Interessenpolitische Strategien und deren Wirksamkeit im Verfahren zur Festlegung der Rundfunkgebühr (Stand 2006)

Inhalt

1. Einleitung

2. Theoretischer Rahmen
2.1. Interessenbegriff
2.2. Interessentheoretische Ansätze
2.2.1. Pluralismustheorie
2.2.2. Interessen im systemtheoretischen Politikmodell
2.2.3. Konfliktorische Theorie
2.2.4. Interessenpolitik in der Neuen Politischen Ökonomie
2.2.5. Netzwerktheorie
2.3. Synopse und Kritik interessentheoretischer Ansätze
2.4. Marktcharakter der Interessenpolitik
2.5. Organisationsfähigkeit und Konfliktfähigkeit
2.6. Interessenpolitische Instrumente
2.6.1. Lobbying
2.6.2. Pressure-Politik
2.6.2.1. Öffentliche Meinung und Public Relations
2.7. Zusammenfassung

3. Rechtliche Vorgaben der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung
3.1. Verfassungsrechtliche Vorgaben
3.2. Gesetzliche Vorgaben
3.3. Rundfunkfinanzierung
3.3.1. Gebührenfinanzierung
3.3.2. Wirtschaftswerbung
3.4 Zusammenfassung

4. Akteurs- und Interessenspektrum im Festsetzungsverfahren der Rundfunkgebühr
4.1. Öffentlich-rechtliche Rundfunkveranstalter
4.2. Private Rundfunkveranstalter
4.3. Zusammenfassung

5. Präferenzsystem der Bundesländer als Entscheidungsebene im Gebührenverfahren
5.1. Gesamtgesellschaftlich systemrelevante Leistungen der Rundfunkanbieter
5.1.1. Wirtschaftliche Leistung: Öffentlich-rechtlicher und privater Rundfunk als Wirtschaftsfaktor - die regionale Struktur der deutsche Rundfunkwirtschaft
5.1.2. Publizistische Leistung: Vermittlungsfunktion der Massenmedien
5.2. Systemrelevante Leistungen der Rundfunkanbieter auf der Systemebene der Landesregierungen
5.3. Zusammenfassung

6. Verlauf des Gebührenfestsetzungsverfahrens und der Gebührendebatte für die 11. Gebührenperiode

7. Aktive Interesseneinbringung im Rahmen interessenpolitischer Strategien
7.1. Lobbying
7.1.1. Lobbying der öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter
7.1.2. Lobbying der privaten Rundfunkveranstalter
7.2. Pressure-Politik
7.2.1. Pressure-Politik der öffentlich rechtlichen Rundfunkveranstalter
7.2.2. Pressure-Politik der privaten Rundfunkveranstalter
7.3. Zusammenfassung

8. Analyse der Durchsetzungsfähigkeit
8.1. Organisationsfähigkeit
8.1.1. Konkrete und homogene Ziele der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter
8.1.2. Konkrete und homogene Ziele der privaten Rundfunkanbieter
8.1.3. Organisationsstrukturen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
8.1.4. Organisationsstrukturen der privaten Rundfunkanbieter
8.2. Konfliktfähigkeit
8.2.1. Wirtschaftliche Leistung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter
8.2.2. Wirtschaftliche Leistung der privaten Rundfunkanbieter
8.2.3. Publizistische Leistung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter
8.2.4. Publizistische Leistung der privaten Rundfunkanbieter
8.2.5. Informationen der öffentlich-rechtlichen Anbieter als systemrelevante Leistungen
8.2.6. Informationen der privaten Rundfunkanbieter als systemrelevante Leistungen
8.3. Zusammenfassung

9. Fazit - Die Dringlichkeit eines neuen Rundfunkurteils

10. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Im Achten Rundfunkurteil beschäftigte sich das Bundesverfassungsgericht mit der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland. Es stellte Vorgaben für ein Verfahren auf, welches die Rundfunkanstalten vor dem Eingriff der Politik in die Programmautonomie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks schützen sollte. Zuvor hatte sich die von den Ländern festzulegende Höhe der Rundfunkgebühr, aus der sich die öffentlich- rechtlichen Sender finanzieren, mehrfach als ein Druckmittel erwiesen, mit dem die Politik versuchte, Einfluss auf die Programmgestaltung des öffentlich- rechtlichen Rundfunks auszuüben. Das Gericht bestätigte, dass die Festlegung der Rundfunkgebühr staatsfern zu erfolgen habe, und wies diese Aufgabe der neutral besetzten Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) zu, die den Gebührenbedarf der Länder zu prüfen und eine Empfehlung auszuarbeiten habe, von der die Ministerpräsidenten der Länder und die Landesparlamente nur mit einer komplizierten Begründung unter dem Aspekt der Sozialverträglichkeit abweichen könnten.¹ Dieses von der Fachwelt als ausreichend staatsfern und sicher bewertete Verfahren kam bei den Gebührenrunden 1997 und 2001 zur Anwendung.² Im Jahr 1997 stimmten die Bundesländer dem KEF-Vorschlag von einer Erhöhung um 2,27 Euro ebenso zu, wie sie im Jahr 2001 die Empfehlung einer Erhöhung um 1,71 Euro annahmen.

In der folgenden Gebührenrunde zur Erhöhung der Rundfunkgebühr im Jahr 2005 änderte sich das Vorgehen der Ministerpräsidenten: Der Vorschlag der unabhängigen KEF wurde erstmals seit der Einführung des Festsetzungsverfahrens nicht angenommen. Anstelle der von der KEF empfohlenen Erhöhung um 1,09 Euro beschlossen die Ministerpräsidenten eine Erhöhung um 0,88 Euro ab dem 01. April 2005. Damit beträgt die Rundfunkgebühr im Gegensatz zum Vorschlag der KEF, der in einer Rundfunkgebühr von 17,24 Euro gemündet wäre, lediglich 17,03 Euro. Die Ministerpräsidenten rechtfertigen diese Abweichung mit der ihnen als einzige Begründung im Verfahren zugestandenen Sozialverträglichkeit und führen an, dass die Gebührenempfehlung der KEF „[...] in das Umfeld einer deutlich angespannten wirtschaftlichen Lage, die große Herausforderungen und finanzielle Einschränkungen für alle Teile der Bevölkerung [...]“ mit sich bringe, falle. „Zusätzliche Belastungen aus dem öffentlichen und damit aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich [...]“ hätten „[...] daher die Angemessenheit dieser Belastungen für die Gebührenzahler jenseits reiner Bedarfskalkulationen zu berücksichtigen.“³ Die Gebührenentscheidung der Ministerpräsidenten wurde von Seiten der Politik und der Rechtswissenschaft scharf kritisiert.⁴ Der Kern dieser Kritik richtet sich gegen die Begründung der Ministerpräsidenten. So sei diese nicht in der Lage, zu verdeutlichen, wo die Grenze zwischen einer sozialverträglichen und sozialunverträglichen Rundfunkgebühr liege. Da die politische Entscheidung den unabhängig festgelegten Gebührenvorschlag um gerade 1,21 Prozent⁵ reduziere, sei der Effekt für den Gebührenzahler, der allein im Zentrum einer aufgrund der Sozialverträglichkeit abweichenden Entscheidung stehe, kaum wahrnehmbar. Der juristische Dienst des sächsischen Landtags bestätigte in einem Gutachten, dass die Gebührenentscheidung auf unzulässigen Kriterien beruhe und es ihr an Nachvollziehbarkeit mangele - sie damit verfassungswidrig sei.⁶

Hieraus ergeben sich Zweifel, ob es tatsächlich die Frage nach der sozialen Verträglichkeit war, welche die Landesregierungen dazu bewogen hat, ein verfassungsrechtlich vorgegebenes Verfahren in Frage zu stellen, dessen Einsatz noch im Jahr 1997 durch sie selbst einstimmig beschlossen wurde.⁷ Die vorliegende Arbeit möchte der Frage nachgehen, ob möglicherweise ein anderer Grund die Landesregierungen zu dieser verfassungsrechtlich riskanten Entscheidung bewogen hat.

Auffällig ist, dass die erste abweichende Gebührenentscheidung zeitlich mit der ersten wirtschaftlichen Krise des Medienmarktes seit der Einführung des dualen Rundfunksystems aus privaten und öffentlich-rechtlichen Anbietern zusammentrifft. Diese Krise setzte unmittelbar nach der vorangegangenen Gebührenentscheidung im Jahr 2000 ein: Während der öffentlich-rechtliche gebührenfinanzierte Rundfunk konstant wachsende Erträge vorweisen konnte, war die gesamte private Rundfunkbranche erstmals seit ihrer Entstehung mit sinkenden Erträgen konfrontiert, deren Folge ein deutlicher Personalabbau war.⁸ Im Zuge dieser Entwicklung machten die privaten Rundfunkanbieter auf eine vermeintliche Schieflage und Wettbewerbsverzerrungen im dualen Rundfunksystem aufmerksam, im Rahmen derer öffentlich-rechtliche Rundfunkanbieter aufgrund ungerechtfertigt hoher Gebührenfinanzierung eine übermächtige Konkurrenz gegenüber dem privaten Rundfunk darstellten, dessen Fortbestand hierdurch gefährdet sei.⁹ Die Signifikanz der in den Zeitraum der Gebührenfestlegung fallenden rundfunkwirtschaftlichen Entwicklung und der in diesem Kontext erhobenen Forderungen der privaten Rundfunkanbieter führt zu der Vermutung, dass der Grund für die verfassungsrechtlich riskante Gebührenentscheidung in der Erfüllung der Forderung der privaten Rundfunkveranstalter durch die Bundesländer liegen könnte, eine Verbesserung der wirtschaftlichen Entwicklungsmöglichkeiten für die private Rundfunkwirtschaft durch eine Schwächung der öffentlich- rechtlichen Konkurrenz in Form einer Verringerung ihrer Finanzmittel zu ermöglichen.

Diese Beobachtung bildet die Grundlage der im Folgenden zu überprüfenden Hypothese, dass die Interessen der privaten Rundfunkveranstalter innerhalb des Festsetzungsverfahrens der Rundfunkgebühr durchsetzungsfähiger waren als jene der öffentlich-rechtlichen Anbieter, welche die zweite Interessengruppe in diesem Verfahren darstellen, und die von der KEF- Empfehlung abweichende Gebührenentscheidung somit auf die Einbringung von Interessen der privaten Rundfunkveranstalter in das Festsetzungsverfahren zurückzuführen sei. Die vorliegende Arbeit überprüft diese Hypothese, indem sie einen Vergleich der Durchsetzungsfähigkeit privater und öffentlich-rechtlicher Rundfunkveranstalter im konkreten Kontext des Gebührenfestsetzungsverfahrens durchführt.

Ausgehend von den interessentheoretischen Grundlagen der Politikwissenschaft entwickelt die Arbeit im ersten Abschnitt ein Instrumentarium, das die Ermittlung der Durchsetzungsfähigkeit von Interessen in vergleichender Perspektive anhand empirisch belegbarer Kriterien ermöglicht. Dabei wird deutlich, dass nicht nur strukturelle Gegebenheiten zu einer unterschiedlichen Durchsetzungsfähigkeit von Interessen führen, sondern zudem entscheidend ist, in welcher Form Interessen in den politischen Prozess eingebracht werden (Abschnitte 2.4., 2.5., 2.6.). Der Erfolg dieses aktiven Teils von Interessenpolitik wird auf den Einsatz interessenpolitischer Instrumente zurückgeführt, die in ihrer Summe die interessenpolitische Strategie einer Interessengruppe bilden. Die Arbeit hat somit einerseits die Strukturen des Politikfeldes Rundfunkpolitik und seiner Akteure anhand der erarbeiteten Kriterien zu analysieren sowie andererseits zu prüfen, mit welchem Erfolg interessenpolitische Instrumente angewendet wurden.

Im Anschluss an die Erörterung der theoretischen und methodischen Aspekte erfolgt die Vorstellung der empirischen Grundlagen dieser Analyse, hierzu werden in den Abschnitten 3. und 4. zunächst die strukturellen Gegebenheiten im Politikfeld Rundfunkpolitik, zu dem auch der Rundfunkmarkt gehört, beschrieben. In Abschnitt 5. können die im theoretischen Teil generell für die Durchsetzungsfähigkeit der Interessen eingeführten Kriterien auf das Gebührenfestsetzungsverfahren konkretisiert werden. Hierauf folgt ein chronologischer Abriss des Verlaufs des Festsetzungsverfahrens (Abschnitt 6), der die Basis für die sich anschließende Analyse der Anwendung interessenpolitischer Instrumente bildet (Abschnitt 7). Unter Punkt 8 erfolgt die Zusammenführung der empirischen Erkenntnissen über Struktur und interessenpolitisches Handeln innerhalb des Gebührenfestsetzungsverfahrens mit den theoretischen Grundlagen dieser Arbeit, so dass eine Analyse der Durchsetzungsfähigkeit anhand der zuvor konkretisierten Kriterien möglich wird.

Das Fazit dient zur kritischen Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse und deren Würdigung durch den Verfasser. Hier werden außerdem die nach der Gebührenentscheidung der Länder einsetzenden Entwicklungen anhand der aus dieser Arbeit gewonnenen Erkenntnissen reflektiert.

Der Verlaufzeitraum des fokussierten Gebührenfestlegungsverfahrens liegt in den Jahren 2003 und 2004. Aufgrund der Aktualität dieser Thematik fehlt es bislang an Arbeiten, in denen die im empirischen Teil dieser Arbeit relevanten Inhalte wie der Verlauf der Gebührenverhandlung und das Verhalten der sie bestimmenden Akteure in einem wissenschaftlichen Rahmen erfasst und dokumentiert sind. Dieser Umstand machte eine umfangreiche Analyse der Presseberichterstattung und die Rekonstruktion des Akteursverhaltens anhand von Pressemitteilungen und weiteren Originaldokumenten erfoderlich. In Anbetracht der auch im Verlauf dieser Arbeit thematisierten Interessenverknüpfung zwischen privatem Rundfunk und weiteren Bereichen der Medienwirtschaft, wurde nur in Einzelfällen auf Darstellungen aus Tages- und Wochenzeitungen sowie Magazinen zurückgegriffen. Stattdessen nutzt diese Arbeit im darstellenden Teil überwiegend Informationen aus Fachinformationsdiensten des Mediensektors. Eine Leistung der vorliegenden Arbeit soll damit neben der analytischen Klärung der vorangehend aufgeworfenen Fragen auch im darstellenden Teil liegen, mit dem erstmals eine Zusammenschau von Verlauf und Akteursverhalten im Rahmen des Festsetzungsverfahrens zur elften Gebührenperiode vorliegt.

2. Theoretischer Rahmen

Der zweite Teil dieser Arbeit stellt die theoretischen Grundlagen der Erforschung von Interessen und deren Durchsetzungsfähigkeit vor. Zunächst wird hierzu unter Vorstellung verschiedener Definitionen und Beschreibungen von Interesse in der politikwissenschaftlichen Literatur ein im Sachkontext dieser Arbeit nutzbarer Interessenbegriff erarbeitet. Weiterhin werden die bekanntesten politikwissenschaftlichen Konzepte zur Interessenpolitik auf ihr Erklärungspotential für die Durchsetzungsfähigkeit von Interessen der im Rahmen dieser Arbeit betrachteten rundfunkpolitischen Akteure geprüft. Auf die dabei gewonnenen Erkenntnisse aufbauend, werden Kriterien zum Vergleich der Durchsetzungsfähigkeit verschiedener Akteure eines Politikfeldes bestimmt. Nach der Ermittlung prozessualer und struktureller Bedingungen, die eine Erfüllung dieser Kriterien ermöglichen, steht am Ende dieses Abschnitts ein aus den interessentheoretischen Grundlagen abgeleitetes Instrumentarium zur Ermittlung der Durchsetzungsfähigkeit der Interessen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sowie der privaten Rundfunkveranstalter im Gebührenfestlegungsverfahren zur Verfügung.

2.1. Interessenbegriff

„Interesse [ist] die intensive Absicht eines Menschen zur Bewahrung oder Realisierung einer Situation, die geeignet erscheint, seine unabweisbaren Bedürfnisse zu befriedigen.“¹⁰

„Interessen sind handlungsrelevant gewordene Verfestigungen von Bedürfnissen, die ihrerseits aus dem subjektiven Empfinden von Mangellagen erwachsen“¹¹

Bei den vorangegangenen Zitaten handelt es sich um zwei in der aktuellen politikwissenschaftlichen Literatur verbreitete Definitionsversuche des Interessenbegriffs. Interesse gehört laut Massing zu den wichtigsten Grundbegriffen in der Politikwissenschaft.¹² Als Kategorie und Arbeitsbegriff hilft Interesse, wissenschaftliche Erkenntnisse zu ordnen und zusammenzufassen. Trotz der großen Verwendungshäufigkeit des Interessenbegriffs in der Politikwissenschaft kritisieren zahlreiche Autoren die begriffliche und inhaltliche Ungenauigkeit beim Umgang mit dem Interessenbegriff.¹³ Ein Beleg hierfür sind die beiden aufgeführten differierenden Definitionen. Ein Grund für diesen unpräzisen Umgang scheint nach Massing in der umgangssprachlichen Verwendungshäufigkeit des Interessenbegriffs zu liegen. So weise die Sprachstatistik das Wort Interesse als das am meisten gebrauchte Fremdwort der deutschen Sprache aus. Die häufige Verwendung verdeckt die definitorischen Mängel sowie die verschiedenen ideengeschichtlichen Traditionen, die hinter dem Wort Interesse stehen und deren Kenntnis für die wissenschaftliche Verwendung erforderlich ist.¹⁴

Ein Blick auf den ideengeschichtlichen Hintergrund des Interessenbegriffs wird dabei im Folgenden nicht zu einer allgemeingültigen Interessendefinition, sondern vielmehr zu einer Verdeutlichung des Hintergrundes führen, vor dem der Interessenbegriff in dieser Arbeit verwendet werden soll. In der ursprünglichen lateinischen Bedeutung steht das Wort „interesse“ für „dazwischen sein“, später kommen Bedeutungen wie „anteilnehmen“ und „teilnehmen“ hinzu. Ab dem 16. Jahrhundert wird Interesse als juristisches Fachwort zur Beschreibung eines Gläubiger-Schuldner-Verhältnisses aus Sicht des Gläubigers in der Bedeutung von Vorteil und Nutzen verwendet. Etwa um 1700 findet der Begriff in seiner heutigen umgangssprachlichen Verwendungsweise Eingang in das allgemeine Sprachgut.¹⁵ Dies lässt sich durch die Entwicklung der bürgerlichen Tauschgesellschaft zu jener Zeit erklären, in der das Interesse die leitende Handlungskategorie im Gegensatz zu transzendenten Werten und moralischen Normen wurde, die zuvor eine handlungsleitende Bedeutung innehatten.¹⁶

Die französische und englische Sozialphilosophie des 17. Jahrhunderts prägte den Interessenbegriff in seiner bis heute bestehenden Bedeutung maßgeblich. Thomas Hobbes beschreibt in seinen Schriften Interesse in einer negativen Bedeutung: Zahlreiche Partikularinteressen gefährden als „system of interests“ den Allgemeinheitscharakter und die Autorität des souveränen Staates.¹⁷ Rousseau geht hier bereits einen Schritt weiter, indem er zwar ebenfalls die Widersprüchlichkeit der menschlichen Interessen als Problem erkennt, jedoch ihre Überwindung für möglich hält, bei der sich die Bürger von ihren Privatinteressen freimachen und damit in die Lage versetzt werden, gemeinsam den allgemeinen Willen ausfindig zu machen.¹⁸ Anders hingegen Adam Smith, der den Lebensprozess der Gesellschaft von der Konkurrenz rivalisierender Einzelinteressen gesteuert und getragen sieht. Er begründet diese Erkenntnis damit, dass jedes Einzelinteresse in Einklang mit den Interessen anderer und dem staatlichen Gesamtinteresse stünde. Dies erklärt er an dem Beispiel, dass ein Händler die Nahrungsversorgung seiner Kunden nicht aufgrund von Wohlwollen sicherstelle, sondern aus Bedacht an den finanziellen Gewinn, den er beim Verkauf der Waren macht, während er gleichzeitig den Bedarf oder das Interesse an Nahrung seiner Kunden gewährleiste. Den Interessenausgleich führen nach Smiths Auffassung entsprechend die Gesetze des Marktes herbei.¹⁹ Hegel hebt die Relevanz interessengeleiteten Handelns für die Gesellschaft hervor, indem er die bürgerliche Gesellschaft als ein System von Bedürfnissen charakterisiert.²⁰ Interesse bezeichnet er als die Triebfeder im handelnden Subjekt, die es befähigt, seine empirische Vereinzelung zu überwinden und für eine allgemeine Gesetzlichkeit aufnahmefähig zu machen. Bei Kant ist in diesem Kontext auch erstmals eine Unterscheidung zwischen Interesse und Bedürfnis zu erkennen. Während er den Ursprung der Wahrnehmung und Befriedigung von Bedürfnissen auch bei Wesen ohne Vernunft sieht, schreibt er die Wahrnehmung und bereits die Formulierung von Interessen der Vernunft zu.²¹ Hegel wiederum setzt Interesse mit Konflikten innerhalb der Gesellschaft gleich: „Interesse ist nur vorhanden, wo Gegensatz ist.“²²

Der Überblick zeigt, welche immense Bedeutung der Interessenbegriff in den Gesellschaftsmodellen der Ideengeschichtler im 18. und 19. Jahrhundert als zentrale Kategorie beim Übergang in die bürgerliche Gesellschaft hatte. In der deutschen Sozialwissenschaft ließ die theoretische Auseinandersetzung mit dem Interessenbegriff in der ersten Hälfte des 20. Jahrhundert deutlich nach.²³ Anders in den USA, wo der Interessenbegriff eine bedeutende Rolle in den in Abschnitt 2.2.1 vorgestellten frühen Pluralismustheorien spielte und über diese auch seinen späteren Weg in die deutsche Politikwissenschaft nahm.

Die Vorstellungen, Annahmen und Prämissen der Gesellschafts- und Sozialphilosophen des 18. und 19. Jahrhunderts über Interesse sind in vielfältiger Weise in das gegenwärtige Denken über die Interessen in der Gesellschaft und in die wissenschaftliche Reflexion eingegangen. Dabei wird das Interesse maßgeblich unter normativen Aspekten betrachtet. Definitionsversuche empirischer Art finden sich erst in der bundesdeutschen Interessengruppenfoschung der siebziger und achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts. Jene Beiträge beschäftigen sich mit der Differenzierung

zwischen Interesse und Bedürfnis, der Entstehung von Interessen und der

Unterscheidung zwischen subjektiven und objektiven Interessen. Alemann beschreibt Bedürfnisse als die Voraussetzung von Interessen.²⁴ Gleichsam argumentiert Massing und ergänzt: „Bedürfnisse und Interessen dürfen nicht ineins gesetzt werden, denn nur solche Bedürfnisse werden zu Interessen, deren Befriedigung entweder unzulänglich ist, oder die mit starken Gefühlen und Emotionen verbunden sind, so dass man sagen kann, dass Interessen besonders stark und relativ dauerhaft auf die Befriedigung bestimmter Bedürfnisse abzielen.“²⁵

Nach Heinze stehen Interessen mit der Sozialstruktur und den politischen Machtverhältnissen in Interdependenz, während Bedürfnisse allein an das Individuum gebunden sind.²⁶ Individuelle Bedürfnisse als Ausdruck eines Mangels werden in dieser Sichtweise also erst im gesellschaftlichen Kontext zu Interessen. Weber schlägt zusammenfassend vor, Interessen als „verhaltensorientierende Ziele und Bedürfnisse von einzelnen und Gruppen in einem sozialen Umfeld“²⁷ zu definieren. Diese operationale Definition von Interesse soll auch für diese Arbeit übernommen werden. Sie beschreibt Interesse als Verhaltensdisposition, als ein Ziel oder Bedürfnis, aus einer Sache echten oder vermeintlichen Nutzen zu ziehen bzw. an einer Sache Anteil zu nehmen, und als eine Reaktion auf strukturelle Gegebenheiten eines sozialen Feldes.²⁸

2.2. Interessentheoretische Ansätze

Die Politikwissenschaft hat in den vergangenen einhundert Jahren zahlreiche interessentheoretische Ansätze hervorgebracht. Teils einzeln, teils kombiniert bilden sie die Grundlage zahlreicher Analysen der Durchsetzungsfähigkeit von Interessen. Den Ausführungen von Martin Sebaldt und Alexander Straßner, die im Jahr 2004 eines der aktuellsten Werke zur Interessenpolitik veröffentlichten, folgend, kann keiner dieser Ansätze für sich ausreichende Erklärungen geben. Nur eine Kombination der verschiedenen Herangehensweisen kann die ausreichende Basis einer Analyse sein.²⁹ Die Auswahl der nachfolgend vorzustellenden Ansätze erfolgte unter Berücksichtigung des Erkenntnisinteresses dieser Arbeit. Zudem werden nur solche Ansätze vorgestellt, die mit den realpolitischen Strukturen des dieser Arbeit zugrunde liegenden Politikfeldes Rundfunkpolitik kongruent sind. Dies erklärt den Verzicht auf die Nennung korporatistischer Ansätze.

2.2.1. Pluralismustheorie

Folgt man Alemann, nimmt die Pluralismustheorie seit jeher zwei Funktionen wahr: Zum einen dient sie als operatives Konstrukt zur deskriptiven Analyse der Interessen- und Organisationsvielfalt in der politischen Willensbildung. Zum anderen stellt sie eine normative Theorie dar, die moderne Demokratien auf einer Vielzahl organisierter Interessen fußen sieht.³⁰ Das nachfolgend ausführlich in seiner Entwicklung beschriebene gruppentheoretische Politikmodell zeichnet sich durch eine große Nähe zur politischen Praxis in Demokratien aus.³¹

Grundlegende Überlegungen einer Pluralismustheorie finden sich erstmals in der bekannten Gruppentheorie, die Arthur Bentley in seinem Werk „The Process of Governement“ von 1908 formuliert. Bentley interpretiert interessengeleitete Handlungen und damit auch Interessen, die dem Handeln naturgemäß voran stehen, als die Grundelemente der Politik.³² Gruppen aus Individuen mit kongruenten Interessen stellen für Bentley die zentralen Akteure im politischen Prozess dar, den er einzig als einen permanenten Prozess wechselseitig ausgeübten Drucks und Gegendrucks verschiedenster Interessengruppen sieht. Aus diesem Wechselspiel von Druck und Gegendruck gleichen sich die verfolgten Interessen gegenseitig aus, und Stabilität in Form eines politischen Gleichgewichtes entsteht.³³ Im Rahmen dieser theoretischen Überlegungen Bentleys finden die bis heute in der Interessenforschung zentralen Kategorien pressure-group und interest-group ihren Ursprung.³⁴ Dabei fasst Bentley unter diesen Begriffen sämtliche am politischen Prozess beteiligte Akteure zusammen und schließt hierin auch Parteien sowie staatliche und gesellschaftliche Einrichtungen ein. In diesem Kontext vielfach kritisiert ist die damit einhergehende Ausblendung der gemeinhin rechtlich fixierten besonderen Rolle und Funktion des Staates.

Auch die demokratische Legitimation wird bei der Beschreibung des politischen Gleichgewichts vollkommen ausgeblendet.³⁵

Eine Ausgestaltung erfuhr der Bentleysche Ansatz in dem Werk „The Governmental Process“ von David Truman aus dem Jahr 1951. Truman konzentriert sich in jener Arbeit auf den Interessenausgleich zwischen den Gruppen. Diese sieht er analog zu Bentley als Grundeinheiten einer jeden Gesellschaft. In ihnen finden Interaktionen zwischen den einzelnen Mitgliedern statt, die sich auf jedes Gruppenmitglied wiederum prägend auswirken. Die Formulierung von Forderungen und die Interessenverfolgung geschehen auf der Grundlage von „shared attitudes“ - gemeinsamen Einstellungen, aus denen die Mitgliederinteressen entstehen.³⁶ Zusätzlich zu den Gruppen mitinteragierenden Mitgliedern gibt es nach Truman potentielle Interessengruppen, deren Mitglieder über die gleichen Interessen verfügen. Bei potentiellen Interessengruppen kommt es erst zu einer Gruppenbildung, wenn ein bestimmtes Vorkommnis die Interessenverfolgung notwendig macht. So waren beispielsweise viele Besitzer internetfähiger Computer, die gegen eine Erhebung einer Rundfunkgebühr auf diese Geräte waren, eine potentielle Interessengruppe. Erst als es Absichten von Seiten der Politik gab, eine solche Gebühr einzuführen, entstand eine tatsächliche Interessengruppe.³⁷ Im Unterschied zu Bentley sieht Truman die politischen Institutionen nicht als Interessengruppen. Politische Institutionen sind vielmehr Zielfläche der von Interessengruppen erhobenen Forderungen.³⁸ Den Interessenausgleich und die politische Balance hält Truman durch zwei Annahmen für gewährleistet. So gehört jeder Bürger durch unterschiedliche Interessen in verschiedensten

Lebensbereichen einer Vielzahl potentieller und tatsächlicher Interessengruppen an. Niemand würde sich einer einzigen Gruppe vollends verschreiben, da hierdurch seine zahlreichen Interessen in anderen Bereichen gefährdet wären. Die gesellschaftliche Stabilität ist nach Truman dadurch gesichert, dass im Falle einer Einschränkung von Grundrechten oder demokratischen Spielregeln mit der Organisierung vormals nur potentiell vorhandener Interessengruppen zu rechnen sei, die diese Störung wieder beseitigen würden.³⁹

Auch im Neopluralismus von Ernst Fraenkel werden staatliche Institutionen wie Parlamente und Regierungen von den Interessengruppen getrennt betrachtet. Interessengruppen sind legitime Teilnehmer am politischen Willensbildungsprozess, die in den jeweiligen Interessenkonfliktfeldern ein Kräfteparallelogramm bilden. Demokratisch legitimierte Parlamente und Exekutive stehen diesen Interessen als eine Art Schiedsrichter gegenüber und bilden ob ihrer Legitimation einen nicht-kontroversen Sektor und damit ein Fundament für den gesellschaftlichen Interessenausgleich.⁴⁰

Zusammenfassend geht das Pluralismusmodell von fünf Minimalbedingungen aus. So sei es allen wesentlichen Interessen der Gesellschaft möglich, sich in Verbänden, Parteien oder anderen Interessengruppen zu organisieren. Für alle organisierten Interessen würden dieselben Spielregeln und Wirkungsmöglichkeiten gelten. Weiterhin sei das System offen für sich neu artikulierende Interessen. Im Falle einer einseitigen Interessendurchsetzung würde es sicher zu einer Gegenverbandsbildung kommen und ein nichtkontroverses Fundament, das die Spielregeln des pluralistischen Wettbewerbs beinhalte, sei von allen Akteuren anerkannt.⁴¹

2.2.2. Interessen im systemtheoretischen Politikmodell

In der Systemtheorie wird der politische Prozess als ein Gefüge von wechselseitig sich beeinflussenden Faktoren interpretiert.⁴² David Easton entwirft in seinem bekannten Strukturmodell von 1967 einen Kreislauf, in dem Inputs in Form von Forderungen und Unterstützung zu bestimmten politischen Inhalten innerhalb des politischen Systems, das vorerst als eine Blackbox beschrieben ist, zu Outputs aus politischen Steuerungsleistungen und Entscheidungen verarbeitet werden.⁴³ Diese Outputs wiederum rufen in der Gesellschaft Befriedigung, Ablehnung oder neue Forderungen hervor, die erneut als Inputs auf den Politikformulierungsprozess einwirken. Interessenorganisationen bilden in dieser Vorstellung sozusagen das Instrument, ausgewählte Inputs dem Staat zuzuführen. Gabriel Almond beschreibt Gruppeninteressen folgendermaßen: „Interessengruppen artikulieren politische Forderungen in der Gesellschaft, suchen durch Empfehlung und Aushandeln bei anderen Gruppen für Ihre Forderungen Unterstützung und versuchen, diese Forderungen durch Beeinflussung der Wahl politischen Personals und der verschiedenen Prozesse des öffentlichen policy-making und der Ausführung in autoritative Politik zu transformieren.“⁴⁴

2.2.3. Konfliktorische Theorie

Während das systemtheoretische Politikmodell die Frage nach der Organisationsfähigkeit von Gruppeninteressen ausblendet und Pluralismus sowie Neopluralismus in einer ihrer Grundannahmen betonen, dass alle wesentlichen gesellschaftlichen Interessen organisationsfähig seien und so ihren Weg in politische Entscheidungsprozesse finden würden, kritisieren konfliktorische Ansätze diese Ausblendung bzw. Annahme. Ihre Vertreter betonen, dass gerade allgemeine Interessen oft nicht organisationsfähig seien und somit auch keine Garantie zur Gegenmachtsbildung bestehe. Weiterhin würde keine Chancengleichheit zwischen den Interessengruppen bestehen. Kapitalinteressen hätten hier einen deutlichen Machtvorteil. Gerade etablierte Interessen hätten sich verfestigt, so dass das politische System nicht offen für sich neu artikulierende Interessen sei. Zudem würden bestimmte Faktoren für die Konfliktfähigkeit von Interessen bestehen, die nicht alle Interessen erfüllen würden.⁴⁵

Im Kontext der konfliktorischen Theorie hat Claus Offe mit der Einführung des Begriffspaares Organisations- und Konfliktfähigkeit einen wichtigen und in zahlreichen Analysen aufgegriffenen Beitrag zur Interessenforschung geleistet.

„Organisationsfähig sind gesellschaftliche Bedürfnisse und Interessen dann, wenn sie in ausreichendem Umfang diejenigen motivationalen und materiellen Ressourcen mobilisieren können, die zur Etablierung eines Verbandes oder eines ähnlichen Instruments der Interessenvertretung erforderlich sind.“⁴⁶

„Konfliktfähigkeit beruht auf der Fähigkeit einer Organisation bzw. der ihr entsprechenden Funktionsgruppe, kollektiv die Leistung zu verweigern bzw. eine systemrelevante Leistungsverweigerung glaubhaft anzudrohen.“⁴⁷

2.2.4. Interessenpolitik in der Neuen Politischen Ökonomie

Wichtige Erkenntnisse für die Interessenforschung finden sich auch in der Neuen Politischen Ökonomie. Hier steht das Handeln des Individuums im Fokus der Analyse. Der Ansatz geht davon aus, dass alle sozialen Tatsachen aus den Entscheidungen und dem Handeln einzelner Akteure erklärbar sind. Jeder Akteur ist ein rationaler Nutzenmaximierer, so dass jeder Entschluss zu einer Handlung die Erwartung voraussetzt, mit der Ausführung dieser einen persönlichen Vorteil zu erlangen.⁴⁸

Auf der Grundlage dieser Annahme überprüft Mancur Olson in seinem Werk „Die Logik des kollektiven Handelns“ die Organisationsfähigkeit politischer Interessen. Im Gegensatz zu der pluralistischen Prämisse, dass für alle wesentlichen Interessen die gleichen Ausgangsbedingungen bei der Bildung einer Interessengruppe oder vergleichbarer Institutionen gelten würden, kommt Olson zu der Erkenntnis, dass die Organisationsfähigkeit eines Interesses mit zunehmender Zahl der Interessenten erschwert wird.⁴⁹ Interessenorganisationen entstehen nach Olson durch die Nachfrage nach einem Gut, einem Vorteil oder Nutzen, den ein Einzelner alleine nicht erreichen kann. Da viele Interessenorganisationen jedoch nicht nur einen individuellen Vorteil für ihre Mitglieder, sondern kollektive, unteilbare Güter und Vorteile erzeugen, entfällt für das nutzenmaximierende Individuum die Notwendigkeit, in diese einzutreten, sich in ihnen zu engagieren oder diese zu unterstützen.⁵⁰ Olson spricht in diesem Zusammenhang von Trittbrettfahrern. Im Umkehrschluss bedeutet Olsons Theorie, dass je spezifischer, enger und auf eine Gruppe begrenzbarer ein Gut ist, desto organisationsfähiger sind die Interessen, dieses zu erreichen. Im Zuge dieser Erkenntnis bestreitet Olson die pluralistische Annahme, dass die Landschaft der organisierten Interessen ein Ebenbild der tatsächlichen Interessen in der Bevölkerung eines Staates sei.⁵¹

2.2.5. Netzwerktheorie

Die Netzwerktheorie versucht, die Art der Einflussnahme auf die Entscheidungsbefugten in der Politik zu analysieren.⁵² Ausgangspunkt dieses Ansatzes bildet die Beobachtung des Phänomens, dass Personen und Organisationen, die an einem bestimmten Politikfeld interessiert sind, Beziehungen zu anderen Interessierten oder Entscheidern in diesem Politikfeld suchen. Hieraus entsteht ein Geflecht aus sozialen, ökonomischen und politischen Beziehungen. Dieses Geflecht wird als Netzwerk bezeichnet, innerhalb dessen eine Einflussnahme auf die Entscheider erfolgt.⁵³ Der Ansatz geht davon aus, dass die Art der Beziehungen und das Verhalten der Akteure in Netzwerken die Einflussnahme bedingen und Einflussmöglichkeiten prägen. Politikfelder sind in der Netzwerktheorie inhaltlich abgegrenzte Regelungsfelder von Inhalten und Programmen. So können auch die Zuständigkeitsbereiche einzelner Ministerien oder Ausschüsse als Politikfelder verstanden werden. In den Netzwerken dieser Politikfelder kommt es zum Austausch von für die privaten und die politischen Akteure wertvollen Informationen. Die Verbände treten dabei als pressure groups auf der Suche nach Teilhabe an Entscheidungen auf, die sie durch Informationsbereitstellung erkaufen.⁵⁴

2.3. Synopse und Kritik interessentheoretischer Ansätze

Die vorangehende Darstellung macht die Vielschichtigkeit theoretischer Ansätze der Interessenforschung deutlich. Zahlreiche Ansätze ergänzen sich gegenseitig. Weitere stellen lediglich eine Ausdifferenzierung eines zeitlich vorangehenden Ansatzes dar. Zudem unterscheiden sich die Ansätze im Erkenntnisinteresse und der ihnen vorstehenden Paradigmen.

Die pluralistischen Ansätze betonen die Legitimität von gesellschaftlichen Interessen in der Demokratie und beschreiben erstmals eine Verbindung zwischen Staat und Gesellschaft in Form der Artikulation von Interessen.

Diese theoretische Überwindung des ehemals vorherrschenden Bildes vom Gegensatz und der Trennung von Staat und Gesellschaft wird in den weiteren interessentheoretischen Ansätzen beibehalten, da dieses Verständnis den Gesellschaftsstrukturen westlicher Demokratien gerecht wird. Ebenfalls prägend für die nachfolgenden Ansätze ist die in der Pluralismustheorie vorherrschende Vorstellung von einem rivalisierenden Verhältnis gesellschaftlicher Interessen. Eine Interessenrivalität wird auch bei der Untersuchung unterschiedlich durchsetzungsfähiger Interessen angenommen. Als problematisch ist das Ausblenden und Negieren unterschiedlicher Machtpotenziale und Chancen verschiedener gesellschaftlicher Interessen anzusehen.⁵⁵ Die im Rahmen dieser Arbeit vorzunehmende vergleichende Analyse der Durchsetzungsfähigkeit unterschiedlicher Interessen basiert jedoch auf der Annahme unterschiedlicher Machtpotenziale gesellschaftlicher Interessen, so dass der pluralistische Ansatz die interessenpolitischen Entwicklungen im Gebührenfestsetzungsverfahren nicht gänzlich erklären kann.

Hier geht das systemtheoretische Interessenmodell weiter, indem es die Interdependenz zwischen dem politischen System und der Gesellschaft aufzeigt. Weiterhin schreibt es nicht ausschließlich den Interessengruppen die Möglichkeit der Interessenartikulation zu. Auch Handlungsweisen einzelner Bürger oder von Großunternehmen finden als Faktoren des politischen Prozesses Beachtung, sofern sie in der Lage sind, ihre Interessen in den politischen Prozess einzubringen.⁵⁶ Jedoch nimmt dieser Ansatz den Einfluss bestimmter Gruppen auf das politische System als gegeben hin und fragt nicht nach den Auswirkungen einseitiger Interessendurchsetzung auf nicht durchsetzungsfähige Interessen. Damit werden die Gefahren für den in diesem, wie auch im Pluralismusmodell angenommenen Gleichgewichtszustand ausgeblendet. An dieser Stelle können die Erkenntnisse des konfliktorischen Ansatzes ergänzend wirken. Offe bietet mit dem Konzept von Organisations- und Konfliktfähigkeit politischer Interessen Erklärungsansätze für Durchsetzungsfähigkeit von Interessen und beschreibt gleichzeitig ein Ungleichgewicht bei der Möglichkeit der Interessenartikulation.⁵⁷ Auch die Neue Politische Ökonomie richtet ihren Fokus auf die Organisationsfähigkeit gesellschaftlicher Interessen, zudem wird ein Rückschluss auf das Durchsetzungspotential von Interessengruppen anhand ihrer Größe und Organisationsstruktur möglich. Dieser Ansatz lässt jedoch keinen Zweifel an der Annahme zu, dass Egoismus die einzige Triebfeder des Individuums ist. Gesellschaftliche Normen und ethische Grundwerte werden hier ausgeblendet. Die Netzwerktheorie baut auf den vorangehend diskutierten Annahmen auf, erweitert den Wahrnehmungshorizont um informelle Entscheidungsfindungen. Damit liefert sie Erklärungen für politische Beschlüsse im Rahmen informeller und blockierter Entscheidungssysteme. Rechnet man dem Netzwerkansatz zudem eine normative Aussage zu, ist die Fokussierung auf demokratisch nicht legitimierte Aushandlungsmuster als demokratietheoretisch bedenklich zu bewerten.⁵⁸

Die vorliegende Arbeit orientiert sich im weiteren Verlauf am konfliktorischen Modell der Interessendurchsetzung. Dieses geht, wie beschrieben, von einer unterschiedlichen Durchsetzungsfähigkeit von Interessen aus und stellt bereits Kriterien auf, die eine Einstufung des Grades der Durchsetzungsfähigkeit erlauben. Zudem lassen sich die Erkenntnisse dieses Ansatzes um die Erkenntnisse der Neuen Politischen Ökonomie erweitern, die von egoistischen, auf Nutzenmaximierung bedachten Akteuren ausgeht. Da im Zentrum dieser Arbeit die Analyse von Unternehmensinteressen stehen soll, deren Handeln im Allgemeinen an rationalen, meist ökonomischen Zielsetzungen ausgerichtet ist und einer klaren Kosten-/Nutzenanalyse unterliegt, weist eine mögliche Kombination dieser beiden Ansätze ein hohes Erklärungspotenzial zu den in dieser Arbeit zu analysierenden interessenpolitischen Prozessen auf. So soll sich das weitere Vorgehen an den Annahmen orientieren, die diese beiden Ansätze zur Erklärung interessenpolitischer Prozesse vorgeben.

2.4. Marktcharakter der Interessenpolitik

Gehen die vorgestellten Interessentheorien intensiv auf die Bildung von Interessengruppen und ihre Rolle im politischen Prozess ein, so wird weniger über den Interessenvermittlungsprozess per se ausgesagt. Nach Martin Sebaldt sind verbindliche politische Entscheidungen in modernen Demokratien Produkte eines komplexen Aushandlungsprozesses zwischen Interessen und Interessengruppen verschiedenster Art.⁵⁹ Positionen müssen auf einen kleinsten gemeinsamen Nenner gebracht werden, um letztlich die allgemeine Akzeptanz der Entscheidungen sicherzustellen. Das politische Arbeitsfeld wird als Markt beschrieben, auf dem die auf eigene Nutzenmaximierung fokussierten Akteure je nach Situation die Rolle von Anbieter und Nachfrager zugleich einnehmen. Interessenvertreter und politische Entscheidungsträger bieten unterschiedliche Waren an.⁶⁰ Während die politischen Entscheidungsträger den Interessenvertretern eine Bevorteilung im Rahmen anstehender politischer Entscheidungen einräumen, können die von den Interessenvertretern angebotenen Waren vielfältig sein. Interessenvertreter und politische Akteure sind dabei eng aneinander gebunden, da der beschriebene politische Markt kein vollständiger Markt ist: Die dort gehandelten Güter sind nicht vermehrbar und ebenso wenig bei anderen Anbietern vorfindbar.⁶¹

2.5. Organisationsfähigkeit und Konfliktfähigkeit

Das Bild vom Markt der Interessenpolitik hat gezeigt, dass nicht alle Interessengruppen gleichermaßen nachgefragte Leistungen zur Durchsetzung ihrer Interessen bereitstellen. Hier bietet der konfliktorische Ansatz der Interessenvertretung Anknüpfungspunkte, indem Offe die Kriterien Organisationsfähigkeit und Konfliktfähigkeit als entscheidend für die Durchsetzungsfähigkeit beschreibt.⁶²

Mit dem Begriff Organisationsfähigkeit wird das motivationale Potential eines Interesses beschrieben, das Akteure bewegt, dieses Interesse in den Interessenvermittlungsprozess einzubringen.⁶³ Bleibt man beim Bild des interessenpolitischen Marktes, so wäre dies der Gewinn, den Akteure vor Augen haben, damit sie bestimmte Leistungen anbieten. Am ehesten organisieren sich Interessen von Akteuren, die sich durch eine gemeinsame Lage auszeichnen und konkrete und homogene Ziele verfolgen.⁶⁴ Konkrete

Ziele zeichnen sich dadurch aus, dass sie klar formulierbar sind und ihre Verfolgung einen definierbaren Nutzen bzw. Gewinn verspricht. Die Homogenität von Zielen ergibt sich aus ihrer Relevanz für möglichst viele Akteure, so dass Ziele nur dann als homogen einzustufen sind, wenn ihre Umsetzung möglichst geringe negative Auswirkung auf die von anderen Interessengruppen verfolgten Ziele hat. Folgt man Olsons „Theorie des kollektiven Handelns“ sind Individuen nur dann motiviert, sich innerhalb bestimmter Gruppen zu engagieren, wenn sich von den potentiellen Ergebnissen der Interessendurchsetzung durch diese Gruppe, nicht ohne eine Teilnahme profitieren ließe. Spezifische Interessen mit Nutzen für eine begrenzbare Zahl definierter Akteure sind somit stärker organisationsfähig.⁶⁵ Neben dem Grad der Homogenität und Konkretisierbarkeit der Ziele einer Interessengruppe geben folglich auch die strukturellen Bedingungen, in denen Akteure agieren, Aufschluss über die Organisationsfähigkeit von Interessen, da diese einerseits das Auftreten einer Free-Rider-Problematik verhindern, andererseits aber auch die Formulierung und Verfolgung homogener und konkreter Ziele begünstigen können.⁶⁶

Da im Zentrum dieser Arbeit die Interessen von Unternehmen und unternehmensähnliche Organisationen, die ebenfalls das Ziel der Bestandssicherung verfolgen, stehen, ist auch die innerorganisationelle Organisationsfähigkeit der Interessen von Relevanz: Für Unternehmensmitglieder liegt der Hauptzweck ihrer Mitgliedschaft in der Erfüllung ihrer eigenen ökonomischen Interessen, die gemeinhin mit den ökonomischen Interessen des Gesamtunternehmens in Einklang stehen. Unternehmerische Interessenpolitik erfährt so die Unterstützung der Unternehmensmitglieder.⁶⁷ Die in Unternehmen vorhandenen klaren Hierarchien und Machtstrukturen verhindern mögliche Konflikte im Rahmen der Interessenformulierung. Auch in der Bereitstellung der Ressourcen der Interessenvertretung sind Unternehmen im Vorteil, da sie in der Regel genaue Kenntnisse über den wirtschaftlichen Nutzen und die politischen Chancen einer erfolgreichen Interessendurchsetzung verfügen und somit die Interessenverfolgung von einer klaren Kosten-/Nutzenanalyse abhängig gemacht werden kann, während die verbandliche Interessenverfolgung von der Relation der Gesamtinteressen eines Verbands zu den punktuell verfolgten Einzelinteressen abhängt.

Die Konfliktfähigkeit von Interessen richtet sich gemäß Offe nach den Möglichkeiten eines Interessenträgers, eine systemrelevante Leistung zu verweigern oder diese Verweigerung glaubhaft androhen zu können.⁶⁸ Entsprechend stellt sie den Wert von Leistungen auf dem interessenpolitischen Markt dar. Welche Leistungen jeweils einen besonders hohen Wert für die politischen Entscheider haben, hängt von den strukturellen Rahmenbedingungen des jeweiligen Politikfeldes ab. Der Begriff der Systemrelevanz wird in der Literatur unterschiedlich eingesetzt: Die Systemrelevanz kann einerseits gesamtgesellschaftlichen Charakter haben, sich andererseits jedoch auch auf einzelne gesellschaftliche Teilbereiche, die in dieser zweiten Sichtweise als Systeme bezeichnet werden, beziehen. Im Rahmen von Pressure-Politik gegenüber demokratischen Regierungen ist diese Unterscheidung jedoch unerheblich, da hier davon ausgegangen werden kann, dass für diese Akteursgruppe aufgrund ihrer Zustimmungsbedürftigkeit gesamtgesellschaftlich systemrelevante Leistungen eine ebenso hohe Konfliktfähigkeit haben wie Leistungen, die sich ausschließlich auf die politischen Akteure auswirken.⁶⁹

Zusammengefasst nimmt die Durchsetzungsfähigkeit von Interessen mit dem Grad der Interessenkonkretion, ihrer Homogenität innerhalb eines Unternehmens oder einer Interessengruppe, der hierarchischen Struktur innerhalb des Unternehmens und der Spezifität der Interessen zu. Die Konfliktfähigkeit gegenüber demokratisch legitimierten Entscheidern nimmt mit dem Potenzial der Verweigerung von systemrelevanten Leistungen zu.⁷⁰

2.6. Interessenpolitische Instrumente

Die Charakterisierung der Interessenpolitik als Markt impliziert, dass allein die Erfüllung der Kriterien Organisationsfähigkeit und Konfliktfähigkeit durch Interessen einer Gruppe nicht ausreichen, um auf Seiten der Politik die gewünschten Entscheidungen zu erreichen. Vielmehr kommt es für die Interessengruppe darauf an, ihre Leistungen, welche die mit ihnen verbundenen Interessen erst konfliktfähig machen, auf dem interessenpolitischen Markt anzubieten und ihre Relevanz für das politische System zu verdeutlichen. Hierzu müssen Interessengruppen interessenpolitische Strategien einsetzen, die aus einem Mix von Mitteln, Formen und Methoden, welche bei der Interaktion der Interessenvertreter mit ihrer Umwelt zur Anwendung kommen, bestehen. Alemann und Massing teilen die zur Anwendung kommenden Aktionsformen in die Bereiche Lobbying und Pressure-Politik ein.⁷¹ Wie und in welcher Kombination die Teile dieses Instrumentenmixes eingesetzt werden, hängt von den Bedingungen innerhalb des jeweiligen Politikfeldes ab.⁷²

2.6.1. Lobbying

Lobbying bezeichnet die Einflussnahme auf politische Entscheider aus Exekutive, Legislative und Parteien im Sinne von Unternehmens- oder Gruppeninteressen.⁷³ Lobbying kann an verschiedenen Punkten des Entscheidungsfindungsprozesses ansetzen. Im Bild des klassischen Parlamentarismus waren die Parlamentarier die Hauptzielgruppe des Lobbyings. Hieraus rührt auch die Entstehung des Begriffs Lobbying, da mit Lobby die Vorhalle des Parlaments bezeichnet wird, in der die Interessenvertreter die Gelegenheit hatten, mit den Parlamentariern in Kontakt zu treten.⁷⁴ Heute erfolgt die interessenpolitische Beeinflussung über das gesamte Vorfeld politischer Macht, da der einzelne Abgeordnete in seiner Bedeutung als Entscheider hinter Fraktion und Partei zurücktritt. Zudem hat das Parlament deutlich gegenüber Regierung und Fachministerien an Bedeutung verloren. „Gegenüber der übermächtigen Ministerialbürokratie, die alle Entscheidungen mit geballtem Sachverstand vorbereitet, kann das Parlament oft nur noch kontrollierend korrigieren, bremsen oder beschleunigen.“⁷⁵ Die Geschäftsordnungen des Bundestages und der Landesparlamente sehen die Möglichkeit der öffentlichen Anhörung von Sachverständigen, Interessenvertretern und Auskunftspersonen vor, durch die Interessenvertreter ihre Standpunkte kommunizieren und Sachinformationen an politische Entscheider weitergeben können.⁷⁶

In Ministerien sind einzelne Referate für die Vorbereitung von Gesetzesentwürfen zuständig, die in ausgearbeiteter Form den Parlamenten vorgelegt werden. Gerade im frühen Entstehungsstadium von Gesetzen oder Beschlussvorlagen ergibt sich hier für Interessenvertreter die Möglichkeit, Veränderungen zu erwirken, da die Ministerialbürokratie auf Fachinformationen aus der betroffenen Branche angewiesen ist, um die Auswirkungen beabsichtigter Maßnahmen abschätzen zu können.⁷⁷ Der Kontakt zur Ministerialbürokratie kann über formelle Verfahren stattfinden. So gibt die gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien vor, dass die beteiligten Fachkreise um Überlassung von Unterlagen gebeten werden und eine Möglichkeit zur Stellungnahme erhalten können. Ministerien können Fachbeiräte, Fachausschüsse und Beratungsgremien einrichten, bei deren Besetzung die Ministerien in der Auswahl frei sind.⁷⁸

Erfolgreiches Lobbying setzt die Erfassung von Informationen aus dem wirtschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Umfeld voraus, dabei müssen unternehmens- bzw. interessengruppenrelevante Informationen herausgefiltert werden und auf eine Handlungsnotwendigkeit überprüft werden. Um Informationen aus Quellen, die über die mediale Berichterstattung hinausgehen, beschaffen zu können, müssen Lobbyisten ein Beziehungsnetzwerk über persönliche Kontakte im relevanten Politikfeld aufbauen.⁷⁹ Darüber hinaus ist der permanente Kontakt mit den Entscheidungsträgern und dem ministerialen Apparat zu pflegen, der mit den für das Unternehmen relevanten Maßnahmenvorbereitungen betraut ist. Durch die Bereitstellung exklusiver Informationen aus dem wirtschaftlichen Umfeld des Unternehmens können sich Interessenvertreter für Entscheider und

Ministerialbürokratie als Gesprächspartner interessant machen. Da die Politik

bei der Vorbereitung von Entscheidungen oder Gesetzen eine Vielzahl von Informationen zu berücksichtigen hat, erlaubt es der direkte Kontakt, Argumente gezielt und zur richtigen Zeit zu platzieren.⁸⁰ Dabei stehen die Argumente im Wettbewerb mit jenen anderer Interessengruppen. Zu überzeugen vermögen die Interessenvertreter, denen es gelingt, ihre Argumente in einen objektiven Rahmen einzubetten und ihnen einen altruistischen Anschein zu verleihen.⁸¹

Neben den vorgestellten Formen des offiziellen Lobbyings im Rahmen der Beteiligungsrechte kann Einflussnahme nach Sebaldt auch in einem nicht öffentlichen, inoffiziellen Rahmen erfolgen.⁸² Hierbei handelt es sich um informelle Kontakte zwischen politischen Entscheidern und Interessenvertretern, die auf unterschiedliche Weise zustande kommen können. Hier seien persönliche Gespräche am Rande offizieller politischer wie gesellschaftlicher Veranstaltungen ebenso wie Telefonate oder die schriftliche Korrespondenz genannt. Bestimmte Veranstaltungen wie parlamentarische Abende oder Podiumsdiskussionen werden von Interessenvertretern mit der gezielten Absicht, eine Kommunikationsplattform zu politischen Entscheidern zu erschaffen, veranstaltet.⁸³ Gleich, ob die Kontakte in einem offiziellen oder inoffiziellen Rahmen stattfinden, entwickelt sich eine Regelmäßigkeit, die in vielen Fällen ein Vertrauensverhältnis zwischen Interessenvertreter und politischem Entscheider entstehen lässt und damit Einflussoptionen begünstigt, durch die der Zugang zur politischen Ebene vereinfacht wird.⁸⁴ Eine der ausgeprägtesten Formen inoffiziellen Lobbyings ist der Austausch sogenannter „Non-Papers“, hierbei handelt es sich um Positionspapiere, bei denen weder Absender noch Adressat kenntlich gemacht sind.⁸⁵

Der Grund für den Einsatz von Lobbying-Maßnahmen liegt in der Informationsabhängigkeit politischer Entscheider. Grundlage für nachhaltige politische Entscheidungen ist die Möglichkeit, deren Folgen übersehen zu können. Insbesondere Wirtschaftsunternehmen können von diesem Umstand profitieren, da die wirtschaftliche Situation einer Branche oder auch eines Einzelunternehmens, die Entwicklungsstrategien und andere Zusammenhänge oftmals nicht von der Politik einsehbar sind. Aufgrund der Systemrelevanz der wirtschaftlichen Leistung der Unternehmen in Form von Abgaben und der Bereitstellung von Arbeitsplätzen müssen mögliche negative Auswirkungen auf ein Unternehmen jedoch im Vorfeld einer Entscheidung berücksichtigt werden.⁸⁶

2.6.2. Pressure-Politik

Je höher die Systemrelevanz der Leistungen eines Akteurs ist, desto eher lassen sich dessen Interessen im Rahmen von Pressure-Politik in den politischen Prozess einbringen. Wie der Begriff impliziert, wird bei der Pressure-Politik Druck auf politische Entscheidungsträger ausgeübt. Dies erfolgt durch die Androhung der Verweigerung einer systemrelevanten Leistung. Alemann führt in diesem Zusammenhang Leistungen an, die eine unmittelbare Systemrelevanz für demokratisch legitimierte Akteure haben: Hier kann die Pressure-Politik im Rahmen der Androhung der Mobilisierung der öffentlichen Meinung über die Medien, der Drohung des Entzugs von Wählerstimmen, mittels Kundgebungen oder Großorganisationen, politischen Streik- und Boykottaktionen oder dem Entzug finanzieller Unterstützung erfolgen. Gesamtgesellschaftlich systemrelevante Leistungen wären etwa die Wirtschaftsleistung von Unternehmen im Rahmen der Bereitstellung von Arbeitsplätzen und der Zahlung von Abgaben an den Staatshaushalt.⁸⁷ Eine Konkretisierung der systemrelevanten Leistungen der öffentlich-rechtlichen wie privaten Rundfunkanbieter unter Berücksichtigung der Entscheidungsinstanzen Bundesländer und Landesparlamente wird erst an späterer Stelle nach einer Analyse der strukturellen Gegebenheiten des Feldes der Rundfunkpolitik möglich.

Während es sich beim Lobbying um ein Instrument interner Beeinflussung handelt, dessen Regeln die Gegenseite in einem bestimmten Maße über den gewährten Zugang selbst bestimmen kann, liegt der Entschluss zur Ausübung von Pressure-Politik allein bei den Interessengruppen, so dass die Wirkung dieser Form der Interesseneinbringung eindirektional verläuft. Ein weiterer wichtiger Unterschied zum Lobbying ist, dass der Druck bei der Pressure- Politik durch die Einbindung von Öffentlichkeit entsteht. Lediglich die Androhung der Verweigerung einer systemrelevanten Leistung kann noch hinter verschlossenen Türen erfolgen.⁸⁸ Interessengruppen nutzen hier die Zustimmungsbedürftigkeit demokratisch legitimierter Regierungen. Diese Zustimmung, die die Gesellschaft in der Regel im Rahmen von Wahlen artikuliert, würde in Gefahr geraten, wenn deutlich wird, dass demokratisch legitimierte Akteure das Ausbleiben einer systemrelevanten Leistung mutwillig in Kauf nehmen oder herbeiführen.

Laut Massing ist die Beeinflussung der politischen Meinung über die Medien das wichtigste Mittel zur Druckausübung, so dass die Kontaktpflege zu Journalisten, Presseerklärungen und eigene Publikationen von Interessengruppen und Unternehmen wichtige Instrumente der Pressure- Politik darstellen.⁸⁹

Um bei der nachfolgenden Analyse der Interessenstrategien die Anwendung von Methoden der Pressure-Politik und ihren Erfolg identifizieren zu können, erfolgt im nächsten Schritt eine Beschreibung der wichtigsten Instrumente dieser Art der Interessendurchsetzung. Für Unternehmen und unternehmensartige Organisationen, wie die zu betrachtenden privaten und öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter, eignen sich interessenpolitische Maßnahmen aus dem Bereich Public Relations zur Einbringung ihrer Interessen im Rahmen von Pressure-Politik.⁹⁰

2.6.2.1. Öffentliche Meinung und Public Relations (PR)

Auf gesellschaftlicher Ebene schafft Public Relations Legitimation von Interessen, indem die Systemrelevanz der Leistungen eines Akteurs kommuniziert und damit die Wahrnehmung dieser Systemrelevanz verstärkt wird.⁹¹ Gelingt es, entsprechende Kommunikationsinhalte in die öffentliche Meinung einfließen zu lassen, so entsteht der beschriebene Druck auf die zustimmungsbedürftigen Akteure der politischen Entscheidungsebenen.

In der Definition von Sarcinelli besteht die öffentliche Meinung aus Meinungen, die „als herrschende Meinungen die Einschätzungen bedeutender Akteure, Gruppen oder Institutionen zu gesamtgesellschaftlich oder gesamtstaatlich relevanten Fragen bestimmen und in den Massenmedien ihren Widerhall finden.“⁹² Informationen, die sich nicht über die bedeutenden Medien wie Fernsehen, überregionale Tageszeitungen und politische Magazine und deren Internet-Auftritte kommunizieren lassen, können damit nicht in die öffentliche Meinung einfließen. In dieser Definition wird deutlich, dass es sich bei der öffentlichen Meinung nicht um die Summe aller individuellen Meinungen handelt. Damit eine Meinung zur öffentlichen Meinung wird, sind somit ein Sender und eine Vielzahl von Empfängern notwendig.⁹³

In der, obgleich vielfach kritisiert, sehr populären Theorie der Schweigespirale von Noelle-Neumann erfährt die Bedeutung der Medien eine zusätzliche Steigerung.⁹⁴ Noelle-Neumann geht davon aus, dass der Wunsch, sich nicht sozial zu isolieren, maßgeblichen Einfluss auf die Einstellungsbildung und soziales Verhalten von Menschen hat. Eigene Meinungen werden somit verschwiegen, wenn Menschen vermuten, dass diese vom allgemeinen Meinungsklima abweichen. Liegen übereinstimmende Meinungen vor, tendieren Menschen dazu, diese zu kommunizieren. Durch dieses vermutete Phänomen wird die möglicherweise schwächere Meinung in der öffentlichen Wahrnehmung immer schwächer erscheinen als sie tatsächlich ist und damit weiteres Verschweigen verursachen.⁹⁵ Ein Bild über die Meinung der Mehrheit erhalten Menschen vorrangig durch die Massenmedien, so dass die Publizistik in dieser Theorie einen hohen Einflussfaktor darstellt. Das Modell der Schweigespirale ist stark umstritten. Zahlreiche Autoren weisen auf methodische Schwächen und zweifelhafte empirische Evidenz hin. Zudem setzt die Argumentation voraus, dass die über verschiedene Massenmediale Kanäle verbreiteten Positionen kongruent sind.

Die Ausführungen zur öffentlichen Meinung verweisen auf die Bedeutung dieser als wichtiger Faktor im Prozess der Legitimierung von Interessen. Gleichsam wurde auf die einflussreiche Rolle der Massenmedien bei der Prägung der öffentlichen Meinung verwiesen. Die nachfolgend vorzustellenden Instrumente der Öffentlichkeitsarbeit und Public Relations stellen Handlungsoptionen der Interessenvertreter dar, aktiv auf massenmediale Kommunikation und damit auf die öffentliche Meinung Einfluss zu nehmen. Da es sich bei den in dieser Arbeit zu betrachtenden Unternehmen um Akteure aus dem Medienbereich handelt, gilt es weiterhin zu beachten, ob neben der Anwendung von Public Relations-Instrumenten in den interessenpolitischen Strategien auch die eigenen Medien zur Beeinflussung der öffentlichen Meinung eingesetzt wurden.

Nachfolgend werden die wichtigsten in der Literatur dargestellten Maßnahmengruppen der Public Relations im Bereich der politischen Kommunikation beschrieben. Diese Maßnahmengruppen werden in der Regel nicht einzeln angewendet, sondern kommen oftmals parallel zum Einsatz und bauen aufeinander auf.

Agenda Building: Die Maßnahme des Agenda Buildings wird in der Literatur auch häufig als Agenda Setting bezeichnet. Diese Begriffsverwendung verklärt jedoch, dass es sich beim Agenda Setting um ein mediales Phänomen handelt, während Agenda Building ein Instrument ist, um das Phänomen Agenda Setting zu nutzen. Agenda Setting ist demnach die Fähigkeit der Massenmedien, durch Aufmachung, Platzierung und Publikationshäufigkeit zu beeinflussen, welche Themen in einer Gesellschaft sowie von einzelnen Medienrezipienten als besonders wichtig angesehen werden.⁹⁶

Agenda Building bezeichnet den Versuch politischer Akteure, die für sie günstigen oder als wichtig erachteten Themen durch den geschickten Umgang mit Informationen oder auch durch die Inszenierung von Ereignissen auf der Medienagenda und damit in der Wahrnehmung der Rezipienten zu platzieren.⁹⁷ Durch den Umfang der verbreiteten Informationen und die Art der Verbreitung können Akteure auf die Dimension und Dauer der Diskussion bestimmter Themen in der Gesellschaft Einfluss nehmen - die Karriere von Themen steuern. Public Relations schließt die Prägung und Umdeutung sowie die Besetzung von Begriffen ein, um eine positive oder negative Verknüpfung einer Interessengruppe mit einem gesellschaftlich diskutierten Thema zu erreichen, das in der gesellschaftlichen Diskussion auf einzelne Begriffe reduziert wird.⁹⁸

Issue Management: Die Anwendung von Issue Management erlaubt die ganzheitliche Gestaltung von Themen in der gesellschaftlichen Diskussion. Issue Managing besteht einerseits aus einem Monitoring-Element, der Issue Analyse, und der Issue Gestaltung. Über das Monitoring in Form von Medienanalysen und Umfragen gilt es, gesellschaftliche Themen zu erkennen. Im Rahmen einer Analyse werden der mögliche Bezug zum Akteur und die Möglichkeiten der Nutzung des Themas für eigene Interessen geprüft.⁹⁹ Themen lassen sich auf unterschiedliche Weise gestalten. So können Themen zusätzlich dramatisiert werden, um beteiligten Parteien zu schaden oder einen höhere Aufmerksamkeit zu erreichen.¹⁰⁰ Ebenso können unliebsame Themen unter anderem durch die Veröffentlichung von Gutachten oder Expertenstatements versachlicht und de-emotionalisiert werden, um sie der Aufmerksamkeit der teilweise sensationslustigen Öffentlichkeit zu entziehen. Im Vergleich von Agenda Setting und Issue Management hat Agenda Setting einen eher proaktiven, Issue Management einen stärker reaktiven Charakter.

Pressearbeit / Newsmanagement: Pressearbeit ist der Teil von Public Relations, der sich auf die Veröffentlichung und Weitergabe von Information bezieht und damit Teil von Agenda Setting- und Issue Management-Strategien ist. Um Informationen über Massenmedien publik zu machen oder in eine gesellschaftliche Diskussion einzubinden, müssen diese nach bestimmten Kriterien aufbereitet und den Medien als Replikatoren angeboten werden. Diese Kriterien spiegeln die Selektionskriterien, in Teilen der Literatur auch Nachrichtenfaktoren genannt, der Medien wider. Inhalte müssen demnach aktuell und visualisierbar sein. Zudem sollten die Themen möglichst personalisierbar sein.¹⁰¹ Informationen müssen dabei nicht immer breit gestreut werden. Vielmehr können Informationen und Nachrichten gerade dadurch an entgegengebrachter Aufmerksamkeit gewinnen, wenn sie Medienvertretern als Hintergrundinformation überlassen werden. Über ein solches Vorgehen lässt sich zudem das Wohlwollen von Medienvertretern gewinnen, was wiederum zu einer medialen Darstellung des Themas im Sinne des Informanten führen kann. Neben der Kommunikation über journalistische Medien, können Interessenvertreter abhängig von den verfügbaren finanziellen Ressourcen auch verschiedene Maßnahmen aus dem Bereich Paid Media nutzen.¹⁰² Hierzu zählen Anzeigen und Spots ebenso wie Plakate, Broschüren, Informationsblätter und Werbemittel. Gegenwärtig stark genutzt ist der Bereich Corporate Publishing. Hierbei handelt es sich um Publikationen mit redaktioneller Aufmachung, deren gesamte Produktion jedoch von Organisationen oder Unternehmen in Auftrag gegeben und finanziert wird.¹⁰³

Event-Management: Unter Events werden in der Public Relations „Aktionen mit einem zielgruppenorientierten Erlebnischarakter, die in Form und Ausdruck individuell sind“¹⁰⁴ verstanden. Events können einerseits dazu dienen, mit der gewünschten Zielgruppe direkt in Kontakt zu kommen wie es bei Tagen der offenen Tür, Kongressen oder Podiumsdiskussionen der Fall ist, andererseits aber auch auf mediale Aufmerksamkeit ausgerichtet sein. In diesem Fall dienen sie dazu, einer Information zusätzlichen Nachrichtenwert zu verleihen, sie unter anderem kameragerecht aufzuarbeiten. Auch Pressekonferenzen können unter den Begriff Event gefasst werden, da die Veranstaltung einer Pressekonferenz einer Information schon im Vornherein eine höhere Aufmerksamkeit verleiht, als dies beim Versand einer Presseinformation in die Redaktion der Fall gewesen wäre.¹⁰⁵

[...]

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¹ Vgl. Fechner, Frank (2001): Medienrecht. Tübingen. S. 214

² Vgl. Grätz, Reinhard (1995b): Möglichkeiten und Probleme einer politischen Umsetzung des Verfassungsgerichtsurteils zur Gebührenbemessung. Köln. S. 2

³ Begründung zur Änderung des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags. In: Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten, o.V. (2005a): 15. KEF-Bericht. Mainz. S. 27

⁴ Vgl. exemplarisch: Stellungnahme von Grietje Bettin, Bündnis 90/Die Grünen. In: Braun, Rainer (2004): Die Rundfunkgebühr steigt auf 17,03 Euro. In: Berliner Zeitung, 09.10.2004. S. 37; Anschlag, Dieter (2004): Egal ist 88. Wie der Würfel fällt: New Policy bei den Rundfunkgebühren. In: Funk- Korrespondenz, 42/2004. S. 3-4

⁵ Für den Gebührenzahler sind dies monatlich 21 Cent.

⁶ Vgl. o.V. (2005a): Gebührengutachten: Länder handelten verfassungswidrig. In: Funk-Korrespondenz, 9/2005. Online eingesehen unter: http://www.cinomat.kim-info.de/fkarchiv/fkartikel.php?nr=3437. Stand 02.11.2005.

⁷ Vgl. Fechner (2001), a.a.O., S. 214

⁸ Vgl. Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (Hrsg.), o.V. (2004): Beschäftigte und wirtschaftliche Lage des Rundfunks in Deutschland 2001/2002. Berlin. S. 31f.

⁹ Vgl. VPRT, o.V. (26.09.2002): Der Verband fordert Abschaffung der Werbefinanzierung des öffentlich- rechtlichen Rundfunks und kritisiert scharf die aktuelle Steuerdebatte der ARD!. Berlin; VPRT, o.V. (24.04.2003): Erklärung des Präsidenten des VPRT aus Anlass des Einreichens einer Beschwerde des Verbandes bei der Europäischen Kommission in Brüssel. Berlin. S. 6

¹⁰ Massing, Peter (1993): Interesse - ein Schlüsselbegriff in der Politikwissenschaft. In Politische Bildung, 2/93. S. 10

¹¹ Alemann, Ulrich von (1987): Organisierte Interessen in der Bundesrepublik. Opladen. S. 29

¹² Vgl. Massing (1993), a.a.O., S. 5

¹³ Vgl. Heinze, Rolf G. (1981): Verbändepolitik und „Neokorporatismus“: zur politischen Soziologie organisierter Interessen. Opladen. S. 12 und Massing 1993, S. 5

¹⁴ Vgl. Massing (1993), a.a.O., S. 9

¹⁵ Vgl. Massing (1993), a.a.O., S. 5f.

¹⁶ Vgl. Heinze (1981), a.a.O., S. 17

¹⁷ Vgl. wiedergegeben nach Heinze (1981), a.a.O., S. 17

¹⁸ wiedergegeben nach Weber, Jürgen (1977): Die Interessengruppen im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart. S. 26

¹⁹ Vgl. wiedergegeben nach Massing, Peter (1979): Interesse und Konsensus - Zur Rekonstruktion und Begründung normativ-kritischer Elemente neopluralistischer Demokratietheorie. Opladen. S. 51

²⁰ Vgl. Heinze (1981), a.a.O., S. 17

²¹ Vgl. Massing (1993), a.a.O., S. 8

²² zitiert nach Massing (1993), a.a.O., S. 9

²³ Vgl. Heinze (1981), a.a.O., S. 18

²⁴ Vgl. Alemann (1987), a.a.O., S. 27

²⁵ Vgl. Massing (1979), a.a.O., S. 84

²⁶ Vgl. Heinze (1981), a.a.O., S. 37

²⁷ Weber (1977), a.a.O., S. 31

²⁸ Vgl. ebenda

²⁹ Vgl. Sebaldt, Martin / Straßner, Alexander (2004): Verbände in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung. Wiesbaden. S. 59

³⁰ Vgl. Alemann (1987), a.a.O., S. 38

³¹ Vgl. Weber (1977), a.a.O., S. 47

³² Vgl. Hirsch-Weber, Wolfgang (1969): Politik als Interessenkonflikt. Stuttgart. S. 68f.

³³ Vgl. ebenda

³⁴ Vgl. Steffani, Winfried (1980): Pluralistische Demokratie: Studien zur Theorie und Praxis. Opladen. S. 19

³⁵ Vgl. ebenda und Weber (1977), a.a.O., S. 43

³⁶ Vgl. Weber (1977), a.a.O., S. 45

³⁷ Vgl. Hirsch-Weber (1969), a.a.O., S. 138f.

³⁸ Vgl. Hirsch-Weber (1969), a.a.O., S. 145

³⁹ Vgl. Reutter, Werner (1991): Korporatismustheorien. Frankfurt am Main. S. 30

⁴⁰ Vgl. Sebaldt / Straßner (2004), a.a.O., S. 32f.

⁴¹ Vgl. Sebaldt / Straßner (2004), a.a.O., S. 33

⁴² Vgl. Weber (1977), a.a.O., S. 49

⁴³ Vgl. Alemann (1987), a.a.O., S. 41f.

⁴⁴ Almond, Gabriel A. (1971): Interessengruppen und politischer Prozess. In: Doeker, Günther (Hrsg.): Vergleichende Analyse politischer Systeme. Freiburg. S. 79

⁴⁵ Vgl. Steffani (1980), a.a.O., S. 60f.

⁴⁶ Offe, Claus (1969): Politische Herrschaft und Klassenstrukturen. Zur Analyse spätkapitalistischer Gesellschaftssysteme. In: Kress, Gisela / Senghaas, Dieter (Hrsg.): Politikwissenschaft. Eine Einführung in ihre Probleme. Frankfurt am Main., S. 167

⁴⁷ Offe (1969), a.a.O., S. 169

⁴⁸ Vgl. Alemann, Ulrich (1993): Organisierte Interessen in der Bundesrepublik Deutschland. Reflexionen zu ihrer politikwissenschaftlichen Rezeption und politischen Perzeption. In: Kleinfeldt, Ralf (Hrsg.): Westliche Demokratien und Interessenvermittlung: zur aktuellen Entwicklung nationaler Parteien- und Verbändesysteme. Marburg. S. 165

⁴⁹ Vgl. Olson, Mancur (1968): Die Logik des kollektiven Handelns. Tübingen. S. 33ff.

⁵⁰ Vgl. Reutter (1991), a.a.O., S. 37f.

⁵¹ Vgl. Sebaldt / Straßner (2004), a.a.O., S. 36

⁵² Vgl. Sebaldt / Straßner (2004), S. 54

⁵³ Vgl. Schmid, Josef (1998): Verbände. Lehr- und Arbeitsbuch. München. S. 38f.

⁵⁴ Vgl. Sebaldt / Straßner (2004), a.a.O., S. 55f.

⁵⁵ Vgl. Sebaldt / Straßner (2004), a.a.O., S. 57

⁵⁶ Vgl. Weber (1977), a.a.O., S. 50

⁵⁷ Vgl. Alemann (1987), a.a.O., S. 43

⁵⁸ Vgl. Sebaldt / Straßner (2004), a.a.O., S. 58

⁵⁹ Vgl. Sebaldt, Martin (1997): Organisierter Pluralismus. Kräftefeld, Selbstverständnis und politische Arbeit deutscher Interessengruppen. Opladen. S. 54

⁶⁰ Vgl. ebenda

⁶¹ Vgl. Sebaldt (1997), a.a.O., S. 55f.

⁶² Vgl. Offe (1969), a.a.O., S. 167

⁶³ Vgl. Massing (1993), a.a.O., S. 16

⁶⁴ Vgl. Heinze (1981), a.a.O., S. 43

⁶⁵ Vgl. 2.2.4

⁶⁶ Vgl. Massing (1993), a.a.O., S. 16

⁶⁷ Diese Aussage lässt sich sowohl auf Unternehmensmitglieder in Form von Mitarbeitern als auch auf Gruppen wie Tochtergesellschaften etc. anwenden.

⁶⁸ Vgl. Massing (1993), a.a.O., S. 16

⁶⁹ Zu Betrachtungsebenen von Systemen vgl. Wiek, Ulrich (1996): Politische Kommunikation und Public Relations in der Rundfunkpolitik. Berlin. S. 38f.

⁷⁰ Vgl. Massing (1993), a.a.O., S. 16, insbesondere die Kriterien für die Bewertung der Konfliktfähigkeit lassen sich erst mit der Vorstellung des im Rahmen des Gebührenfestsetzungsverfahrens entscheidenden Präferenzsystems der Bundesländer konkretisieren. Dieser Schritt erfolgt in 5.

⁷¹ Vgl. Alemann (1987), a.a.O., S. 172

⁷² Vgl. Massing (1993), a.a.O., S. 16f.

⁷³ Vgl. Rößler, Michael (1993): Einflussnahme auf die politische Entscheidungsfindung im Unternehmensinteresse der Bahn. Frankfurt am Main. S. 4

⁷⁴ Vgl. Alemann (1987), a.a.O., S. 174

⁷⁵ Vgl. Alemann, Ulrich von (1996): Aktionsformen der Verbände. In: Informationen für die politische Bildung, Nr. 253. S. 36

⁷⁶ Vgl. Böhret, Carl / Werner, Jann / Kronenwett, Eva (1988): Innenpolitik und politische Theorie. Ein Studienbuch. Opladen. S. 60

⁷⁷ Vgl. Massing (1993), a.a.O., S. 17

⁷⁸ Vgl. Sebaldt / Straßner (2004), a.a.O., S. 158

⁷⁹ Vgl. Sebaldt / Straßner (2004), a.a.O., S. 157

⁸⁰ zur Vorgehensweise im Lobbying für Unternehmen vgl. Audenrieth, Katja (2000): Unternehmens- Lobbyismus im Spannungsfeld von Gesellschaft und Wirtschaft. Betrachtung eines umstrittenen Phänomens am konkreten Beispiel. In: Unternehmen und Gesellschaft, 1/2000. S. 36f.

⁸¹ Vgl. Audenrieth (2000), a.a.O., S. 36

⁸² Vgl. Sebaldt (1997), a.a.O., S. 342

⁸³ Vgl. Sebaldt (1997), a.a.O., S. 348

⁸⁴ Vgl. Alemann (1996), a.a.O., S. 38

⁸⁵ Vgl. Audenrieth (2000), a.a.O., S. 36

⁸⁶ Vgl. Sebaldt (1997), a.a.O., S. 55

⁸⁷ Vgl. Heinze (1981), a.a.O., S. 44

⁸⁸ Vgl. Alemann (1987), a.a.O., S. 36

⁸⁹ Vgl. Massing (1993), a.a.O., S. 17; Sebaldt (1997), a.a.O., S. 322

⁹⁰ Vgl. Wiek (1996), a.a.O., S. 39

⁹¹ Vgl. Ronneberger, Franz (1991): Legitimation durch Information: Ein kommunikationstheoretischer Ansatz zur Theorie der PR. In: Dorer, Johanna / Lojka, Klaus (Hrsg.): Öffentlichkeitsarbeit. Theoretische Ansätze, empirische Befunde und Berufspraxis der Public Relations. Wien. S. 17.

⁹² Sarcinelli, Ulrich (2005): Politische Kommunikation in Deutschland. Zur Politikvermittlung im demokratischen System. Wiesbaden. S. 62

⁹³ Vgl. Delhaes, Daniel (2002): Politik und Medien. Zur Interaktionsdynamik zweier sozialer Systeme. Wiesbaden. S. 58

⁹⁴ Vgl. Noelle-Neumann, Elisabeth (1980): Die Schweigespirale. München.

⁹⁵ Vgl. Sarcinelli, Ulrich (2000): Öffentliche Meinung. In: Andersen, Uwe / Woyke, Wichard (Hrsg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Bonn. S. 422

⁹⁶ Vgl. Jarren, Otfried / Sarcinelli, Ulrich / Saxer, Ulrich (1998): Politische Kommunikation in der demokratischen Gesellschaft. Ein Handbuch mit Lexikonteil. Opladen. S. 315f.

⁹⁷ Vgl. Schönbach, Klaus (1992): Einige Gedanken zu Public Relations und Agenda Setting. In: Avenarius, Horst / Armbrecht, Wolfgang (Hrsg.): Ist Public Relations eine Wissenschaft? Eine Einführung. Opladen. S. 329

⁹⁸ Vgl. Schönbach (1992), a.a.O., S. 328. Als Beispiele für die Begriffsreduktionen lassen sich u.a. die Stichworte „Paragraph 218“, „Großer Lauschangriff“ oder auch „Parteispendenaffäre“ anführen.

⁹⁹ Vgl. Dahle, Stefan / Häßler, Rolf-D. (1996): Issue Monitoring. Voraussetzung für erfolgreiche PR- Arbeit. In: PR-Forum 3/1996. S. 28

¹⁰⁰ Vgl. Plasser, Fritz / Sommer, Franz (1991): Politische Öffentlichkeitsarbeit in informationsgesellschaftlichen Demokratien. In: Dorer, Johanna / Lojka, Klaus (Hrsg.): Öffentlichkeitsarbeit. Theoretische Ansätze, empirische Befunde und Berufspraxis der Public Relations. Wien. S. 105

¹⁰¹ Vgl. Plasser / Sommer (1991), a.a.O., S. 93f.

¹⁰² Vgl. Jarren, Otfried (2001): „Mediengesellschaft“ - Risiken für die politische Kommunikation. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, 41-41/2001. S. 17

¹⁰³ Vgl. o.V. (2006): Anhaltender Wachstumstrend im Corporate Publishing. In: www.mediaundmarketing.de, 16.01.06. Online eingesehen unter: http://www.mediaund marketing.de/news/mediaticker/content/08904/news_ticker.php3. Stand 19.01.2006.

¹⁰⁴ Baum, Andreas / Stalzer, Helmar R. (1991): Event-Marketing liegt im Trend - Kommunikation zum Anfassen macht Information zum Ereignis. In: Marktforschung & Management, 3/1991. S. 113

¹⁰⁵ Vgl. Jarren (2001), a.a.O., S. 16