Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern - Bestandsaufnahme nach dem Reformvorhaben der Bundesstaatskommission

Inhalt

A. Einleitung

B. Methodik
1. Kostenfolgen von Bundesgesetzen
1.1 Kostenfolge von Bundesgesetzen nach dem Grundgesetz
Bundesauftragsverwaltung
Geldleistungsgesetze
1.2 Vorschläge während der Verhandlungen der KOMBO
1.3 Aktueller Stand nach den Koalitionsverhandlungen
2. Mischfinanzierungen
2.1 Mischfinanzierungen nach dem Grundgesetz
2.2 Vorschläge während der Verhandlungen der KOMBO
2.3 Aktueller Stand nach den Koalitionsverhandlungen
3.1 Befugnisse in der Steuergesetzgebung
3.2 Vorschläge während der Verhandlungen der KOMBO
Trennsystem
Steuerautonomie
Steuertausch
Empfehlung der Kommission
3.3 Aktueller Stand nach den Koalitionsverhandlungen
4. Ausgewählte Vorschläge zur Reformierung der Finanzbeziehungen von Bund und Ländern durch Kommissionen und Stiftungen
Bundesarbeitskreis christlich demokratischer Juristen:
Bertelsmann-Stiftung
Föderalismuskommission des Liberalen Instituts der Friedrich Naumann- Stiftung
Vortrag von Hans Jürgen Papier
5. Schlussbetrachtung und weitere Untersuchungsmöglichkeiten

Literaturverzeichnis

A. Einleitung

Durch einen Antrag aller Fraktionen des 15. Deutschen Bundestages wurde am 14.10.2003 die gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung bundesstaatlicher Ordnung eingerichtet (KOMBO).^[1] Der Grund der Einrichtung der Kommission war die übereinstimmende Meinung, dass der deutsche Föderalismus reformbedürftig sei.^[2] Die Föderalismuskommission sollte am 14.12.04 ihre Ergebnisse präsentieren. Trotz weitgehender Einigung der beiden Vorsitzenden Franz Müntefering und Edmund Stoiber scheiterte damals ein Gesamtkonzept zur Änderung des Grundgesetzes in letzter Minute nach Worten der Vorsitzenden am Thema „Bildung“. Die Große Koalition des 16. Deutschen Bundestages verkündete nun schon während der Koalitionsverhandlungen, dass sie auf Grundlage der Ergebnisse der Föderalismuskommission das föderale System reformieren werde.

Einen hohen Stellenwert hat die Gestalt von Finanzbeziehung im föderalen System der Bundesrepublik allein deswegen, weil von ihr mittelbar fast alle anderen Politikfelder abhängen. Jede Schule, jedes Forschungslabor und jede soziale Transferleistung muss in irgendeiner Form finanziert werden.

Vor dem Hintergrund der Einrichtung der KOMBO, sollen in dieser Arbeit Verflechtungen von Bund und Ländern in Finanzbeziehungen vorgestellt werden.

Anspruch der vorliegenden Arbeit ist es, einen Überblick über die heutigen Finanzbeziehungen von Bund und Ländern zu geben, auf Probleme, Chancen und Risiken durch die Verflechtung hinzuweisen und schließlich Möglichkeiten zur Optimierung aufzuzeigen.

B. Methodik

In dieser Arbeit werden einige Bereiche der Finanzbeziehungen der Bundesrepublik Deutschland, im Folgenden als „der Bund“ bezeichnet mit den Bundesländern, im Folgenden als „die Länder“ bezeichnet, beschrieben.

Methodisch wird dabei wie folgend beschrieben, vorgegangen:

Zunächst wurden vier Bereiche ausgewählt, anhand derer exemplarisch die Finanzbeziehungen von Bund und Ländern untersucht werden. Dabei wird jedes Mal der heutige Ist- Zustand, wie ihn das Grundgesetz festlegt, vorgestellt. Auf dieser Grundlage werden die Reformideen der gemeinsamen Kommission zur Modernisierung Bundesstaatlicher Ordnung (KOMBO) und – wenn bekannt – die Empfehlung der Kommission zur Lösung des Problems aufgezeigt. Am Schluss eines jedes Bereichs wird auf den Koalitionsvertrag der Regierung des 16. Deutschen Bundestages verwiesen, der in dieser Wahlperiode eine „Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung auf Grundlage der Vorarbeiten der Föderalismuskommission“^[3] anstrebt. Im vorletzten Kapitel der Arbeit werden kurz Ideen aus drei politiknahen Stiftungen zur Reformierung der Finanzbeziehungen von Bund und Ländern vorgestellt.

Im letzten Kapitel der Arbeit werden die erarbeiteten Ergebnisse zusammengefasst und bewertet. Es wird außerdem auf weitere Untersuchungsmöglichkeiten hingewiesen, die aufgrund der Konzeption der Arbeit ausgeklammert werden mussten.

Die Neugliederung des Bundesgebietes und die Reform des Länderfinanzausgleiches wurden von vornherein von der Föderalismuskommission nicht angegangen. Auch in dieser Arbeit soll der Länderfinanzausgleich nicht näher beleuchtet werden, da Kommilitonen aus dem Seminar gesondert über dieses Thema referieren.

Bei der Erfassung der heute gültigen Finanzbeziehungen wird maßgeblich auf das Grundgesetz zurückgegriffen. Die Erfassung der Probleme durch die Verflechtung orientiert sich an den Ausführungen der Föderalismuskommission, die in Form von Kommissionsdrucksachen über den Bundestag und den Bundesrat für jedermann erhältlich sind.

Die Ideen von politiknahen Stiftungen zusammengestellt von Rudolf Hrbek und Annegret Eppler stammen aus einem gesammelten Werk des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung in Tübingen, welches eine Übersicht über Reformideen verschiedener Stiftungen zum Thema Föderalismusreform liefert.

1. Kostenfolgen von Bundesgesetzen

Die Finanzverfassung eines föderalen Systems klärt, welche Ebene im Bundesstaat für welche Staatsaufgabe zuständig ist. In der Finanzverfassung sind die Verantwortlichkeiten für die Steuergesetzgebung, die Verteilung der Staatseinnahmen, die Festlegung der Steuerverwaltung und schließlich auch die Regelungen der Transfers zwischen dem Zentralstaat und den einzelnen Gliedstaaten geregelt.^[4] Auch die Folge von Gesetzen, die durch den Bund beschlossen werden, deren finanzielle Auswirkungen jedoch die Länder tragen, ist in der Verfassung verankert.

1.1 Kostenfolge von Bundesgesetzen nach dem Grundgesetz

Zurzeit sind nach Artikel 83 GG die Länder für die Ausführung von Bundesgesetzen zuständig, es sei denn, das Grundgesetz bestimmt eine Ausnahme. Damit wird nicht nur die praktische Ausführung der Gesetze den Ländern zugewiesen, sondern auch deren Finanzierung. Artikel 104a Abs. 1 schreibt vor, dass Bund und Länder gesondert die Kosten zu tragen haben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben.

Nach Art. 104a Abs. 5 gilt, dass der Träger der Verwaltung ausnahmslos die Verwaltungskosten zu tragen hat, der den Vollzug eines Gesetztes durchführt (das Land) und nicht der Träger, der das Gesetz beschließt (der Bund).

Die Sachausgaben obliegen ebenfalls dem, der die Ausführung des Gesetzes verwaltet. Diesen Zusammenhang zwischen Gesetzesvollzug und Zahlungspflicht wird als Konnexitätsprinzip bezeichnet. Hervorzuheben ist, dass die Konnexität zwischen Vollzug und der Zahlung besteht, nicht aber zwischen der Gesetzgebung und der Zahlungspflicht. Das bedeutet konkret, dass der Bund ein Gesetz verabschieden kann, welches die Länder ausführen müssen, für deren Finanzierung sie jedoch selbst aufkommen müssen. Als Beispiel für eine Missachtung der geltenden Konnexität von Seiten des Bundes ist das Schwangeren- und Familienhilfegesetz von 1995 zu nennen, welches jedem Kind ab dem dritten Lebensjahr einen Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz gewährte, ohne dass für die notwendige Mittelversorgung für die Kommunen gesorgt wurde.^[5]

Das einzige Mittel, was den Ländern in solchen Fällen verbleibt, ist die Blockademöglichkeit im Bundesrat für alle Gesetzgebungsverfahren für Artikel 84 f GG. Gerade diese Zustimmungspflicht des Bundesrates wurde während den Verhandlungen der KOMBO intensiv diskutiert, da ein Hauptziel der Kommissionsarbeit war, die Zustimmungspflicht zu reduzieren.

Das Grundgesetz nennt zwei Ausnahmen von der Anwendung des Konnexitätsprinzips:

Bundesauftragsverwaltung

Führen die Länder nach Artikel 85 GG, Gesetze im Auftrag des Bundes aus und kann der Bund durch eigene Behörden politischen Einfluss auf deren Ausführung nehmen, so ist der Bund nach Artikel 104 Abs. 2 GG verpflichtet, die entstehenden Sachausgaben zu tragen. Der Vollzug des Gesetzes findet in Bundesauftragsverwaltung statt.

Geldleistungsgesetze

Geldleistungsgesetze, in denen bestimmt wird, dass der Bund einen Teil oder alle Geldleistungen selbst trägt, verpflichten den Bund zur Zahlung der Geldmittel.

Ist der Anteil der Geldleistungen der Länder höher als 25%, wird das Gesetz zustimmungspflichtig. Falls das Gesetzt bestimmt, dass der Bund die Hälfte oder mehr der Ausgaben trägt, ist das Gesetz ein Bundesgesetz in Auftragsverwaltung.^[6] Dafür legt nicht die Verfassung die Ausnahme fest, sondern ein Bundesgesetz. Da das Geldleistungsgesetz schon dann ein Bundesgesetz ist, wenn die Länder weniger als ¾ der Geldleistungen tragen, „gibt es eine gewisse Automatik in Richtung Bundesfinanzierung.“^[7]

Unterschiedliche Belastungen durch Zuwächse der Finanzierung von Bund und Ländern sollen durch Angleichung der Umsatzsteuerverteilung ausgeglichen werden. Deswegen ist die Ertragshoheit der Umsatzsteuer nicht im GG geregelt, sondern in leicht änderbaren Gesetzen. Eine Änderung der Umsatzsteuerverteilung bedarf eines Bundesgesetzes, was wiederum Zeit braucht, da ein komplettes Gesetzgebungsverfahren durchschritten werden muss. Außerdem müssen nach Artikel 106 Abs. 4 „wesentliche“ Änderungen in den Ein- und Ausgaben festgestellt worden sein. Diese Bedingungen schränken die Länder in ihren Möglichkeiten zum Schutz vor Kostenfolgen durch Bundesgesetze stark ein.

Eine Reduzierung der Zustimmungspflichtigkeiten für Bundesgesetze war während der Verhandlungen der Kommission nur bei gleichzeitiger finanzieller Kompensation der Länder möglich.

[...]

^[1] Einsetzungsbeschluss Bundestagsdrucksache 15/1685, vom 14.10.2003.

^[2] Dazu z.B. Annegret Eppler und Rudolf Hrbek zur Einleitung des Occasional Paper 28, „Deutschland vor der Föderalismusreform“, Tübingen, 03.11.2003, S.6.

^[3] Koalitionsvertrag von CDU und SPD vom 07.11.05., S. 109.

^[4] Vgl. Ursula Münch und Kerstin Meerwaldt, „Finanzordnung im Deutschen Bundesstaat“, in Information zur politischen Bildung „Föderalismus in Deutschland“, Heft 275/2002, S. 38.

^[5] Vgl. dazu Ursula Münch/Kerstin Meerwaldt, „Finanzordnung im Deutschen Bundesstaat“, in: Information zur politischen Bildung NR. 275/2002, S. 38.

^[6] Vgl.Artikel 104a Abs. 3 GG.

^[7] Kommissionsdrucksache 20, S.