Ist die EU demokratisch legitimiert? Gute Frage, keine Antwort?

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Legitimität, Legitimationsbedarf, Legitimationsfaktoren
2.1 Input-Legitimität
2.2 Output-Legitimität
2.3 Legitimationsfaktoren
2.3.1 Input-bezogene Legitimationsfaktoren
2.3.2 Output-bezogene Legitimationsfaktoren

3 Die gängige Demokratiedefizit-Argumentation
3.1 Die Argumente der Demokratiethese
3.2 Die Gegenargumente – ein endloses Demokratiedefizit
3.3 Europäische Identität im Fokus

4 Weg vom Staatsverständnis – Quo vadis Europa?
4.1 Demokratische Legitimierung der EU – falsche Maßstäbe
4.2 Demokratische Legitimierung der EU – ein neuer Versuch

5 Auswirkungen der EU auf die Legitimität der Nationalstaaten
5.1 Exekutivlastigkeit der EU
5.2 Beschränkung der nationalen Problemlösungsfähigkeit durch die EU
5.3 Lösungsvorschläge und Schlussfolgerungen

6 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Mit der Entstehung vielfältiger internationaler Organisationen wie z.B. der UNO oder der WTO hat sich der Horizont der Politischen Theorie zunehmend verschoben bzw. erweitert. Untersuchungen und Überlegungen wie Regieren jenseits des Nationalstaats demokratisch legitimiert werden kann, rücken immer mehr in den Fokus. Besondere Aufmerksamkeit wird hier vor allem der Europäischen Union (EU) zuteil, dem bisher ehrgeizigsten Projekt Souveränität unter dem Dach einer internationalen Institution zu bündeln (vgl. Moravcsik 2004: 337). Ursprünglich vor dem Hintergrund einer immanenten Friedensidee^[1] gegründet, entwickelte sich in der Folgezeit für die heutige EU immer mehr das Motiv der Wohlstandmehrung zur Triebfeder weiterer Integration und Erweiterung. Da die Staaten sich im Laufe der Zeit alle auf die eine oder andere Weise zu Wohlfahrts- und Sozialstaaten entwickelt hatten, sie alleine jedoch unter den Bedingungen einer wirtschaftlichen Globalisierung nicht mehr in der Lage waren, die an sie herangetragenen Erwartungen bzw. materiellen Aufgaben zu erfüllen, gaben die Nationalstaaten schrittweise Teile ihrer Souveränität an die EU ab, um auf diese Weise ihre Handlungsfähigkeit wiederzugewinnen (vgl. Beck & Grande 2004: 123f). Die so genannte „negative Integration“, die Politik der Marktöffnung und Wettbewerbsgleichheit umfasst, war und ist daher sehr erfolgreich, während die marktkorrigierende oder marktergänzende „positive Integration“ dagegen in der Regel nur im Schneckentempo voran kam, sofern sie überhaupt von der Stelle kam. Besonders schwer tat sich die EU bislang auch in der Außenpolitik, weil in diesem Feld besonders weit auseinander strebende Interessen der Mitgliedsstaaten einer gemeinsamen Politik in die Quere kommen (vgl. Schmidt 2000: 425). Kurzum, die wirtschaftliche und rechtliche Integration in der EU sind weit vorangeschritten, während die politische Integration mit großem Abstand hinterher hinkt. Das hat, wie wir später sehen werden, Konsequenzen für die Legitimitätsdebatte um die EU. Umso weiter die Integration insgesamt fortgeschritten ist, desto komplexer und unübersichtlicher wurde die EU für ihre Bürger. Immer mehr in der Medienberichterstattung auftauchende Institutionen (Kommission, Europäisches Parlament, Ministerrat, Europäischer Gerichtshof, Europäische Zentralbank und nun seit einiger Zeit auch noch der Europäische Rat, der Hohe Vertreter der GASP und der Ausschuss der Regionen), deren jeweilige Funktionsweise und Aufgaben den wenigsten Bürgern bekannt sind, immer mehr zur EU hinzukommende Staaten (Osterweiterung) und zu guter Letzt eine Europäische Verfassung (bzw. ein Vertrag zu einer Verfassung der Europäischen Union), eine Verfassung für Juristen, Berufspolitiker, Unternehmensvorstände, Fernsehmoderatoren und Ministerialbeamte, für Sabine Christiansen, Olaf Henkel und Jaques Chirac, kurz die Elite (vgl. Brunkhorst 2005: 9), von der jedoch kaum ein Normal-Bürger überhaupt wirklich wusste, was eigentlich so wichtiges darin steht, haben die Bürger Europas zunehmend verunsichert und die Kluft zwischen der EU und ihren Bürgern deutlich zu Tage gebracht. Umso weiter das Fortschreiten der Integration und umso größer die Distanz der Bürger zur EU, desto lauter wurden auch die Zweifel an der demokratischen Legitimierung der EU, das Wort Demokratiedefizit entwickelte sich im Zusammenhang mit der EU zur Mode. Mittlerweile untersuchen die meisten Autoren schon gar nicht mehr, ob die EU ein Demokratiedefizit hat oder nicht, sondern widmen sich hauptsächlich der Erarbeitung wie auch immer gearteter Lösungsvorschläge zur Behebung des Demokratiedefizits (vgl. Moravcsik 2004: 336). So sehr sich die Herangehensweisen der Autoren, die ein Demokratiedefizit der EU schnell als gegeben annehmen, auch sonst unterscheiden mögen, fällt jedoch auf, dass sie sich in einer Hinsicht fast immer ähneln – es gelingt ihnen zumeist nicht sich vom Konzept des demokratischen Nationalstaats als Maßstab zu lösen und so bemessen sie die Legitimität der EU, wie wir sehen werden, auf der Basis falscher Voraussetzungen.

Aus diesem Grund wollen wir nun nach einer ersten Klärung, was Legitimität eigentlich bedeutet, wie sie sich messen lässt und was ihre Voraussetzungen sind (2) zunächst einmal die typischen Argumente der Demokratiethese („Die EU ist ausreichend demokratisch legitimiert“) den Argumenten der These des strukturellen Demokratiedefizits der EU einander gegenüberstellen und die daraus resultierenden Schlüsse hinsichtlich der Legitimität der EU skizzieren (3). Anschließend gehen wir im Schwerpunkt der These nach, dass diese Schlüsse der Verwendung falscher Bemessungsmaßstäbe bzw. dem Ausgehen von falschen Voraussetzungen entspringen und stellen daher die Frage nach der Legitimität der EU nochmals neu (4). Im Folgenden zeigen wir dann, dass auch vor dem Hintergrund eines von den falschen Maßstäben bereinigten Legitimationskonzepts trotzdem noch einige Probleme existieren, die vor allem den Fortbestand der Legitimität der nationalen politischen Systeme der EU-Mitgliedsstaaten betreffen. Daraufhin werden wir mögliche Lösungen zu den Problemen vorstellen (5), bevor wir mit einem kurzen Fazit (6) schließen.

2 Legitimität, Legitimationsbedarf, Legitimationsfaktoren

Bevor wir der Frage nachgehen können, ob die EU demokratisch legitimiert ist, muss zunächst einmal geklärt werden, was wir unter Legitimität überhaupt verstehen. Ohne eine einheitliche Definition und sinnvolle Kriterien, mit Hilfe derer sich Legitimität messen lässt, muss die Beantwortung der Frage ansonsten zwangsläufig ins Leere gehen.

Ganz allgemein kann man Legitimität bezeichnen als „Legitimationsargumente, die vom sozialen Umfeld des Handelnden anerkannt werden und auf Sachverhalte verweisen, welche die moralische Verpflichtung begründen, herrschaftliche Gebote und Verbote auch dann zu befolgen, wenn diese den eigenen Interessen oder Präferenzen zuwiderlaufen, selbst wenn der Eintritt formaler Sanktionen unwahrscheinlich ist“ (vgl. Scharpf 2004: 3). Legitimität ist also an gewisse anerkannte Normen geknüpft, die für die Adressaten einen moralisch selbst bindenden Verpflichtungscharakter aufweisen und so Folgebereitschaft für das politische System erzeugen. Fehlt diese Folgebereitschaft, so sinkt die Effektivität oder es steigen die Kontroll- und Erzwingungskosten des Regierens. Demnach ist Legitimität also die funktionale Voraussetzung für zugleich effiziente und liberale Herrschaft.

Akzeptiert man diese Argumentation, so folgt daraus auch, dass der Legitimationsbedarf des Regierens mit der Schwere der potentiellen Verletzung von Interessen und Präferenzen variiert. Werden die Interessen keiner Gruppe verletzt (Erfüllung des Pareto-Kriteriums^[2] ), bedarf es auch keiner oder nur geringer Legitimation. Umso gravierender jedoch die Verletzung von Interessen bestimmter Gruppen, desto größer der Legitimationsbedarf. Am schwerwiegendsten ist daher die Regelung von Nullsummenkonflikten, wenn die Befriedigung der Interessen einer Gruppe (oder der Gesamtheit) nur auf Kosten der Interessen einer anderen Gruppe (oder der Gesamtheit) erfolgen kann, hierzu gehören z.B. aus dem allgemeinen Steuereinkommen bezahlte Sozialleistungen oder die allgemeine Wehrpflicht (vgl. Scharpf 2004: 7). Anders herum könnte man auch argumentieren, dass umso schwächer die Legitimationskraft eines Arguments, desto geringer die herrschaftlichen Zumutungen, die damit legitimiert werden können.

Obwohl z.B. mit der Unterscheidung in prozedurale/institutionelle und substantielle Legitimität (Peters 2005: 100ff) auch andere Konzeptionen existieren, hat sich in der Politikwissenschaft bzgl. der Frage, welche Quellen der Legitimität es gibt, doch die Unterscheidung in input- und output-Legitimität (Scharpf 1970) weitgehend durchgesetzt. Aus diesem Grund wollen wir diese beiden Aspekte von Legitimität und die daraus entspringenden Legitimationsfaktoren genauer skizzieren, um im Fortlauf der Arbeit darauf zurückgreifen und so die Legitimität der EU sinnvoll bemessen zu können.

2.1 Input-Legitimität

Bei der input-Perspektive geht es um die Frage, wie die Herrschenden in ihre Position gekommen sind bzw. darum, dass herrschaftliche Anforderungen möglichst unverfälscht aus den Präferenzen der Mitglieder des Gemeinwesens hergeleitet sein müssen. Umgesetzt wird diese Forderung in der Regel über freie Wahlen, aus der die Regierungen hervorgehen. Die Voraussetzung für eine legitimationskräftige input-Legitimität besteht jedoch in einer tragfähigen, kollektiven „Wir-Identität“, weil erst die Gemeinschaftsorientierung der Mitglieder die scheinbar urdemokratische Mehrheitsregel normativ vertretbar erscheinen lässt. Nur dann kann die Minderheit die Entscheidung der Mehrheit auch dann akzeptieren, wenn sie ihr unkompensierte Sonderopfer auferlegt (vgl. Scharpf 2004: 6).

2.2 Output-Legitimität

Bei der output-Perspektive liegt der Schwerpunkt der Rechtfertigung auf der Qualität von Regierungs- und Herrschaftshandeln. Hierbei wird die Funktion eines politischen Systems und damit von Herrschaft als Instrument der Problem- und Konfliktbewältigung in den Mittelpunkt gestellt (vgl. Frembgen/Friedrich/Holdau 2006). Zum Einen liegt die Aufgabe der Regierenden darin, den demokratischen Verfassungsstaat selbst und die dafür konstitutiven Freiheits- und Mitwirkungsrechte der Regierten zu gewährleisten und zum Anderen in der wirksamen Förderung der Interessen der Bürger bzw. des gemeinsamen Nutzens des „Volkes“ (vgl. Scharpf 2004: 6f). Damit auch politische Entscheidungen in Nullsummenkonflikten oder in Konstellationen legitimiert sind, in denen Wohlfahrtsgewinne für die Gesamtheit nur erreicht werden können, wenn einem Teil der Betroffenen unkompensierte Sonderopfer auferlegt werden, setzt auch Legitimität aus der output-Perspektive eine kollektive Identität voraus.

2.3 Legitimationsfaktoren

Nach Scharpf (2004: 11ff) gibt es nun sowohl für die input- als auch für die output-Seite Legitimationsfaktoren, anhand derer sich prüfen lässt, ob die Legitimität eines Systems gegeben ist oder nicht.

2.3.1 Input-bezogene Legitimationsfaktoren

In allen modernen Demokratien existieren zwei input-Kanäle nebeneinander – der „unitarische“ (oder „parlamentarische“) Zugang, der von der öffentlichen Meinung über die Parteienkonkurrenz zur allgemeinen Wahl und Regierungsbildung führt, und die „partikulären“ Kanäle der Interessenvermittlung, die unmittelbar von den organisierten Gruppen zur Politikformulierung in Ministerien und Parlamentsausschüssen führen. Weitere Legitimationsfaktoren sind die Verantwortlichkeit der Regierenden, die für ihre Politik zur Rechenschaft gezogen werden können (Abhängigkeit der Regierenden vom Ausgang allgemeiner Wahlen) und die Kommunikation zwischen Regierenden und Regierten (kommunikativer Diskurs). Unter Berücksichtigung dieser Faktoren fällt für die Anwendung auf verschiedene nationale politische Systeme auf, dass im Gegensatz zu machtkonzentrierenden Verfassungen (wenige Vetopositionen durch Einkammerparlament, Zweiparteiensystem, Dominanz des Regierungschefs im Kabinett) in machtverteilenden Verfassungen (multiple Veto-Positionen durch vertikale Gewaltenteilung, Zweikammerparlament, Koalitionsregierungen – Bsp: Deutschland) die Legitimationskraft des unitarischen Kanals der politischen Willensbildung schwächer ist, weil sowohl der Sanktionsmechanismus der allgemeinen Wahl als auch die Überzeugungskraft politischer Diskurse durch die Diffusion politischer Verantwortlichkeit und die Kakophonie der Argumente der Regierenden geschwächt werden (vgl. Scharpf 2004: 14). Die input-orientierte Legitimation ist daher in stärkerem Maße auf die – normativ eher problematischeren – partikulären Kanäle angewiesen. Aufgrund der vielen Zugangs-möglichkeiten für partikuläre Interessen existiert in machtverteilenden Verfassungen zumeist eine pluralistische Interessenvermittlung, dem eine korporatistische Interessenvermittlung (monopolistische Großorganisationen mit hochaggregierten Interessen) in macht-konzentrierenden Verfassungen gegenüber steht.

2.3.2 Output-orientierte Legitimationsfaktoren

Aus der output-orientierten Perspektive existieren zwei Legitimationsfaktoren, die zur Messung von Legitimität herangezogen werden können: die Problemlösungseffektivität und die Machtkontrolle. Hier zeigt sich, dass machtkonzentrierende Systeme handlungsfähiger und damit jedenfalls dann problemlösungsfähiger sind, wenn eine gemeinwohlorientierte Politik die Abkehr vom Status Quo erfordert, während machtverteilende Systeme gerade damit besondere Schwierigkeiten haben (z.B. Reformstau in Deutschland). Andererseits begünstigen ihre multiplen Vetopositionen jedoch die Kontrolle politischer Herrschaft, während machtkonzentrierende Systeme dafür in erster Linie auf die öffentliche Meinung und die Reaktion der Wähler angewiesen sind (vgl. Scharpf 2004: 13f).

3 Die gängige Demokratiedefizit-Argumentation

Im Folgenden sollen nun die charakteristischen Argumente der Demokratiethese, vor allem aber der gewichtigeren Demokratiedefizitthese dargestellt werden. Die Erörterung inwieweit in der EU eine kollektive Identität existiert erfolgt aufgrund der Tatsache, dass dies oft als Kernproblem der EU angesehen wird, separat am Schluss dieses Kapitels, bevor im Anschluss daran der Bezug zu unserem Verständnis von Legitimität hergestellt werden soll.

3.1 Die Argumente der Demokratiethese

Die Demokratiethese besagt, dass die EU insgesamt unter Berücksichtigung der demokratischen Qualität der Mitgliedsstaaten als „Herren der Verträge“ zu Europa hinreichend legitimiert ist oder auf dem besten Weg verbleibende Mängel der Anerkennungswürdigkeit allmählich zu füllen (vgl. Schmidt 2000: 425).

„Herren der Verträge“ bedeutet dabei, dass Änderungen der Verträge (so wie auch die Europäische Verfassung einer ist) Einstimmigkeit der demokratischen legitimierten nationalen Regierungen und einen Ratifikationsprozess (über Parlament oder Referendum) in den Mitgliedsstaaten voraussetzen. Nicht zu Unrecht wird daher darauf verwiesen, dass der derzeitige Stand der politischen Integration in der EU von den Mitgliedsstaaten so gewollt, grundsätzlich rückrufbar oder in eine andere Richtung veränderbar ist. Der Vorrang wirtschaftlicher Integration und die hinterher hinkende politische Integration sind also Ausdruck einer demokratischen Entscheidung bzw. Nichtentscheidung die Integration so und nicht anders herbeizuführen. Wenn es überhaupt ein Demokratiedefizit gibt, so die Vertreter der Demokratiethese, dann ein demokratisch legitimiertes (vgl. Schmidt 2000: 477f).

[...]

^[1] Durch Unterwerfung der kriegswichtigen Wirtschaftszweige (Kohle und Stahl) unter supranationale Kontrolle, sollte ein weiterer Krieg zwischen den sechs Gründerstaaten, das Augenmerk lag hier natürlich vor allem auf Deutschland, wenn nicht unmöglich, so doch unwahrscheinlich gemacht werden (vgl. Beck & Grande, 2004, S. 107).

^[2] Politische Entscheidungen erfüllen das Pareto-Kriterium, wenn ihr Ergebnis bei objektiver Betrachtung niemanden schlechter und mindestens einige besser stellt als im Staus Quo.