Demokratisierung der Vereinten Nationen: Reformvorschläge zum Aufbau einer Struktur im Sinne von global democracy

Gliederung

A. Einführung
1. Keine Zukunft mit den Mitteln von gestern
2. Eine veränderte globale Situation

B. Hauptteil
1. Die Wissenschaftliche Einschätzung der Reformproblematik
1.1 Ansichten in der Politikwissenschaft
1.2 Ansichten im Völkerrecht
2. Eigene diesbezügliche Vorhaben der VN
3. Initiativen von zivilgesellschaftlichen Akteuren
4. Ein Schwerpunkt der Reformvorschläge: Die Schaffung einer parlamentarischen Versammlung in Ergänzung zur Generalversammlung
5. Mögliche positive und negative Auswirkungen der Reformen
6. Zusammenfassung der Vorschläge und der anhaltenden Diskussion
6.1 Vereinbarkeiten mit der„Realpolitik“?
6.2 Fachliche Einschätzungen der Erfolgsaussichten für eine Reform

C. Ein Ausblick
Liegt die Zukunft der UNO im muddling through oder in der einer kompetitiven Weltregierung ?

D. Bibliographie

E. Darstellungen

A. Einführung

"Wir müssen die Charta der Vereinten Nationen ändern. Das Wort Demokratie kommt darin nicht vor. [...] Es wird [aber auch] nicht verlangt, als Bedingung für die UNO-Mitgliedschaft, ein demokratischer Staat zu sein."¹ Boutros Boutros-Ghali, UN-Generalsekretär 1992-96

Die Vereinten Nationen (VN) haben bislang eine Schlüsselrolle bei der Stärkung der so genannten Weltordnungspolitik (Global Governance) gespielt, die versucht, die Konflikte mit globalen Auswirkungen zu lösen, indem sie sich mit Nachdruck für die Einbeziehung der Zivilgesellschaft in den Dialog –und Beratungsprozess hinzu zu neuen Formen von politischer Regulierung eingesetzt haben. Das hat aber seit Ende des Kalten Krieges zunehmend dazu geführt, dass nichtstaatliche Akteure für sich zunehmend auch größere Partizipationsmöglichkeiten in den Gremien der VN selbst einfordern und nicht mehr nur von ihr indirekt unterstützt werden wollen.²

1. Keine Zukunft mit den Mitteln von gestern

Der New Yorker Weltgipfel im September 2005 hat trotz wichtiger Weichenstellungen keine befriedigende Antwort auf eine zukunftsfähige Reform der VN gegeben. Die Struktur der Weltgemeinschaft erscheint veraltet und regressiv und die VN widersprechen sich zunehmend selbst, wenn sie eine einen Demokratisierungsprozess in allen Teilen der Welt einfordern, ohne sich selbst an die immer wieder angemahnten Prinzipien zu halten. Das Demokratiedefizit der Vereinten Nationen äußert sich vor allem in der fehlenden Transparenz bei den politischen Entscheidungsprozessen. Wenn Fragen von globaler Bedeutung der Weltbevölkerung weiterhin in Form von Geheimdiplomatie der nationalen Regierungen vorenthalten werden, ist ein noch größer werdender Mangel an Akzeptanz für die Vorgänge bei den VN absehbar. Inwieweit bzw. in welchen Bereichen die VN überhaupt reformierbar sind, soll in dieser Arbeit abgewogen werden. Zunächst müssen dazu einige theoretische Vorüberlegungen aus der Wissenschaft betrachtet werden, um eine einheitliche Basis für die Bewertung später zu prüfender Reformvorschläge legen zu können. Da sich

2 Wissenschaften kontinuierlich mit den VN beschäftigen, die noch dazu nicht immer einer Meinung sind, teilt sich dieses Kapitel in 2 Unterpunkte auf. Die Analyse der Reformentwürfe für mehr Demokratie innerhalb der VN beginnt unter Punkt 2 mit den Vorhaben, die die Organisation dazu in den letzten Jahren selbst aufgelegt hat. Können diese Modelle den großen Erwartungen der Weltöffentlichkeit gerecht werden?

2. Eine veränderte globale Situation

Sicherlich könnten die VN selbst eine Reihe von Veränderungen vornehmen, jedoch würde es nicht ausreichen, nur die bestehenden Strukturen zu erneuern, um die Weltorganisation für die auf sie wartenden globalen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts zu präparieren. Vor allem die so genannten Nichtregierungsorganisationen (NGO`s) begreifen die VN aufgrund der veränderten weltpolitischen Lage nicht mehr als ausschließliche globale Vertretung für Staaten, sondern verlangen zunehmend auch für die Individuen, die das jeweilige Staatsvolk darstellen, aber in den VN bislang nicht vorkommen, nach einer angemessen Repräsentationsform. Einige Modelle dieser internationalen Akteure werden unter Pkt. 3 behandelt. Der Schwerpunkt hin zur Erschaffung der VN nach dem Muster einer global democracy muss ohne Zweifel in der Veränderung der 6 Hauptorgane der VN liegen, denn hier liegen die administrativen Kapazitäten der VN für eine Koordinierung der globalen Politikfelder. Und hier sind 2 Hauptbereiche abzudecken. Auch wenn momentan der Sicherheitsrat als exekutives Entscheidungsorgan als wichtigstes Reformobjekt gilt, muss darauf zugunsten der Betrachtung von derartigen Vorschläge für das formal bedeutsamstes Organ, die Generalversammlung, weitestgehend verzichtet werden³, denn eine Reform, die zu mehr Demokratie innerhalb der VN führen soll, kann nur bei dem Gremium einsetzten, das alle Mitglieder gleich vertritt und am ehesten mit einem nationalen Parlament verglichen werden kann. Das Gelingen einer dortigen konstruktiven Reform, das hieße hier, die Einrichtung einer parlament-arischen Versammlung (pV), die exemplarisch anhand des meist diskutierten derartigen Vorschlags der letzten Zeit unter Pkt. 4 untersucht wird und zu deren Erfolgsaussichten in den beiden abschließenden Kapiteln 6 u. 7 einige Einschätzungen vorgenommen werden sollen, könnte dann eine Entwicklung im Gang setzten, vor der sich auch die privilegierten Vetomächte im SR nicht mehr verstecken könnten. Unter Pkt. 5 werden zu den Auswirkungen einer möglichen Reform auf 1. Die Staaten und 2. Die Zivilgesellschaft einige praktische Überlegungen getroffen, die zeigen sollen, warum sich der SR dann nicht mehr so reformresistent verhalten könnte. Die Bewertung der Reformideen unter Pkt. 6 sollte aus diesem Grund primär anhand der Definition der zukünftigen Rolle der VN im internationalen System vorgenommen werden. Da sich die VN schwerlich selbst eine neue Rolle konstruieren können, können sie als Organisation nur so stark sein, wie ihre Mitgliedsstaaten bereit sind, sich auf ihrer Kosten reformieren zu können. Die entscheidende Frage, nach der die aufgeworfenen Problemfelder auf den nächsten Seiten somit einzuordnen sind, lautet demnach: “Do they [Die Mitgliedsstaaten] want the role of the UN in international politics and relations to expand, to remain as it is, to wither, or do they really want the UN to disappear from the international scene?”⁴

B. Hauptteil

1. Ansichten in der Wissenschaft zur Reformproblematik der VN

1.1 In der Politischen Wissenschaft

In diesem Zusammenhang lässt sich feststellen, dass sich gerade deutsche Politologen sehr intensiv und sachkundig mit dem bestehenden Reformbedarf der VN auseinandergesetzt haben. In der Politologie ist eine Reformierung der VN weitgehend unstrittig, denn Aufbau und Modi entsprechen nicht mehr den weltpolitischen Gegebenheiten. Eine deshalb aufzulegende Reformagenda müsste umfassend und vielschichtig ausfallen. Einige elementare Gesichtspunkten sollten deshalb zu Beginn betrachtet werden. Vor allem ist im vorliegenden Zusammenhang die Frage zu stellen, inwieweit Staaten der Verlust von Souveränität zugunsten supranationaler Organe (und damit auch konkrete internationale Handlungsfähigkeit der VN) abverlangt werden kann. Hinsichtlich der Weltorganisation geht es dabei um 2 sich widerstrebende Ziele: Entweder sollen sich die Reformen darauf begrenzen, die VN in den Bereichen schlagkräftiger zu gestalten, in denen Einigkeit unter den Mitgliedsstaaten über ihre eigenen Rollen als Akteure und die Rolle der VN als Forum sowie Mittel zur Durchsetzung besteht oder aber, bedingt durch die hohen Anforderungen an die VN hinsichtlich der Schaffung und Erhaltung eines internationalen Raumes, indem Konflikte diplomatisch gelöst werden und sich die internationale Kooperation an Gesetze und Regeln hält, was dann durchaus zu einem Machtzuwachs der Weltorganisation führt. Woran sich festmachen lässt, welche Kriterien die Akteure hier für ihre Entscheidungsfindung heranziehen, kann man nur am konkreten Fall überprüfen.⁵

Als gute Differenzierung kann die von Günther Unser dienen, der folgende Kategorisierung der Reformtypen vornimmt: „ 1. Reformen, die primär auf eine größere Leistungsfähigkeit in den zentralen Aufgabenbereichen der bestehenden Organisationen abzielen“⁶, „ 2. Reformen, die strukturellinstitutionelle Umgestaltungen der Vereinten Nationen zum Ziel haben“⁷ und „ 3. Reformen, die auf eine grundsätzliche Veränderung der Prinzipien und des Charakters der bestehenden Organisation gerichtet sind. “⁸ Letzterer wäre aber nur durch weitgehende Chartarevision zu erreichen (siehe unten). Demzufolge ergibt sich eine Dreiteilung, die auch für die vorliegende Arbeit relevant ist. Der erste Reformtypus wird als Effizienz-Reform behandelt. Darunter sind Reformen und Reform-vorschläge zu verstehen, die Organisationsabläufe, die Koordination zwischen den Organen und Unterorganen betreffen, insbesondere die Reform des Generalsekretariats und die VN-Haushaltsreform müssen hier genannt und betrachtet werden. Der zweite Reformtypus, der auf strukturell-institutionelle Reformen innerhalb des Rahmens der Charta abzielt, bezieht sich speziell auf die delikate Reform im SR, eventuelle Abschaffung von de facto bedeutungslosen Organen (e.g. ECOSOC) und die Einrichtung neuer Organe, wie sie auch im Rahmen einer Demokratisierung der VN favorisiert wird. Die dritte Reformart ist insofern vor allem für die Völkerrechtler interessant (siehe unter Pkt. 1.2), als dass sie anstrebt, internationale Organisationen mittels entsprechendem Kompetenzzuwachs in supra-nationale Organisationen, im Falle der VN durch ein reales, jedoch nicht normiertes, Gewaltmonopol in den internationalen Beziehungen, zu transformieren.⁹ Wieweit stimmen diese Arten mit der politischen Theorie überein? Traditionell gibt es 3 Schulen, nach denen man auch eine Einschätzung der vornehmen kann. Sowohl die idealistische als auch die institutionelle (ehemalig: multilaterale) Theorie geht davon aus, dass eine grundsätzliche Reform der VN zur mehr Macht und hinzu einer generellen Stabilisierung des internationalen Systems durchaus möglich wäre, d.h., letztlich eine Supranationalisierung der VN. Die Realisten hingegen begreifen die VN nicht als ein zentrales ordnendes Element in den internationalen Beziehungen und sehen Reformbedarf insofern nur in der Effizienzsteigerung der Organisation. In der Praxis läuft es nach Ansicht aller Richtungen dann meist auf eine Vermischung bei der Umsetzung hinaus, was vorliegend für die Schaffung neuer Gremien innerhalb der bestehenden Struktur oder eine eventuelle SR-Reform spräche. Deshalb stimmt man darin überein, das ohne eine von den Mitgliedsstaaten ausdrücklich unterstützte fundamentale Reform weder eine Verwirklichung der von Kofi Annan noch von der Wissenschaft oder der Zivilgesellschaft vorgegebenen Ziele eintreten wird. Danach wären die später zu behandelnden Vorschläge als schwer umsetzbar zu bewerten, auch ohne dass man zwangsläufig der Schule der Realisten angehört.¹⁰

1.2 Im Völkerrecht

Völkerrechtler sehen nur durch Ausweitung der Geltung des Völkerrechts, was vor allem die Normierung wesentlicher Bereiche der von den VN bearbeiteten Felder beträfe (betrifft somit ja letztlich alle internationalen Rechtsgebiete), einen ausreichenden Spielraum für wirksame Maßnahmen. Ohne eine solche Entwicklung wären grundsätzliche Reformen der VN kaum realisierbar. Allein daran bestünde schon der Reformdruck auf den VN als wichtigstem Völkerrechtsubjekt. Nach juristische Meinung gäbe es jedoch auch die Option, Organe wie die Generalversammlung ohne eine Änderung der Charta zu reformieren, jedoch funktioniert dies aufgrund der von der UN-Charta (siehe Art. 108, 109) aufgebauten Hindernisse nur, solange u.a. nicht in die Belange des Sicherheitsrats eingriffen wird. Da dies

tendenziell aussichtslos sei, wird vereinzelt empfohlen, schlicht eine andere Lesart der Charta anzuwenden. Der Kern einer möglichen Reform würde dadurch aller Vorrausicht nicht verwässert werden. Summa Summarum stellen solche Neuordnungen der VN völkerrechtlich aber kein Scheitern der Charta von 1945 dar, sondern ziehen lediglich Risikoszenarien der nahen Zukunft in Betracht, die zur Ignorierung eben jener führen könnten.¹¹

Denn vor allem Völkerrechtler bezweifeln nicht, „das der größte Teil der völkerrechtlichen Regelungen […] einen sicheren Ordnungsrahmen für weltweite Aktivitäten darstellt.“¹²

Es wäre also zu klären, wie der häufig auftretende Widerspruch zwischen normativ-rechtlichen Grundsätzen und den politischen Interessen und Konflikten einer im Zuge des sich schnell vollziehenden globalen Wandels vor allem ohne Verlust für die Autorität der Instanzen des Internationalen Rechts aufgelöst werden kann. Das zielt darauf ab, dass, anders als im nationalen Recht, keine effektive Instanz existiert, die das Recht notfalls durchsetzen könnte. Das Völkerrecht beruht neben dem Gewohnheitsrecht, wo man hofft, dass die Staaten es in der Praxis beachten, auf einer Vielzahl von zwischen-staatlichen multilateralen Verträgen auf, die u.a. auch zur Bildung der VN geführt haben, ohne dass die Staaten Einschränkungen ihrer Souveränität vorgenommen hätten. Meist obliegt es den so geschaffenen internationalen Organisationen dann nicht, rechtsgültige Maßnahmen verlangen zu können. Völkerrechtler sehen aber nicht die Bewahrung der nationalen Souveränität als ihre Kernaufgabe an, sondern setzen zunehmend auf die Schaffung supranationaler Institutionen (jetziges Idealbeispiel: Die EU), die mehr Kompetenzen für die Durchsetzung der rechtlichen Normen besäßen. Die vorliegende Problematik, die den VN bei den institutionellen

Reformen auf dem Weg des Demokratisierungsprozesses bevorstehen, fällt in unzweifelhaft diesen Bereich.¹³ Gerade weil die zu behandelnden Reformvorschläge sich häufig dem Vorwurf der Utopie ausgesetzt sehen, denn sie implizieren z. T. eine „Neuordnungsperspektive“ und die Entwicklung der VN von einer internationalen und zwischenstaatlichen Organisationen zur globalen Föderalorganisation einer zivilisierten Weltgemeinschaft¹⁴, ist die völkerrechtliche Sicht zu den Plänen unbedingt zu beachten. Richard Holbrooke, UN-Botschafter der USA unter Präsident Clinton, pflegt die häufig der VN zugeschobene Funktion eines Sünden-bocks, weil sie nicht in der Lage waren, kodifiziertes Recht durchzusetzen, wie folgt zu definieren: "Wenn man die UN für den Genozid in Ruanda oder das Atomwaffenprogramm des Iran verantwortlich macht, ist das so, als würde man es dem Madison Square Garden anrechnen, wenn die New York Knicks schlecht spielen."¹⁵

[...]

¹ zitiert nach Boutros-Ghali, Boutros in: Befreiungskrieg für Menschenrechte - Brauchen wir ein neues Völkerrecht?, Kontraste-Sendung vom 8.5.2003, http://www.rbbonline.de/_/kontraste/beitrag_jsp/key=rbb_ beitrag_1163312.html; Zugriff: 17.1.06

² vergleiche bei Nuschler, Global Governance, in: Nohlen und den dazu folgenden Kapiteln

³ Ganz außen vor lassen kann man ihn aber nicht, denn der größte Gegner und Stolperstein der eingebrachten Reformvorschläge sind die dortigen Vetomächte. Wegen dieser Interdependenz habe ich dennoch unter Pkt. E ein Erweiterungsmodell abgebildet.

⁴ zit. nach Yves Beigbeder, in: Taylor/Groom, United Nations at the Millennium, hier: Seite 206

⁵ vgl. zu Bedingungen und Folgen für stärkerer Weltordnungspolitik Brühl, Tanja/Rittberger, Volker: from international to global governance in: Rittberger, Global Governance, hier: S. 24-35;Anmerkung 44.2, Kapitel 4

⁶ vgl. Unser, 346

⁷ vgl. ebenda, 351

⁸ ebd., 353

⁹ ebd., 346-347, 351-352, 353; Gareis/Varwick, 286

¹⁰ vgl. Gareis/Varwick, 18-20, 29-32, 285-289; Cziempel, 27-34, 44-48, 158; Paschke, 170

Höffe, 333-334 u. Thierse, 17-18

¹¹ vgl. Wittkämpfer/Obszerninks, Völkerrecht, 506-508 u. Märker, Weltordnungskrise, 4

¹² zit. nach Jochen Frowein, Ist das Völkerrecht tot?, FAZ vom 23.7.2003, in: Gareis/Varwick, hier: 315

¹³ vgl. Gareis/Varwick, 314-315 u. vgl. Anm. 11, 511-512

¹⁴ vgl. Link, 119

¹⁵ zit. nach R. Holbrooke in: Power, Vereint, hier: 13