Föderalismusreform in Deutschland und der Schweiz - ein Vergleich

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland
2.1 Aufbau und Struktur
2.2 Vorteile und Nachteile

3 Die föderale Struktur der Schweiz
3.1 Aufbau und Struktur
3.2 Vorteile und Nachteile

4 Die heutige Föderalismusdiskussion
4.1 Ansätze in Deutschland
4.2 Ansätze der Schweiz

5 Fazit

Anhang

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Der föderalistische Staatsaufbau der Schweiz

Abbildung 2: Ziele und Instrumente der NFA

Abbildung 3: Finanzierung des Ressourcenausgleichs

Abbildung 4: Verteilung nach dem Ressourcenausgleich

Abbildung 5: Wirkung des soziodemografischen Lastenausgleichs

Abbildung 6: Wirkung der Entflechtung

Abbildung 7: Zeitlicher Ablauf bis zur Inkraftsetzung der NFA

1 Einleitung

Die Termini Föderalismus und Föderalismusreform sind Schlagwörter, die sich zurzeit in den verschiedensten Diskursen wieder finden. Möglicherweise haben wir Deutschen uns schon daran gewöhnt von einer föderalistischen Krise zu sprechen? Die Länder klagen schon fast notorisch über zentralistische Tendenzen sowie über eine allzu große Einmischung des Bundes. Doch diese Klagen rühren auch nicht von ungefähr. So ist es nicht strittig, dass der deutsche Bundesstaat gerade in den letzten vier Jahrzehnten durch eine zunehmende Zentralität gekennzeichnet war und ist. Auch ist eine Abkehr von der grundgesetzlichen Vorstellung des prinzipiellen Kompetenzprimat der Länder zu einem Kompetenzprimat des Bundes festzustellen.^[1]

Doch wo liegen eigentlich die Probleme des Deutschen Bundesstaates und welche Lösungsvorschläge gibt es? Möglicherweise stehen unsere Nachbarländer vor ähnlich gelagerten Problemen, gerade im Hinblick auf die Europäische Union, und es stellt sich die Frage, wie sie an die Probleme herangehen.

Daher soll in dieser Seminararbeit ein Vergleich zwischen Deutschland und der Schweiz vorgenommen werden. Es sollen die Arten von Problemen, die sich im Bezug auf den Föderalismus ergeben haben, dargestellt werden und die Lösungsvorschläge beziehungsweise schon beschrittene Lösungswege beider Länder untersucht werden.

Um den Kontext jedoch besser verstehen zu können, erfolgt am Anfang dieser Hausarbeit eine Darstellung der föderalistischen Struktur der Bundesrepublik Deutschlands und der Schweiz. Möglicherweise ergeben sich hier ähnlich gelagerte Strukturen, die eine gleiche oder ähnliche Problemlösung erlauben. Dem Autor dieser Arbeit ist bewusst, dass der Vergleich einer Konkordanzdemokratie mit dem deutschen System schwierig ist, da der Bewertungsmaßstab ein Anderer ist.

Unter Föderalismus wird in dieser Arbeit ein „Organisationsprinzip für ein gegliedertes Gemeinwesen [verstanden; d.V.], in dem gleichberechtigte und mehr oder weniger eigenständige Glieder zu einem übergeordnetem Ganzen zusammengeschlossen sind“^[2]. Solche Organisationsformen wären zum Beispiel ein Staatenbund oder ein Bundesstaat. Unter Bundesstaat wird der Zusammenschluss nicht souveräner Gliedstaaten verstanden, während sich beim Staatenbund die Gliedstaaten durch Souveränität auszeichnen. Unter Souveränität wird verstanden, dass ein Staat im Inneren die höchste Herrschaftsgewalt innehat, während er nach außen von anderen Staaten und von internationalen Organisationen unabhängig ist.

In einem Bundesstaat werden die Aufgaben und Befugnisse zwischen den Ländern und dem Bund verteilt. Eine Folge könnte sein, dass es für bestimmte Bereiche in den einzelnen Ländern verschiedene Regelungen gibt. In Deutschland trifft das zum Beispiel für den Bereich der Bildung zu.

Viele Länder haben seit der Gründung der EU viele ihrer Kompetenzen abgegeben. In einigen wichtigen Bereichen, wie der Verteidigung oder der Durchsetzung der entsprechenden sozialpolitischen Maßnahmen, fehlt es der EU noch an den entsprechenden Kompetenzen. Doch bietet gerade die Abgabe von Kompetenzen an die EU im Rahmen der Föderalismusdiskussion auch Anlass für Kritik. Dies soll aber nicht Gegenstand der vorliegenden Seminararbeit sein.

Die föderale Struktur eines Staates geht in der Regel auf bestimmte Ursachen, wie eine gemeinsame Geschichte, Kultur oder die geographische Lage zurück. Die deutschen Länder gelten hierbei als homogen, während die Schweiz verschiedene ethnische Kulturen ausweist, die auch zu den vier Landessprachen führten. Die Schweiz ist eher heterogen.^[3] Inwieweit jenes Einfluss auf die föderalistische Struktur haben könnte, soll auch untersucht werden.

Die beschriebene Analyse wird anhand von Artikeln und diversen Monographien durchgeführt. Aufgrund der Aktualität der Föderalismusreform wird die Untersuchung durch die Darstellung in den Medien und um Argumente aus dem öffentlichen Diskurs erweitert.

2 Die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland

2.1 Aufbau und Struktur

Für Deutschland ist das Prinzip der Bundesstaatlichkeit, der Föderalismus, im Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz verankert. Schon die Bezeichnung „Bundesrepublik Deutschland“ lässt den föderalen Charakter erkennen. Die Bundesrepublik besteht aus den einzelnen Ländern und -als übergeordnetem Zentralstaat- aus dem Bund.

Neben diesem Prinzip ist der Föderalismus im Grundgesetz wie folgt verankert: „insbesondere durch die Homogenitätsklausel (Art. 30), die Kollisionsklausel (Art. 31), die Mitwirkung der Bundesländer an der Willensbildung des Bundes durch den Bundesrat (Art. 50), konkurrierende Gesetzgebung des Bundes (Art. 72), die Finanzverfassung (Art. 104a), und die Steuerertragsaufteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden (Art. 106)“^[4].

Wie schon erwähnt gibt es in Deutschland sowohl Bundesgesetze als auch Landesgesetze, welche wiederum den Bundesgesetzen nicht widersprechen dürfen. Durch Art. 31 Grundgesetz soll das föderalistische Ziel der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse gewährleistet werden. Hinsichtlich des Gesetzgebung wird weiterhin in ausschließliche, in konkurrierende und die Rahmengesetzgebung unterschieden. Durch die ausschließliche Gesetzgebung wird geregelt, für welche Aufgabenbereiche ausschließlich der Bund zuständig ist. Im Rechtsgebiet der konkurrierenden Gesetzgebung sind der Bund und die Länder gleichermaßen zuständig. Diese Aufgabenvermischung bietet Anhaltspunkt für stets wiederkehrende Kritik. Durch die Rahmengesetzgebung im Art. 75 Grundgesetz hat der Bund die Möglichkeit, nur einen gewissen rechtlichen Rahmen zu erlassen, der Gestaltungsspielraum liegt dann bei den Ländern. An dieser Stelle kann auf einen wichtigen Unterschied zur Schweiz verwiesen werden. In der Schweiz sind die Mehrzahl der Gesetze, die vom Bund erlassen werden, Rahmengesetze, die die Kantone dann entsprechend ihrer Erfordernisse und Ziele ausfüllen können. In Deutschland hingegen wird kritisiert, dass der Bund aus der Rahmengesetzgebung mittlerweile eine Vollgesetzgebung gemacht hat.^[5]

Ein weiterer Eckpfeiler des deutschen Föderalismus ist das starke und zentralisierte Parteiensystem. Nach Braun ist es „das wichtigste Element für die Aufrechterhaltung des unitarischen Bundesstaates, weil sich die Entwicklung der Parteisysteme auf den territorialen Ebenen durch eine „relative Kongruenz“ auszeichnet […] und weil die föderale Ebene in vielerlei Hinsicht durch das Parteiensystem „kolonisiert“ und „instrumentalisiert“ wird“^[6].

2.2 Vorteile und Nachteile

In der Föderalismusdiskussion wird grundsätzlich am Föderalismusprinzip festgehalten, da mit den Nachteilen auch gewisse Vorteile verbunden sind. Am häufigsten wird gegen den Föderalismus das Argument verwendet, dass eine unterschiedliche Politik in den Ländern gleichwertige Lebensbedingungen verhindern und so den Gleichheitsgrundsatz und das Sozialstaatsprinzip verletzten würden.

Der Föderalismus würde weiterhin den politischen Entscheidungsprozess verlangsamen, da langwidrige Verhandlungen geführt und andere Entscheidungen abgewartet werden müssten. Einige Kritiker sehen darin auch den Grund für den Reformstau in Deutschland. Bei Systemen mit Elementen der Verhandlungsdemokratie bestünde die Gefahr, dass es zu einer Politikblockade kommen könnte. Aber auch die Vielzahl der Wahlen in Deutschland bieten Anlass zur Kritik, da dieser permanente Wahlkampf die politische Entscheidungsfindung blockieren würde.

Durch die große Anzahl an Bundesländern würde die Staatstätigkeit unübersichtlich. Entscheidungsprozesse seien für den einzelnen Bürger nicht nachvollziehbar und es mache den Menschen unmöglich am politischen Leben teilzuhaben. Ein weiteres Problem dieser mangelnden Transparenz ist auch, dass Verantwortlichkeiten nicht mehr klar erkennbar seien.

Aber auch der finanzielle Aspekt wird kritisiert. Die Verwaltung und die Regierung aller Bundesländer aufrecht zu erhalten, sei sehr kostspielig.

Weiterhin könnten so genannte „spill over“ Effekte auftreten. Die Menschen können Leistungen aus anderen Bundesländern -so zum Beispiel die Infrastruktur- nutzen ohne für die Kosten aufkommen zu müssen. Ebenso wird in der Literatur kritisiert, dass es sich beim deutschen Föderalismus nur um einen Scheinföderalismus handeln würde, da die Bundespolitik die Landespolitik völlig beherrschen würde, es also angebrachter wäre, von einem Unitarismus zu sprechen. Unter Unitarismus verstand Hesse schon 1962 das „Zurücktreten regionaler Besonderheiten zugunsten fortschreitender Angleichung des Rechtszustandes und der Lebensverhältnisse innerhalb des ganzen Bundesgebietes“^[7].

Doch gibt es auch eine Reihe Argumente für ein föderalistisches System. Demokratische Werte könnten eher verwirklicht werden.

Die geübte Kritik an der Transparenz sei nicht haltbar, da durch eine Delegation der Aufgaben an die kleinstmögliche Einheit staatliches Handeln sehr wohl überschaubar wäre. Auch würde die Konkurrenz zum Beispiel im Bereich der Bildung angeregt, was zu neuen Modellen und Konzepten führen kann.

Durch das Zusammenwirken von Bund und Ländern sei die Kontrolle der Handlungen des jeweils anderen besser möglich (vertikale Gewaltenteilung).

Die Politikverflechtung hätte auch positive Folgen, denn sie sorgt für eine gewisse Stetigkeit und Verlässlichkeit.

Durch die große Anzahl der Bundesländer kommt es zur Bildung zahlreicher Machtzentren, die wiederum eine große Medienvielfalt bewirken, welches zum Vorteil für den einzelnen Bürger sei.^[8]

Der deutsche Föderalismus würde, so Margedant, in Verbindung mit dem Subsidiaritätsprinzip und dem Konnexitätsprinzip (Art. 104a GG: Aufgabenwahrnehmung und Ausgabenverantwortung liegen bei der selben staatlichen Ebene) ideale Voraussetzungen für einen bürgernahen Staat bieten.

3 Die föderale Struktur der Schweiz

3.1 Aufbau und Struktur

Die Grundlagen des Bundesstaates sind in Art. 1 und Art. 3 der Bundesverfassung geregelt. Im ersten Artikel heißt es, dass das Schweizervolk und die Kantone die Schweizerische Eidgenossenschaft bilden. „Der erste Artikel der Verfassung bringt einerseits die bündische Grundlage des Bundesstaates und andererseits durch die Erwähnung der kantonalen Völkerschaften dessen demokratische Legitimation zum Ausdruck.“^[9]

Das Schweizer Verfassungs- und Regierungssystem gilt in Sachen Föderalismus, „wegen seiner zahlreichen Besonderheiten der direkten Demokratie, der Kollegialregierung, des Fehlens eines besonderen Staatsoberhauptes, […] und seiner eigenständigen Staats- und Demokratietheorien […] oft als eigentlicher Sonderfall“^[10] in Europa. Keiner anderen Nation ist es in dem Maße gelungen, dass unterschiedliche Nationen friedlich miteinander zusammen leben. Unter dem Terminus „direkte Demokratie“ sind in der Literatur zwei unterschiedliche Auffassungen zu finden. Zum einen wird darunter spezifischer Typus von politischer Herrschaft verstanden, „in dem politische Macht allein und direkt durch die Gesamtheit der abstimmungsberechtigten Bürgerinnen und Bürger […] verbindlich ausgeübt wird.“^[11] Auf der anderen Seite kann unter direkter Demokratie auch der Entscheidungsprozess an sich verstanden werden, bei welchem die Bürger eines Landes über Sachentscheidungen durch Volksabstimmung entscheiden.

Föderalismus wird in der Schweiz als die Aufgabenteilung zwischen Bund und den Kantonen sowie das Mitspracherecht der Kantone im Bund verstanden. Der Schweizer Föderalismus konkretisiert sich anhand des Subsidiaritätsprinzips, wonach Kompetenzen und Aufgabenerfüllung an tiefstmöglicher Stelle angesiedelt sind. Eine Ansiedlung an höherer Stelle erfolgt nur, wenn die Erfüllung der Aufgaben auf kantonaler Stufe politisch und organisatorisch nicht mehr zweckmäßig ist. Dies bedeutet, dass neue Aufgaben grundsätzlich erst von den Gemeinden übernommen werden. Sollte die Aufgabe örtlich oder durch Zusammenarbeit mehrerer Gemeinden nicht gelöst werden können, wird nach einer kantonalen Lösung des Problems gesucht. Erst nach Zustimmung des Volkes und der Kantone könnte die Aufgabe an den Bund übertragen werden. Die Schweiz zeichnet sich daher durch einen dezentralen Föderalismus aus -eine Forderung, die zurzeit in Deutschland sehr stark diskutiert wird.^[12]

Die Schweiz ist durch den Zusammenschluss unabhängiger Kantone entstanden. Dieser Zusammenschluss erfolgte primär aus dem Interesse heraus, einen einheitlichen Wirtschaftsraum zu schaffen, sekundär aber auch als eine Art Schutzmechanismus vor dem Machthunger ausländischer Staaten wie es Braun beschreibt. Die Einheit war eine gewollte Einheit. Anders war dies bei Deutschland. Hier geschah die Einheit, um die Spannungen zwischen den territorialen Interessen aufzuheben. Die Voraussetzungen sind völlig andere. In der Literatur wird hier der Begriff der Kulturnation für Deutschland gebraucht. Im Gegensatz dazu verzeichnet die Schweiz eine multikulturelle Zusammensetzung. Es gibt vier Landessprachen. Die Einheit wird in der Schweiz eher als ein politischer Akt verstanden.

Infolge dieser Vielfalt entstand eine Verfassung, die die Autonomie der Kantone ausdrückt (Artikel 35- 38 der Bundesverfassung). Die einzelnen Kantone erlassen -wie in Deutschland die Bundesländer- ihre eigene Verfassung, wobei vom Bund überprüft wird, ob die jeweilige Verfassung dem Bundesrecht nicht widerspricht. Auch hinsichtlich der Gestaltung ihrer Institutionen haben die Kantone nur zu beachten, dass sie demokratischen Erfordernissen genügen müssen. Die Schweiz versteht sich als eine Eidgenossenschaft -eine Vereinigung von freien „Genossen“. Sie setzt sich aus sechsundzwanzig gleichgestellten Kantonen mit unterschiedlicher Größe zusammen. Es existieren zwanzig Vollkantone und sechs Halbkantone, welche durch Teilung eines einstigen Vollkantons entstanden sind.

In der Schweiz identifizieren sich die Bürger sehr stark mit ihren Kantonen. In Deutschland jedoch identifizieren sich die Menschen selten mit ihren Bundesländern, eher noch mit ihren Gemeinden.

Den rund 3000 Gemeinden der Schweiz wird hinsichtlich der Ausübung ihrer Aufgaben eine weitgehende Selbstorganisation eingeräumt.

Im Gegensatz zu Deutschland liegt die Steuerhoheit bei den Kantonen. Die Schweizer Kantone haben das Recht, Hebesätze selber festzulegen. Der Bund hingegen könne sich seiner Einnahmen nie sicher sein, da die direkte Bundessteuer immer nur für eine bestimmte Zeit gewährt wird, bevor über sie erneut abgestimmt wird. Auch wenn sie faktisch wohl nie abgelehnt werden wird, kommt damit ganz deutlich der Schweizer Grundgedanke zum Ausdruck: die Zentralmacht der Schweiz ist eine geliehene Macht. In Deutschland hingegen besteht für die wichtigsten Steuern ein Verbundsystem, dessen Organisation dem Bund obliegt.

[...]

^[1] Vgl. Scholz, Rupert: Der Föderalismus im unitarischen Bundesstaat der Bundesrepublik Deutschland. In: Gauger, Jörg-Dieter/ Weigelt, Klaus: Föderalismus in Deutschland und Europa. Köln 1993, S. 20- 30 hier S. 20- 21.

^[2] Münch, Ursula/ Meerwaldt, Kerstin: Charakteristika des Föderalismus. In: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Föderalismus in Deutschland. H. 275/2002, Bonn 2002, S. 3- 8 hier S. 5.

^[3] Vgl. Münch, Ursula/ Meerwaldt, Kerstin: a.a.O., S. 3- 6.

^[4] Boger, Horst Wolfgang: Einleitung. In: Friedrich Naumann Stiftung (Hrsg.): „Föderalismus“. „Reform des Föderalismus“. Berlin 2002, S. 1- 3 hier S. 1.

^[5] Vgl. Pötzsch, Horst: Die deutsche Demokratie. 3. aktualisierte Auflage, Bonn 2004, S. 62.

^[6] Braun, Dietmar: Dezentraler und unitarischer Föderalismus. Die Schweiz und Deutschland im Vergleich. In: Braun, Dietmar (Hrsg.): Schweizer Föderalismus in vergleichender Perspektive. Zürich 2003, S. 57- 89 hier S. 65.

^[7] Männle, Ursula: Grundlagen und Gestaltungsmöglichkeiten des Föderalismus in Deutschland. In: Friedrich Naumann Stiftung (Hrsg.): „Föderalismus“. „Reform des Föderalismus“. Berlin 2002, S. 65- 73 hier S. 67. Zitiert nach: Hesse, Konrad: Aspekte des Kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik. In: Festschrift für Gebhard Müller. Tübingen 1970, S. 141.

^[8] Vgl. Münch, Ursula/ Meerwaldt, Kerstin: a.a.O., S. 6- 8.

^[9] Hollman, Anna: Die Schweizer und Europa. Wilhelm Tell zwischen Bern und Brüssel. Hamburg 2005, S. 52.

^[10] Linder, Wolf: Das politische System der Schweiz. In: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.): Die politischen Systeme Westeuropas. 2., aktualisierte Auflage, Opladen 1999, S. 455- 488 hier S. 455.

^[11] Batt, Helge: Direktdemokratie im internationalen Vergleich. In: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Aus Politik und Zeitgeschichte. Direkte Demokratie. H. 10/2006 vom 06.03.2006, S. 10- 17 hier S. 11.

^[12] Vgl. Frick, Bruno: Rolle und Bedeutung des Ständerates für den Föderalismus. Auf: http://www.federalism.ch//files/categories/F%F6deralismuskonferenz%202005/Referat%20Frick.pdf. Vgl. auch: Linder, Wolf: Das politische System der Schweiz. In: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.): Die politischen Systeme Westeuropas. 2., aktualisierte Auflage, Opladen 1999, S. 455- 488 hier S. 455- 458.