PPP - Kooperationsmodelle - Vergaberecht

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriffsverständnis
2.1 Entwicklung von PPP

3. Allgemeine Merkmale von PPP
3.1 Merkmale von PPP im öffentlichen Hochbau

4. Gründe für PPP
4.1 Gründe für PPP aus der Sicht des öffentlichen Sektors
4.2 Gründe für PPP aus der Sicht des privaten Sektors

5. Begriffsverständnis der Kooperationsmodelle
5.1 Das Erwerbermodell
5.2 Das FMLeasingmodell
5.3 Das Vermietungsmodell
5.4 Das Inhabermodell
5.5 Das Contractingmodell
5.7 Das Gesellschaftsmodell
5.8 Zusammenfassender Überblick der Alleinstellungsmerkmale

6. Vergaberecht (Exkurs)
6.1 Grundlagen
6.2 Adressaten des Vergaberechts
6.3 Öffentlicher Auftrag
6.4 Auftragsarten im Sinne des Vergaberechts
6.5 Arten der Vergabe
6.6 Schwellenwerte

7. Anwendbarkeit des Vergaberechts
7.1 Ausschreibungsregime der einzelnen PPP-Modelle
7.2 Das Erwerbermodell
7.3 Das FMLeasingmodell
7.4 Das Vermietungsmodell
7.5 Das Inhabermodell
7.6 Das Contractingmodell
7.8 Das Gesellschaftsmodell

8. Fazit

9. Quellenangaben

1. Einleitung

Aufgrund gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Veränderungen sowie einer Zuspitzung der Finanzlage der öffentlichen Haushalte in Deutschland sind neue Konzepte notwendig. Im Mittelpunkt der Modernisierungsdiskussion steht unter anderem das bisherige Rollenverständnis des Staates als Produzent öffentlicher Leistungen. Es hat sich im Laufe der Zeit folgende Entwicklung gezeigt:

Der Staat konzentriert sich zunehmend auf seine Kernkompetenzen und die Erbringung öffentlicher Leistungen wird auf privatwirtschaftliche Unternehmen übertragen.

Eine Möglichkeit, den Spagat zwischen öffentlicher Aufgabenverantwortung und Verschlankung des Staatsapparates zu bewerkstelligen, stellt Public Private Partnership (PPP) dar.

PPP steht für eine moderne und zukunftsorientierte Form der Zusammenarbeit von öffentlichen und privaten Partner.

2. Begriffsverständnis

Der Begriff Public Private Partnership ist in der Literatur nicht verbindlich definiert. Es finden sich im Gegenteil vielgestaltige Verwendungen und Auslegungen des Begriffs, jedoch keine einheitliche Definition. Im Folgenden werden drei Ansätze vorgestellt, die das heutige Verständnis von PPP beschreiben.

BUDÄUS, der im Zusammenhang mit PPP häufig zitiert wird, hat verschiedene Kennzeichen aufgezählt. Diese Kennzeichen sind:

- Langfristige oder dauerhaft angelegte Interaktion zwischen öffentlichen und privaten Akteuren
- Kompatible Ziele der Partner
- Entstehung von Synergieeffekten bei der Kooperation
- Prozess, bestehend aus verschiedenen Teilmodulen
- Wahrung der Souveränität aller Beteiligten
- Vertragliche Regelung der Zusammenarbeit im Rahmen eines Vertrauensverhältnisses^[1]

Auch HÖFTMANN hat eine ausführliche Beschreibung in seiner Promotion „Public Private Partnership als Instrument der kooperativen und sektorübergreifenden Leistungserstellung“ erarbeitet. Nach HÖFTMANN ist PPP wie folgt definiert:

„PPP bezeichnet vielfältige mittel- bis langfristige Formen der organisierten (institutionalisierten), freiwilligen und partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen autonomen Akteuren der öffentlichen Hand und der Privatwirtschaft zur kooperativen Erfüllung öffentlicher Aufgaben unter weiterhin öffentlicher Trägerschaft, die im Kontext kommunaler Aufgaben meist auf (gesellschafts-) vertraglicher Grundlage basieren.“^[2]

Die Task Force PPP des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS, früher Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnen BMVBW)) befasst sich unter anderem mit PPP im öffentlichen Hochbau und hat diesbezüglich ein gleichnamiges Gutachten^[3] ausgearbeitet. In diesem heißt es:

„PPP kann man abstrakt beschreiben als langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, bei der die erforderlichen Ressourcen (z. B. Know-how, Betriebsmittel, Kapital, Personal) in einen gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagementkompetenz der Projektpartner angemessen verteilt werden.“^[4]

Diese Partnerschaft erstreckt sich über den gesamten Lebenszyklus einer Maßnahme und umfasst die Phasen Planung, Bau, Betrieb, Unterhaltung und ggf. auch die Verwertung.^[5]

Die zuerst vorgestellten Begriffsbestimmungen von BUDÄUS und HÖFTMANN beschreiben lediglich den PPP-Gedanken im Allgemeinen und gehen nicht auf die Besonderheiten von PPP im öffentlichen Hochbau ein. Hierzu bietet das Gutachten weitergehende Anhaltspunkte.

In der abschließenden Übersicht werden die wichtigsten Kernaussagen den Autoren nochmals schematisch zugeordnet. Die Gemeinsamkeiten sind dabei zentral geordnet.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2.1 Entwicklung von PPP

Die Entwicklung von PPP hat in Deutschland nach und nach an Dynamik gewonnen und lässt sich grob in drei Phasen beschreiben:

1. Die ersten praktischen Projekte für PPP wurden in den 80er Jahren vor allem in Nordrhein-Westfalen (insbesondere im Ruhrgebiet) im Bereich der Stadt- und Regionalentwicklung umgesetzt.^[6] Es wurde als Ziel, der Umbau der altindustriellen Strukturen gesetzt wie beispielsweise:

- Technologieorientierte Wirtschafts- und Innovationsförderung
- Revitalisierung von Industriebranchen
- Steigerung der Finanzdienstleistungen
- Stadt- bzw. Citymarketing

2. Die endgültige Etablierung zwischen der Zusammenarbeit von öffentlichen Stellen und privaten Unternehmen fand im Zuge der Wiedervereinigung am Anfang der 90er Jahre statt. Es wurde notwendig, aufgrund der zur Bewältigung eines enormen Reform- bzw. Problemdrucks neue Konzepte zu entwickeln. Dieser Hintergrund war Auslöser für eine intensive Auseinandersetzung zur Weiterentwicklung von PPP.

3. In der Zwischenzeit ist PPP Gegenstand vieler Diskussionen geworden und es zeigt sich eine zunehmend beliebige und undifferenzierte Begriffsverwendung, „die zu einem äußerst heterogenen Begriffsverständnis mit fragwürdigem Erkenntniswert geführt hat.“^[7] Aufgrund dieser zunehmenden Begriffsverwirrung ist es erforderlich, zwischen tatsächlichen und rhetorischen Begriffsverwendungen zu unterscheiden.^[8]

3. Allgemeine Merkmale von PPP

Betrachtet man Public Private Partnership oberflächlich, so bekommt man den Eindruck, dass PPP ein Sammelbegriff für die verschiedenen Kooperationsformen zwischen der öffentlichen Hand und dem privaten Sektor beschreibt. Das Verständnis von PPP geht allerdings über die üblichen Geschäftsbeziehungen, wie die reine Auftragsvergabe bzw. dem klassischen Fremdbezug hinaus und beinhaltet ein gemeinschaftliches Miteinander der Partner.

HÖFTMANN sieht das partnerschaftliche Element darin, dass die jeweiligen Ressourcen gemeinschaftlich sowie interaktiv von den Partnern genutzt werden. „Um ein PPP zu begründen, ist hinsichtlich der Einbeziehung von Privaten zu fordern, dass privates Kapital und privates Know-how in die Aufgabenerfüllung einfließen und beiderseitig zur Nutzung bereitstehen.“^[9] Erst die Bereitstellung von zusätzlichen Aufgaben und Diensten durch einen Privaten im Rahmen einer Finanzierung lassen eine Partnerschaft im Sinne der PPP-Idee entstehen.^[10]

BUDÄUS sagt diesbezüglich, dass sich ein PPP-Projekt grundsätzlich aus verschiedenen Teilmodulen zusammensetzt.^[11] Dieser partnerschaftliche Gedanke wird durch verschiedene Ausführungen bei der Begriffsbestimmung unterstützt. Eine Public Private Partnership zeichnet sich unabhängig von vertraglichen Regelungen durch eine freiwillige Zusammenarbeit im Rahmen eines Vertrauensverhältnisses aus. Ein weiteres deutlich hervortretendes Kennzeichen von PPP ist die langfristig angelegte Zusammenarbeit. In der Literatur ist mit „langfristig“ ein Zeitraum von etwa 20 – 30 Jahren gemeint.^[12] Dies entspricht in etwa dem Lebenszyklus von Immobilien.

Im Rahmen einer PPP-Konzeption ist die Selbständigkeit der öffentlichen und privaten Partner obligatorisch. Für PPP ist bezeichnend, dass die Leistungserstellung weiterhin unter öffentlicher Trägerschaft stattfindet. Der Private wird zwar umfangreich in die Leistungsbereitstellung eingebunden, die Verantwortung und Steuerungsfunktion liegt jedoch einzig und allein bei dem öffentlichen Träger.^[13]

3.1 Merkmale von PPP im öffentlichen Hochbau

Ein wesentliches Merkmal im öffentlichen Hochbau ist die Lebenszyklusorientierung (wie beispielsweise Planung, Bau, Betrieb, Finanzierung, Verwertung). Im Bereich des Hochbaus ist die langfristig angelegte Zusammenarbeit bereits ein Aufgabenbereich, der über die reine Bautätigkeit hinausgeht.

Die Task Force PPP sagt in ihrem Gutachten ausdrücklich, dass der Private in allen Lebenszyklusphasen einer Immobilie umfangreiche Aufgabenverantwortung übertragen bekommt. Entgegen der traditionellen Praxis werden nicht mehr einzelne Leistungspakete ausgeschrieben, sondern ein ganzes Bündel von Leistungen. Dies beginnt mit Aufgaben im Rahmen der Planung und geht weiter über die Bauausführung, den Betrieb, die Finanzierung bis hin zur anschließenden Verwertung der Immobilie.^[14]

Der Private bekommt die Möglichkeit durch eine „outputorientierte Leistungsbeschreibung“ seinen Handlungsspielraum zu erweitern, um mit Ideenreichtum Einsparpotenziale auf verschiedenen Wertschöpfungsstufen zu erzielen.

Die Lebenszyklusorientierung ist ein wesentlicher Bestandteil von PPP im öffentlichen Hochbau. Dies ist ein Grund dafür, die oben genannten Phasen in einem Vertrag zu berücksichtigen.

[...]

^[1] Vgl. Budäus (2004), S. 315.

^[2] Höftmann (2001), S. 29.

^[3] Gutachten: PPP im öffentlichen Hochbau, Band I, Leitfaden.

^[4] BMVBW [Hrsg.] [Band I](2003), S. 2.

^[5] Vgl. BMVBW [Hrsg.] [Band I] (2003), S. 2 f.

^[6] Zu den ersten PPP - Projekten zählen u. a.: Media – Park Köln (1985), Frankfurter West-

Osthafen (1987), Business – Park Asterlagen in Duisburg (1988), Initiativkreis Ruhrgebiet (1989),

Stadtforum Mühlheim / Ruhr (1989), Emscher – Park und die Emscher – Lippe – Agentur (1990),

^[7] Höftmann (2001), S. 15.

^[8] Vgl. Höftmann (2001), S. 12 – 15.

^[9] Höftmann (2001), S. 21.

^[10] Vgl. Höftmann (2001), S. 20 f.

^[11] Vgl. Budäus (2004b), S. 314.

^[12] Vgl. Budäus (2004b), S. 313.

^[13] Vgl. Höftmann (2001), S: 23.

^[14] Vgl. BMVBW [Hrsg.] [Band II] (2003b), S. 2.