'Generalisten' und 'Amateure': Merkmale der Vergangenheit?

Inhaltsverzeichnis:

Einleitung

I. Historische Entwicklung des Civil Service

II. Erscheinungsform des Civil Service
1) Aufbau der Schlüsselpositionen im Civil Service
2) Traditionelle Prinzipien und Funktionen in Whitehall
2.1) Neutralität durch öffentliche Diskretion und Disziplin
2.2) Der Grundsatz der Geheimhaltung

III. Der Civil Service im Zuge der Reformen und Reformversuchen
1) Der Fulton Report als erster reformpolitischer Ansatz
2) Margret Thatcher als Katalysator der Reformwelle in der
Ministerialbürokratie

IV. „Generalisten“ und „Amateure“: Merkmale der Vergangenheit?

(Schlussbetrachtung)

Einleitung

Die folgende Arbeit soll einen Eindruck über die englische Ministerialverwaltung verschaffen. Das Hauptmerkmal soll sich nach der Funktionsweise, und noch weiter, der Machtstellung des englischen Civil Service richten. Die Komplexität um die waren Machtverhältnisse in der Exekutive Englands, macht eine Frage bezüglich der Rolle des Civil Service von Nöten. Richten wird sich die Arbeit an die These des Politikwissenschaftlers Rhoderick Rhodes. Dieser führte erstmals den Begriff „Kern-exekutiven“ (Core Executives)^[1] ein. Dieser besagt, dass die Frage nach dem Verhältnis von Premierminister und Kabinett irreführend ist. Nicht nur die formellen Akteure wie der Premierminister, das Kabinettsamt oder die Kabinettsauschüsse, sondern auch die informellen und traditionellen Treffen zwischen einzelnen Ministerien oder interministeriellen Arbeitsgruppen, müssen in den engeren Kreis der Politikvorbereitung miteinbezogen werden.

Diese Vernetzung von Politkverantwortlichkeit und die Mischung von Theorie und Praxis, macht die eigentliche Durchleuchtung des britischen Spitzenbeamtentums sehr schwer. Auch die Unterschiedlichkeit des englischen Spitzenbeamten mit dem deutschen Adäquat erschwert die Verständigung zunehmend.

Der Civil Service und vor allem das Spitzenbeamtentum also die „Higher Civil Servants“ sind ausschließlich für die Regierung tätig. Das Prinzip der allgemeinen Neutralität wirft einige Fragen auf, inwieweit die Zusammenarbeit mit der jeweiligen Regierung verläuft. Die volle Unterstützung der Regierung, egal welcher Partei, ist jedoch auch ein Kritikpunkt. „The Civil Service is a bit like a rusty weathercock. It moves with opinion then it stays where it is until another wind moves it in a different direction“.^[2] (Tony Benn 1995. Historiker an der Queen Mary und Westfield Universität). Diese Feststellung ist als richtig einzustufen, jedoch wirft sie einige Fragen auf. Das zweite Kapitel dieser Arbeit wird versuchen diese These zu untersuchen. Aus den Schlussfolgerungen soll eine Kausalkette entstehen welche die Ursachen für die entstandenen Prinzipien auflistet.

Der Civil Service galt immer schon als Stabilitätsfaktor und als nicht Reformfähig. Die Unantastbarkeit bröckelte erstmals in den 70´ Jahren während der liberalen Amtszeit. Seit dieser Zeit ist der Civil Service ein Objekt der Kritik aus vielen Teilen der Bevölkerung und der politischen Parteien. Vor allem bei der Thatcher Administration (1979-1990) wurde Whitehall (→ geographisches Synonym für die Ministerialbürokratie) von einer Reformwelle eingeholt, die langfristig ihr Ziel zu erreichen schien. Auf diese Reformpunkte wird die Arbeit versuchen näher einzugehen. Ziel hierbei soll es sein, die Wandlung innerhalb des Civil Service zu durchleuchten. Die dazu benutzte Literatur setzt sich aus englischen, sowie auch aus deutschen Publikationen zusammen. Als Literatur besonders zu erwähnen ist der Aufsatz über den Civil Service aus Roland Sturms Buch „Grossbritannien“.^[3] In dieser Arbeit werden die Motive und die einzelnen Schritte zur Reformierung des Civil Service übersichtlich wiedergegeben.

Auch wenn das Beamtentum in der internationalen Öffentlichkeit keine große Aufmerksamkeit genießt, steckt im englischen Verwaltungsapparat weit aus mehr als oftmals gedacht. Der relativ große Einfluss der Beamten in der Spitzenpolitik, macht die Frage ihrer Funktion zu einer spannenden Frage.

I. Historische Entwicklung des Civil Service

Der Civil Service ist eine viktorianische Einrichtung aus der Mitte des vorigen Jahrhunderts. Zwar gab es schon vorher ein Beamtentum in Grossbritannien, jedoch nicht in der Form wie man ihn heute vorfindet. Die Beamtenposten waren von parteipolitischen Menschen besetzt. Die Posten wurden an Sympathisanten oder gegen Bezahlung vergeben. Der Korruption war daher Tür und Tor geöffnet. Angesichts der zunehmenden staatlichen Aufgaben wurde jedoch der Ruf nach einer Reform immer lauter. Durch den Northcote-Trevelyan-Report im Jahre 1854 wurde dieses Verlangen nach einer grundlegenden Reform durchgesetzt. Dieses Jahr ist gleichzeitig die Geburtsstunde des Civil Service wie man ihn heute kennt.^[4] Die Reform kam auf Initiative des Schatzamtes zustande. Northcote arbeitete vorher an Effizienzuntersuchungen in Ministerien und Trevelyan sammelte erste Verwaltungserfahrungen in Indien. Beide sahen das Patronage –und Korruptionssystem als das Grundübel der alten Verwaltung. Die Vorstellungen dieser beiden Männer waren zu dieser Zeit absolut revolutionär. Verwaltung wurde vorher nie als Vollzeitarbeit angesehen. Die Aufnahme in den öffentlichen Dienst sollte vom intellektuellem Wettbewerb abhängig gemacht werden. Die Erfinder orientierten sich nicht nach dem preußischen Modell, also der Spezialisierung der Beamten in Einzelgebieten, sondern an antiken kaiserlich-chinesischen Vorbildern. Das preußische Juristenmonopol kam hier nicht in Frage. Die Kenntnis von Philosophie und Literatur, die Allgemeinbildung und die Persönlichkeit wurden als wichtiger eingestuft als das fachbezogene Wissen. Nach diesen Vorstellungen sah man in der geisteswissenschaftlichen Ausbildung ein geeignetes Mittel um sich in Problembereiche einzuarbeiten. Die meisten Spitzenbeamten verstehen sich als gebildete „Generalisten“ die nach dem Menschenverstand handeln und bei Bedarf den juristischen Rat hinzuziehen. Man kann sie aus diesem Grunde, wenn auch im positiven Sinne, als „Amateure“ bezeichnen.^[5]

Durch die Bevorzugung von Geisteswissenschaftlern war eine soziale Konvergenz nicht aufzuhalten. Die „Oberschichten-Schlagseite“^[6] im Civil Service ist zum Teil bis heute beibehalten worden. Diese Bevorzugung führte dazu, dass der Anteil der Public-School-Absolventen und der Studenten aus den Elite Universitäten Oxford und Cambridge einen großen Teil der Spitzenbeamtenposten stellten bzw. bis heute stellen. Bis zu 85 Prozent der higher civil servants kommen aus der „Oxbridge“- Ausbildung. Zwar ging diese Zahl in den 60´ er Jahren ein wenig zurück, in der Zukunft stabilisierte sie sich jedoch wieder.

Im Laufe der vergangenen zwei Jahrhunderte ist der Beamtenapparat rapide angestiegen. Den Höchststand erreichte der Civil Service in den beiden Weltkriegen. Besonders im zweiten Weltkrieg lag die Zahl der Beamten auf einem Rekordhoch von über einer Millionen. Nach dem Krieg baute man jedoch die Beamtenzahl wieder rasant ab. Nach dem Amtsantritt Margret Thatchers im Jahre 1979 ging die Zahl der Beamten weiterhin zurück.^[7]

II. Erscheinungsform des Civil Service

1) Aufbau der Schlüsselpositionen im Civil Service

Im Civil Service arbeiten etwa 500.000 Menschen. Diese Beamten unterscheiden sich

von ihrem deutschen Äquivalent. Beamte im englischen Sinne werden im Angestelltenverhältnis beschäftigt. Das führt dazu, dass sie ein Streikrecht besitzen und andererseits auch gekündigt werden können. Beamte wie man sie in Deutschland kennt gibt es in England nur in der zentralen Staatsverwaltung. Innere Organisation, Strukturen und Beschäftigungsverhältnisse sind Prärogativrechte der Krone, die von der Regierung ausgeübt werden. Es gibt kein einheitliches Beamtengesetz im Vereinigten Königreich. Durch einen formalen Verwaltungsakt können Bestimmungen verändert werden. Diese Praxis hat die Reformmaßnahmen der Regierungen Thatcher und Major, zwischen 1979 und 1997, erleichtert.

[...]

^[1] Zit. nach: Saalfeld, Thomas: Großbritannien. Eine politische Landeskunde, Opladen 1998, S. 106.

^[2] Zit. nach: Hennessy, Peter: The Hidden Wiring. Unearthing the British Constitution, London 1995, S.120.

^[3] Gesamttitel des Buches: Sturm, Roland: Großbritannien. Wirtschaft-Gesellschaft-Politik, 2. Aufl., Opladen 1997.

^[4] Vgl.: Sturm: Großbritannien, S.252.

^[5] Begrifflichkeit des Begriffs: „Amateure“, beschrieben in: Döring, Herbert: Bürger und Politik. Die „Civil Culture“ im Wandel, in: Kastendieck, Hans/ Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hg.): Großbritannien. Geschichte, Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, 2. Aufl., Frankfurt, New York 1999, S.164.- 166

^[6] Zit. nach: Sturm, Roland: Staatsordnung und politisches System, in: Kastendieck, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hg.): Länderbericht Großbritannien, Geschichte-Politik-Wirtschaft-Gesellschaft, Bonn 1998, S. 214.

^[7] Quellen zur historischen Entwicklung: Saalfeld: Großbritannien, S. 109. Schröder, Dieter: Demokratien. Großbritannien, Hannover 1966, S.119.-120. Sturm: Großbritannien, S. 252.