Der Grundversorgungsauftrag in der Telekommunikation und den Medien - Eine netzökonomische Analyse der Konvergenz

Inhaltsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einführung
1.1 Problemstellung und Untersuchungsziel
1.2 Aufbau der Arbeit

2 Vorstellung der Sektoren
2.1 Telekommunikationssektor
2.1.1 Aufbau des Sektors/ Netzebenen
2.1.1.1 Der Telekommunikationssektor als klassischer Netzsektor
2.1.1.2 Aufteilung des Sektors in Netzebenen
2.1.2 Geschichtliche Entwicklung
2.1.3 Rechtliche Grundlagen und Stand der Liberalisierung
2.1.3.1 Entwicklung der rechtlichen Grundlagen auf der EU-Ebene
2.1.3.2 Entwicklung der rechtlichen Grundlagen auf nationaler Ebene
2.1.3.3 Stand der Liberalisierung
2.2 Sektor Medien
2.2.1 Aufbau des Sektors/ Netzebenen
2.2.1.1 Der Rundfunk als Netzsektor ?
2.2.1.2 Aufteilung des Sektors in Netzebenen
2.2.2 Geschichte und traditionelle Regulierung
2.2.3 Rechtliche Grundlagen und Stand der Liberalisierung
2.2.3.1 Entwicklung der rechtlichen Grundlagen auf der EU-Ebene
2.2.3.2 Entwicklung der rechtlichen Grundlagen auf nationaler Ebene
2.2.3.3 Stand der Liberalisierung
2.2.4 Verbleibende Probleme
2.3 Gemeinsamkeiten und Unterschiede
2.3.1 Satus Quo
2.3.2 Im Zeitalter der Konvergenz
2.3.2.1 Definition der Konvergenz
2.3.2.2 Betroffene Ebenen/ Märkte
2.3.2.3 Veränderungen im Zuge der Konvergenz

3 Vergleich der Grundversorgung in den beiden Sektoren
3.1 Angestrebtes Grundversorgungsziel
3.1.1 Telekommunikation: Universaldienstziel
3.1.2 Medien: Grundversorgungsauftrag
3.2 Begründung und Bedeutung
3.2.1 Begründung und Bedeutung des Universaldienstzieles
3.2.1.1 Allokative und verteilungspolitische Argumente
3.2.1.2 Problematik im Wettbewerb
3.2.2 Begründung und Bedeutung des Grundversorgungsauftrages
3.2.2.1 Allokative und verteilungspolitische Argumente
3.2.2.2 Die Problematik im Wettbewerb
3.3 Finanzierungsoptionen
3.3.1 Universaldienst in geschlossenen Märkten
3.3.1.1 Finanzierung im staatlich geschützten Monopol
3.3.2 Universaldienst in geöffneten Märkten
3.3.2.1 Reservierte Dienste in Teilmärkten
3.3.2.2 Der Universaldienstfonds
3.3.2.3 Die reine Subventionslösung
3.3.3 Grundversorgungsauftrag in geschlossenen Märkten
3.3.3.1 Öffentlich-rechtlicher Rundfunk als Monopol oder Kartell
3.3.4 Grundversorgungsauftrag in geöffneten Markten
3.3.4.1 Indirekte Finanzierung durch Werbung
3.3.4.2 Mischform: Das duale Rundfunksystem
3.3.4.3 Versteigerung der Grundversorgung
3.4 Ein erstes Vergleichsfazit
3.5 Handlungsbedarf im Zuge der Konvergenz
3.5.1 Ursprung und Auswirkungen auf ehemalige Bottlenecks
3.5.2 Handlungsbedarf
3.5.2.1 Handlungsbedarf bezüglich des Universaldienstes
3.5.2.2 Handlungsbedarf bezüglich des Grundversorgungsziels
3.5.2.3 Überschneidungen und mögliche Konsequenzen
3.5.3 Erste Ansätze

4 Schlussbemerkung

Literatur

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Lokale Telekommunikationsnetze als monopolistische Bottlenecks

Tabelle 2: Vergleich der Grundversorgungsaufträge

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Entwicklung der Zahl der Anbieter von Telekommunikations- diensten und/oder Telekommunikationsnetzen

Abbildung 2: Aktivitätsebenen im Rundfunk

Abbildung 3: Externe Aufsicht in Bund und Ländern nach Dienstetypen

Abbildung 4: Sendebeginn von Fernsehprogrammen in Deutschland

Abbildung 5: Wertschöpfungskette für die Erbringung von Dienstleistungen im Zuge der Konvergenz

Abbildung6:GeografischeKostenunterschiede

Abbildung 7: Öffentlich-rechtliche Programm-Legitimation

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einführung

1.1 Problemstellung und Untersuchungsziel

„Das was hier stattfindet, ist nicht ein bisschen Veränderung. Das was jetzt stattfindet ist eine tiefgreifende technologische Revolution. Sie wird unser Leben verändern. Und unsere Wirtschaft. Und unser Recht“ (Lauff, 2001, S.10).

Diese Äußerung hat Werner Lauff, der ehemalige Geschäftsführer der Bertelsmann Broadband Group, bereits vor fünf Jahren auf einer Veranstaltung zum Thema „Deregulierung des Rundfunks im Zuge technischer Konvergenz“ gemacht. Die Revolution, von der er spricht, ist die technische Entwicklung, eingeläutet durch die Digitalisierung und deren Folgen, die auch als Entwicklung zur „Informationsgesellschaft“ zusammengefasst wird. Mittels der Digitalisierung können Inhalte binär verschlüsselt über unterschiedlichste Leitungen übertragen werden. Die Kabel und Telekommunikationsnetze verlieren ihre Dienstespezifität. Diese Konvergenz der Technologien zieht aber auch eine Konvergenz der Angebote und Märkte und des Nutzungsverhaltens nach sich. Das Eingangszitat scheint, obwohl es sechs Jahre alt ist, auch für einen Leser in heutigen Tagen nichts von seiner Gültigkeit verloren zu haben. Wir befinden uns heute – Anfang des Einundzwanzigsten Jahrhunderts – mitten in der Entwicklung zur Informationsgesellschaft.

Der Mediensektor und der Telekommunikationssektor sind am stärksten vom technologischen Wandel betroffen. Bei beiden handelt es sich um traditionell regulierte Sektoren, zumindest in Industrienationen^[1]. Die Hintergründe und Rechtfertigungen für die Regulierung sind nicht dieselben, ebenso unterscheidet sich die Art und Weise der Regulierung und die Organisation der Sektoren. So ist der Telekommunikationssektor ein klassischer Netzsektor, der alle netztypischen Eigenschaften aufweist. Der Medien- oder auch Rundfunksektor hingegen ist weniger leicht zu spezifizieren.

Im Jahre 2003 brachte die Europäische Kommission das Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse heraus, dem 2004 das dazugehörige Weißbuch folgte. Danach sind „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ Werte, die allen europäischen Gesellschaften gemeinsam sind. „Sie spielen bei der Erhöhung der Lebensqualität aller Bürger [...] eine entscheidende Rolle“ und werden im Interesse der Allgemeinheit erbracht (vgl. EU-Kommission, 2003, S.3ff.). Es wird unterschieden zwischen Dienstleistungen, die von großen netzgebundenen Wirtschaftszweigen erbracht werden, wie den „Leistungen [...] des Verkehrswesens, der Postdienste, des Energiesektors und der Telekommunikation“ (EU-Kommission, 2003, S.8), und anderen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu denen auch der öffentlich-rechtliche Rundfunk gehört (vgl. EU-Kommission, 2003, S.12). Diese Zuordnung rechtfertigt eine vergleichende Betrachtung der beiden Sektoren, wie sie in dieser Arbeit vorgenommen werden soll.

Ein gemeinsames Element^[2] dieser beiden Dienstleistungsarten ist das Universaldienstziel, also ein Grundversorgungsauftrag (vgl. EU-Kommission, 2003, S.18): Beide Sektoren streben nach der Erfüllung einer Grundversorgung. In der Telekommunikation spricht man vom Universaldienstziel, in den Medien von dem Grundversorgungsauftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Auch wenn der Ursprungsgedanke ähnlich ist, unterscheiden sich die Zielvorgaben immens. Während in den Medien eine Grundversorgung an Inhalten gefordert wird, geht es in der Telekommunikation um die Gewährleistung eines Zugangs zum Telefonnetz.

Im Zuge der Konvergenz entwickeln sich die beiden Sektoren aufeinander zu. Laut Grünbuch soll für die Entwicklung ein Umfeld geschaffen werden, das den Veränderungsprozess unterstützt, anstatt ihn zu bremsen (EU-Kommission, 1997, S.iii). Es könnte daher im Hinblick auf die Konvergenz, eine logische Schlussfolgerung sein auch den Regelrahmen und die Regulierung der jeweiligen Grundversorgungsaufträge neu zu überdenken.

Diese Arbeit wird, im Hinblick auf die Grundversorgung, Unterschiede und Gemeinsamkeiten der beiden Sektoren aufzeigen. Mit diesem Vergleich im Hintergrund, wird untersucht, ob im Zuge der Konvergenz diese Grundversorgungsziele ebenfalls eine Änderung oder sogar eine Annäherung erfahren. Es gilt weiterhin zu untersuchen welcher Handlungsbedarf für beide Ziele in einer trimedialen Informationsgesellschaft besteht.

1.2 Aufbau der Arbeit

Zunächst soll in den Abschnitten 2.1. und 2.2. des folgenden Kapitels dem Leser ein umfassender Überblick über die Struktur der Sektoren Medien und Telekommunikation und ihre traditionelle Regulierung gegeben werden. Hierbei gilt es die beiden Sektoren vorzustellen, ihren Aufbau zu erläutern, ein Blick auf die geschichtliche Entwicklung zu werfen und den Status Quo samt den rechtlichen Rahmenbedingungen darzustellen. Anschließend werden in Abschnitt2.3. Gemeinsamkeiten und Unterschiede mit Blick auf die Grundversorgungsaufträge und die Konvergenz erfasst. Welche Teile der Struktur der Sektoren sind von der Konvergenz betroffen? Wie weit ist eine Veränderungsentwicklung schon fortgeschritten und wie wirkt sich diese auf die Grundversorgung und den Universaldienst aus? Im Anschluss wird in Kapitel3 mit Blick auf die Grundversorgungsaufträge ein detaillierter Vergleich der beiden Sektoren stattfinden. Es geht jeweils darum das angestrebte Grundversorgungsziel, dessen Begründung und die volkswirtschaftlichen Finanzierungsoptionen zu untersuchen. In diesem Kapitel wird abschließend im Abschnitt3.5. untersucht, welcher Handlungsbedarf bezüglich der Grundversorgungsaufträge besteht. Verändern sich die verteilungspolitischen Ziele der beiden Sektoren und nähern diese sich womöglich an? Welche Umsetzungsschwierigkeiten bringt die Konvergenz bezüglich der herkömmlichen Ziele mit sich und bedarf es womöglich eines einheitlichen Regelrahmens? Dabei sollen erste Überlegungen, die in der Literatur schon in diese Richtung weisen, einbezogen werden und erste Ansätze dargestellt werden. In Kapitel 4 werden die wichtigsten Ergebnisse zusammengefasst und ein Ausblick gewagt.

2 Vorstellung der Sektoren

2.1 Telekommunikationssektor

2.1.1 Aufbau des Sektors/ Netzebenen

2.1.1.1 Der Telekommunikationssektor als klassischer Netzsektor

Unter idealen Umständen vertrauen ÖkonomInnen auf die Kräfte des Marktes. Angebot und Nachfrage pendeln sich im Gleichgewicht ein und führen im Regelfall zu optimalen ökonomischen Ergebnissen ohne Wohlfahrtsverluste und Ineffizienzen. Sobald die Funktionsfähigkeit dieses Markt-Wettbewerbsprozesses nicht mehr gewährleistet ist, versucht der Staat „mit dem Einsatz wirtschaftspolitischer Instrumente Fehlentwicklungen entgegenzuwirken“ (Sobania, 2000, S.1). Gerade netzgebundene Leistungen wie die Eisenbahn, die Post, die Energie- und Wasserversorgung und eben die Telekommunikation wurden lange Zeit als solche wirtschaftspolitische Ausnahmebereiche betrachtet.

Gründe waren Branchenbesonderheiten der Netzindustrien, welche die Funktionsfähigkeit des Marktes scheinbar nicht zuließen (vgl. Schulze, 2004, S.2). Diese Besonderheiten wurden oftmals auch als Marktversagenstatbestände gewertet. Zu diesen zählen Externalitäten, unvollständige Informationen und Größenvorteile (vgl. Knieps, 2001a, S.11 ff.). Netzindustrien wie die Telekommunikation zeichnen sich gerade durch die letztgenannten Größenvorteile aus. Diese implizieren bei einer proportionalen Erhöhung aller Inputfaktoren eine überproportionale Erhöhung der Outputkomponenten, so dass es zu fallenden Durchschnittskosten kommt. Es wird auch von einer Subadditivität von Grenz- und Durchschnittskosten gesprochen (vgl. Schulze, 2004, S.6). Solch eine Kostenfunktion ergibt sich, wenn irreversible Kosten vorliegen, welche nach den Investitionen in den Aufbau der Telekommunikationsnetze unwiederbringlich sind (Dewenter/Haucap, 2004, S.5).

Auch (mindestens) positive Externalitäten sind in jedem Netzsektor zu finden. Jedes Netz gewinnt an Nutzen und Wert, je mehr Teilnehmer an das Netz angeschlossen sind. Somit werden auch die Externalitäten stärker je größer das Netz ist (vgl. Blankart/ Knieps 1994, S.239). Mehr Nutzen bekommt ein Netz durch seine Größe, also die Anzahl der angeschlossenen Nutzer. Jeder Markteilnehmer maximiert seinen Nutzen, ohne seinen positiven Einfluss auf die anderen zu berücksichtigen. Das individuelle Optimum deckt sich somit nicht mit dem der gesamten Ökonomie, bei gemeinsamer Nutzenmaximierung (vgl. Sohmen, 1976, S.224).

Daher wurde die Telekommunikation lange Zeit als Monopol mit staatlichen Marktzutrittschranken versehen, da man die Kosten minimiert sah, wenn die Produktion in einem einzigen Unternehmen stattfand (vgl. Weizsäcker von; 1989, S.197). Jede Duplizierung der Unternehmung wäre aufgrund der subadditiven Kosten eine Ressourcenverschwendung (vgl. Haucap/Heimeshoff, 2005, S.269) Solch ein Monopol wird – auch wenn der Staat die Marktabschottung initiiert – ein „natürliches Monopol“ genannt (vgl. Knieps, 2001a, S.21). Neuere wissenschaftliche Erkenntnisse bestätigen, dass nicht jedes Vorliegen von „Marktversagen“ auf die Notwendigkeit eines staatlichen Eingreifens hinweist (vgl. Knieps, 2001a, S.11). Diese Tatsache soll im folgenden Abschnitt Beachtung finden.

2.1.1.2 Aufteilung des Sektors in Netzebenen

Wie eben erläutert, zählt der Telekommunikationssektor zu den klassischen Netzindustrien und galt lange Zeit als wettbewerblicher Ausnahmebereich und wurde durch Marktzutrittsschranken für Wettbewerber gesperrt. Aber auch Ausnahmebereiche sollten regelmäßig auf den ökonomischen Prüfstand gestellt werden, denn Marktversagen sollte nicht durch Staatsversagen ersetzt werden (vgl. Schulze, 2004, S.2). Jede „Anwendung von ex ante sektorspezifischen Regulierungseingriffen stellt aus ordnungs- und wettbewerbspolitischer Sicht einen massiven Eingriff in den Marktprozess dar und bedarf daher einer besonders fundierten Rechtfertigung“ (Knieps, 2001b, S.1).

Um innerhalb des Telekommunikationssektors nur die Bereiche zu regulieren, an denen der Markt nicht von alleine zu einer optimalen Allokation findet, empfiehlt es sich den Sektor in die allgemeinen Netzsektor-Ebenen aufzuteilen (variiert nach Knieps, 1996, S.116 ff.):

Ebene 1: Netzleistungen (Telefonie);
Ebene 2: Infrastrukturmanagement (Kontrolle der Telefonnetze);
Ebene 3: Netzinfrastrukturen (Telekommunikationsnetze);
Ebene 4: Öffentliche Ressourcen auf deren Basis Netzinfrastrukturen aufgebaut werden können (Boden, Luft)

Für den Telekommunikationssektor ist es sinnvoll die Ebene 4 zu vernachlässigen und die Netzinfrastrukturebene zu unterteilen, so dass sich folgendes Ebenenmodell für den Telekommunikationssektor ergibt:

Ebene 1.1: den Markt für Satelliten- und Mobilfunknetze
Ebene 1.2: den Markt für kabelgebundene Fernnetze und
Ebene 1.3: den für kabelgebundene lokale Netze.
Ebene 2: Infrastrukturmanagement (Kontrolle der Telefonnetze);
Ebene 3: Netzinfrastrukturen (Telekommunikationsnetze);

Die Meinung, der Sektor besitze insgesamt und über alle Ebenen eine Marktmachtposition, gilt als hinfällig. Dies wird ersichtlich, wenn die Teilmärkte des Sektors disaggregiert betrachtet werden. Hierfür ist die Theorie der monopolistischen Bottlenecks zweckmäßig: Größenvorteile alleine bilden noch keine Marktzutrittschranke, solange Marktneulinge Zugang zu derselben Kostenfunktion haben (vgl. Knieps, 2001b, S.3 zitiert nach Stigler). Es lässt sich zeigen, dass nur die Kombination von Bündelungsvorteilen^[3] und versunkenen Kosten stabile, netzspezifische Marktmacht generiert und somit ein Bottleneck vorliegt. Daraus folgt zum einen, dass aufgrund der Bündelungsvorteile kein aktives Substitut verfügbar ist - und zum anderen, dass kein potentielles Substitut die Einrichtung duplizieren kann aufgrund der versunkenen Kosten. Die Einrichtung ist unabdingbar^[4] (vgl. Knieps, 2001b, S.3 ff.). Das Vorliegen von Bündelungsvorteilen in Kombination mit irreversiblen Kosten ist jedoch nur in Teilbereichen zu erwarten. Auf welcher Ebene des Telekommunikationssektors ein Bottleneck vorliegt, verdeutlicht Tabelle 1:

Tabelle 1: Lokale Telekommunikationsnetze als monopolistische Bottlenecks

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Knieps (2001b S.10)

Nur im lokalen Netzbereich sind in der Telekommunikation Bottlenecks vorzufinden (siehe Tabelle 1). Also gilt es disaggregiert nur diese Bottleneck-Bereiche bezüglich ihrer Marktmacht zu regulieren und alle anderen Marktebenen des Sektors zu öffnen, um dort wettbewerbliche Marktprozesse zu fördern und Chancengleichheit der Marktteilnehmer zu gewährleisten (vgl. Knieps, 2001b, S.11).

Es ist inzwischen ökonomisch „unumstritten, dass der Wettbewerb in sämtlichen Teilbereichen eines Telekommunikationssystems möglich und ökonomisch sinnvoll ist, wenn von verteilungspolitischen Nebenzielen abstrahiert wird“ (Blankart/Knieps, 1994, S.238). Weit wichtiger als Marktmachregulierungsziele sind für diese Arbeit die letztgenannten Nebenziel.

Das wichtigste verteilungspolitische Ziel ist der Universaldienst: die gleichmäßige regionale Versorgung mit Telekommunikationsleistungen (vgl. Blankart/Knieps, 1994, S.238). Ob das Universaldienstziel eine andere Legitimierung für staatliche Marktzutrittsschranken liefert und welche der oben beschriebenen Ebenen von der Universaldienstregulierung betroffen sind, wird an späterer Stelle ausgeführt.

Für den späteren Vergleich mit dem Rundfunksektor gilt es an dieser Stelle zu bemerken, dass in dem Netzebenen-Modell der Telekommunikation keine Inhalte-Ebene zu finden ist. Welche Inhalte mit Mitteln der Telefonie über die Infrastruktur übertragen werden, ist für ordnungs- und wettbewerbspolitische Belange in der Telekommunikation uninteressant. Diese sind eben auch traditionell nicht Gegenstand des Telekommunikationsrechtes, bzw. es handelt sich nicht um eine telekommunikationsrechtliche Kategorie (vgl. Koenig et. al, 2004, S.35). Die Inhalte fallen unter das Fernmeldegeheimnis, welches in §88 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) geregelt ist. „Das Fernmeldegeheimnis ist im Grundgesetz verankert und wird im TKG näher definiert. Danach unterliegen dem Fernmeldegeheimnis der Inhalt der Telekommunikation (z.B. Telefonate, Faxe, E-Mails) und ihre näheren Umstände“ (BMWi, 2007).

2.1.2 Geschichtliche Entwicklung

„In weniger als zehn Jahren hat die europäische Telekommunikationsbranche eine radikale Umwandlung von einem durch starre und ineffiziente Monopole geprägten Sektor in einen mit vollem und dynamischen Wettbewerb konfrontierten Sektor erfahren“ (EU-Kommission, 1997, S.6).

Bis 1998 war der deutsche Telekommunikationssektor weitestgehend monopolisiert^[5] (vgl. Dewenter/Haucap, 2004, S.1). Grundlegend dafür war die bereits erwähnte Tatsache, dass der Telekommunikationsbereich für ein natürliches Monopol gehalten wurde, in dem erhebliche Größenvorteile vorlagen. Außerdem war man der Meinung, dass der Telekommunikationsbereich als eine weitestgehend „unteilbare Einheit“ angesehen werden muss. So argumentierte von Weizsäcker im Jahre 1989, dass es sich beim Telekommunikationssektor „um ein technisch interdependentes System von Einzelelementen handelt, deren jedes auf die Existenz und das Funktionieren anderer Elemente angewiesen ist“ und es gehe immer „um die Optimierung der Gesamtleistung des Systems, nicht [...] irgendwelcher Teile davon“(Weizsäcker von, 1989, S.199). So sollte das Verbot des Wettbewerbs in diesem Sektor die Mindestversorgung der Bevölkerung mit Telekommunikationsdienstleistungen sicherstellen. Für diese hatte der Staat erst einen sogenannten Daseinsvorsorgeauftrag (vgl. Koenig et al., 2004, S.49), später im Jahre 1994 wurde die Gewährleistung eines Universaldienstes im Sinne einer flächendeckenden, angemessenen und ausreichenden Versorgung in das Grundgesetz aufgenommen (vgl. Birke, 2006, S.4). Um die Dienstleistungen bundesweit zu einheitlichen Preisen anbieten zu können, ging man davon aus, dass es „eines staatlichen, nicht primär auf Erwirtschaftung von Gewinnen zielenden Monopolanbieters bedürfe“ (Koenig et al., 2004, S.41). Dieser war erst die Deutsche Bundespost und später ihr Nachfolgeunternehmen Deutsche Bundespost TELEKOM.

Im Jahr 1987 befasste sich dann die Kommission der Europäischen Gemeinschaften erstmals mit dem Bereich der Telekommunikation. Zu diesem Zeitpunkt befand sich der Telekommunikationssektor auch in fast allen anderen Mitgliedstaaten noch in staatlichen Händen. Die fortschreitende technische Entwicklung in den achtziger Jahren brachte die Rechtfertigungen für das Monopol ins Wanken (vgl. Koenig et al., 2004, S.49). Netze konnten Dritten zugänglich gemacht und Telekommunikationsdienste günstiger angeboten werden (vgl. Koenig et al., 2004, S.41). Gleichzeitig zeigte ein Blick über den großen Teich eine erfolgversprechende Entwicklung im Zuge der Öffnung der US-amerikanischen Telekommunikationsmärkte (vgl. Koenig et al., 2004, S.49). Diese Neubewertung der ökonomischen Grundlagen und der Druck der Europäischen Gemeinschaft gaben die Impulse für die Postreformen im Jahre 1989 und 1994. Im Vordergrund stand der Anspruch, im Fernmeldewesen Wettbewerb zur Regel und das staatliche monopolistische Anbieten zur Ausnahme zu erheben (vgl. König/Benz, 1997, S.256 ff.). Mit den Reformen wurden die bis dato noch verbundenen Sektorbereiche Postbank, Telekom, sowie die Brief- und Paketpostbereiche in organisatorisch eigenständige Einheiten überführt und eine Umwandlung der Unternehmen in Aktiengesellschaften zugelassen (Dewenter/Haucap, 2004, S.2 ff.). Zusammen mit dem von der EU vorgegebenen Rechtsrahmen, legten diese Reformen den Grundstein für das Telekommunikationsgesetz von 1996, welches die Grundlage für die Marktöffnung im Jahre 1998 bildete. Bis zum Jahr 2004 folgten weitere Vorgaben der EU, welche im Folgenden noch erläutert werden. Seit dem 2. Juni 2004 gilt ein umfassend novelliertes TKG (vgl. Koenig et al, 2004, S.107).

2.1.3 Rechtliche Grundlagen und Stand der Liberalisierung

2.1.3.1 Entwicklung der rechtlichen Grundlagen auf der EU-Ebene

Wie soeben gesehen, führten die Postreformen in Deutschland zum Telekommunikationsgesetz, welches im nächsten Abschnitt näher erläutert wird. Keine geringe Rolle spielten dabei die Entwicklungen, die sich im vorhinein und zeitgleich auf der EU-Ebene abspielten. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft haben sich zum Ziel gesetzt einen gemeinsamen Binnenmarkt zu errichten. Artikel 14 des EG-Vertrages fordert Leitlinien und Bestimmungen zu fördern, die die Mitgliedstaaten wirtschaftlich zueinander bringen und so gesellschaftliche Vorbehalte und Fremdheiten abbauen (vgl. Dörr, 2005, S.333).

Ein erster Schritt zur europäischen Liberalisierung war das Grünbuch „über die Entwicklung des gemeinsamen Marktes für Telekommunikationsdienstleistungen und Telekommunikationsendgeräte“ im Jahre 1987. Nach Artikel 86 des EG-Vertrages wurden die den Mitgliedstaaten gewährten ausschließlichen Rechte für die Anbieter von Telekommunikationsdiensten als Verstoß gegen die Binnenmarkt- und Wettbewerbsregeln beurteilt. Daraufhin wurden auf EU-Ebene zahlreiche Rechtsgrundlagen zur Liberalisierung des Telekommunikationssektors geschaffen, welche vor allem die Bereiche Netzzugang, Lizenzierung und den Universaldienst betrafen. Die wichtigste war die Richtlinie 96/19/EG, die Wettbewerbsrichtlinie, welche die vollständige Liberalisierung in allen Mitgliedstaaten zum Januar 1998 forderte (vgl. Vaterlaus et al., 2003, S.A2 ff.).

Dieser Ordnungsrahmen wurde ein Jahr später, innerhalb des „Kommunikationsbericht 1999“ novelliert und vereinfacht^[6]. „Die Bürger der Europäischen Union [sollten] eine Kommunikationsinfrastruktur von Weltrang erhalten, die Unternehmen und Verbrauchern größtmögliche Vorteile, d.h. niedrige Preise, hohe Qualität und maximale Kaufkraft, bietet“ (EU-Kommission, 1999, S.iii ff.). Innerhalb des Berichtes wurde die Vielzahl der bestehenden Rechtsakte durch eine Rahmenrichtlinie und vier spezifische Richtlinien ersetzt, von denen eine die „Universaldienst und Nutzerrechte“-Richtlinie ist^[7].

Mit dem Kommunikationsbericht sollten grundsätzlich drei politische Ziele erreicht werden: Die Förderung eines wettbewerbsorientierten europäischen Marktes für Kommunikationsdienste bei gleichzeitigem Dienst am Bürger (kostengünstiger Zugang zu einem Universaldienst, Transparenz und die Berücksichtigung von Sonderbedürfnissen) sowie die Konsolidierung des Binnenmarktes auch in einem konvergierenden Umfeld (vgl. EU-Kommission, 1999, S.v). Entsprechende Richtlinien wurden 2002 erlassen und traten im Juli 2003 in Kraft^[8], unter ihnen die Universaldienstrichtlinie 2002/22/EG (vgl. Birke, 2006, S.3).

2.1.3.2 Entwicklung der rechtlichen Grundlagen auf nationaler Ebene

Das deutsche Telekommunikationsrecht wurde – wie oben schon erwähnt – maßgeblich vom europäischen Rechtsrahmen geprägt. Im Jahr 1996 in Kraft getreten, ermöglichte es 1998 die weitgehende Liberalisierung des Marktes sowie marktöffnende Regulierungsmaßnahmen. Die Wichtigsten waren jene, die den Zugang zu den wesentlichen Einrichtungen gewährleisten sollten: Die Regelungen zum offenen Netzzugang und die Verpflichtung zur Zusammenschaltung verschiedener Netze. Diese Regelungen bezogen sich auf den monopolistischen Teil des Telefonnetzes – auf den Bottleneck im local loop9. Die deutsche TELEKOM wurde als eines der ersten Unternehmen in Europa zur Entbündelung der Teilnehmeranschlussleitung^[9] (TAL) verpflichtet. Um den Markteintritt für Wettbewerber auch auf überregionalen Mietleitungen möglichst einfach zu machen, wurde die Telekom auch hier zur Überlassung der Leitungen zu tragbaren Preisen verpflichtet (vgl. Dewenter/Haucap, 2004, S.6 ff.).

Die Aufsicht über die Telekommunikationsmärkte und weitgehende Entscheidungsbefugnisse lagen fortan bei der neu gegründeten unabhängigen Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP). Die Aufgaben der Regulierungsbehörde sollten die Lizenzierung der Anbieter, die Überwachung von Lizenzvorschriften, technische Regulierungsaspekte, die Rufnummernvergabe, die Frequenzvergabe, die Universaldienst- und Kundenschutzbestimmungen und vor allem die Regulierung des Netzzugangs und der Zusammenschaltung sowie die Entgeltregulierung umfassen (vgl. Dewenter/Haucap, 2004, S.6 ff.).

2.1.3.3 Stand der Liberalisierung

In den Jahren nach der Marktöffnung florierte der Markt für Telekommunikationsleistungen, wie Abbildung 1 verdeutlicht:

Abbildung 1: Entwicklung der Zahl der Anbieter von Telekommunikations-
diensten und/oder Telekommunikationsnetzen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten Quelle: Bundesnetzagentur (2006)

Bereits kurz nach der Marktöffnung gab es bereits 1103 Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen. Diese Zahl hat sich bis zum Jahr 2005 mit 2304 Anbietern mehr als verdoppelt. Ein starker Marktzutritt lässt sich beobachten, der zu funktionierendem Wettbewerb geführt hat und auch noch weiterhin führen wird (vgl. Dewenter/Haucap, 2004, S.10). Das ist ökonomisch sehr erfreulich, denn „selbst der ausgeklügelste Regulierungsvertrag kann einen funktionsfähigen Wettbewerb nicht ersetzen“ (Knieps, 2001b, S.11).

Das heute gültige TKG erfuhr im Jahre 2004 noch einmal einen Feinschliff und wurde für den Bereich elektronische Kommunikation weiter entwickelt. Besonders im Bereich des Datenschutzes wurden weitere Richtlinien erlassen oder konkreter gefasst. Wichtig für diese Arbeit ist die auf EU-Ebene bereits 2002 verabschiedete Universaldienstrichtlinie, welche in den Artikeln 78 – 87 in das TKG integriert wurde^[10] (vgl. Birke, 2006, S.4).

2.2 Sektor Medien

2.2.1 Aufbau des Sektors/ Netzebenen

2.2.1.1 Der Rundfunk als Netzsektor ?

Dass es sich bei dem Telekommunikationssektor um einen Netzsektor mit Größenvorteilen und Netzexternalitäten handelt, scheint schnell nachvollziehbar. Schwieriger wird es im Mediensektor, bei dem sich im Folgenden, die Arbeit dem Rundfunk (also Hörfunk und Fernsehen) widmen wird.

Vaterlaus definiert Netzsektoren als Branchen „deren Produkte auf Basis von Netzinfrastrukturen erstellt werden“ (Vaterlaus et al., 2003, S.6). Diese Infrastrukturen, die eigentlichen Netze, seien komplex verzweigte Strukturen zum Transport von Gütern, Personen oder Informationen (vgl. Vaterlaus et al., 2003, S.6 zitiert nach Weizsäcker von). Der Rundfunk überträgt Inhalte und Programme terrestrisch, über Kabelnetze und über Satellit – hierbei könnte man von Informationen übertragen über eine Netzinfrastruktur sprechen. Wenn es um die Benennung von typischen Netzsektoren geht, zählt der Rundfunk jedoch zumeist nicht dazu^[11].

Weiterhin netztypisch ist, dass umso besser und weiter die Infrastruktur der Übertragungskanäle ausgebaut ist, umso mehr Hörer bzw. Zuschauer^[12] können erreicht werden. Jedoch handelt es sich nicht um ein Netz, in dem jeder Teilnehmer eine Verbindung zu jedem anderen Teilnehmer aufnehmen kann, wie in der Telekommunikation. Vielmehr nimmt die Rundfunkanstalt als Sender Verbindung zu den angeschlossenen Nutzern auf. Die Informationen verlaufen nur in eine Richtung und es fehlen Rückkanäle. Auf Konsumentenseite macht es daher auf den ersten Blick keinen Unterschied ob viele oder wenige Nutzer das übertragene Programm empfangen können. Es wird produziert und für den einzelnen Nutzer ergibt sich kein Mehrnutzen dadurch, dass andere Nutzer ebenfalls an das Netz angeschlossen sind^[13].

Verlässt man jedoch die Infrastrukturebene und bezieht die Wirkung der Inhalte mit ein, ergeben sich Externalitäten: Die Wirkung der Programminhalte kann sich auf deren Verhalten und somit auf Dritte auswirken (vgl. Kruse, 1999, S.3). „Spektakuläre Formen derartiger Externalitäten sind [...] Rezipienten, die nach dem Vorbild zuvor ausgestrahlter Kriminal- oder Horrorfilme eine Bank ausrauben oder ihre Verwandten mit der Axt erschlagen“ (Kops, 1998, S.3).

Die Kosten für die Produktion der Programme und Inhalte sind unabhängig von der Anzahl der Zuschauer, die Grenzkosten daher Null und die Erlöse bei konstanten Einnahmen pro Zuschauer überproportional. Für den Produzenten ergeben sich daher Bündelungsvorteile und eine starke Durchschnittskosten-Degression (vgl. Kruse, 1989, S.81). Daraus könnte man schließen, dass es sich beim Rundfunksektor um einen Netzsektor handelt, dennoch liefert die Literatur keine klare Definition.

Es hilft, einen Schritt zurück zu gehen und sich klar zu machen, dass die Zuordnung einzelner Sektoren zur Gruppe der Netzsektoren im Ursprung dabei helfen sollte ein natürliches Monopol zu identifizieren. Daher gilt es mit den gleichen Rechtfertigungen zu ergründen, ob ein solches Monopol im Rundfunkbereich vorliegt:

Die Subadditivität der Kosten verlangt, dass ein Anbieter den Dienst kostengünstiger als mehrere Unternehmen bereitstellen kann. Dies wäre bei reiner Kabelübertragung, welche über versunkene Kosten finanziert wurden, der Fall^[14] (vgl. Neumann, 1988, S.230 ff). Terrestrisch hingegen sind die Märkte angreifbar und nicht von irreversiblen Kosten geprägt. Für eine terrestrische Übertragung bedarf es für Wettbewerber keiner übermäßigen Investitionen.

Jedoch waren Frequenzen für genau diese terrestrische Übertragung lange Zeit knapp^[15] - anders ausgedrückt waren die Kosten für Investitionen für deren Nutzung unendlich hoch, bzw. nicht möglich. Es lässt sich ableiten, dass die Leistungen aufgrund unendlicher hoher Kosten für Wettbewerber wohl am günstigsten durch ein Unternehmen bereitgestellt werden können. Ein Marktzutritt eines identischen Anbieters würde zu einer Duplizierung der fixen Kosten führen, die ohnehin als „private Anbieter überfordernden Finanzbedarf“ (Kops, 2001, S.1) gelten. Ebenso würden knappe Ressourcen, also Frequenzen verschwendet^[16]. Ein einziger Anbieter kann am kostengünstigsten und effizientesten dienstleisten, also liegt ein natürliches Monopol vor.

Die Knappheit der Übertragungskanäle, ebenso wie der enorm eingeschätzte Finanzbedarf, waren die Hauptgründe für Marktzugangschranken in den Anfängen des Sektors, sowie späterer Kontrolle des Markzutritts und des Marktgeschehens (vgl. Kops, 2001, S.8). Auch Kruse (2005, S.4) spricht aufgrund der knappen Frequenzen von einem Distributions-Bottleneck.

In jedem Fall bezieht sich diese Analyse nur auf die Übertragungswege und die Infrastrukturmärkte. In der Telekommunikation wird über die Netz-Infrastruktur, die Telefonie also eine homogene Dienstleistung erbracht. Im Rundfunksektor haben die genauen Inhalte der Übertragungsdienstleistung, eine entscheidende Bedeutung – und sind nicht zuletzt auch mit dem Grundversorgungsauftrag verknüpft. Es gilt daher dringlichst zwischen Inhalten und Infrastruktur zu unterscheiden und welche traditionellen Regulierungsrechtfertigungen welchen Bereich betreffen. Es ist daher auch hier zweckmäßig die Wertschöpfungskette des Sektors in seine Teil-, bzw. größzügig definiert, in seine „Netz“-Ebenen aufzuspalten und differenziert zu betrachten.

2.2.1.2 Aufteilung des Sektors in Netzebenen

Ebenso wie der Sektor der Telekommunikation lässt sich auch der Mediensektor in Ebenen oder auch Teilmärkte aufspalten (vgl. Abb.3).

Abbildung 2: Aktivitätsebenen im Rundfunk

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Distributionsebene umfasst die technische Übermittlung der Rundfunkprogramme an das Publikum. Diese Ebene umfasst die terrestrische Ausstrahlung, die Kabelnetze und die Satellitenverbreitung. Die Programmebene umfasst die verschiedenen Programmarten: gebührenfinanziertes Fernsehen, werbefinanziertes Fernsehen sowie das Pay TV. Die Produktionsebene der Inhalte oder auch Content-Ebene genannt, beinhaltet die Produktion und Zulieferung der Programminhalte (vgl. Kruse, 2005, S.2 ff.).

Untersucht man auch hier die Ebenen disaggregiert auf ihre Wettbewerbsfähigkeit, kommt man zu dem Ergebnis, dass keine Marktmachtregulierung mehr vonnöten ist. Wie schon erwähnt war die Frequenzknappheit lange Zeit die Rechtfertigung für eine Regulierung auf der Infrastrukturebene. Kruse bemängelte jedoch schon vor mehr als 15 Jahren, dass trotz Knappheit die Zahl der verfügbaren Frequenzen oder Kanäle in aller Regel größer als eins ist und daher ein Wettbewerb durch beispielsweise eine Versteigerung der zeitlich begrenzten Nutzung der Frequenzen oder Kanäle möglich sei (vgl. Kruse, 1989, S.83). Davon abgesehen scheint die Knappheit durch die Installation von Breitband-Verteilnetzen und dank der Digitalisierung vorerst überwunden. Auch auf der Produktionsebene bestehen – Kruse zufolge – „grundsätzlich keinerlei Ausschlussprobleme, oder so erhebliche Skaleneffekte, daß die Funktionsfähigkeit wettbewerblicher Märkte verhindert würde“ (Kruse, 1989, S.82). Auch auf der Content- oder Programmebene beweist Kruse, dass bei ausreichend großem Marktvolumen der Wettbewerb möglich und funktionsfähig ist. Auf keiner der Ebenen befindet sich ein Bottleneck mit irreversiblen Kosten und Größenvorteilen.

Dennoch finden sich auch im Rundfunksektor verteilungspolitische und gemeinwirtschaftliche Argumente, die traditionell zu einer Regulierung geführt haben. Diese setzen an der Ebene an, die im Telekommunikationssektor keine Rolle spielt: an der Inhalte- und Programmebene. Gemeint ist die Regulierung rund um den Grundversorgungsauftrag um die es an späterer Stelle ausführlich gehen wird.

2.2.2 Geschichte und traditionelle Regulierung

„Since World War II, broadcasting policy in most West European countries has shifted from the vision that a state monopoly is the best guarantee for a balanced and diverse audio-visual range of services, to the vision that only a competitive market, with some marginal corrections can guarantee this” (Burgelmann, 2000, S.51, zitiert nach Atkinson and Raboy).

Der Startschuss für regelmäßige Rundfunksendungen einer Schallplattengesellschaft zwischen 8 und 9 Uhr fiel 1923 in Berlin. Es folgten weitere Programmanbieter-Gründungen und der Ausbau des Sendenetzes in Ballungsgebieten. Zwischensender komplettierten 1929 das Sendenetz. So waren es 1923 tausend Hörer und im Jahre 1927 bereits über zwei Millionen. Bereits damals gebührenfinanziert, richtete sich das Programm noch an eine privilegierte Gruppe, so dass die Äquivalenz zwischen Zahlern und Nutzern gewährleistet war (vgl. Hansmeyer, 1995, S.4).

In den Dreißigern kam es zu einer raschen Ausbreitung des Rundfunks, gefördert durch die billigen und leistungsstarken Endgeräte, welche die Nationalsozialisten unter das Volk brachten. So waren 1943 sechzehn Millionen Haushalte als Hörfunkempfänger gemeldet und der Rundfunk zu einem Gut geworden, das einem Großteil der Bevölkerung zur Verfügung stand (vgl. Hansmeyer, 1995, S.3 ff.). Nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches, welches den Rundfunk für reine Propagandazwecke missbrauchte, wurde der Wiederaufbau des Rundfunks durch die Allierten geprägt. Diese machten den Rundfunk, nach dem Vorbild der British Broadcasting Corporation (BBC) in Großbritannien (vgl Schulz et. al, 2002a, S.5), zur Ländersache, nachdem er im Dritten Reich vollständig zentralisiert und so zu einem „(Un-)Gut“ gemacht worden war (vgl. Hansmeyer, 1995, S.5 ff.).

Mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes wurde der Rundfunk in Artikel5 verfassungsrechtlich abgesichert und 1950 wurde die Arbeitsgemeinschaft (westdeutscher) Rundfunkanstalten (ARD) gegründet, die 1952 mit dem Fernsehbetrieb begann (vgl. Brenner, 2002, S.58). Private Marktzutritte waren verfassungsrechtlich nicht möglich und die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten hatten eine Monopolstellung. In den Fünfzigern lief das neue Medium Fernsehen dem Hörfunk den Rang ab und erreichte innerhalb der ersten 10 Jahre knapp zehn Millionen Haushalte. Die Gebühr wurde gerade in dieser Zeit hauptsächlich für den Aufbau der Infrastruktur genutzt (vgl. Hansmeyer, 1995, S.5 ff.).

Im Jahr 1961 kam nach dem ersten Rundfunkurteil das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) als öffentlich-rechtlicher und ebenfalls gebührenfinanzierter Fernsehsender hinzu und in den Sechzigern entstanden fünf regionale Dritte Programme. In den Fünfzigern und Sechzigern stieg das Gebührenaufkommen proportional zur wachsenden Zahl der Fernsehhaushalte und wurde für die technische und inhaltliche Qualität ebenso verwendet wie für Insiderrenten^[17]. Es kam zu erheblichen Ineffizienzen, was genau der ökonomischen Erfahrung aus anderen resistenten Monopolen entspricht (vgl. Kruse, 1999, S.5). Durch den Ausbau von Kabel- und Satellitenrundfunk wurde die vorhandene Frequenzknappheit ab Mitte der Achtziger Jahre beseitigt. Diese neuen Kapazitäten und das dritte Rundfunkurteil ließen ab 1981 private Rundfunkveranstalter zu. Damit war neben den gebührenfinanzierten öffentlich-rechtlichen Anstalten eine zweite Säule und somit das Duale Rundfunksystem entstanden. Mit RTLplus und SAT.1 gingen 1984 und 1985 die ersten privaten Vollprogramme auf Sendung (vgl. Brenner, 2002, S.58).

In allen Bundesländern wurde das Programm von ARD und ZDF sowie die jeweiligen Dritten Programme terrestrisch ausgestrahlt. Aufgrund der Frequenzknappheit, wurden ihnen brauchbare Frequenzen zuerst angeboten. Die Privaten mussten sich mit Frequenzen zufrieden geben, die von den öffentlich-rechtlichen Anstalten abgelehnt, oder erst später verfügbar gemacht wurden. Man spricht von der sogenannten „Must-Carry“-Regelung. Später bei der Zuteilung der Kabelfrequenzen wurden die öffentlich rechtlichen Programme ebenfalls bevorzugt in die Kabelnetze eingespeist (vgl. BMWi, 1999, S.4).

2.2.3 Rechtliche Grundlagen und Stand der Liberalisierung

2.2.3.1 Entwicklung der rechtlichen Grundlagen auf der EU-Ebene

Bestrebungen, den öffentlichen Rundfunk auf europäischer Ebene übernational zu regeln, begannen Mitte der achtziger Jahre. Im Jahr 1984 legte die EU-Kommission das Grünbuch „Fernsehen ohne Grenzen“ vor, dem heftige Auseinandersetzungen bezüglich eines europäischen Übereinkommens über grenzüberschreitendes Fernsehen zwischen den Nationalstaaten und der EU-Kommission folgten. Die Richtlinie des Rates über die Rundfunktätigkeit (im folgenden EG-Fernsehrichtlinie) wurde einige Male aufgrund der fehlenden Zustimmung einiger Mitgliedstaaten zwischen dem Rat, der Kommission und dem Parlament hin und her geschoben. Erst im Oktober 1989 stimmten alle Staaten zu, und die EG-Fernsehrichtlinie konnte verabschiedet werden. Zusätzlich war es im Europarat zu einer Einigung über eine Fernseh-Europaratskonvention gekommen, die jedoch weitestgehend mit der EG-Fernsehrichtlinie übereinstimmte (vgl. Hartstein, 1997, S.22 ff.). Die Integration Europas ist die zentrale Zielsetzung der Richtlinie und sie regelt das notwenige Mindestmaß um den freien Sendeverkehr zu unterstützen: „Alle [...] Beschränkungen der Freiheit, innerhalb der Gemeinschaft Sendungen auszustrahlen, sind gemäß dem Vertrag aufzuheben“ (Europäischer Rat, 1989, S.3). Hier geht es also - ebenso wie in der Telekommunikation - um die Beseitigung von Wettbewerbshemmnissen und die Förderung des europäischen Binnenmarktes, der ein Gegengewicht gegenüber dem amerikanischen Markt bilden soll. Außerdem soll der Rundfunk, in seiner Wirkung als öffentlicher Meinungsbildner, die Mitgliedstaaten näher zusammen bringen (vgl. Hartstein, 1997, S.4 ff.).

Nicht zuletzt ist der Rundfunk jedoch Sache der Mitgliedsländer: Im EG-Vertrag ist festgelegt, dass der kulturelle Bereich prinzipiell in der Regelungszuständigkeit der Mitgliedstaaten verbleibt, da die „Kulturen der Mitgliedstaaten“ als besonderer Ausdruck der nationalen Identität anzuerkennen sind (vgl. Hartstein, 1997, S 9). Nicht selten kam es wegen der Zielsetzung eines gemeinsamen Marktes einerseits und der nationalen Kulturförderung andererseits, zu Spannungen zwischen den Nationalstaaten und der EU. Teile der Literatur vertreten daher die Auffassung, dass der Rundfunk nicht unter den Dienstleistungsbegriff falle (vgl. Hartstein, 1997, S 10).

Das „Weißbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ hingegen zählt den Rundfunk als eine solche Dienstleistung, betont aber, dass „der Bedeutung des [...] Hör- und Fernsehfunks mit Blick auf die Bedürfnisse, die jede einzelne Gesellschaft hinsichtlich Demokratie und auf sozialem und kulturellem Gebiet hat, Rechnung zu tragen“ ist (vgl. EU-Kommission, 2004, S.12). Die EU-Fernsehrichtlinie ist für die Rundfunkrechtslage in Deutschland von besonderer Bedeutung – weitere Aktivitäten der EU-Kommission bezüglich anderer Bereiche der Medienlandschaft werden hier vernachlässigt^[18].

2.2.3.2 Entwicklung der rechtlichen Grundlagen auf nationaler Ebene

Das Medienrecht ist verwirrend und komplex, um einen Überblick über die für diese Arbeit relevanten Zusammenhänge zu bekommen, gilt es den Rundfunk von anderen Medien abzugrenzen. Unter den Rundfunkbegriff fallen Hörfunk und Fernsehen und er ist funktionsbedingt, daher dynamisch und wandelt sich im Laufe der Zeit (vgl. Brenner, 2002, S.23, zitiert nach BverfG). Der Auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bezieht sich auf diese Definition und keine weiteren Mediendienste (vgl. Brenner, 2002, S.22). In Deutschland ist die Rundfunkfreiheit, wie schon erwähnt, im Artikel5 des Grundgesetzes verankert. Eine ausdrückliche Normierung in der Verfassung gibt es in kaum einem anderen Land. In Deutschland ist diese spezielle Regelung eine Folge des geschichtlichen Hintergrundes (vgl. Brenner, 2002, S.34).

Aus der Rundfunkfreiheit generieren sich dich wichtigsten Pflichten des Rundfunks. Damit er „der freien, individuellen und öffentlichen Meinungsbildung“ dienen kann, bedarf es zum einen der Staatsfreiheit: In einer Demokratie geht die Staatsgewalt vom Volke aus. Dieses muss die öffentliche Meinung an die staatlichen Organe herantragen. „Die Willensbildung muss vom Volk zu den Staatsorganen und nicht in umgekehrter Form verlaufen“ (Brenner, 2002, S.34). Gerade der Rundfunk muss daher als Sprachrohr des Volkes, als dritte Macht verstanden und vor staatlichem Eingriff verfassungsrechtlich geschützt werden.

Die Staatsfreiheit führt unmittelbar zur Programmfreiheit, welche die Unabhängigkeit der Programmgestaltung von staatlichen Stellen noch einmal verdeutlicht. Ziel ist, der öffentlich-rechtlichen Aufgabe gerecht zu werden, und die umfassende und freie Meinungsbildung durch den Rundfunk zu gewährleisten (vgl. Brenner, 2002, S.37). Dies führt wiederum zum geforderten Pluralismus, der verlangt, dass „die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck finden“ (Brenner, 2002, S.41). Es gilt Binnenpluralismus zu gewährleisten, und eine meinungsmäßige und inhaltliche Vielfalt innerhalb jedes einzelnen Programms sicher zu stellen, sowie Außenpluralismus, der Meinungsvielfalt durch das verschiedenartige Gesamtangebot aller Programme sicher stellt (vgl. Brenner, 2002, S.43 ff.). Der Rundfunkstaatsvertrag vergibt die Regulierungskompetenzen auf Länderebene an die Landesmedienanstalten.

Die öffentlich-rechtlichen Anbieter finanzieren sich zu etwa 80 Prozent über die Rundfunkgebühren und zu 20 Prozent aus Werbeeinnahmen. Denn nur das Programm nach 20Uhr und an Sonn- und Feiertagen darf nicht durch Werbung unterbrochen werden^[19] (Schellhaaß, 1998, S.3). Die Gebühren generiert die Gebühreneinzugszentrale (GEZ) (vgl. Schnepfleitner, 2002, S.10). Die Gebührenfinanzierung begründet sich in der geforderten Staatsferne, die nach dem Nationalsozialismus ein wichtiges Anliegen für die Organisation des Rundfunks war. Eine Steuerfinanzierung käme daher nicht in Frage. Die unabhängig eingerichtete Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) prüft Gebührenanmeldungen, welche die Anstalten einreichen und gibt dann eine Empfehlung über die Höhe der Gebühr ab (vgl. Voß, 1999, S.24).

Für die Untersuchung der Konvergenz an späterer Stelle, ist es zweckmäßig, noch einen kurzen Blick auf die restlichen Regelungen des Mediensektors zu werfen. Es wird unterschieden in den bereits behandelten Rundfunk, und in Medien- und Teledienste. Mediendienste sind im Mediendienstestaatsvertrag (MDStV) ebenfalls auf Länderebene geregelt und umfassen die „an die Allgemeinheit gerichteten Informations- und Kommunikationsdienste [...] in Text, Ton oder Bild, die unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen [...] verbreitet werden“. Es handelt sich daher um Verteildienste in Form von Videotext oder Abrufdiensten. Sie sind an eine Allgemeinheit gerichtet, im Gegensatz zu Telediensten, die der Individualkommunikation dienen (vgl. Brenner, 2002, S.27) und im Teledienstegesetz auf Bundesebene geregelt sind.

Es gilt zu erkennen, dass der Rundfunk in Relation zu den anderen Medienbereichen stark, wenn nicht sogar starr überreguliert ist. Das wird auch in Abbildung 3 deutlich. Sie zeigt eine Übersicht über die Kompetenz- und Aufsichtsverteilungen bezüglich verschiedener Dienstetypen im Mediensektor und im Telekommunikationssektor.

Abbildung 3: Externe Aufsicht in Bund und Ländern nach Dienstetypen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Hoffmann-Riem et al. (2000, S.73)

Die Spalte des Rundfunks ist voll ausgefüllt mit unterschiedlichsten Aufsichtsinstanzen. Inklusive aller Medienanstalten, der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK), der KEF und der immerhin mittelbar für den Rundfunk relevanten RegTP die für die technische Seite, d.h. die Übertragung der Dienste über die Rundfunkkabelinfrastruktur zuständig ist^[20] (vgl. Schulz et al., 2002b, S.19), werden für den Rundfunk 18 Aufsichtsinstanzen gezählt (vgl. Hoffmann-Riem et al., 2000, S.77 ff).

2.2.3.3 Stand der Liberalisierung

Trotz des dichten Regelungsgeflechts hat es nach der Öffnung des Rundfunkmarktes im Jahre 1984 viele Wettbewerber in den Markt gezogen. Beispielhaft soll die Zahl der Fernsehsender, die in den letzten 23 Jahren die Ausstrahlung ihres Programms begonnen haben, in Abbildung 4 dargestellt werden.

Die Privaten Programme, die abgetragen sind, umfassen sowohl bundesweite Voll- und Spartenprogramme ebenso wie lokal und regional verbreitete Programmfenster mit geringer und höherer technischer Reichweite. Auch vor 1984 gab es bereits neun bundesweit und landesweit verbreitete öffentlich-rechtliche Programme. Die abgetragenen Werte, enthalten auch die transnationalen und im Ausland verbreiteten öffentlich-rechtlichen Programme^[21], die in den letzten 23 Jahren noch hinzu kamen. Der Markt weist eine rege Beteiligung auf, und Sendestarts im Fernsehbereich scheinen fortlaufend attraktiv^[22].

[...]

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^[1] Diese Arbeit richtet ihren Blick nur auf die europäischen Staaten, im späteren Verlauf nur noch auf Deutschland allerdings immer in Relation zur europäischen Ebene.

^[2] Weitere gemeinsame Elemente sind die Kontinuität, die Qualität der Dienste,ein Nutzer- und Verbraucherschutz sowie die Erschwinglichkeit der Dienste (vgl. EU-Kommision, 2003, S.18)

^[3] Bündelungsvorteile sind die typische Ausprägung von Größenvorteilen in Netzen (vgl. Knieps, 2001a, S.22).

^[4] Diese Bedingungen entsprechen denen der Essential-Facilities-Doktrin. „Eine Einrichtung ist also genau dann als wesentlich anzusehen, wenn sie die Bedingungen für eine monpolistische Bottleneck-Einrichtung erfüllt“ (Knieps, 2001b, S.7).

^[5] Ausgenommen der Mobilfunkmarkt, in dem seit 1991 zumindest ein Duopolwettbewerb herrschte (vgl. Dewenter/Haucap, 2004 S.1).

^[6] In der öffentlichen Diskussion ist dieser Bericht besser unter dem englischen Namen bekannt: „Review 1999“

^[7] Die restlichen Richtlinien beziehen sich auf den Zugang und die Zusammenschaltung, den Datenschutz , die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze sowie den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss (vgl. EU-Kommission, 1999, S.vi).

^[8] Die Richtlinien: 2002/21/EG, 2002/19/EG, 2002/20/EG, 2002/58/EG sowie die Universaldienstrichtlinie 2002/22/EG.

^[9] der Begriff des local loop entspricht dem der Teilnehmeranschlussleitung (TAL) und dem der „letzten Meile“ (vgl. Dewenter/Haucap, 2004, S.6).

^[10] Bisher gab es eine separate Telekommunikations-Universaldienstleistungsverordnung (TUDLV) (vgl. Birke, 2006, S.4).

^[11] Genannt werden zumeist die Eisenbahn-, Luftverkehrs-, Telekommunikations- und Energienetze (vgl. Knieps, 2001b, S.1/Schulze, 2004, S.2/Sobania, 2000, S.1 ff.)

^[12] Der Einfachheit halber wird im Folgenden nur noch von dem Zuschauer gesprochen, es sind aber immer die Konsumenten, die Nutzer des Rundfunks allgemein, also auch Zuhörer gemeint.

^[13] Zumindest nicht kurzfristig. Langfristig kann der Nutzer mit mehr Programmangeboten rechnen umso größer die Menge der Rezipienten ist.

^[14] Auch Kruse (1989, S. 83) identifiziert ein Kabelfernsehnetz aufgrund der vollständigen Netzeigenschaften als natürliches Monopol. Im Rundfunk gibt es jedoch ausreichend Übertragungsalternativen (Terrestrik, Satellit).

^[15] Später waren auch Kabelfrequenzen knapp.

^[16] Diese Argumentation ist Gabelmann (2001, S.2) entnommen, die auf diese Weise lokale Anschlussnetze als natürliche Monopole identifiziert.

^[17] Hohe Gehälter und Prämien für Medienschaffende im öffentlich-rechtlichen Rundfunk.

^[18] Der neugierige Leser widmet sich für einen Überblick dem Text von Hartstein (1997, S.15 ff.).

^[19] Wobei eine höchstzulässige Werbeminutenzahl pro Stunde nicht überschritten werden darf.

^[20] Die entsprechenden Regelungen sind im TKG erfasst.

^[21] Beispielsweise das der Deutschen Welle.

^[22] Zählt man die Sendestarts vor 1954 (hierbei handelte sich hauptsächlich um Bürgerprogramme) sind insgesamt 550 Sendestarts erfasst. Denen stehen, im gleichen Zeitraum, 92 Programmlöschungen gegenüber (vgl. ALM, 2006).