Heute schon GEZahlt? Zur ökonomischen Rechtfertigung eines öffentlich-rechtlichen Fernsehens

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Legitimation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland
2.1 Das öffentlich-rechtliche Fernsehen in Deutschland..
2.2 Eine ökonomische Analyse des öffentlich-rechtlichen Fernsehens
2.2.1 Externe Effekte
2.2.2 Meritorische Güter
2.2.3 Fazit.

3. Die Effizienz des öffentlich-rechtlichen Fernsehens und alternative Lösungsansätze.
3.1 Ineffizienzen des öffentlich-rechtlichen Fernsehens
3.2 Alternative Lösungsansätze für die Zukunft des deutschen Fernsehens

4. Ausblick

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In kaum einem anderen Bereich kommt es wiederholt zu so heftigen und kontrovers diskutierten Auseinandersetzungen, wie im Fall des deutschen Rundfunksystems. Die Änderung der Rahmenbedingungen sowie die raschen technischen Entwicklungen im Mediensektor führen verstärkt dazu, dass das Rundfunksystem in seiner bisherigen Form nicht mehr optimal an die Bedürfnisse des Marktes angepasst ist, und sich insbesondere die alten Reglementierungen des öffentlich-rechtlichen Fernsehens nicht mehr aufrechterhalten lassen. Das deutsche Fernsehsystem steht demnach in der Gegenwart vor einer Herausforderung besonderer Art, und lässt sich zunehmend weniger durch die in der Vergangenheit festgelegten Aufgaben und volkswirtschaftlichen Ziele rechtfertigen¹. Es geht dabei primär um die Frage, ob ein öffentlich-rechtliches Fernsehen in dem derzeitigen Ausmaß volkswirtschaftlich, eben vor dem Hintergrund der geänderten Umweltbedingungen, noch effizient sein kann und den Anforderungen unserer Zeit entspricht. Die Legitimation der öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten, mit ihrer gebührenfinanzierten Programmgestaltung, steht dabei nicht unbedingt als Ganzes in Frage. Das Bundesverfassungsgericht, welches die Rechtssprechung der Rundfunkordnung in der Vergangenheit wesentlich bestimmt hat, hat durch verschiedene Urteile immer wieder erkennen lassen, dass ein ausschließlich wettbewerbliches Rundfunkangebot abzulehnen ist². Das derzeitige System ist aber zumindest in Teilen, nicht zuletzt durch vermehrten Druck aus Brüssel³, im Zentrum der Kritik vieler Systemgegner⁴, die die Aufgaben und Finanzausstattung der öffentlichen Sender gerne deutlich reduzieren würden und nicht für zukunftsfähig halten. Vor allem aber sehen sie erhebliche Wettbewerbsverzerrungen zu Ungunsten der privaten Anbieter. Auch die Einstellung der Gebührenzahler gegenüber den öffentlich-rechtlichen Anstalten scheint sich zu ändern und die Bereitschaft, stetig steigende Gebühren weiter zu finanzieren, ist wohl begrenzt⁵.

Diese Ausarbeitung soll in erster Linie dazu dienen, die Schwachstellen des öffentlich-rechtlichen Fernsehens in Deutschland in seiner aktuellen Form aufzuzeigen, und alternative Lösungsansätze vorstellen. Dazu wird zu Beginn des zweiten Kapitels das Prinzip des öffentlich-rechtlichen Fernsehens als Bestandteil des dualen Systems⁶ in der Bundesrepublik zunächst kurz erläutert. Anschließend werden, in Form einer ökonomischen Analyse, besondere Gegebenheiten des Fernsehmarktes aufgezeigt, welche die Existenz des öffentlich-rechtlichen Fernsehens prinzipiell legitimieren können. Insbesondere soll an dieser Stelle auf externe Effekte⁷ des Mediums Fernsehens und auf Programmelemente als meritorische⁸ Güter abgestellt werden. Es muss an dieser Stelle aber die Frage gestellt werden, ob nicht mittlerweile Anspruch und Wirklichkeit auseinander fallen, und ob die Besonderheiten des Fernsehsektors auch heute öffentlich-rechtliche Sendeanstalten noch rechtfertigen. Des Weiteren ist zu klären, ob es im Fernsehsektor in den letzten Jahren zu Markt- und Politikversagen gekommen ist. Im dritten Abschnitt werden dann alternative Lösungen vorgestellt, die eventuell den gesellschaftlichen Anforderungen ebenso gerecht werden⁹. Abschließend werden im vierten Abschnitt die zukünftigen Entwicklungen des Fernsehsektors im Mittelpunkt der Betrachtungen stehen, was auch das Internet sowie das Pay-TV einschließt.

2. Die Legitimation des öffentlich-rechtlichen Fernsehens in Deutschland

2.1 Das öffentlich-rechtliche Fernsehen in Deutschland

Für das Verständnis der später folgenden ökonomischen Analyse des öffentlich-rechtlichen Fernsehens ist es wichtig, kurz die historische Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Fernsehsystems in der Bundesrepublik zu betrachten und die aktuelle Situation zu analysieren. Dies soll aber nur in kurzer Form geschehen.

Die deutsche Fernsehlandschaft besteht in ihrer heutigen Form seit 1984. Damals wurden, neben den bis dahin schon bestehenden öffentlich- rechtlichen Sendeanstalten der ARD und ZDF sowie den Regionalanstalten, als zweite Säule des Rundfunksystems private Anbieter zugelassen. Der öffentlich-rechtliche Teil der heutigen Rundfunkordnung besteht aus 11 Landesrundfunkanstalten, die jeweils für das landesweite Hör- und Rundfunkprogramm zuständig sind, und ein gemeinsames bundesweites Fernsehprogramm senden. Diese Landesrundfunkanstalten sind ferner über die ARD (Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Deutschlands) an den Satellitenprogrammen 3sat und ARTE beteiligt. Außerdem gehört zum öffentlich-rechtlichen Teil des Deutschen Rundfunks das ZDF, ein bundesweiter Fernsehsender, der zusätzlich durch die Zusammenarbeit mit ARD, ORF und SRG das Satellitenprogramm 3sat anbietet, sowie in Zusammenarbeit mit ARD und La Sept/ARTE den Kulturkanal ARTE offeriert. Weitere Bestandteile des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, sind das Deutschland Radio, ein nationaler Hörfunksender von ARD und ZDF, die Deutsche Welle (DW), ein deutsches Rundfunkprogramm für das Ausland¹⁰, Phoenix und der Kinderkanal. Die Organisation gemeinsamer Aufgaben aller Landesrundfunkanstalten sowie der DW obliegt der ARD, die einem Dachverband bildet.

Den öffentlich-rechtlichen Anbietern sind in ihrer Form durch den Rundfunkstaatsvertrag Finanz-, Bestands- und Entwicklungsgarantien zugewiesen. ARD und ZDF sind als „binnenplurale“ Veranstalter gegründet und ihnen obliegen der landesweite Hörfunk sowie die landes- und bundesweite Ausstrahlung von Fernsehvollprogrammen¹¹. Die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Institutionen besteht vornehmlich aus Gebühren, daneben in begrenzten Teilen auch aus Werbeeinnahmen. Die privaten Programme in Deutschland müssen eine Mischform aus binnen- und außenpluraler Struktur aufweisen, um der Sicherung der Meinungsvielfalt Rechnung zu tragen. Die privaten Anbieter sind von der Gebührenfinanzierung ausgeschlossen. Sie finanzieren sich ausschließlich über Werbeeinnahmen, die strikten Regulierungen unterliegen, und Entgelten für ausgestrahlte Programme. Eine Zulassung und die Kontrolle privater Rundfunkanbieter fällt in den einzelnen Bundesländern in den Aufgabenbereich der jeweils zuständigen unabhängigen Landesmedienanstalten, ebenfalls organisiert als Anstalten des öffentlichen Rechts. Der Rundfunkstaatsvertrag sieht zudem die Zuweisung von Übertragungskapazitäten und besondere Vorschriften vor, die im Wesentlichen eine Mindestanforderung der Programme der privaten und öffentlichen Sendeanstalten fordern und sichern sollen¹². Es handelt sich bei den Vorgaben, die durch die Landesmedienanstalten kontrolliert werden, besonders um Richtlinien des Jugendschutzes und bestimmter Wertevorstellungen, die auch den Grundversorgungsauftrag der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten im Sinn einer Orientierung an gesellschaftlich erwünschten Funktionen¹³ begründen.

2.2 Eine ökonomische Analyse des öffentlich-rechtlichen Fernsehens

In diesem Abschnitt wird der soeben erwähnte Grundversorgungsauftrag, der zu einem erheblichen Teil die Existenz der öffentlich-rechtlichen Anstalten rechtfertigt, ökonomisch genauer analysiert. Es ist hier wichtig, zu zeigen, woraus die Berechtigung der öffentlichen Rundfunkanstalten in der Vergangenheit entstand, und ob aus volkswirtschaftlicher Sicht diese Berechtigung im gleichen Ausmaß nach wie vor besteht. In Verbindung mit dem Grundversorgungsauftrag verwenden die Befürworter des Systems häufig Begriffe wie Pluralität, Ausgewogenheit, Qualität und Kulturarbeit¹⁴ und beziehen diese Attribute oftmals auf ihr komplettes Programmangebot. Es ist jedoch fraglich, ob dies die klassische Organisation und damit die Rundfunkgebühren in der entsprechenden Höhe rechtfertigt und, ob es hier zu Markt- und Politikversagen kommt. Diese ökonomische Analyse wird sich verstärkt an externen Effekten und dem Begriff der Meritorik orientieren, daneben aber auch andere Aspekte nicht außer Acht lassen.

2.2.1 Externe Effekte

Bei der Legitimation der öffentlich-rechtlichen Rundfunktätigkeiten haben Befürworter des Systems und naturgemäß Vertreter der öffentlichen Sendeanstalten selbst, immer wieder mit Nachdruck die Wichtigkeit ihrer Aufgabe betont, und als, für die Gesellschaft, besonders wünschenswert und notwendig beschrieben. Für eine Rechtfertigung der Arbeit der öffentlich- rechtlichen Anstalten wurde dann in vielen Fällen unter anderem das Vorliegen sog. externer Effekte herangezogen, um die Notwendigkeit der Existenz öffentlicher Anbieter zu verdeutlichen. Unter solchen externen Effekten werden in der Ökonomie in aller Regel positive aber auch negative Wohlfahrtseffekte für Dritte verstanden, die an den eigentlichen Wechselwirkungen, bei denen diese Effekte auftreten, gar nicht beteiligt sind¹⁵, aber eben dennoch auf diese Personen wirken. Übertragen auf das hier im Mittelpunkt stehende Medium Fernsehen, bedeutet dies in erster Linie, dass davon ausgegangen wird, dass durch die Rezipienten von Fernsehinhalten indirekt auch Wirkungen auf deren soziales Umfeld übertragen werden¹⁶. Das Fernsehprogramm als Ganzes wird von den Öffentlich-Rechtlichen also nicht als Wirtschaftsgut, sondern eher als Träger von Werten, Moral und Kultur deklariert. Es ist wichtig und allgemein anerkannt, positive externe Effekte zu fördern und dem entsprechend das Ausmaß der negativen Externalitäten so weit wie möglich zu minimieren. Es ist nachvollziehbar, dass besondere gemeinschaftliche Werte durch dass Medium Fernsehen als eine Art Basis für ein soziales Umfeld in der Bevölkerung vermittelt werden sollen. Daher muss es also das Ziel sein, mittels der Programminhalte auf die Gesellschaft Einfluss zunehmen und letztlich die Integration, Kohäsion und Stabilität dieser sicherzustellen¹⁷. Auf diese Weise wird der Versuch unternommen, bspw.

[...]

¹ Vgl. Hartwig (1998), S. 1.

² Vgl. Müller, M. (1998) S. 13.

³ Die Europäische Kommission verfolgt den Vorschlag, Gebührenfinanzierung öffentlichrechtlicher Programmelemente nur dort zuzulassen, wo die privaten Anbieter kein qualitativ ausreichendes Angebot bereitstellen.

⁴ Vgl. Hartwig/Schröder (1998), S. 1 ff.

⁵ Vgl. Hanfeld, Michael (2003).

⁶ Vgl. Hesse, Albrecht (1998), S. 28 ff.

⁷ Vgl. Schumann/Meyer/Ströbele (1999), S. 38 f.

⁸ Vgl. Musgrave, R. (1984), S. 87 ff.

⁹ Vgl. Müller, M. (1998), S. 14 f.

¹⁰ Vgl. Müller, M. (1998), S.77.

¹¹ Vgl. § 2 Abs. 2 RfStV.

¹² Vgl. Müller, M. (1998) , S. 23f .

¹³ Vgl. Hartwig/Schröder, (1998), S. 3.

¹⁴ Vgl. Hartwig/Schröder (1998), S. 2.

¹⁵ Vgl. Knops (1998), S. 2 ff.

¹⁶ Vgl. Hartwig/Schröder (1998), S. 3 f.

¹⁷ Vgl. Kops (1998), S. 3.