Innerparteiliche Partizipation und Partizipation der Parteien im politischen System der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Innerparteiliche Partizipation
2.1 Rahmenbedingungen der innerparteilichen Partizipation
2.1.1 Verfassungsmäßiger und parteigesetzlicher Rahmen
2.1.2 Weitere Einflüsse und politische Praxis
2.2 Aufgabe der innerparteilichen Partizipation
2.3 Innerparteiliche Partizipation: Wer, wie, warum, wo?
2.4 Mißstände der innerparteilichen Partizipation und deren Kritik

3 Partizipation der Parteien im politischen System der Bundesrepublik Deutschland
3.1 Rahmenbedingungen der Partizipation der Parteien
3.1.1 Verfassungsmäßiger und parteigesetzlicher Rahmen
3.1.2 Gesellschaftlicher Rahmen und politische Praxis
3.2 Mißstände der Parteienpartizipation und deren Kritik
4 Reformvorschläge und -ansätze für die innerparteiliche und parteipolitische Partizipation

5 Fazit und Ausblick

6 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Wird vom Begriff der „politischen Partizipation“ gesprochen, ist häufig die erste Assoziation die Partizipation durch oder in den politischen Parteien. So sagt auch Elmar Wiesendahl: „Parteien gelten gemeinhin als die Domänen institutionell verfaßter politischer Partizipation.“^[1] Die Parteienpartizipation ist wohl, neben anderen Möglichkeiten der Beteiligung am politischen Geschehen, auch die umfassendste Mitwirkungsform. Daher soll Thema der vorliegenden Arbeit sein, sich mit dieser Art der Partizipation auf dem politischen Terrain zu befassen.

Grundsätzlich sind zwei verschiedene Aspekte des Begriffs „Parteienpartizipation“ voneinander zu unterscheiden. Denn zum einen partizipieren politisch interessierte Bürger als Parteimitglieder in den Parteien selbst, und zum anderen partizipieren die Parteien als Organisationen im politischen System^[2]. Beide Aspekte der Parteienpartizipation gehören im Partizipationsschemata in die indirekten und verfaßten Partizipationsformen, obwohl Reformen bei der innerparteilichen Partizipation auf direktdemokratische Mittel setzen.^[3]

Auf Grund der völlig verschiedenen Ansätze der beiden Partizipationsaspekte ist es ratsam, sie auch getrennt voneinander zu behandeln um ihnen gerecht zu werden. So teilt sich diese Arbeit in drei Hauptteile, zum einen in den Teil, der die innerparteiliche, und zum anderen in den Teil, der die parteipolitische Partizipation behandelt. Eine Betonung wird dabei auf der Kritik liegen, die sich in der Literatur über die partizipatorischen Möglichkeiten der Parteien findet. Der dritte Teil wird sich dann mit den Reformvorschlägen und -ansätzen befassen, die für beide Partizipationsaspekte zusammengefaßt werden können. Zum Schluß wird dann ein Fazit gezogen und ein kurzer Ausblick auf die weitere Entwicklung der Partizipation genommen.

Aufgabe dieser Arbeit soll es sein, die Partizipation beider Aspekte darzustellen, indem ihr Rahmen, ihre Wirklichkeit, sowie ihre Mißstände und an diesen geübte Kritik dargelegt wird. Dazu gehört selbstverständlich auch Problemlösungen vorzustellen.

Der gemeinsame Schnittpunkt, der es im dritten Teil ermöglicht die Reformvorschläge und -ansätze beider Partizipationsarten gemeinschaftlich zu besprechen, ist in dem Begriff der „Politik- bzw. Parteienverdrossenheit“ zu erkennen. Denn obwohl dieser Begriff in der Diskussion schon sehr strapaziert wurde, scheint er in der Literatur den Dreh- und Angelpunkt für die Kritik an den Parteien und ihrer Partizipationswirklichkeit darzustellen.

Die Literatur, die sich mit dem Thema der Parteienpartizipation beschäftigt, ist sehr umfangreich und auf Grund der Veränderungen der letzten Jahre auf diesem Gebiet auch neuerem Datums. Die Kritikansätze sowie manche Beurteilungen der Situation fallen unterschiedlich aus. Die Vorschläge für Verbesserungen sind dagegen eher einhellig, wenngleich auch hier wenige durchaus differierende Vorschläge gemacht werden. Diese können als mehr oder minder ineinander verzahnt angesehen werden.

2 Innerparteiliche Partizipation

2.1 Rahmenbedingungen der innerparteilichen Partizipation

2.1.1 Verfassungsmäßiger und parteigesetzlicher Rahmen

Die Parteien der Bundesrepublik sind im Grundgesetz (GG) inkorporiert.^[4] Ein Parteiengesetz (PartG), das die näheren Bestimmungen regelt, gibt es erst seit 1967. Das GG und dieses PartG bestimmen bis heute auch die innerparteilichen Partizipationsmöglichkeiten.

Artikel 21 GG gibt grundsätzlich keine Antwort auf die Frage, ob in den Parteien das Prinzip der direkten oder der indirekten Demokratie ausgeübt werden soll.^[5] Es besagt lediglich, daß ihre innere Ordnung den demokratischen Grundsätzen entsprechen muß.^[6] Und dies bedeutet, ihre innerparteiliche Demokratie muß mit den Demokratieprinzipien von Bund und Ländern übereinstimmen.^[7] Da aber, wenn auch nur schwach, im GG direktdemokratische Elemente vorhanden sind^[8], ist es für die Parteien legitim ebenfalls mittelbare als auch unmittelbare Demokratieprinzipien in ihre Satzungen mitaufzunehmen.^[9]

Das PartG von 1967 wird bezogen auf die innerparteiliche Demokratie und Partizipation konkreter. Grundsätzlich hält es den Willensbildungsweg „von unten nach oben“ fest.^[10] In den §§ 6-17 PartG werden sowohl Vorschriften über die innere Ordnung, Gliederung, Willensbildung als auch Maßgaben zur Aufstellung von Kandidaten für Mandate zu Volksvertretungen angegeben.

Gegliedert sind die Parteien mindestens in vier Ebenen: Orts- Kreis- Landes- und Bundesverband.^[11] Jede Stufe hat mindestens vier Gremien: Mitglieder- bzw. Vertreterversammlung, Vorstand, Parteiausschuß und Parteischiedsgericht.^[12] Doch der Zahl der Stufen und Gremien ist nach oben hin keine Grenze gesetzt.^[13]

Aus dem PartG kann entnommen werden, daß die Mitglieder- bzw. die Vertreterversammlungen auf jeder Ebene die höchste Entscheidungskompetenz haben und somit das wichtigste Gremium darstellen. Sie sind sozusagen das legitimatorische Rückgrat eines jeden Gebietsverbandes.^[14] Nicht zuletzt gibt daher § 9 Abs.3 PartG vor, daß die Parteiprogramme von den Parteitagen beschlossen werden. Das höchste Gremium einer Partei demnach ist der Bundesparteitag.

Einen besonderen Status nimmt der jeweilige Vorstand eines Gebietsverbandes ein. Nach § 11 Abs. 3 PartG leitet er die Geschäfte in seinem Bereich und vertritt den Gebietsverband nach außen. Mit Hinblick auf die großen Verbände wie Landes- und Bundesverband bestimmt § 11 Abs. 4, daß aus dem Vorstand heraus nochmals ein geschäftsführender Vorstand gewählt werden kann, um die laufenden Geschäfte zu führen. Die Vorstände halten also qua PartG die wichtigen Zügel in der Hand.

Die §§ 10 und 16 PartG sehen den Eingriff der Parteischiedsgerichte gegen Mitglieder, die „vorsätzlich gegen die Satzung oder erheblich gegen Grundsätze oder Ordnung“^[15] der Partei verstoßen haben und ihr auf diese Weise „schweren Schaden“^[16] zugefügt haben, und gegen Gebietsverbände, die in gleicher Weise gehandelt haben, rechtliche Schritte vor. So können Mitglieder aus den genannten Gründen aus der Partei ausgeschlossen, und Maßnahmen gegen Gebietsverbände verhängt werden.

Die Parteiausschüsse haben ganz unterschiedliche Funktionen. Ihre Zuständigkeit erstreckt sich von der reinen Beratung bis hin zur Beschlußfassung. Dies hängt von der Satzung der Partei ab. Zumeist haben die Ausschüsse aber nur eine „Rückkoppelungsfunktion“^[17].

Die Wahlen zu den Gremien der Parteien sind ebenfalls festgesetzt. So schreiben § 9 Abs. 4, § 12 Abs. 1, § 15 PartG allgemeine Bestimmungen (beispielsweise die Länge der Amtsdauer) vor,^[18] die teilweise in den Satzungen der Parteien noch ausdifferenziert werden können. Alle diese Paragraphen kontingentieren aber die Zahl derer, die kraft eines Amtes in den Gremien vertreten sind; d.h. die Zahl der „ex-officio“^[19] - Mitglieder.

Doch nicht allein GG und das PartG greifen gesetzlich in die innerparteiliche Demokratie und Partizipation ein. Geht es um die Aufstellung von Kandidaten bei Wahlen zu Volksvertretungen nimmt auch das Wahlgesetz (WahlG) Einfluß.^[20]

Somit ist der gesetzliche Rahmen der innerparteilichen Partizipation abgesteckt. Aber dieser Rahmen ist nicht der einzige der sie determiniert. Erst wenn weitere Einflüsse und die politische Praxis einbezogen werden zeichnet sich die wirkliche Situation ab. Außerdem wird an diesem gesetzlichen Rahmen kräftig gerüttelt wie unten noch gezeigt wird.

2.1.2 Weitere Einflüsse und politische Praxis

Ein Gesichtspunkt, der alle größeren Parteien und ihre innere Demokratie sowie Partizipation betrifft, ist die Tatsache, daß sich das Prinzip der Delegation ab der Kreisebene durchgesetzt hat.^[21] Da Mitgliederversammlungen, auf denen alle Mitglieder der Partei Stimmrecht haben, auf den höheren Ebenen zu groß, unübersichtlich und ineffektiv werden, wählen die Mitglieder Delegierte, die sie in der nächsthöheren Parteiebene vertreten.^[22] Größe und Aufgabenkomplexität der etablierten Parteien schließe eine organisatorische Differenzierung und Kompetenzverteilung unvermeidlich ein, meint Wolfgang Rudzio.^[23]

Ist das Prinzip der Delegation unter anderem auch geeignet die Parteiarbeit effektiver zu gestalten, so sind in diesem Kontext auch die Richtlinienkompetenzen der jeweils höheren Parteiebene auf die sich darunter befindlichen, und die Auffassung den Vorstand als Exekutivorgan in der versammlungsfreien Zeit zu sehen, zu verstehen.^[24]

In dieser Funktion betätigt sich der Vorstand auch bei den Aufstellung der Wahllisten zu Volksvertretungen auf Parteitagen. Dort ist es allgemeine Praxis, daß der Vorstand Vorschläge macht, die meist vom Plenum unverändert angenommen werden, um „derartige sorgfältig geschnürte Vorschlagspakete (...) nicht mehr über den Haufen“^[25] zu werfen.

2.2 Aufgabe der innerparteilichen Partizipation

Oskar Niedermayer hat die Aufgaben der innerparteilichen Partizipation in drei Aspekte unterschieden: a) Politik formulieren, b) das Personal für die Parteiämter und Volksvertretungen rekrutieren und c) Politik vermitteln. Konkret bedeutet das für ihn: Nominierung der Kandidaten für öffentliche und Besetzung parteiinterne Ämter, Programmgestaltung, Propagandatätigkeit zur Rekrutierung von neuen Mitgliedern, Finanzierung d.h. Verbesserung der finanziellen Ressourcen, Disziplinierung der Parteimitglieder und soziale Aktivitäten/ soziale Betreuung innerhalb und außerhalb der Partei durch Nebenorganisationen.^[26]

Streng juristisch genommen gehören jedoch die zuletzt genannten Sonder- bzw. Nebenorganisationen^[27] nicht zu der Parteiorganisation dazu, da durch sie lediglich Einzelinteressen vertreten werden oder sie reine sozial-integrative Funktionen haben. Eine umfassende Willensbildung findet in ihnen nicht statt. Sie haben vor allem die Aufgabe neue Mitglieder anzuziehen.^[28]

Zuletzt dürfen die informellen Wege der innerparteilichen Demokratie und Partizipation, die einen wichtigen Bestandteil v.a. des Willensbildungsprozesses darstellen, nicht vergessen werden.^[29]

2.3 Innerparteiliche Partizipation: Wer, wie, warum, wo?

Die Frage nach der innerparteilichen Partizipation ist vielschichtig. Dazu müssen nämlich Antworten auf die Fragen wer, auf welche aktive/passive Weise, aus welchem Grund heraus und auf welcher Ebene in den Parteien mitwirkt, gefunden werden.

Charakteristisch für die innerparteiliche Partizipation ist vor allem, daß der Großteil der Mitglieder passiv ist. Oder um es mit Wolfgang Rudzios Worten auszudrücken: „Entscheidend für die Praxis innerorganisatorischer Willensbildung ist (...) eines: die nur begrenzte Aktivität der Mitglieder, ihre Apathie.“^[30] Seinen Angaben zufolge beteiligt sich knapp ¼ der Mitglieder tatsächlich aktiv.^[31]

Es zeichnet sich vor allem eine geringe Beteiligung an den Basisveranstaltungen wie Ortsversammlungen ab.^[32]

Der Großteil der Mitglieder, der passiv bleibt, könnte als „ beitragsleistender Förderkreis von Unterstützungspersonen“^[33] bezeichnet werden.

Heino Kaack konstatiert, daß Parteimitglieder meist nur solange aktiv bleiben, als sie an der Macht in Form von Ämtern und Mandaten teilhaben.^[34] Nichtsdestotrotz liegt die Partizipationsrate in der Bundesrepublik im internationalen Vergleich im Durchschnitt.^[35]

[...]

^[1] Wiesendahl, Elmar: Noch Zukunft für die Mitgliederparteien? Erstarrung und Revitalisierung innerparteilicher Partizipation, in: Klein, Ansgar/Schmalz-Bruns, Reiner (Hrsg.): Politische Beteiligung und Bürgerengagement in Deutschland. Möglichkeiten und Grenzen, Schriftenreihe Band 347, Bonn 1997, S. 349.

^[2] Im Rahmen dieser Arbeit ist das politische System der Bundesrepublik Deutschland gemeint.

^[3] S. hierzu unten, Kapitel 4 .

^[4] S. hierzu unten, Kapitel 3.1.1 .

^[5] Vgl.: Seidel, Klaus: Direkte Demokratie in der innerparteilichen Willensbildung, Europäische Hochschulschriften, Reihe 2, Rechtswissenschaft, Bd. 2391, Frankfurt a.M., Berlin, Bern, New York, Paris, Wien 1998, S. 45f.

^[6] Vgl.: GG Art. 21 Abs. 1 Satz 3.

^[7] Vgl.: Seidel, Klaus: a.a.O., S. 73.

^[8] Vgl.: GG Art 20 Abs.2 Satz 2; & GG Art. 29 Abs.2 Satz 1 .

^[9] Vgl.: Seidel, Klaus: a.a.O., S. 89; 245.

^[10] Soll heißen, die Parteibasis soll Ausgangspunkt des Willensbildungsprozesses sein. Vgl.: Seidel, Klaus: ebd., S. 99.

^[11] Vgl.: Thaysen, Uwe: Denken ohne Diskusion? Zur innerparteilichen Demokratie in der Bundesrepublik, in: Krockow, C. Graf v. (Hrsg.): Parteien in der Krise. Das Parteiensystem der Bundesrepublik und der Aufstand des Bürgerwillens, München 1987, S. 60.

^[12] Vgl.: Thaysen, Uwe: ebd., S. 60. Dabei ist bei der Aufteilung der Gebiete darauf zu achten, daß diese so eingeteilt werden, daß das einfache Mitglied noch Einfluß ausüben und einen Überblick behalten kann. Vgl.: Kaack, Heino: Geschichte und Struktur des deutschen Parteiensystems, Opladen 1971, S. 372; & PartG § 7 Abs. 1 Satz 3.

^[13] Vgl: PartG § 8 Abs. 2 Satz 1. So kennt die SPD beispielsweise auch noch die Untereinheit der „Unterbezirke“. Vgl.: Rudzio, Wolfgang: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 4. völlig überarbeitete Auflage, Opladen 1996, S. 159.

^[14] Vgl.: Seidel, Klaus: a.a.O., S. 99f.

^[15] PartG § 10 Abs. 4 .

^[16] PartG § 10 Abs. 4 . Der § 10 bestimmt aber auch, daß die Parteien das Recht haben Eintrittswillige die Mitgliedschaft zu verwehren. Vgl.: PartG § 10 Abs. 1 Satz 1 & 2.

^[17] Seidel, Klaus: a.a.O., S.129.

^[18] Allein für die Wahl zu den Parteischiedsgerichten ist nicht bestimmt, wer die Amtsträger wählen soll. Vgl: PartG § 14.

^[19] Vgl.: PartG § 9 Abs. 2; & vgl.: Seidel, Klaus: a.a.O.; S. 104f; & vgl.: Kaack, Heino: Geschichte und Struktur des deutschen Parteiensystems, Opladen 1971, S. 381.

^[20] Der § 17 PartG legt allein fest, daß die Abstimmungen zu den Kandidatenaufstellungen geheim vollzogen werden muß.

^[21] Es ist im § 8 Abs.1 PartG ausdrücklich die Rede von der Möglichkeit, Mitglieder- durch Vertreterversammlungen zu ersetzen.

^[22] Vgl.: Kaack, Heino: a.a.O., S. 379; 471; & vgl.: Rudzio, Wolfgang: a.a.O., S. 159.

^[23] Vgl.: Rudzio, Wolfgang: a.a.O., S. 159.

^[24] Vgl.: Rudzio, Wolfgang: ebd., S.160; & vgl.: Seidel, Klaus: a.a.O., S. 116.

^[25] Rudzio, Wolfgang: a.a.O., S. 170.

^[26] Vgl.: Niedermayer, Oskar: Innerparteiliche Partizipation, Reihe Beiträge zur sozialwissenschaftlichen Forschung, Band 116, Opladen 1989, S. 13; 15f. & Vgl.: Wiesendahl, Elmar: Parteien und Demokratie. Eine soziologische Analyse paradigmatischer Ansätze der Parteienforschung, Reihe Sozialwissenschaftliche Studien, Heft 18, hrsg. v. Hilger, D./Kob, J./Steffani, W., Opladen 1980, S. 186.

^[27] z.B. CDU: Mittelstandsvereinigung, CDA, Frauenunion; SPD: Jungsozialisten, Arbeitsgemeinschaft sozialdemokratischer Juristinnen und Juristen. Vgl.: Kaack, Heino: a.a.O., S.545; & Rudzio, Wolfgang: a.a.O., S. 163f.

^[28] Vgl.: Rudzio, Wolfgang: a.a.O., S. 164.

^[29] Vgl.: Niedermayer, Oskar: a.a.O., S. 16; & S. hierzu auch unten, Kapitel 2.4 .

^[30] Rudzio, Wolfgang: a.a.O., S. 85.

^[31] Vgl.: Rudzio, Wolfgang: a.a.O., S. 167; & Wiesendahl, Elmar: Noch Zukunft für die Mitgliederparteien?, a.a.O., S. 359f. Bedenkt man die Zahlen, die Michael Buse und Wilfried Nelles zur Beteiligung der Wahlberechtigten in den Parteien (3,36%) vorgelegt haben, scheint die Beteiligung der aktiven Parteimitglieder verschwindend gering. Vgl. Buse, Michael/Nelles, Wilfried: Formen und Bedingungen der Partizipation im politisch/administrativen Bereich, in: Alemann, Ulrich von ( Hrsg.): Partizipation-Demotkratie-Mitbestimmung. Problemstellung und Literatur in Politik, Wirtschaft, Bildung und Wissenschaft. Eine Einführung, Reihe Studienbücher zur Sozialwissenschaft, Band 19, Opladen 1975, S. 88.

^[32] So hat Emil Hübner für 1966 Zahlen erhoben, die besagen, daß in der Berliner SPD nur rund 14% der Parteimitglieder anwesend waren; bei der CDU waren es immerhin 25%. Vgl.: Hübner, Emil: Partizipation im Parteienstaat. Bürgerbeteiligung in Parteien und Wahlen, hrsg. v. Recker, Helga, München 1976, S. 47.

^[33] Elmar Wiesendahl: Noch Zukunft für die Mitgliederparteien?, a.a.O; S. 360.

^[34] Vgl.: Kaack Heino: a.a.O., S. 695f.

^[35] Vgl.: Rudzio, Wolfgang: a.a.O., S. 513f. Elmar Wiesendahl widerspricht Rudzio hier: „Die Parteien sind 1995 insgesamt im erweiterten gesamtdeutschen Maßstab auf das (westdeutsche) Niveau zurückgefallen, auf dem sie sich 1975 befanden.“ Wiesendahl, Elmar: Noch Zukunft für die Mitgliederparteien?, a.a.O., S. 350.