Die Europäische Union in der Legitimationskrise - Ansätze zur Verbesserung der Legitimation europäischer Politik

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Schwindende Akzeptanz mit zunehmender Kompetenzausweitung: In welchem legitimatorischen Zustand ist die EU?

3. Ansätze zur Demokratisierung der EU
3.1 Aufwertung des EP nach dem Vorbild nationaler Parlamente und die Frage nach der Existenz eines europäischen “Demos”
3.2 “Personalisierte Demokratie”: Direktwahl des Kommissionspräsidenten, die Notwendigkeit eines europäischen Wahlkampfs und das Fehlen intermediärer Strukturen
3.3 Plebiszite in der EU: Adäquates Legitimationsmittel oder gefährliche Überforderung der EU-Bürger?

4. Legitimation durch Verfassungsgebung?
4.1 EU-Grundrechtscharta: Schutz der Regierten gegenüber den Regierenden oder “zahnloser Papiertiger”?
4.2 Mehr Transparenz durch eine “konstitutionelle Neugründung” der EU?

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Mit der Entwicklung des europäischen Integrationsprojekts von einer Wirtschaftsgemeinschaft zu einem politischen Herrschaftssystem, das immer mehr an Kompetenzen gewinnt, wird zunehmend die Frage nach der Legitimation dieses Herrschaftssystems laut. Immer wieder wird eine Stärkung demokratischer Elemente im politischen Prozess der EU gefordert. Insbesondere seit dem Vertrag von Maastricht, in dem die Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion festgeschrieben wurde, der daraufhin erfolgten Ablehnung des Vertrages durch die dänische Bevölkerung sowie dem Maastricht-Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts ist eine anhaltende Diskussion um die Notwendigkeit einer Stärkung der Legitimation der EU-Politik und um mögliche Wege zur Erreichung dieses Ziels entbrannt. In dieser Diskussion haben sich zahlreiche Ansätze zur Behebung des Legitimationsdefizits herausgebildet, von denen die meisten mehr oder weniger stark an der Praxis nationaler politischer Systeme orientiert sind. Dieser Umstand und die Tatsache, dass die Grundstruktur der EU in vielerlei Hinsicht von der von Nationalstaaten abweicht, scheinen bei einigen dieser Verbesserungsvorschläge kaum oder nur in nicht ausreichendem Maße berücksichtigt zu werden. Ziel dieser Arbeit ist es daher, anhand einiger zentraler Verbesserungsvorschläge die spezielle Problematik des europäischen politischen Systems erneut zu verdeutlichen und die Notwendigkeit einer Loslösung von nationalstaatlichen Kategorien oder zumindest einer Öffnung und Weiterentwicklung dieser Kategorien in Richtung europatauglicher Modelle plausibel zu machen.

Hierzu wird zunächst kurz der Frage nachgegangen, auf welche Ursachen das Legitimationsdefizit des politischen Systems der EU zurückzuführen ist. Ausgehend von dieser Einschätzung werden nachfolgend die verschiedenen Vorschläge zur Stärkung der Legitimation vor dem Hintergrund der Besonderheiten der EU diskutiert. Eine Unterscheidung zwischen Legitimation im Allgemeinen und Demokratie im Besonderen soll zeigen, dass Legitimation auch - oder gerade besonders - im Fall der Europäischen Union nicht notwendigerweise mit Demokratie gleichzusetzen ist. Diesem Umstand wird durch die getrennte Behandlung von Ansätzen zur Demokratisierung der EU und der möglichen Legitimation durch eine europäische Verfassung Rechnung getragen.

Die Aufwertung des Europäischen Parlaments zum zentralen Legislativorgan mit Regierungsbildungskompetenz ist der unter dem Aspekt der Demokratisierung mit am häufigsten diskutierte Ansatz. Anhand eines Vergleichs der Bestimmungen über das Europäische Parlament im EU-Vertrag und der Bestimmungen über den Deutschen Bundestag im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland sollen wesentliche Unterschiede zwischen dem herkömmlichen, nationalstaatlichen Verständnis von Parlamentarismus und der Zusammensetzung und Rolle des Europäischen Parlaments herausgearbeitet werden. In diesem Zusammenhang wird auch auf die Frage nach der Demokratiefähigkeit der EU eingegangen werden.

Identitätsstiftende Wirkung wird von einer möglichen Direktwahl des Kommissionspräsidenten erwartet, sofern dieser ein EU-weiter, einheitlicher Wahlkampf mit von den nationalen Mitgliedern der europäischen Parteifamilien gemeinsam benannten Kandidaten und europäischen Themen vorausginge. Lässt sich jedoch durch einen einheitlichen Wahlkampf tatsächlich die Herausbildung eines europäischen Parteiensystems und einer europäischen Medienlandschaft mit Informations- und Meinungsbildungsauftrag begünstigen oder ist die Existenz solcher intermediärer Strukturen vielmehr eine unabdingbare Voraussetzung, um einen einheitlichen europäischen Wahlkampf überhaupt durchführen zu können? Die Beschäftigung mit dieser Frage wird hier im Vordergrund stehen.

Als eine für das europäische Mehrebenensystem besonders geeignete Legitimationsquelle wird von manchen Autoren die Einführung von Plebisziten in der EU beurteilt. Die Erörterung der Frage, ob sich die Probleme der Intransparenz der Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene und der defizitären Ausbildung repräsentativ-demokratischer Strukturen durch Instrumente der direkten Demokratie wirklich konstruktiv umgehen lassen oder ob mit der Einführung EU-weiter Plebiszite vielmehr weitaus schwerwiegendere Probleme geschaffen würden, schließt die Beschäftigung mit Vorschlägen zur Demokratisierung der EU ab.

Überlegungen zur Legitimation der EU-Politik durch eine europäische Verfassung sollen dazu dienen, das Legitimationsdefizit auch noch aus einer anderen als der demokratietheoretischen Perspektive zu betrachten. Die auf dem Gipfel von Nizza verabschiedete Grundrechtscharta könnte den Kern einer solchen Verfassung darstellen. Da die Charta allerdings bislang in keiner Weise, auch nicht als Teil des EG- beziehungsweise EU-Vertrags rechtsverbindlichen Charakter erlangt hat, scheint ihre legitimatorische Wirkung als rechtsstaatliches Gegengewicht zur Herrschaftsgewalt der EU fragwürdig. Auch hier sollen durch einen kurzen Vergleich mit dem Grundrechtskatalog des deutschen Grundgesetzes Mängel der EU-Grundrechtscharta aufgezeigt und deren mögliche Konsequenzen diskutiert werden. Abschließend erfolgt eine Untersuchung des Ansatzes einer “konstitutionellen Neugründung” der EU durch einen einmaligen, punktuellen Schritt der Verfassungsgebung. Vor dem Hintergrund dessen, dass gerade die “Zweigleisigkeit” der Legitimation für die europäische Integration charakteristisch ist, werden die Chancen und Risiken erörtert, die mit dem Versuch einer Vereinfachung und Vereinheitlichung der Entscheidungsfindungsstrukturen im Zuge einer solchen “konstitutionellen Neugründung” verbunden sein könnten.

2. Schwindende Akzeptanz mit zunehmender Kompetenzausweitung: In welchem legitimatorischen Zustand ist die EU?

Es gilt als unumstritten, dass mit der Vertiefung der europäischen Integration hin zu einer Europäischen Union mit immer weitergehenden Kompetenzen nicht nur wirtschaftlicher, sondern auch zunehmend politischer Art in weiten Teilen der Bevölkerung der EU-Mitgliedsstaaten wachsende Skepsis gegenüber dieser Entwicklung einhergeht. Reichten die Erfolge von “Montanunion”, “Euratom” und EWG in den 50er Jahren aus, um die Bevölkerung von den Vorteilen der europäischen Integration zu überzeugen, so ist spätestens seit dem Vertrag von Maastricht ein Schwinden der Zustimmung zur Entwicklung der Europäischen Union zu erkennen.

“Die Dynamik des Integrationsprozesses seit Mitte der 80er Jahre, die sich am auffälligsten darin manifestiert, daß nach einer Phase der ‘Eurosklerose’ in rascher Folge drei große Vertragsänderungen erfolgten (Einheitliche Europäische Akte, Maastricht, Amsterdam), hat die normativen Probleme der Integration aus ihrem Dasein im Schatten des ‘permissive consensus’ ins grelle Licht der Öffentlichkeit und der akademischen Debatte gezerrt. Insbesondere die intensiven Diskussionen nach Maastricht, das französische Referendum, das dänische Nein sowie das ‘Maastricht-Urteil’ des Bundesverfassungsgerichts bilden Meilensteine dieser Entwicklung.”^[1]

Während sich ein Zusammenrücken und Zusammenwachsen Europas, angetrieben durch die zentralen Motive Friedenssicherung und Wohlstandssteigerung, angesichts der Erfahrungen, die die europäische Bevölkerung während des Zweiten Weltkriegs und in der entbehrungsreichen Nachkriegszeit gemacht hatte per se rechtfertigte, sind heute ganz andere Faktoren für das Meinungs- und Stimmungsbild ausschlaggebend. Im Zuge der Wirtschafts- und Währungsunion geben die Nationalstaaten ihre Kompetenzen in gerade den Politikbereichen ab, die - besonders aus deutscher Sicht - für den erreichten Wohlstand entscheidend waren.^[2] Es herrscht zumindest in Teilen der Bevölkerung Unbehagen, wenn nicht gar Angst vor dem undurchsichtigen “Schreckgespenst” EU, das in zunehmendem Maße in der Lage ist, spürbar in das Leben der Bürger einzugreifen. Diese Entwicklung dürfte einer der wesentlichen, wenn nicht der wesentliche Auslöser für das erneute Aufkommen der wissenschaftlichen Diskussion über die Legitimität der Politik der Europäischen Union nach dem Vertrag von Maastricht sein, denn “gerade bei umstrittenen und unliebsamen Entscheidungen liegt die Frage nach ihrer Legitimität nahe”^[3].

Eine These, die auf den ersten Blick verwundern mag, jedoch eng mit der Problematik schwindender Akzeptanz der EU-Politik durch die Bürger verbunden scheint, besagt, “daß die europäische Einigung zwar nicht von Anfang an in einer echten Legitimitätskrise steckte, mit einem Demokratiedefizit jedoch immer verbunden war”^[4]. Dies wird darauf zurückgeführt, dass die Gemeinschaftsinstitutionen (Kommission, Rat und Gerichtshof) “bewusst ohne demokratische Rückbindung konzipiert”^[5] worden seien, da man von einer solchen Nachteile für das Funktionieren der Gemeinschaft befürchtet habe.

“Da demokratische Verfahren auf europäischer Ebene sich kaum mit dem [...] technokratischen Entscheidungsstil der neuen [...] europäischen Eliten vertragen hätten, wurde das Demokratiedefizit europäischer Politik somit ganz bewusst in Kauf genommen, um den Erfolg [...] nicht in Frage zu stellen.”^[6]

Legitimation ist demnach keinesfalls zwingend mit Demokratie gleichzusetzen. Dennoch hat es den Anschein, dass in der aktuellen Debatte Forderungen nach einer Stärkung demokratischer Elemente in der EU die Überlegungen in Richtung eines Rückgriffs auf andere Legitimationsquellen überwiegen. Woher kommt es, dass nach 50 Jahren europäischer Integration, in denen Demokratie offensichtlich eher eine untergeordnete Rolle gespielt hat, diese nun in den Vordergrund des Interesses rückt?

Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft in der Form, wie sie 1957 in den “Römischen Verträgen” definiert wurde, ermöglichte Güterwarenhandel ohne Behinderung durch Zölle, beließ jedoch die Festsetzung der institutionellen Rahmenbedingungen der nationalen Märkte in der uneingeschränkten Autonomie der Mitgliedsstaaten. Souveränitätseinbußen der Mitgliedsstaaten waren nicht zu befürchten.^[7] Auf diese sogenannte “negative Integration” folgte in den 70er Jahren die Konzeption des Projekts einer Wirtschafts- und Währungsunion. Im Zuge deren Verwirklichung wurde der Aufgaben- und Tätigkeitsbereich der Gemeinschaft bis zum Maastrichter Vertrag zunehmend ausgeweitet.^[8]

War die europäische Integration in den 50er und 60er Jahren ein System zwischenstaatlicher Zusammenarbeit, hat sich durch die Übertragung staatlicher Hoheitsrechte auf die Ebene der Europäischen Union eine eigene supranationale Herrschaftsebene herausgebildet. Von wesentlicher Bedeutung ist dabei, dass diese Herrschaftsebene zur Setzung von Entscheidungen befugt ist, die verbindlich und unmittelbar in allen Mitgliedsstaaten gelten und Vorrang vor nationalem Recht haben. Auch wenn die EU definitiv keinen Staat im klassischen Verständnis darstellt, entspricht das Verhältnis zwischen den Herrschern, also den Entscheidungsinstitutionen der EU und den Beherrschten, den EU-Bürgern, weitgehend dem in klassischen Nationalstaaten. Vergegenwärtigt man sich dieses Herrschaftsverhältnis, das die EU-Bürger der Rechtsetzung der Europäischen Union unmittelbar unterordnet, so wird deutlich, dass eine Demokratisierung der Rechtsetzungsmechanismen der Gemeinschaft unter dem Aspekt der Legitimation unvermeidlich ist.^[9]

“Je mehr sich die Bürger im politischen Entscheidungsfindungsprozess wiederfinden oder gar direkt an ihm teilnehmen können, desto wahrscheinlicher ist es, dass sie die am Ende stehenden politischen Resultate nicht nur akzeptieren, sondern auch als anerkennungswürdig empfinden.”^[10]

3. Ansätze zur Demokratisierung der EU

3.1 Aufwertung des EP nach dem Vorbild nationaler Parlamente und die Frage nach der Existenz eines europäischen “Demos”

Dieser Befund führt zu der Forderung nach einer Aufwertung des Europäischen Parlaments nach dem Vorbild nationaler Parlamente. Demnach soll das EP das zentrale Legislativorgan darstellen und das Recht zur Regierungsbildung und Regierungskontrolle erhalten. Dieser Ansatz scheint zunächst durchaus plausibel, vertritt er doch eine Vorstellung von Legitimation, die sich in allen demokratisch verfassten Staaten durchgesetzt hat.^[11]

In Artikel 38 Absatz 1 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland ist die Funktion der Abgeordneten des Deutschen Bundestages wie folgt beschrieben:

“Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.”^[12]

Ausdrücklich werden die Gleichheit der Wahl sowie die Vertretung des ganzen Volkes durch die Abgeordneten festgeschrieben. Beide Elemente sind im Vertrag über die Europäischen Gemeinschaften (EGV) nicht enthalten. In Artikel 189 (ex-Artikel 137) EGV heißt es: “Das Europäische Parlament besteht aus Vertretern der Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten [...]”^[13]. Und Artikel 190 (ex-Artikel 138) EGV besagt: “Die Abgeordneten der Völker der in der Gemeinschaft vertretenen Staaten im Europäischen Parlament werden in allgemeiner unmittelbarer Wahl gewählt”^[14]. Wenn das Europäische Parlament also nicht aus Repräsentanten eines einheitlichen europäischen Volkes besteht, stellt sich die Frage, inwiefern es als alleiniges oder zumindest hauptsächliches Legislativorgan für europäische Politik geeignet ist.

Gemäß dem Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts ist Demokratie “an ein homogenes Staatsvolk gebunden, das sich durch seine Eigenarten von allen anderen Staatsvölkern unterscheidet”^[15]. Was ist unter einem “homogenen Staatsvolk” zu verstehen? Die Unionsbürgerschaft, an die das Wahlrecht für die Wahl zum EP gebunden ist, scheint nach diesem Verständnis kein ausreichendes Kriterium für Homogenität zu sein.

“Deshalb entscheidet sich die Frage nach der Demokratiefähigkeit der EU nicht allein daran, ob die Unionsbürgerschaft [...] ein Band um die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten knüpft und damit möglicherweise ein ‘Unionsvolk’ konstituiert. Ein solches Band in Form eines gleichen Bürgerstatus [...] ist zwar notwendige, aber nicht hinreichende Voraussetzung für die Bestimmung eines europäischen Legitimationssubjekts.”^[16]

[...]

^[1] Müller, Ragnar, 1999: Die normativen Aspekte der europäischen Integration: Demokratie und Legitimationsdefizit, in: <http://www.politik-international.de/online_papers/online_papers.htm>, S. 1

^[2] Vgl. ebd.

^[3] Ebd.

^[4] Höreth, Marcus, 1999: Die Europäische Union im Legitimationstrilemma: Zur Rechtfertigung des Regierens jenseits der Staatlichkeit, Baden-Baden, S. 29

^[5] Ebd.

^[6] Ebd. S. 30

^[7] Vgl. ebd., S. 33

^[8] Vgl. Hrbek, Rudolf, 1995: Der Vertrag von Maastricht und das Demokratie-Defizit der Europäischen Union - Auf dem Weg zu stärkerer demokratischer Legitimation? In: Randelzhofer, Albrecht et al. (Hrsg.): Gedächtnisschrift für Eberhard Grabnitz, München, S. 170-193, hier S. 172

^[9] Höreth, Marcus, 1999: Die Europäische Union im Legitimationstrilemma: Zur Rechtfertigung des Regierens jenseits der Staatlichkeit, Baden-Baden, S. 16

^[10] Ebd., S. 248

^[11] Ebd., S. 248 f.

^[12] Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland in der Fassung vom 20. Oktober 1997, Art. 38, Abs. 1

^[13] Läufer, Thomas (Hrsg.), 1999: Vertrag von Amsterdam - Texte des EU-Vertrages und des EG-Vertrages mit den deutschen Begleitgesetzen, Bonn, S. 155

^[14] Ebd.

^[15] Zuleeg, Manfred: Demokratie ohne Volk oder Demokratie der Völker? - Zur Demokratiefähigkeit der Europäischen Union, in: Drexl, Josef et al. (Hrsg.), 1999: Europäische Demokratie, Baden-Baden, S. 11-25, hier S. 16

^[16] Huber, Peter M.: Demokratie ohne Volk oder Demokratie der Völker? - Zur Demokratiefähigkeit der Europäischen Union, in: Drexl, Josef et al. (Hrsg.), 1999: Europäische Demokratie, Baden-Baden, S. 27-57, hier S. 39