OLAF und die Bekämpfung von Betrug und Korruption in der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Betrugsproblematik
2.1 Begriffsbestimmungen
2.2 Probleme und Schäden
2.3 Ursachen und Verursacher
2.3.1 Angriffsobjekt: EU-Haushalt
2.3.2 Auseinanderfallen von Rechtsetzung und Vollzug
2.3.3 Ermittlungs- und Verurteilungsprobleme
2.3.4 Geschlossenheit der Verwaltungskultur

3. Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF)
3.1 Entstehungsgeschichte
3.2 Ziele und Aufgaben
3.3 Organisatorische Struktur
3.4 Konzepte zur Zielerreichung
3.4.1 Bewertung der Erstinformation
3.4.2 Untersuchung
3.4.3 Das Follow-Up
3.5 Betrachtung der Effektivität

4. Zusammenfassung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Bei der Gründung der Europäischen Gemeinschaft im Jahre 1957 wird man dem Schutz ihrer Finanzen vor Betrug und Korruption wohl kaum Aufmerksamkeit geschenkt haben. Die Gründungsverträge enthielten zumindest keine diesbezüglichen Regelungen. Sicherlich hatten damals andere Interessen und Zielvorstellungen im Vordergrund gestanden, so dass die Betrugsproblematik schlichtweg in Vergessenheit geraten sein könnte. Vielleicht bot die damalige Situation aber auch noch keinen Anlass dazu. Heute ist das anders. Mit der zunehmenden Bedeutung der Europäischen Union und dem gesteigerten Volumen des EU-Haushalts sind naturgemäß auch die Gefahren des Missbrauchs zahlreicher und schwerwiegender geworden.^[1]Inzwischen beläuft sich der Schaden durch Betrügereien auf jährlich etwa eine Milliarde Euro, Tendenz steigend.^[2]Dabei ist Betrug kein Kavaliersdelikt. Problematisch ist nicht nur, dass eine Beeinträchtigung der Gemeinschaftsfinanzen die Konsolidierung und damit die Funktionsfähigkeit der Europäischen Union gefährden. Insbesondere schaden Berichte über Betrug und Korruption dem Image der Europäischen Union und gefährden langfristig das Vertrauen und die Akzeptanz seitens der Öffentlichkeit.

Die EU-Organe haben inzwischen die Notwendigkeit einer umfassenden Betrugsbekämpfung erkannt und mit verstärkten Anstrengungen darauf reagiert. So z.B. der neue Artikel 280 des EG-Vertrages zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft:^[3]Er verpflichtet die Mitgliedstaaten, Betrügereien zu Lasten der Gemeinschaftsfinanzen ebenso zu bekämpfen wie gegenüber ihren eigenen nationalen Finanzmitteln. Entscheidender aber und für diese Arbeit von größerem Interesse ist die Einrichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung OLAF(Office Européen de Lutte Anti-Fraude)im Jahre 1999, das als effektives und schlagkräftiges Instrument den Wendepunkt in der bis dahin konzeptions- und willenlosen Betrugsbekämpfungspolitik darstellen sollte. „Als Quantensprung im Kampf gegen den Betrug“ bezeichnete die damalige EU-Haushaltskommissarin Michaele Schreyer die Schaffung des OLAF.^[4]

Dennoch scheint das richtige Maß an Betrugsbekämpfung noch nicht gefunden: Noch vor kurzem machten Berichte die Schlagzeile, in denen es um Manipulation, Betrug und schwarze Kassen beim EU-Statistikamt Eurostat ging. Und auch die Enthüllungen über EU-Abgeordnete, die sich regelmäßig von Strohleuten ihre Unterschriften in Anwesenheitslisten fälschen ließen, sind nicht von der Hand zu weisen.^[5]

Vor diesem Hintergrund soll die Arbeit sich dem Phänomen des Betruges auf europäischer Ebene und insbesondere der Arbeit von OLAF annehmen. Leitmotiv ist dabei die Frage nach der besonderen Betrugsanfälligkeit der Europäischen Union sowie nach den Gegenmaßnahmen seitens der Betrugsbekämpfungsbehörde.

Dazu wird zunächst im zweiten Teil die Betrugsproblematik näher umschrieben, indem auf die sich hieraus ergebenden Gefahren und Schäden sowie auf die Betrug erleichternden Faktoren eingegangen wird. Anschließend wird sich die Arbeit mit der Betrugsbekämpfungsbehörde OLAF befassen. Nach einer Darstellung der Entstehungsgeschichte des Amtes, seiner Aufgaben und Ziele sowie der organisatorischen Struktur soll Teil drei insbesondere eine Antwort darauf geben, was das OLAF gegen Betrug und Korruption auf europäischer Ebene unternimmt. Darüber hinaus soll die Effektivität des OLAF näher betrachtet werden. Ausgehend von diesen Ergebnissen wird die Arbeit in Teil vier nach einer kurzen Zusammenfassung mit einem Ausblick beendet.

2. Die Betrugsproblematik

2.1 Begriffsbestimmungen

Vorrangiges Ziel und Aufgabe des OLAF ist es, Korruption und Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft zu bekämpfen.^[6]Doch was verbirgt sich eigentlich hinter diesen Begriffen? „Schon darüber besteht in der Europäischen Union keineswegs Einigkeit“.^[7]Was für einige Südeuropäer ein schlichter Freundschaftsdienst ist, gilt in nördlicheren Mitgliedstaaten bereits als Straftat. Damit ist die Analyse von Alemann/Kleinfeld sicher zutreffend, wonach „das, was man unter Korruption versteht, aus der Perspektive von Beobachtern durchweg stark variiert und von Beamtenbestechung bis Sittenverfall reicht“.^[8]Dieser Umstand macht eine Begriffsbestimmung nicht einfacher. Dennoch ist besonders in Hinblick auf die verschiedenen Rechtsgrundlagen der einzelnen Mitgliedstaaten der EU vonnöten, eine einheitliche Definition zugrunde zu legen. Schließlich findet sich eine Beschreibung der von Korruption erfassten Verhaltensweisen in einem Sonderbericht zur UCLAF(Unité de Coordination de Lutte Anti-Fraude)des Europäischen Rechnungshofes.^[9]Danach ist unter Korruption „jeglicher Amtsmissbrauch oder nicht ordnungsgemäßes Handeln in einem Entscheidungsprozess infolge einer unrechtmäßigen Einflussnahme oder Vorteilsgewährung zu verstehen“.

Wegen der autonomen Rechtsordnung der EU erübrigt sich somit auch eine Diskussion über die hier zu verwendende Definition von Betrug. Gemäß dem Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft umfasst der Tatbestand des Betruges „jede vorsätzliche Handlung oder Unterlassung unter Verwendung oder Vorlage falscher, unrichtiger oder unvollständiger Erklärungen oder Unterlagen mit der Folge, dass Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan der EG oder aus den Haushalten, die von der EG oder in deren Auftrag verwaltet werden, unrechtmäßig erlangt oder zurückbehalten werden bzw. rechtswidrig vermindert werden“.^[10]

Daneben gibt es eine Reihe anderer Verhaltensweisen, die zwar nicht unter den Tatbestand von Korruption bzw. Betrug subsumiert werden können, durchaus aber in der Lage sind, den Gemeinschaftsfinanzen zu schädigen. Auch sie stehen im Blickfeld des OLAF. „Priorität müssen [dennoch] die Bereiche genießen, in denen quantitativ die größten Schäden entstehen“.^[11]Aus diesem Grund wird sich die Arbeit vorrangig auf Betrugs- und Korruptionsdelikte konzentrieren.^[12]

2.2 Probleme und Schäden

Im Jahr 2004 wurden insgesamt 9.463 Fälle von Betrugsdelikten mit einem Gesamtvolumen von mehr als 982 Mio. Euro seitens der Mitgliedstaaten gemeldet.^[13]Fünf Jahre zuvor waren es indes nur 4.912 solcher Fälle, deren Volumen mit 428 Mio. erheblich geringer war.^[14]Die Zahlen sind jedoch mit Vorsicht zu genießen: Beispielsweise können bereits verbesserte Ermittlungsmethoden oder eine verstärkte Kontrolldichte zu einem Anstieg der Zahlen führen, so dass die Aussagekraft solcher Statistiken stark begrenzt ist. In Anbetracht des derzeitigen fast 100 Mrd. Euro großen EU-Haushalts^[15]beträgt das Schadensvolumen heute 1 % der Haushaltssumme. Dabei ist wiederum zu berücksichtigen, dass diese Zahl lediglich die tatsächlich festgestellten Delikte widerspiegelt. Da sich zumindest Korruption meist als „opferloses“ Delikt darstellt^[16]- es gibt keinen konkret Verletzten, der die Öffentlichkeit informieren oder Anzeige erstatten könnte – mag die Dunkelziffer sehr hoch sein. Schätzungen zufolge könnte der Schaden sogar bis zu 20 % der Gesamtfinanzen betragen.^[17]

Aber warum stellt die Tatsache, dass Betrug und Korruption keineswegs eine Domäne nationaler Politiken ist, ein Problem dar? Immerhin „haben einige durchaus prominente Autoren wie Huntington [zumindest] auf positive Wirkungen von Korruption hingewiesen“.^[18]Außerdem belasten die sogenannten internen Fälle, zu denen größtenteils Korruption gehört^[19], deutlich weniger den EU-Haushalt, so dass hier von einem echten finanziellen Schaden vielleicht gar nicht die Rede sein kann. Dennoch ist ein jährlicher, millionenschwerer Betrugsschaden auch durch eventuelle positive Effekte nicht auszugleichen. Die Finanzmittel, welche der EU durch Betrugsdelikte verloren gehen, fehlen ihr für die Gemeinschaftspolitiken. Gleichzeitig wird die Funktionsfähigkeit der EU empfindlich gestört. Es ist aber nicht nur der wirtschaftliche Schaden, der eine effektive Betrugsbekämpfung verlangt. Die eigentliche Gefahr besteht wohl eher in der politischen Außenwirkung.^[20]Betrug und insbesondere Korruption beeinträchtigen auf Dauer die Akzeptanz und Glaubwürdigkeit und damit die Zukunft der EU. Diese Entwicklung ist bereits heute spürbar: Frankreich und die Niederlande verweigern ihre Zustimmung zur EU-Verfassung und auch die traditionell geringe Beteiligung an Europawahlen ist ein Indiz dafür. Enthüllungen über derartige Delikte bieten zudem „EU-Skeptikern“ diejenige Unterstützung, die sie bei ihrem Feldzug gegen ein vereintes Europa brauchen. Allein dieser Umstand ist Grund genug für eine effektive Betrugsbekämpfungspolitik, denn „die Folgen dieses potenziellen Glaubwürdigkeitsverlustes [...] können nicht hoch genug eingeschätzt werden“.^[21]

2.3 Ursachen und Verursacher

Doch woran liegt nun eigentlich die besondere Betrugsanfälligkeit der Europäischen Union? Fest steht, dass esdenVerursacher bzw.dieUrsache nicht gibt. Schäden kommen sowohl auf der Einnahmen- wie auch auf der Ausgabenseite vor und sie werden genauso von Personen aus privatwirtschaftlichen Unternehmen begangen wie auch von Beamten oder Bediensteten der EU bzw. ihrer Mitgliedstaaten.^[22]Dennoch lassen sich vier den Betrug erleichternde Faktoren ausfindig machen, wobei die Reihenfolge und Ausführlichkeit der Darstellung der einzelnen Ursachen keine Wertigkeit implizieren.

2.3.1. Angriffsobjekt: EU-Haushalt

In allen Bereichen, in der die EU finanzwirksam tätig wird, bewegt sie sich grundsätzlich auf sehr betrugsanfälligem Terrain. Beispielsweise besteht die Ausgabenseite des Haushalts zu 95 Prozent aus Subventionen.^[23]

[...]

^[1]vgl. Wuermeling, Joachim: Der EU-Haushalt: Politik in ECU. In: Röttinger, Moritz / Weyringer, Claudia (Hrsg.): Handbuch der Europäischen Integration, Wien 1996, S. 271

^[2]Süddeutsche Zeitung vom 17.09.2002 „Schreyer fordert EU-Staatsanwalt“

^[3]Hierunter ist die Gewährleistung der ordnungsgemäßen Vereinnahmung und Verausgabung der rechtlich bestimmten Finanzierungsmittel zu verstehen; Waldhoff, Christian, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Neuwied / Kriftel 2002, Art. 280 Rdnr. 1

^[4]Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 11.11.2000 „EU erleidet Milliardenverluste durch Subventions- und Zollbetrug“

^[5]Stern vom 09.03.2004 „Wo die Gier regiert“

^[6]vgl. Art. 1 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF). Im Folgenden: OLAF-Verordnung

^[7]Neuhann, Florian: Im Schatten der Integration, OLAF und die Bekämpfung von Korruption in der Europäischen Union, Baden-Baden 2005, S.16

^[8]von Alemann, Ulrich / Kleinfeld, Ralf: Begriff und Bedeutung der politischen Korruption aus politikwissenschaftlicher Sicht. In: Benz, Arthur / Seibel, Wolfgang (Hrsg.): Zwischen Kooperation und Korruption. Abweichendes Verhalten in der Verwaltung, Baden-Baden 1992, S. 261/262

^[9]Sonderbericht des Rechnungshofes Nr. 8/98 (98/C 230/01), Ziff. 6.1.

^[10]Art. 1 Abs. 1 lit. a) und b) des Übereinkommens auf Grund von Art. K.3 des Vertrages über die Europäische Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, Abl. Nr. C 316 vom 27.11.1995, S. 49 ff., zit. in: Fleckenstein, Barbara: Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft, Witten 2004, S. 28

^[11]Ulrich, Stephan: Kontrollen der EG-Kommission bei Wirtschaftsbeteiligten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, Frankfurt am Main 1999, S.30

^[12]Soweit im Folgenden der Begriff des Betruges verwendet wird, ist damit zugleich auch der der Korruption gemeint, es sei denn, die beiden Deliktsarten werden ausdrücklich getrennt behandelt.

^[13]Europäische Kommission: Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, Jahresbericht zur Betrugsbekämpfung 2004, KOM (2005) 323, endg. vom 19.07.2005, S. 8

^[14]Europäische Kommission: Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, Jahresbericht zur Betrugsbekämfpung 1999, KOM (2000) 718 endg. v. 08.11.2000

^[15]Süddeutsche Zeitung v. 17.09.2002 „Schreyer fordert EU-Staatsanwalt“

^[16]von Armin, Hans Herbert (Hrsg.): Korruption, Netzwerke in Politik, Ämtern und Wirtschaft, München 2003, S.16

^[17]Ulrich, S. 31

^[18]Huntington, Samuel: Modernization and Corruption, zit. in: Neuhann, S. 38; Huntington argumentiert, dass Korruption in Modernisierungsprozessen als “Schmierfett” durchaus zum Erfolg der Modernisierung beitragen könne, insbesondere bei exzessiver Bürokratie und zu engen Marktrestriktionen

^[19]So beruhten im vergangenen Berichtszeitraum 2003/2004 65 % aller interner Untersuchungen auf Korruptionsvorwürfe

^[20]vgl. u.a. Altenhoff, Gerswid: Die Durchführung von Kontrollen durch das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) im Vereinigten Königreich, Witten 2005 S. 1; van Buitenen, Paul: Unbestechlich für Europa. Ein EU-Beamter kämpft gegen Misswirtschaft und Korruption, Basel 1999, S. 8; Europäische Kommission, Gesamtbericht über die Tätigkeiten der Europäischen Union 1996, S. 436

^[21]van Buitenen, S.8

^[22]vgl. Harksen, Nathalie, Kontrollen des OLAF in Belgien, Witten 2004, S.54; Ulrich, S.22

^[23]Neuhann, S. 33