Grundlagen, Wirkungen und Defizite des Länderfinanzausgleichs

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Problemstellung

3. Begriffsklärung

4. Grundlagen des Länderfinanzausgleichs
4.1 Der Länderfinanzausgleich im Kontext des Grundgesetzes
4.2 Vertikale Steuerverteilung nach Art. 106 GG
4.3 Horizontale Steuerverteilung nach Art. 107 Abs. 1 GG
4.4 Länderfinanzausgleich im engeren Sinne nach
Art. 107 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GG
4.5 Bundesergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG

5. Wirkungen des Länderfinanzausgleichs

6. Defizite des Länderfinanzausgleichs
6.1 Rechtliche Probleme
6.2 Mängel in der Konstruktion
6.3 Ökonomische Fehlanreize
6.4 Politische Folgen

7. Schlussfolgerung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Kaum ein anderes Instrument staatlicher Umverteilung stand und steht so oft in der Kritik von Politik und Öffentlichkeit wie der Länderfinanzausgleich. Seit seinem Bestehen hat ihn der Gesetzgeber mehrfach reformiert; vielfach wurde das Bundesverfassungsgericht angerufen. Von Seiten der Geberländer wird meistens die Ungerechtigkeit der enormen Ausgleichszahlungen kritisiert. Die Nehmerländer halten mit der Erfordernis der Zahlungen aufgrund von unterschiedlichen strukturellen Grundvoraussetzungen dagegen. Jüngste Beispiele sind parteiübergreifende Kritiken aus den Geberländern Hessen und Hamburg. In einem Artikel der Berliner Zeitung machte der hessische Finanzminister Karlheinz Weimar (CDU) die Notwendigkeit von Gesprächen über eine Änderung des bestehenden Finanzausgleichs im Rahmen der Verhandlungen über die Föderalismusreform II deutlich. Seiner Meinung nach muss „’Das Kartell der Nehmerländer (...) begreifen, das der Geldsegen so nicht anhalten kann.’“^[1] Gerade in diesen Tagen hat sich der Spitzenkandidat der Hamburger SPD, Michael Naumann, in einem Spiegel-Interview zu Wort gemeldet. Er bemängelt, dass „ (...) eine Stadt wie Hamburg, die die dritthöchste Pro-Kopf-Verschuldung in Deutschland hat, jedes Jahr eine halbe Milliarde Euro in den Länderfinanzausgleich überweisen muss.“^[2] Haben die Kritiker des Länderfinanzausgleichs Recht?

2. Problemstellung

Diese Arbeit möchte sich mit solchen Fragen beschäftigen. Insbesondere soll untersucht werden, ob durch eine zu starke Nivellierung der Länderfinanzen Entsolidarisierung und Politikverdrossenheit begünstigt werden. Um sich dieser These zu nähern, werden zunächst die rechtlichen Grundlagen des Länderfinanzausgleichs herausgearbeitet. Anschließend werden seine Wirkungen erläutert und schließlich die Defizite analysiert. Dabei wird das Verhältnis von Solidarität auf der einen Seite und Eigenstaatlichkeit der Länder auf der anderen Seite im Mittelpunkt stehen. Aufgrund der Komplexität des Themas kann diese Arbeit im vorgegebenen Rahmen nur einen Überblick verschaffen und bestimmte, zentrale Aspekte exemplarisch hervorheben.

3. Begriffsklärung

Dem Begriff Länderfinanzausgleich kommt eine zweifache Bedeutung zu. Als Länderfinanzausgleich im engeren Sinne kann der eigentliche finanzielle Ausgleich zwischen den Ländern gemäß Art. 107 Abs. 2 GG charakterisiert werden. Der Länderfinanzausgleich im weiteren Sinne umfasst die Summe der horizontalen und vertikalen Mechanismen zur Umverteilung. Dazu zählen die vertikale und horizontale Steuerverteilung, der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne und die Bundesergänzungszuweisungen. Die Begriffe Länderfinanzausgleich und Finanzausgleich können dabei als Synonyme verwendet werden.

4. Grundlagen des Länderfinanzausgleichs

4.1 Der Länderfinanzausgleich im Kontext des Grundgesetzes

Der Länderfinanzausgleich ist Teil der bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes. Diese umfasst die Art. 104a bis 115 GG. Dieser Anschnitt kann in zwei Bereiche, die Finanzbeziehungen im Bundesstaat (Art. 104a bis 108 GG), sowie das Haushaltswesen (Art. 110 bis 115 GG), unterteilt werden. Art. 109 GG wird beiden Bereichen zugeordnet.^[3] Adressaten sind der Bund und die Länder; Kommunen sind Teile der Länder.^[4] Die verfassungsrechtlichen Vorgaben werden dort, wo das Grundgesetz Ermächtigungen schafft, durch Bundesgesetze konkretisiert. Für den Länderfinanzausgleich sind dies hauptsächlich das Maßstäbe- (MaßstG) und das Finanzausgleichsgesetz (FAG).

4.2 Vertikale Steuerverteilung nach Art. 106 GG

In der ersten Stufe des Finanzausgleichs werden die Steuererträge zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Art. 106 Abs. 1 GG teilt bestimmte Steuererträge allein dem Bund zu, Art. 106 Abs. 2 GG allein der Ländergesamtheit. Von diesen Trennsteuern erhält der Bund unter anderem das Aufkommen für Zölle, Straßengüterverkehrs-, Versicherungs- und bestimmte Verbrauchssteuern. Den Ländern stehen hingegen unter anderem die Vermögens-, Erbschafts-, Kraftfahrzeug- und Biersteuer zu. Die Gemeinschafts- oder Verbundsteuern, die mit der Einkommens-, Körperschafts- und Umsatzsteuer den größten Anteil am gesamten Steueraufkommen aufweisen, stehen nach Art. 106 Abs. 3 GG Bund und Ländern gemeinsam zu.^[5] Einkommens- und Körperschaftssteuern werden dem Bund und den Ländern jeweils zur Hälfte zugeteilt, soweit nicht den Gemeinden das Aufkommen der Einkommenssteuer zugewiesen wird. Der Gesetzgeber wird ermächtigt, die Aufteilung der Umsatzsteuer unter den in den Absätzen 3 und 4 genannten Bedingungen durch ein einfaches, zustimmungspflichtiges Bundesgesetz zu regeln. Die Umsatzsteuerverteilung erfolgt nach dem Deckungsquotenprinzip (§ 4 Abs. 1 MaßstG). Die zahlenmäßige Aufteilung kann § 1 FAG entnommen werden.

4.3 Horizontale Steuerverteilung nach Art. 107 Abs. 1 GG

Anschließend wird in der zweiten Stufe das Steueraufkommen der Ländergesamtheit unter den einzelnen Ländern aufgeteilt. Grundsätzlich erhalten die Länder das jeweilige örtliche Aufkommen der Steuern (Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG). Hier wird der Gesetzgeber ebenfalls ermächtigt, Regelungen zur Abgrenzung und Zerlegung des örtlichen Aufkommens zu treffen. Das Lohnsteueraufkommen der Ländergesamtheit wird gemäß § 7 Zerlegungsgesetz nach dem Wohnortprinzip aufgeteilt. Die Körperschaftssteuer wird dagegen nach dem Betriebsstättenprinzip zerlegt (§§ 2 bis 6 Zerlegungsgesetz). Dadurch sollen Verzerrungen bei der Entstehung der Steuern korrigiert werden. Das Umsatzsteueraufkommen wird entsprechend der Einwohnerzahlen der Länder aufgeteilt und folgt demnach nicht dem Prinzip des örtlichen Aufkommens (Art. 107 Abs. 1 Satz 3 GG). Dies trifft jedoch nur für mindestens ¾ des Aufkommens zu, maximal ¼ des Umsatzsteueraufkommens wird nicht nach der Einwohnerzahl zerlegt, sondern steht finanzschwachen Ländern zu (Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG). Diese Ergänzungsanteile erhalten nach § 5 Abs. 1 S. 1 MaßstG die Länder, „ (...) deren Einnahmen je Einwohner aus den Landessteuern sowie aus der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer den Durchschnitt aller Länder unterschreiten.“ Die genaue Berechnung erfolgt über die in § 2 FAG genannten Faktoren.

[...]

^[1] T. Szent-Ivanyi (2007), S. 6

^[2] Naumann, Michael (2007), S. 43

^[3] Vgl. M. Heintzen (2003), Vorb. Art. 104a – 105 GG Rn. 1

^[4] Vgl. M. Heintzen (2003), Vorb. Art. 104a – 105 GG Rn. 48; Auch wenn die Kommunen (Gemeinden und Gemeindeverbände) in der Finanzverfassung regelmäßig genannt werden, stellen sie keine dritte Stufe im Staatsaufbau dar.

^[5] Vgl. M. Heintzen (2003), Art. 106 GG Rn. 7