Die Finanzierung der EU-Osterweiterung am Beispiel der Agrar- und Kohäsionspolitik

Inhalt

Einleitung

Der EU-Haushalt und seine Entwicklung
Haushalt 2002
Haushalt 2003
Haushalt 2004
Haushalt 2005
Haushalt 2006
Zwischenbilanz und Prognose

Kohäsionspolitik
Fördergebiete und Zielkategorien
ESF – Instrument der Strukturpolitik
Ausrichtung und Zielsetzungen in der Periode 2000-2006
Prognose 2007-2013
EAGFL – Die Agrarpolitik
EAGFL 2002
EAGFL 2003
EAGFL 2004
EAGFL 2005
EAGFL 2006

Förderprogramme – Bulgarien und Rumänien
PHARE
ISPA
SAPARD
Zwischenbilanz

Veränderte Entscheidungsfindung in der EU

Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Anhang

Literaturliste

Einleitung

„Das einzig Beständige im Handel ist der Wandel“

Diese aus der Handelsökonomie entlehnte Erkenntnis beschreibt, wie sich die Vorgänge in einem der ältesten – wenn nicht sogar dem ältesten – Zweig(e) der Wirtschaft ständig verändern und neu etablieren. Der Kaufmann muss flexibel sein, ein Leben lang lernen und darf in seinem Handeln, seiner Denkweise und seinen Ansichten nicht erstarren, sondern muss immer offen sein für Neues, denn im Neuen besteht der Progress. Wandel, Fortschritt und Erweiterung des eigenen Horizontes sind in der globalisierten Gegenwart aktueller denn je und fordern nicht nur den Kaufmann sondern jeden einzelnen Menschen sich Tag für Tag aufs Neue den sich rasch ändernden Gegebenheiten anzupassen. Ebenso wie das Individuum, sind die politischen Organisationsformen des Menschen einem ständigen Wandel der Rahmenbedingungen unterworfen, der sich in Revolutionen, Kriegen und neuen Allianzen manifestieren kann. In den 1990er Jahren ist einer dieser Kriege – der Kalte Krieg – zu Ende gegangen, eine Allianz – der Warschauer Pakt – wurde aufgelöst und eine bestehende Allianz – die Europäische Gemeinschaft – wurde erneuert und erweitert. Dieser Wandel schaffte neue Möglichkeiten, Chancen aber auch Risiken, die erfolgreich gemeistert wurden. Heute steht diese Allianz der europäischen Staaten erneut vor einem Wandel, der die Mitglieder vor neue Aufgaben und Herausforderungen stellt – die Osterweiterung.

Die bereits abgeschlossene und noch bevorstehende Erweiterung der Europäischen Union (EU) nach Osten sowie die damit verbundenen Fragen zur Finanzierung sind derzeit einer der strittigsten Punkte innerhalb der europäischen Realpolitik. Ein Blick auf die Historie der EU zeigt jedoch sehr schnell, dass es seit der Gründung der Gemeinschaft in regelmäßigen Abständen Erweiterungen gegeben hat. Hierzu können fünf Etappen eruiert werden:

1973: Großbritannien, Irland und Dänemark treten der Europäischen Gemeinschaft (EG) bei

1981-1986: Griechenland (81), Spanien und Portugal (86) treten der EG bei

1995: Österreich, Schweden und Finnland (ehemalige EFTA-Mitglieder (europäische Freihandelszone)) treten der EU bei

2004: Estland, Lettland Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Zypern treten der EU bei

2007: Bulgarien und Rumänien werden der EU beitreten

Die Erweiterungspolitik zählt somit zu den wahrscheinlich wichtigsten und erfolgreichsten außen- und sicherheitspolitischen Instrumenten, die der EU momentan zur Verfügung stehen. Die Union ist nach dem Prinzip der offenen Organisation aufgebaut, was bedeutet, dass allen europäischen Staaten die Möglichkeit offen steht, die Mitgliedschaft innerhalb der EU zu beantragen^[1]. Hierbei taucht eine Schwierigkeit auf, die darin liegt, dass im Europäischen Verfassungsvertrag (EUV) nicht definiert wurde, wo die europäischen Staatengebilde anfangen und wo sie enden. Anders formuliert wo beginnt und wo endet Europa? Daraus resultierte, dass im Laufe der Zeit auch andere als die oben aufgeführten Staaten von dieser Möglichkeit Gebrauch machen wollten. Diese wurden jedoch entweder abgewiesen, weil sie bestimmte Kriterien nach Art. I-2 des EUV nicht erfüllten oder zogen den Antrag eigenständig zurück, beziehungsweise ließen ihn ruhen^[2]. Mit der vierten Stufe hat die Union sich in einer bisher noch nie da gewesenen Weise vergrößert. Zehn neue Mitglieder sind dem Staatenverbund beigetreten und stellen die bisherigen Strukturen der EU vor neue Aufgaben und Herausforderungen. Die Fragen, die sich stellen sind, ob die Union diese neuen Aufgaben bewältigen kann, oder ob bereits eine Überdehnung der Kapazitäten stattgefunden hat. Hat die EU ihre Grenzen erreicht oder bedarf es lediglich einer Neustrukturierung der politischen Ausrichtung in den jeweiligen Bereichen? Diese Fragen müssen in erster Linie vor dem Hintergrund der Finanzierbarkeit der Beitritte betrachtet werden. Die momentane Ausrichtung der europäischen Finanzpolitik sichert allen Mitgliedern gewisse Rechte auf Mittel zu, die natürlich auch von den neuen Staaten in Anspruch genommen werden wollen.

In der vorliegenden Arbeit wird untersucht werden, ob die Erreichung von Grenzen erfolgt ist und wenn ja in welchen Bereichen. Können neue Kandidaten aufgenommen werden, ohne das bestehende Gefüge unmittelbar oder nachhaltig zu destabilisieren? Die zentrale Frage ist, muss sich die Europäische Union innerhalb ihrer internen Strukturen neu ausrichten, um die folgenden und bereits erfolgten Beitritte erfolgreich bewältigen zu können? Um diese Frage klären zu können, ist es notwendig, dass verschiedene Politikbereiche untersucht werden, die schwerpunktmäßig unter dem Einfluss der EU stehen. Diese werden unter dem Konzept der Kohäsionspolitik zusammengefasst. Hierzu gehören die Struktur- und Agrarpolitik, die Europäischen Ausgleichs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft sowie Teile der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, bei der im speziellen die außereuropäischen Förderprogramme betrachtet werden sollen. Diese drei Punkte bilden die finanzintensivsten Posten innerhalb des jährlichen europäischen Haushaltsbudgets.

Die Aufteilung der Haushalts, die Quellen für die Einnahmen der EU und die Verwendung der Mittel sollen ebenfalls untersucht werden. Das Verhältnis der Nettozahler im Vergleich zwischen der EU der 15 und der 25 bzw. 27 wird ebenfalls untersucht werden und zumindest als Indikator für die finanzielle Entwicklungsrichtung der EU dienen. Gegen Ende der Arbeit wird unter dem Punkt Entscheidungsfindung eruiert, wie sich die Erweiterungspolitik der EU auf den politischen Abstimmungsprozess innerhalb der Union auswirkt(e) und verändert hat und in Zukunft verändern wird. Ist zu erwarten, dass sich ein Graben durch die EU ziehen wird der sich in einer Art politischen Frontstellung zwischen alten und neuen Mitgliedern manifestieren wird? Am Schluss der Arbeit werden in einem Fazit die in der Einleitung gestellten Fragen erneut aufgegriffen und anhand der Ausführungen innerhalb der Arbeit beantwortet werden.

Der EU-Haushalt und seine Entwicklung

Mit dem Haushalt werden alle Maßnahmen der EU sowie die Ausgaben ihrer Institutionen in allen Politikbereichen finanziert. Er darf kein Defizit aufweisen und wird aus Einfuhrzöllen, Mehrwertsteuern und den jeweiligen Beiträgen der Mitglieder finanziert. Die Frage die sich stellt ist, wie hat sich der Haushalt in den letzten Jahren entwickelt? Gab es bedingt durch die Erweiterung der Union nach Osten einen Anstieg im Mittelbedarf und wenn ja, wie wurde dieser finanziert? Zur Klärung dieser Fragen sollen im Folgenden die Haushalte und ihre Aufteilung seit dem Jahr 2002 miteinander verglichen werden. Anhand der gewonnen Zahlen können dann Prognosen für die weitere finanzielle Entwicklung der EU getroffen werden. Da das EU Budget auf sehr viele Politikfelder verteilt und dadurch sehr umfangreich ist, sollen hier lediglich die ausgabenintensivsten Bereiche näher betrachtet werden. Zu diesen zählen die Europäischen Ausgleichs- und Garantiefonds (Landwirtschaftsbereich) sowie die Ausgaben im Bereich Kohäsions- und Strukturfonds, die im weiteren Verlauf der Arbeit noch näher betrachtet werden. Die zugrunde gelegten Zahlen entsprechen den jeweiligen Angaben zu den Aufwendungen für die Zahlungsverpflichtungen in den EU-Haushaltsaufschlüsselungen.

Haushalt 2002

Der finanzielle Umfang des Haushalts von 2002 betrug etwa 98,6 Mrd. Euro. Davon entfielen ca. 44,5 Mrd. Euro auf den Bereich der Landwirtschaft, was 45% des gesamten Budgets entspricht. Für die Bereiche Strukturmaßnahmen und Kohäsion wurden 34 Mrd. Euro aufgewendet, was einem Prozentsatz von 34,5 entspricht. Damit stellten diese beiden Politikbereiche mit knapp 80% die größten Ausgabenfelder innerhalb der Union. Dieser Etat soll als Basis für die weiteren Berechnungen dienen, da er es ermöglicht einen Überblick über die Ausgaben der EU der 15 bis hin zu einer EU der 25 zu erlangen und zu vergleichen. Gleichzeitig lässt sich daraus ein mögliches Szenario für die weitere finanzielle Entwicklung der EU gewinnen und eine Prognose für die kommenden Jahre projizieren.^[3]

Haushalt 2003

Im Jahre 2003 wuchs der Bedarf im Budget der EU von 98,6 Mrd. Euro auf 99,7 Mrd. Euro. Dies bedeutete eine Steigerung von 1,1 Mrd. Euro in einer EU von 15 Mitgliedern, was genau 1,1% entspricht. Der Bereich der Landwirtschaft stellte mit 44,8 Mrd. Euro oder anteilig 45% noch immer den größten Ausgabenposten des Budgets dar, dicht gefolgt von den Strukturmaßnahmen mit 34,2 Mrd. Euro beziehungsweise 34,3%. Zusammen entfielen in diesem Jahr noch immer knapp 80% der Ausgaben auf diese beiden Politikfelder. Das Verhältnis von Nettozahlern und Nettoempfängern verhielt sich wie 11 zu 4. Das heißt es gab mehr Zahler als Empfänger und das System war aus wirtschaftlicher Sicht betrachtet ausgeglichen und stabil^[5][4].

Haushalt 2004

In diesem Jahr wuchs die Union um zehn neue Mitglieder, die ebenfalls an den Fördermitteln partizipieren wollten. Daraus ergab sich eine Steigerung des EU- Budgets von 99,7 Mrd. Euro im Vorjahr auf 111,3 Mrd. Euro im Jahr 2004. Dies entspricht einer Steigerung des finanziellen Bedarfs um 10,4%. Für den Bereich der Landwirtschaft wurden 45,7 Mrd. Euro oder 41% des gesamten Budgets aufgewendet. Für die Strukturmaßnahmen wurden 30,8 Mrd. Euro oder 27,7% des Etats zur Verfügung gestellt. Es ist deutlich eine relative, prozentuale Reduktion der Ausgaben in beiden Bereichen zu erkennen, die auf die Reform durch die Agenda 2000 zurückzuführen ist. Das Verhältnis zwischen Nettozahler und Nettoempfängern hat sich jedoch mit dem Beitritt drastisch verschlechtert. Konnte noch im Jahr zuvor von einer stabilen wirtschaftlichen Basis ausgegangen werden, so änderte sich dies im Jahr 2004 auf ein Verhältnis von 11 zu 14, was bedeutet, dass nun ein Übergewicht an Nettoempfängern besteht. Die Aufnahme der zehn neuen Nettoempfängerstaaten in die Gemeinschaft und die damit verbundene massive Steigerung des finanziellen Bedarfs sorgten dafür, dass die Grenzen der finanziellen Belastbarkeit der EU massiv strapaziert wurden.^[6]

Haushalt 2005

Im Budgetjahr 2005 wuchs der Mittelbedarf in moderaterem Umfang von 111,3 Mrd. Euro auf 116,6 Mrd. Euro, was eine Steigerung um 4,5% bedeutete. Damit wuchsen die finanziellen Ausgaben zwar nicht mehr so stark wie im Jahr zuvor, sie überschritten jedoch in starkem Maße die Steigerungsraten der Jahre 2002 und 2003. In die Europäischen Ausgleichs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) wurden 49,7 Mrd. Euro investiert, was einer Erhöhung der Ausgaben im Vergleich zum Vorjahr um 8% entspricht. Mit einem Anteil von 42,6% am Haushalt stellte dieser Posten noch immer den größten Posten des Haushaltes dar, erreichte jedoch wie bereits im Vorjahr nicht mehr die Marke von 45%. Auf die Struktur- und Kohäsionsmaßnahmen entfielen im Jahr 2005 42,4 Mrd. Euro, was einem Anteil von 36,3% am Haushalt und im Vergleich zum Vorjahr einer Steigerung der Ausgaben um 37,7% entspricht. Hier ist anhand der Zahlen deutlich zu erkennen, dass sich die Prioritäten der EU in der Realpolitik verschieben. Die massive Subventionierung der Landwirtschaft wird sukzessive zu Gunsten der Politik des Zusammenhalts reduziert. Die Erhöhung des Kostenanteils der Agrarausmaßnahmen am Budget lässt sich dadurch erklären, dass in den neuen Mitgliedstaaten die Landwirtschaft der vorherrschende Wirtschaftssektor ist und daher die Ausgaben in diesem Bereich erhöht werden mussten, um den Forderungen nach Förderungen entsprechen zu können. Welche Entwicklung nahm/nimmt der Haushalt im Jahr 2006?^[7]

Haushalt 2006

Die Zahlen, die in diesem Abschnitt verwendet werden, basieren auf den voraussichtlichen Schätzungen der EU zum Umfang des Budgets 2006. Es ist also sehr wahrscheinlich, dass die tatsächlichen Zahlen für 2006, die im Finanzierungszeitraum 2007 veröffentlicht werden, von den hier angegebenen abweichen. Die Erhöhung der Mittelaufwendungen in diesem Jahr beläuft sich auf 3,8%, was in absoluten Zahlen bedeutet von 116,6 Mrd. auf 121,2 Mrd. Euro. Die Erhöhung des Gesamtbudgets wurde somit weiter reduziert und die Belastung des Haushalts weiter eingegrenzt. Der Bereich der Landwirtschaft wird mit 51 Mrd. Euro bezuschusst, was 42% des Gesamtetats entspricht und zeigt, dass wiederum eine Reduktion der Förderung dieses Bereiches stattgefunden hat. Die Kohäsionsmaßnahmen werden mit 44,6 Mrd. Euro finanziert, was einem Anteil am Budget von 36,8% entspricht. Hier ist zu erkennen, dass eine weitere Erhöhung der Ausgaben für dieses Feld der europäischen Politik stattgefunden hat.^[8]

Die Aufstellung des Gesamthaushaltes erfolgt in einem dreistufigen Verfahren (Entwurf Beratung, Feststellung), an dem Kommission, Rat und Parlament beteiligt sind^[9]. Wie finanziert sich eigentlich der Haushalt der Union? Der Gemeinschaft stehen drei Möglichkeiten zur Verfügung die benötigten Geldmittel zu erlangen – die so genannten Eigenmittel. Hier gibt es zum einen die traditionellen Eigenmittel, die sich in Form von (Handels-) Zöllen und Agrarabschöpfungen (Agrarzölle und Zuckerabgaben) manifestieren und von den Mitgliedern eingezogen und an die EU Kommission weitergeleitet werden. Die zweite Möglichkeit an Finanzmittel zu gelangen sind die Mehrwertsteuereigenmittel. Diese werden seitens der EU direkt bei den Mitgliedern eingeholt und werden anhand eine Mehrwertsteuerbemessungsgrundlage errechnet. Im Jahr 2005 zahlte so jedes Mitglied 0,3% der Bemessungsgrundlage an die EU. Als drittes und letztes Mittel stehen die so genannten Bruttonationaleinkommen-Eigenmittel zu Verfügung. Diese werden wie die MwSt-Eigenmittel auf Basis einer Bemessungsgrundlage und den jeweiligen Angaben der einzelnen Mitglieder werden im Jahreszyklus erhoben, sind jedoch monatlich an die Gemeinschaft abzuführen^[10].

Zwischenbilanz und Prognose

Seit dem Jahr 2002 haben sich die Gesamtausgaben im EU Haushalt um etwa 19% erhöht. Ein Grund hierfür ist die Osterweiterung, die das Verhältnis der Zahler zu den Empfängern ins Negative verkehrte. Das bedeutet, dass die Kosten gestiegen, die Einnahmen jedoch gleich geblieben sind. Im Bereich der Landwirtschaft sind die Ausgaben im Zeitraum 2002-2006 um etwa 13% gestiegen, das heißt sie wurden im Vergleich zum Gesamtetat eher reduziert. Im Gegenzug wurden die finanziellen Mittel für die Struktur- und Kohäsionspolitik über die Jahre um 24% erhöht, was bedeutet, dass sie, gemessen am Gesamtbudget, proportional stärker gestiegen sind. Der massiven Kostenexplosion des Jahres 2004 wurde in den Folgejahren versucht entgegen zu wirken, was sich in einer Reduktion der weiteren Haushaltserhöhungen bemerkbar machte. Welche Prognose kann für die kommenden Jahre erstellt werden und in welchem Jahr wird die Strukturpolitik die Landwirtschaft als größten Kostenfaktor des Haushalts ablösen? Legt man die hier gewonnen Zahlen zu Grunde, so muss davon ausgegangen werden, dass der Etat um durchschnittlich 3,8% pro Jahr wachsen wird. Das bedeutet für den Finanzierungszeitraum 2007-2013, dass sich der Haushalt im Jahr 2013 etwa bei 163 Mrd. Euro befinden wird, was im Vergleich zu 2006 eine Gesamtsteigerung in den nächsten sieben Jahren um etwa 26% bedeutet. Die Ausgaben im Bereich Landwirtschaft werden im Jahr um durchschnittlich 2,6% wachsen, was dazu führt, dass hierfür im Jahr 2013 etwa 61 Mrd. Euro investiert werden. Für die Kosten im Bereich Kohäsion werden im Jahr 2013 bei einer angenommenen Steigerungsrate von 4,8% pro Jahr 61 Mrd. Euro ausgegeben.

[...]

^[1] Läufer, Thomas, Vertrag über eine Verfassung für Europa. Art. I Abs.2 und Art. I-58

^[2] Vgl. Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hg.), Europa von A-Z. S.124 (Schema über Beitrittsverfahren); Türkei seit 1987, Schweiz 1992 (ruht), Rumänien und Bulgarien 1995, Kroatien 2003, Makedonien 2004

^[3] EU-Haushaltsaufschlüsselung 2002, aus: http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2002_de.pdf

^[4] EU-Haushaltsaufschlüsselung 2003, aus: http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2003_de.pdf

^[5] Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hg.), Europa von A-Z. S.279

^[6] EU-Haushaltsaufschlüsselung 2004, aus: http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2004_de.pdf

^[7] EU-Haushaltsaufschlüsselung 2005, aus: http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2005_de.pdf

^[8] EU-Haushaltsaufschlüsselung 2006, aus: http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2006_de.pdf

^[9] Vgl. Thomas, Ingo P., Ein Finanzausgleich für die Europäische Union? S.25 sowie im EGV Art. 203

^[10] Artikel zu den Einnahmen des EU-Budgets, aus: http://ec.europa.eu/budget/budget_detail/revenue_detail_de.htm