehr nicht leichter gemacht sein Marktpotential auszunutzen bzw. überhaupt bestehende Potentiale zu realisieren. Trotzdem werden dem Bahnverkehr immer wieder enorme Systemvorteile und Innovationspotentiale nachgesagt. Warum die Bahn in Deutschland nicht in der Lage war diese Vorteile zu nutzen und wie das Automobil^[24] zu ihrem Hauptkonkurrenten wurde, soll im folgenden Kapitel näher betrachtet werden.

3.1 Der Weg in eine deutsche Autogesellschaft

Um die Rolle, die die Bahn im Modal-Splint zu Beginn der 90er Jahre inne hatte zu verstehen, ist es unumgänglich die verkehrspolitische Entwicklung seit dem Ende des Krieges zu analysieren. Ein Vergleich der Verkehrsträger auf den statischen Gegebenheiten zur Zeit der Wiedervereinigung, bringt wenig Aufschlussreiches über die Ursache der Wettbewerbsverzerrung ans Tageslicht. Deshalb soll nun zuerst die geschichtlich-politische Entwicklung von 1948-1982 betrachtet werden.

Die Entwicklung der Verkehrswege Die Bahn hatte nach dem Krieg nicht nur mit der bereits erwähnten massiven Zerstörung ihrer Infrastruktur zu kämpfen. In besonderem Ausmaß traf die Bahn die Teilung Deutschlands. Da das Netz nicht entsprechend geplant war^[25], stellte die Teilung eine enorme qualitative Schwächung dar.^[26] Nur der sofortige Neubau von Strecken in Nord-Süd-Richtung hätte Abhilfe geschaffen, was aber erst in den 90er Jahren in Angriff genommen wurde.^[27] Eine liberale, im Sinne von neutral, geartete Verkehrspolitik gab es aber in der Geschichte der BRD nicht. Mehr noch, alle Bundesregierungen nach dem Zweiten Weltkrieg verfolgten eine Verkehrspolitik zu Gunsten der Automobil-Lobby, in dem zum einen das Straßennetz in großem Umfang ausgebaut, zum anderen seit 1960 das Schienennetz abgebaut und nicht wesentlich erneuert wurde. Ebenso wurden auch die Binnenschifffahrtswege massiv ausgebaut wurden. Abbildung 1 zeigt, in Anlehnung an Winfried Wolf^[28], die Entwicklung der Verkehrswege seit 1950:

Abbildung 1

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Trendwende zuungunsten des Schienenverkehrs setzt, wie zu erkennen, in den 60er Jahren ein. In diesem Jahrzehnt wurde das Bundesautobahnnetz um 61%, im Folgenden sogar um 77% erweitert. Insgesamt um 242% bis Anfang der 80er Jahre im Vergleich zu 1950. Das Schienennetz dagegen wurde im gleichen Zeitraum um 14% abgebaut. In den dreißig Nachkriegsjahren werden gerade mal 13 Schienenkilometer neu gebaut^[29], dagegen 136.000 neue Straßenkilometer. Diese rein quantitative Betrachtung zeigt allerdings nur einen Teil der Vernachlässigung des Schienenverkehrs durch die Politik des Bundes. So hatte die Bahn alle ihr im Krieg entstandenen Schäden selbst zu tragen und zudem „Renten und Pensionen für Eisenbahnbedienstete aus den Ostzonen und Versorgungsbezüge für Flüchtlinge“^[30] aufzubringen. Diese betriebsfremden Kosten machten die Bahn von Beginn an zum Subventionsfall und wurden ab 1957 zum größten Teil vom Bund übernommen. Erforderliche Investitionen um wettbewerbsfähig bleiben zu können, blieben so aus.^[31] Da das Netz also weder erneuert, noch fehlende Strecken neu gebaut wurden, war die Bahn nicht in der Lage, ihren natürlichen Vorteil, Transporte über große Distanzen mit hohen Geschwindigkeiten durchzuführen, auszuspielen. Die Geschwindigkeiten der Bahn auf ihren Langstreckenverbindungen lagen bis 1980 sogar niedriger als die in den 30er Jahren Erreichten.^[32] Während die Dieselloks der Reichsbahn in den Vorkriegsjahren mit durchschnittlich 124 km/h verkehrten, erreicht das Intercitynetz, welches von der DB 1979 aufgenommen wurde, lediglich 100 km/h. In den 60er Jahren wurden gerade erst die hoffnungslos überalterten Dieselloks ausgemustert und gegen elektrische Triebwagen ausgetauscht, obwohl auch 1970 erst knapp ein Drittel des Netzes elektrifiziert war.^[33] Auch in den 90ern wurde noch die Hälfte des Netzes in Dieseltraktion betrieben. Durch diese unrentable Arbeitsweise wanderte nach und nach der Verkehr auf die Straße, was für die Bahn nicht etwa bedeutete wettbewerbsnäher zu produzieren, sondern als geringes Verkehrsaufkommen für die Schiene gedeutet wurde und letztendlich in Streckenstilllegung resultierte. So konzentrierte sich die Bundesbahn nach und nach auf den Betrieb eines „rentablen“ Rumpfnetzes. Der Anspruch flächendeckend Transport zu gewährleisten, wurde aufgegeben. Die Ausgleichszahlungen, die die Bahn seit 1957 erhielt, um diesem Anspruch dennoch gerecht zu werden, erwecken den Eindruck, dass die Bahn, solchermaßen unterstützt, doch rentabel arbeiten sollte. Stattdessen sind gerade diese Zahlungen der Punkt der die Bahn kontinuierlich ins ökonomische Abseits rückte. Erstens arbeitet die Bahn permanent defizitär, was einem normalen Privatunternehmen längst den Konkurs gebracht hätte. Zweitens sind die Subventionen abhängig von Wirtschafts- und Konjunkturlage des Staates. Also dem öffentlichen Druck auf die Bahn und der aktuellen Verkehrspolitik, was die Bahn im Falle einer Wirtschaftskrise „bestrafen“ und die Krise nur noch steigern würde. Und drittens zwangen die Altlasten der Bahn in Verbindung mit denen der DR nach der Wiedervereinigung den Gesetzgeber zu einer umfassenden Sanierung. Die ständig steigende Verschuldung der Bahn seit 1960 zeigt Abbildung 2^[34]:

Abbildung 2

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Seit Mitte der 70er Jahre ist bei der DB also „ein Teufelskreis in Gang gesetzt worden, aus welchem sie sich weder selbst befreien kann, noch die üblichen Rezepte (wie kurzfristig erhöhte Ausgleichszahlungen des Bundes) einen Ausweg weisen“.^[35] Zu dieser Krise kam die 1960 beginnende und vom Staat unterstützte Massenmotorisierung.

3.2 Generelle Strukturmerkmale in der Transportwirtschaft

Grundsätzlich besteht der Sinn von Deregulierung im Abbau staatlicher Schranken und Regulierungen, um in den entsprechend eingeschränkten Sektoren Wettbewerb zu ermöglichen bzw. zu intensivieren. Tatsächlich ist diese Deregulierung nicht auf allen Stufen mancher Sektoren durchführbar. Was das Wesen ebendieser Sektoren^[36] ausmacht und wie eine Öffnung hin zu mehr Wettbewerb in ihnen auszugestalten ist, soll im Folgenden erläutert werden.

Statt eines sektorspezifischen Ansatzes soll dabei ein disaggregierter Ansatz verwendet werden, um die grundlegenden Merkmale der Transportwirtschaft darzustellen. Dieser Ansatz soll darüber hinaus auf den Bahnsektor übertragen werden, um die Problematik des Netzzugangs, die, um das vorwegzunehmen, hier den Regulierungsbedarf impliziert, theoretisch zu systematisieren.

Laut Günther Knieps^[37] lassen sich Verkehrsleistungen, gleich ob Güter- oder Personentransport, zur Luft, im Wasser, auf der Straße oder auf der Schiene in ein drei Ebenen-Schema aufgliedern. Diese drei Ebenen sind:

- Wegeinfrastrukturen (z.B. Gleisanlagen, Bahnhöfe, Straßen, Flughäfen)
- Verkehrskontrollsysteme (z.B. Flugüberwachung, Zugüberwachung, Leit- und Infosysteme für den Straßenverkehr)
- Verkehrsleistungen (Beförderung von Gütern oder Personen mittels Flugzeugen, Schiffen, Kraftfahrzeugen, Zügen).

Soll der Wettbewerb auf den Verkehrsmärkten funktionieren, ist ein diskriminierungsfreier Zugang für aktive und potentielle Anbieter von Verkehrsleistungen erforderlich. Wo aber liegt in diesen Märkten Potential für Diskriminierung? Ganz eindeutig im Bereich der Infrastrukturen: „Verkehrsinfrastrukturen ermöglichen aufgrund von Bündelungsvorteilen in Kombination mit irreversiblen Kosten das Auftreten netzspezifischer Marktmacht.“^[38] Mit Hilfe des disaggregierten Ansatzes lassen sich die drei Bereiche klar abgrenzen und netzspezifische Marktmacht lokalisieren. Der vierte Bereich, der Kunde soll dabei vernachlässigt werden. Herauszufinden ist nun welche Bereiche des Netzsektors natürliche Monopole darstellen, d.h. wo in der Wertschöpfungskette monopolistische Engpässe oder Bottlenecks vorliegen.

Monopolistische Bottlenecks und irreversible Kosten

Das Vorliegen irreversibler Kosten, in diesem Falle die Kosten für die Erstellung der Infrastruktur oder eben all jene Kosten, die bei einem Marktaustritt unwiederbringlich abgeschrieben werden müssen, in Verbindung mit einem natürlichen Monopol^[39], generiert einen monopolistischen Bottleneck.^[40] Laut der Theorie der angreifbaren Märkte^[41] gründet sich Marktmacht auf dem Vorhandensein irreversibler Kosten als Marktzutrittsschranke. Als Marktzutrittsschranke ist dabei laut Stigler: “A barrier to entry […] defined as a cost of producing (at some or every rate of output) which must be borne by a firm which seeks to enter an industry but is not borne by firms already in the industry”^[42] zu verstehen.

Ein monopolistischer Flaschenhals liegt also bei fallenden Durchschnittskosten kombiniert mit irreversiblen Kosten vor. Die angesprochene Kostendegression ergibt sich dabei entweder durch hohe Fixkosten in Verbindung mit niedrigen variablen Kosten oder durch Dichte- bzw. Bündelungsvorteile, wie z.B. bei der Nutzung von Flughäfen, der Fall^[43].

Für das bereits etablierte Unternehmen ergibt sich daraus in jedem Fall ein strategischer Kostenvorteil, welcher für Unternehmen, die den Marktzugang erwägen, dagegen eine Markteintrittsbarriere darstellt. Zum einen besteht damit die Gefahr, dass die Leistungen dieser Bottleneckeinrichtungen zu überteuerten Preisen bereitgestellt werden, zum anderen ist es notwendig den Zugang zu ihnen zu regulieren, um funktionsfähigen Wettbewerb auf den komplementären Teilmärkten zu etablieren.

Wie deutlich wird, ist dieses natürliche Monopol nicht angreifbar, da es wirtschaftlich nicht duplizierbar ist. Hieraus resultiert dann die Notwendigkeit einer Regulierung der Marktzutrittsbeschränkung.

Das Konzept der Essential Facility

Da die Regulierung natürlicher Monopole nicht, wie in der Vergangenheit angenommen, auf den ganzen Sektor ausgedehnt werden muss (Disziplinierung von Marktmacht als Ganzes^[44]), können im Rahmen eines disaggregierten Regulierungsansatzes verschiedene Instrumente einer Minimalregulierung angewandt werden. Diese beschränken sich dabei nur auf die Bereiche, die im vorhergehenden Kapitel im Zusammenhang mit dem Auftreten irreversibler Kosten behandelt wurden. Das Konzept der Essential-facilities-Doktrin, aus dem amerikanischen Antitrustrecht, bietet sich hier als am besten geeignetes Regulierungsinstrument an.^[45] Laut dieser Doktrin ist eine Einrichtung dann als wesentlich (essential) anzusehen, wenn:

(1) sie unabdingbar ist, um Kunden zu erreichen und kein aktives Substitut verfügbar ist. (Bündelungsvorteile lassen einen Anbieter diese Einrichtung günstiger zur Verfügung stellen, als es mehrere Anbieter können) und

(2) es einem anderen Anbieter mit angemessenen Mitteln nicht möglich ist die Einrichtung zu duplizieren. „Dies ist dann der Fall, wenn die Kosten der Einrichtung irreversibel sind und folglich auch kein funktionsfähiger Second-Hand-Markt für diese Einrichtung existiert.“^[46]

Die Anwendung der Essential-facilities-Doktrin soll sicherstellen, dass die Einrichtung auch Dritten diskriminierungsfrei zur Verfügung gestellt wird. Diskriminierung ist allerdings erst gegeben, wenn zu den oben genannten Sachverhalten noch zwei weitere hinzukommen:

(3) Der Monopolist verweigert potentiellen Konkurrenten den Zugang zu der Anlage.

(4) Die Bereitstellung der Anlage für Dritte ist (technisch) möglich.

Durch die Anwendung der Doktrin lässt sich der zu regulierende Bereich, wie bereits erwähnt, weitaus trennschärfer abgrenzen, als durch die Konzeption eines marktbeherrschenden Unternehmens. Allerdings sollte ihre Anwendung auf monopolistische Bottlenecks beschränkt bleiben.

Einschränkend ist zu sagen, dass der Punkt, es seien keine aktiven Substitute verfügbar, natürlich nur im jeweiligen Sektor, also intramodal von Gültigkeit ist. Dass intermodal sehr wohl Substitute verfügbar sind, wurde bereits im vorhergehenden Kapitel angedeutet. Den einzelnen Verkehrsträger intermodal wettbewerbsfähig zu machen, ist nur durch einen intramodal funktionsfähigen Wettbewerb möglich. Ist dieser etabliert, können die ihm eigenen Funktionen Wirtschaftliche Freiheit, Verteilungsgerechtigkeit, Optimale Allokation und Realisierung von technischem Fortschritt^[47] Potentiale schaffen, die den Verkehrsträger intermodal konkurrenzfähig machen. Wie dies im Falle des Schienenverkehrsmarktes vonstatten gehen kann, soll im Folgenden skizziert werden.

4 Die Grundlagen eines wettbewerbsorientierten Eisenbahnwesens

4.1 Privatisierung

Der Begriff Regulierung steht generell für die Gesamtheit aller Regeln, mit denen der Staat in den Wettbewerb eingreift, um Marktversagen zu verhindern oder nicht wettbewerbskonforme Ziele durchzusetzen. Die strengste Form des Marktversagens ist dabei das öffentliche Gut. Eisenbahndienstleistungen wurden lange Zeit als öffentliches Gut und damit als schutzbedürftig betrachtet. Doch handelt es sich hierbei wirklich um ein Kollektivgut, ähnlich der Landesverteidigung?

Hierzu geben die Charakteristika eines öffentlichen Gutes näheren Einblick. Ein Kollektivgut ist gekennzeichnet durch zum einen Nichtrivalität im Konsum und zum anderen durch das Versagen des Ausschlussprinzips.^[48] Laut Claus-Friedrich Laaser trifft keines der beiden Kriterien auf das Eisenbahnwesen zu: „die Nichtausschließbarkeit zahlungsunwilliger Nutzer, ist in keinem Fall erfüllt, weder für den Schienenverkehr insgesamt (…), noch für die Benutzung der Schieneninfrastruktur durch Züge (…).“^[49] Auch fehlende Konsumrivalität deute sich zwar aufgrund der niedrigen Grenzkosten an, „eine Regulierung oder öffentliche Produktion lassen sich damit aber nicht rechtfertigen.“^[50] Auch externe Effekte rechtfertigen kein staatliches Eingreifen. Zum einen sind die Umweltbelastungen durch die Bahn weit geringer als bei anderen Verkehrsmitteln^[51] und eine verursachungsgerechte Anlastung würde Abhilfe schaffen. Zum anderen hat die Bahn die ihr zugesprochene Rolle als raumerschließendes Verkehrsmittel, wie Anfang des dritten Kapitels erläutert, im Zuge der Massenmotorisierung verloren.

Auch der Bahnbereich lässt sich nach den eingangs erwähnten drei Wertschöpfungsstufen gliedern:

(1) Netzleistungen (Erstellung, Unterhaltung und Betrieb der Schieneninfrastruktur),
(2) Verkehrsleistungen (Transport von Personen und Gütern) und der
(3) Steuerungsebene,

die sich für die Koordinierung der Netzangebote, die Steuerung der Nutzungsprozesse und die Fahrpläne verantwortlich zeichnet.

Wo auf diesen drei Ebenen lässt sich nun Marktmacht lokalisieren?

Die Theorie der angreifbaren Märkte besagt, dass Marktmacht nur auf dem Zusammenspiel des Vorhandenseins irreversibler Kosten in Kombination mit Größenvorteilen begründet sein kann. Größenvorteile allein bedingen keine Marktmacht! Laut G. Knieps lässt sich dieses Modell in besonderer Weise auf den Märkten für Eisenbahnverkehr verdeutlichen.^[52]

Im Folgenden sollen die drei Ebenen hinsichtlich ihrer Wettbewerbseignung untersucht werden.

Das Angebot von Eisenbahnverkehr

Auf dieser Ebene ist aktiver und potentieller Wettbewerb möglich. Der Abbau staatlicher Zutrittsschranken wird hier Wettbewerbsdruck etablieren, welcher wiederum zu einem effizienten Transportangebot führen wird. Das Verkehrsangebot wird sich sowohl im Personen- als auch im Güterverkehr der Verkehrsnachfrage anzupassen haben, was den Sinn von taktierten Fahrplänen in Frage stellen wird. „Regelmäßige Fahrten von (fast) leeren ´Geisterzügen´ sind im Wettbewerb nicht mehr aufrechtzuerhalten.“^[53] Der Wettbewerb wird durch die ihm eigenen Funktionen ein differenziertes Angebot von Preis- und Transportqualität hervorbringen und Potential in Form von Marktlücken offensichtlich machen. Irreversible Kosten existieren in diesem Bereich nicht, denn Leasingmärkte ersetzen hohen Kapitalaufwand und Züge und anderes Rollmaterial lassen sich geographisch flexibel einsetzen.

Wettbewerbsvorteile können hier nur infolge von Innovation und Diskriminierung entstehen. Aus diesem Grund ist Vorraussetzung potentieller Konkurrenz, dass für alle Anbieter gleiche Zugangsbedingungen hergestellt werden. Bevorzugtem Zugang zu Gleisanlagen oder bei Fahrplankonferenzen muss dementsprechend entgegengewirkt werden.

Der erhöhte Transaktionskostenaufwand, der sich aus dem gestiegenen Abstimmungsbedarf zwischen etlichen Wettbewerbern ergibt, kann durch die Vorteile des Wettbewerbs wieder wettgemacht werden. Auch die Einrichtung bestimmter Institutionen, wie Fahrplankoordinatoren, kann dem entgegenwirken.

„Es ist folglich zu erwarten, dass die Transaktionskosten durch Einführung von Wettbewerb [...] sinken, wohingegen die Marktpotentiale im Wettbewerb auf Dauer immer besser ausgeschöpft werden.“^[54]

[...]

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^[1] Aberle (2003), S.170.

^[2] Ebd. S.171.

^[3] Ebd.

^[4] Hornig (2004), S.80.

^[5] Pällmann (2004), S.127.

^[6] Fletcher/Taylor (1996), S.9.

^[7] Rehbein (1985), S.21.

^[8] Die Bedeutung der Stadt als Messestandort erlebte einen Aufschwung.

^[9] Rehbein (1985), S.25.

^[10] Ebd.

^[11] Ebd.S.56.

^[12] Bereits Ende der 1840er Jahre erarbeitete eine Militärkommission des Deutschen Bundes Richtlinien für den Bau von Eisenbahnen.

^[13] Etwa 1300 verschiedene Tarifbestimmungen lagen Ende 1870 in Deutschland vor. Rehbein (1985), S.59.

^[14] Ebd. S.117.

^[15] Rehbein (1985), S.147.

^[16] Die Nationalsozialisten beauftragten die DR mit dem Bau der Reichsautobahnen im Jahr 1933, da sie ihre „das gesamte Reich umspannende und sofort einsatzfähige Organisation“ als besonders geeignet ansahen, eine solche Aufgabe zu betreuen. Rehbein (1985), S.159.

^[17] Ebd. S.178.

^[18] Ebd. S.182.

^[19] Ebd. S.186.

^[20] Reinke (2001), S.32.

^[21] Gut 50% des Personenverkehrs, fand auf der Schiene statt. Reinke (2001), S.32.

^[22] Bennemann (1994), S.52.

^[23] Reinke (2001), S.35.

^[24] Die Entwicklung von Luft- und Binnenschifffahrtsverkehr, als weitere Konkurrenten, soll im Rahmen dieser Diplomarbeit nicht wesentlich sein, da für die Bahn der Automobilverkehr entscheidend ist.

^[25] Aus militärischen Gründen, war das Netz eher auf leistungsstarke Ost-West-Verbindungen ausgerichtet.

^[26] Wolf (1992), S.162.

^[27] Ebd. S.176.

^[28] Ebd. S.163.

^[29] Wolf (1992), S.164.

^[30] Ebd. S.174.

^[31] Ebd.

^[32] Ebd. S.176.

^[33] Ebd.

^[34] Vgl. Wolf (1992), S.185.

^[35] Ebd. S.185.

^[36] Da es sich bei diese Sektoren ausschließlich um Netzsektoren handelt, eine kleine Erklärung zum Begriff. Unter Netzsektoren sind Brachen zu verstehen, deren Leistungserstellung auf der Inanspruchnahme einer Netzinfrastruktur beruht. Hierbei handelt es sich um „komplex verzweigte Strukturen zum Transport von Personen, Gütern oder Informationen von einem Ort zum anderen“, zitiert nach: Vaterlaus/Wild/Worm, 2003 (Internetquelle), S.6.

^[37] Knieps, 2003 (Internetquelle), S.1.

^[38] Ebd. S.9.

^[39] Aberle (2003), S.103. Laut Aberle, liegt ein natürliches Monopol „dann vor, wenn eine nur auf einen Anbieter konzentrierte Produktion in den relevanten Nachfragemengenbereichen kostengünstiger erstellt werden kann, als die Produktion dieser Nachfragemengen durch mehrere Anbieter, also unter Wettbewerbsbedingungen“

^[40] Knieps (2001), S.33.

^[41] „Ein Markt wird als angreifbar bezeichnet, falls der Marktzutritt absolut frei ist und der Marktaustritt absolut kostenlos ist.“ Knieps (2001), S.29.

^[42] Stigler (1990), S.67.

^[43] Irreversibel sind hier die Fixkosten und die Kosten für den Bau der Infrastruktureinrichtung Flughafen, während im Betrieb die variablen Kosten verhältnismäßig gering sind.

^[44] Knieps (2001), S.95.

^[45] Ebd. S.102 ff.

^[46] Knieps, 2003 (Internetquelle), S.9.

^[47] Knieps (2001), S.4.

^[48] Dichtl (1987), S.1014.

^[49] Laaser (1994), S.10.

^[50] Ebd.

^[51] Ebd.

^[52] Vgl. Knieps (1996), S.21.

^[53] Ebd. S.22.

^[54] Ebd. S.25.