Die staatliche Parteienfinanzierung nach 1994 - Eine Betrachtung der Auswirkungen des Parteiengesetzes von 1994 auf die Finanzen der Parteien

Inhaltsverzeichnis

1 EINLEITUNG

2 DIE ROLLE DER STAATLICHEN PARTEIENFINANZIERUNG IN DER DEMOKRATIE
2.1 Allgemeine Überlegungen zur Parteienfinanzierung in der Demokratie
2.2 Diskussion um die staatliche Parteienfinanzierung
2.2.1 Argumente für eine staatliche Parteienfinanzierung
2.2.2 Argumente gegen eine staatliche Parteienfinanzierung
2.2.3 Zusammenfassung und Fazit
2.3 Die Frage nach der Ausgestaltung der Parteienfinanzierung

3 DAS PARTEIENGESETZ VON 1994
3.1 Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1992
3.1.1 Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor 1992
3.1.2 Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1992
3.1.2.1 Grundsätzliche Bedeutung des Urteils
3.1.2.2 Die einzelnen Regelungen des Urteils
3.1.2.3 Zustimmende Äußerungen
3.1.2.4 Kritische Anmerkungen
3.2 Das Parteiengesetz von 1994
3.2.1 Die Anregungen der Expertenkommission zur Parteienfinanzierung
3.2.1.1 Vorschläge der Expertenkommission
3.2.1.2 Bewertung der Vorschläge in der Literatur
3.2.2 Die Regelungen des neuen Parteiengesetzes
3.2.2.1 Zentrale Inhalte des Parteiengesetzes
3.2.2.2 Bewertung des neuen Parteiengesetzes
3.2.3 Erwartungen an das neue Parteiengesetz nach seiner Verabschiedung
3.3 Kritische Würdigung

4 DIE PARTEIENFINANZIERUNG IN DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND
4.1 Eigenmittel der Parteien
4.1.1 Allgemeine Überlegungen zu den Eigenmitteln der Parteien
4.1.2 Beiträge an die Parteien
4.1.2.1 Allgemeine Überlegungen zu den Mitgliedsbeiträgen
4.1.2.2 Die Entwicklung der Beiträge im Zeitverlauf
4.1.2.3 Bewertung der Rolle der Beiträge
4.1.3 Spenden an die Parteien
4.1.3.1 Allgemeine Überlegungen zu den Parteispenden
4.1.3.2 Die Entwicklung der Spenden im Zeitverlauf
4.1.3.3 Bewertung der Rolle der Spenden
4.1.4 Sonstige Einnahmen
4.2 Direkte Staatszuwendungen
4.2.1 Allgemeine Überlegungen zu den direkten Staatszuwendungen
4.2.2 Die Entwicklung der Staatszuwendungen im Zeitverlauf
4.2.3 Bewertung der Rolle der Staatszuwendungen
4.3 Kritische Betrachtung

5 DIE ROLLE DER INDIREKTEN STAATLICHEN PARTEIENFINANZIERUNG
5.1 Allgemeine Überlegungen zur indirekten staatlichen Parteienfinanzierung
5.2 Verschiedene Formen möglicher indirekter staatlicher Parteienfinanzierung
5.2.1 Öffentliche Mittel an die Abgeordneten
5.2.1.1 Parteisteuern
5.2.1.1.1 Allgemeine Überlegungen zu den Parteisteuern
5.2.1.1.2 Parteisteuern als Form der indirekten Parteienfinanzierung?
5.2.1.1.3 Zusammenfassung und Fazit
5.2.1.2 Mitarbeiter der Abgeordneten
5.2.1.2.1 Allgemeine Überlegungen zu den Mitarbeitern der Abgeordneten
5.2.1.2.2 Abgeordnetenmitarbeiter als Form der indirekten Parteienfinanzierung?
5.2.1.2.3 Zusammenfassung und Fazit
5.2.2 Zahlungen an Parlamentsfraktionen
5.2.2.1 Allgemeine Überlegungen zu den Parlamentsfraktionen
5.2.2.2 Die Rechtsnatur der Parlamentsfraktion
5.2.2.2.1 Erste Definitionsversuche
5.2.2.2.2 Die Fraktion als Teil des Parlaments?
5.2.2.2.3 Die Fraktion als Teil der Partei?
5.2.2.2.4 Abschließende Bewertung der Rechtsnatur der Parlamentsfraktion
5.2.2.3 Die Verbindung von Partei und Fraktion in der Praxis
5.2.2.4 Staatliche Mittel an die Fraktionen im Zeitverlauf
5.2.2.5 Das „Fraktionsgesetz“
5.2.2.5.1 Die Regelungen des Gesetzes
5.2.2.5.2 Kritische Beurteilung des Gesetzes
5.2.2.6 Zahlungen an die Parlamentsfraktionen als Form der indirekten Parteienfinanzierung?
5.2.2.7 Zusammenfassung und Fazit
5.2.3 Steuerbegünstigungen bei Spenden und Mitgliedsbeiträgen
5.2.3.1 Allgemeine Überlegungen zu Steuerbegünstigungen
5.2.3.2 Die Entwicklung der Steuerbegünstigungen im Zeitverlauf
5.2.3.3 Steuerbegünstigungen als Form der indirekten Parteienfinanzierung?
5.2.3.4 Zusammenfassung und Fazit
5.2.4 Staatliche Finanzierung der parteinahen Stiftungen
5.2.4.1 Allgemeine Überlegungen zu den parteinahen Stiftungen
5.2.4.2 Das Stiftungsurteil des Bundesverfassungsgerichts
5.2.4.3 Die parteinahen Stiftungen in Deutschland
5.2.4.3.1 Die etablierten Parteien und die ihnen nahestehenden Stiftungen
5.2.4.3.2 Sonderfall: Die PDS-nahe Stiftung
5.2.4.4 Entwicklung der staatlichen Mittel an die parteinahen Stiftungen im Zeitverlauf
5.2.4.5 Staatliche Finanzierung der parteinahen Stiftungen als Form der Parteienfinanzierung
5.2.4.5.1 Eine Form der direkten Parteienfinanzierung?
5.2.4.5.2 Eine Form der indirekten Parteienfinanzierung?
5.2.4.6 Auswirkungen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts von 1992 auf die Finanzierung der parteinahen Stiftungen
5.2.4.7 Zusammenfassung und Fazit
5.2.5 Staatliche Finanzierung der Jugendorganisationen der Parteien
5.2.5.1 Allgemeine Überlegungen zu den Jugendorganisationen der Parteien
5.2.5.2 Entwicklung der staatlichen Mittel an die Jugendorganisationen im Zeitverlauf
5.2.5.3 Staatliche Finanzierung der Jugendorganisationen als Form der indirekten Parteienfinanzierung?
5.2.5.4 Zusammenfassung und Fazit
5.3 Abschließende Beurteilung

6 ALTERNATIVE MODELLE DER PARTEIENFINANZIERUNG
6.1 Allgemeine Überlegungen zu Alternativmodellen
6.2 Der Vorschlag des „Bürgerbeitrages“
6.3 Der Vorschlag des „Bürgerbonus“
6.4 Weitere alternative Modelle
6.5 Zusammenfassung und Fazit

7 ABSCHLIEßENDE BEWERTUNG DES BUNDESDEUTSCHEN MODELLS DER PARTEIENFINANZIERUNG UND REFORMVORSCHLÄGE
7.1 Zusammenfassung und Bewertung
7.2 Vorschläge für eine Reform der Parteienfinanzierung

8 ANHANG
8.1 Tabellen
8.2 Abbildungen
8.3 Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Mitgliederzahlen der Bundestagsparteien 1949-1996

Tabelle 2: Einnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996

Tabelle 3: Beitragseinnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996

Tabelle 4: Durchschnittlicher Beitragssatz je Mitglied der Bundestagsparteien 1968-1996.

Tabelle 5: Anteil der Beitragseinnahmen an den Gesamteinnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996 (in Prozent)

Tabelle 6: Spendeneinnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996

Tabelle 7: Anteil der Spendeneinnahmen an den Geseamteinnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996 (in Prozent)

Tabelle 8: Direkte staatliche Mittel an die Bundestagsparteien 1968-1996

Tabelle 9: Anteil der direkten staatlichen Mittel an den Gesamteinnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996 (in Prozent) - ohne Chancenausgleich

Tabelle 10: Sonstige Einnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996

Tabelle 11: „Parteisteuern“ der Abgeordneten aller Bundestagsparteien und Anteil an den Gesamteinnahmen aller Bundestagsparteien (in Prozent)

Tabelle 12: Staatliche Aufwendungen für die Mitarbeiter der Abgeordneten des Deutschen Bundestages 1968-1996

Tabelle 13: Staatliche Mittel für die Fraktionen des Deutschen Bundestages 1949-1998

Tabelle 14: Geschätzter Einnahmeverlust des Staates aufgrund der Steuerbegünstigung von Beiträgen (ohne Spenden) 1968-1996

Tabelle 15: Staatliche Mittel an die parteinahen Stiftungen (Gesamtsumme und davon Globalmittel) 1967-1998

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Mitgliederzahlen der Bundestagsparteien 1949-1996

Abbildung 2: Einnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996

Abbildung 3: Beitragseinnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996

Abbildung 4: Durchschnittlicher Beitragsatz je Mitglied der Bundestagsparteien 1968-1996 .

Abbildung 5: Anteil der Beitragseinnahmen an den Gesamteinnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996 (in Prozent)

Abbildung 6: Spendeneinnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996

Abbildung 7: Anteil der Spendeneinnahmen an den Gesamteinnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996 (in Prozent)

Abbildung 8: Direkte staatliche Mittel an die Bundestagsparteien (ohne Chancenausgleich) 1968-1996

Abbildung 9: Anteil der direkten staatlichen Mittel an den Gesamteinnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996 (in Prozent) - ohne Chancenausgleich

Abbildung 10: Summe der direkten staatlichen Mittel an die Bundestagsparteien plus Chancenausgleich 1968-1996

Abbildung 11: Sonstige Einnahmen der Bundestagsparteien 1968-1996

Abbildung 12: „Parteisteuern“ der Abgeordneten aller Bundestagsparteien

Abbildung 13: Einnahmestruktur der CDU 1968-1996

Abbildung 14: Einnahmestruktur der CDU 1996 (Detail)

Abbildung 15: Einnahmestruktur der CSU 1968-1996

Abbildung 16: Einnahmestruktur der CSU 1996 (Detail)

Abbildung 17: Einnahmestruktur der SPD 1968-1996

Abbildung 17: Einnahmestruktur der SPD 1996 (Detail)

Abbildung 18: Einnahmestruktur der FDP 1968-1996

Abbildung 19: Einnahmestruktur der FDP 1996 (Detail)

Abbildung 20: Einnahmestruktur der Grünen 1980-1996

Abbildung 21: Einnahmestruktur der Grünen 1996 (Detail)

Abbildung 22: Einnahmestruktur der PDS 1990-1996

Abbildung 23: Einnahmestruktur der PDS 1996 (Detail)

Abbildung 24: Staatliche Mittel für die Fraktionen des Deutschen Bundestages 1949-1998

Abbildung 25: Geschätzter Einnahmeverlust des Staates aufgrund der Steuerbegünstigung von Beiträgen (ohne Spenden) 1968-1996

Abbildung 26: Staatliche Mittel an die KAS 1970-1996

Abbildung 27: Staatliche Mittel an die FES 1970-1996

Abbildung 28: Staatliche Mittel an die HSS 1970-1996

Abbildung 29: Staatliche Mittel an die FNS 1970-1996

Abbildung 30: Staatliche Mittel an den SVR 1989-1996

Abbildung 31: Staatliche Mittel an die parteinahen Stiftungen (Gesamtsumme) 1970-1996

Abbildung 32: Politikfinanzierung in Deutschland 1970-1996

1 Einleitung

„Parteienfinanzierung: unrechtmäßige Wahlkampfhilfe für die DVU?“ ist eine Pressemitteilung der Bundestagsfraktion von Bündnis 90 / Die Grünen vom 27. April dieses Jahres betitelt.¹Darin äußert die Fraktion den Verdacht, daß durch eine nicht namentlich ausgewiesene Spende über 275.000 DM die Deutsche Volksunion (DVU) gegen die Regelungen des Parteiengesetzes (PartG) verstoßen und so unrechtmäßig staatliche Gelder erhalten habe. Den Zeitungen war dies zwar eine Meldung wert, eine besondere Aufregung verursachte der vermeintliche Mißbrauch öffentlicher Gelder jedoch nicht.

Die Diskussion um die staatliche Parteienfinanzierung ist in den letzten Monaten und Jahren merklich ruhiger geworden. Nachdem Ende der 80er Jahre und Anfang der 90er Jahre eine kaum mehr zu bewältigende Fülle an Aufsätzen, Artikeln und Büchern zu diesem Thema erschienen ist und das Thema weit über die Wissen- schaft hinaus in die Gesellschaft gewirkt hat², scheint seit dem wegweisenden Urteil des Bundesverfassungserichts (BverfG) von 1992 und der daraus resultie- renden Novelle des PartG von 1994 das Interesse abgeflaut zu sein. Dies kann viele Ursachen haben. Es ist denkbar, daß in der schnellebigen modernen Gesell- schaft das öffentliche Interesse nicht so lange auf einem Gegenstand verharrt und sich, wenn die ersten „Skandale“ abgearbeitet sind, wieder anderen aktuellen und damit „wichtigeren“ Themen zuwendet. Oder aber es fehlt ein Akteur, wie noch vor einem Jahrzehnt die Partei „Die Grünen“, der unkonventionell und ohne Rücksicht auf mögliche eigene finanzielle Nachteile das herrschende Verfahren der Verteilung öffentlicher Mittel kritisiert und in die öffentliche Diskussion bringt. Die benannten Probleme wären dann heute nicht gelöst, allenfalls wären sie verdrängt. Es könnte auch sein, daß der Gesetzgeber nach diesem letzten Anstoß des höchsten Gerichts eine Lösung vorgelegt hat, die tragfähig ist, die bis- herigen Unzulänglichkeiten umfassend behebt und die auf die jahrelang in der Literatur geäußerten Kritikpunkte entsprechend eingeht.

Die vorliegende Arbeit will versuchen, darauf eine Antwort zu geben. In etwas weniger als einem Jahr, zum 31. März 1999, soll die Sachverständigen- kommission zur Parteienfinanzierung einen Bericht vorlegen, der über den Erfolg der Neuregelung Auskunft geben soll.³Seit der Neuregelung des PartG von 1994 sind inzwischen immerhin über vier Jahre vergangen. Für die ersten drei Jahre, also für 1994 bis 1996, liegen inzwischen verläßliche und ausführliche Zahlen vor, so daß bereits ein erstes „Zwischen-Fazit“ gezogen werden kann (Kapitel 4).

Ein Schwerpunkt der Betrachtung liegt auf der Rolle der indirekten staatlichen Parteienfinazierung, unter die in der Literatur immer wieder die staatliche Finan- zierung der Fraktionen, die öffentliche Mittel für die parteinahen Stiftungen, die Zuschüsse an die Jugendorganisationen der Parteien etc. gefaßt werden. Wie hat sich die Finanzierung dieser Bereiche seit 1994 entwickelt? Gibt es Hinweise, daß in diesen Bereichen eine Umwegfinanzierung der Parteien erfolgt? Und ist die Behauptung, hier würden mit öffentlichen Mitteln die Parteien verdeckt finanziert bei näherem Augenschein und ohne populistische Hintergedanken überhaupt haltbar? Die einzelnen Themen werden in der für eine solche Arbeit notwendigen Kürze behandelt und auf die wesentliche Fragestellung, nämlich den eventuellen Zusammenhang mit der staatlichen Parteienfinanzierung, reduziert. Nicht alles, was z.B. zu den parteinahen Stiftungen oder zur Rechtsstellung der Fraktionen zu schreiben wäre, kann demnach auch hier geschrieben werden (Kapitel 5).

Ohne bereits die Ergebnisse vorwegnehmen zu wollen, handelt es sich bei dem bundesdeutschen System der Parteienfinanzierung sicherlich nicht um etwas, das sich nicht mehr verbessern läßt. Daher soll ein weiterer Teil der Arbeit die grund- sätzlichen Reform- und Alternativvorschläge beleuchten und auf ihre Tauglichkeit hin untersuchen. Zum Teil liegen diese bereits seit vielen Jahren vor, zumeist sind sie jedoch über eine theoretische Diskussion innerhalb der Wissenschaft nicht hinausgekommen (Kapitel 6).

Am Schluß der Arbeit soll dann eine grundsätzliche Bewertung der staatlichen Parteienfinanzierung nach 1994 stehen, in der thesenhaft konkrete Vorschläge zu einer Umgestaltung und weiteren Verbesserung der derzeitigen Regelung aufgeführt sind (Kapitel 7).

Am Anfang steht jedoch eine allgemeine Betrachtung der Rolle der öffentlichen Parteienfinanzierung in der Demokratie, die eine Grundlage für die weitere Debatte liefern soll (Kapitel 1). Ein weiteres vorgeschaltetes Kapitel beschäftigt sich mit der historischen Entwicklung der Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik und mit den geltenden gesetzlichen Regelungen seit 1994. Wie so oft erschließen sich viele Unzulänglichkeiten der Gegenwart erst bei einem Blick zurück auf die jeweiligen Entstehungsgeschichten. (Kapitel 2).

Ein einschränkender Hinweis vorweg: Wenn von Parteienfianzierung die Rede ist, bezieht sich dies immer nur auf die Finanzierung der im Bundestag vertretenen Parteien aus Mitteln des Bundes. Eine darüber hinausgehende Betrachtung der nicht im Bundestag vertretenen Parteien und der Mittel auf Landes- und Kommu- nalebene hätte den Umfang der Arbeit bei weitem gesprengt, weil nicht zuletzt in diesen Bereichen sowohl die Literatur als auch das empirische Material noch große Lücken aufweisen.

2 Die Rolle der staatlichen Parteienfinanzierung in der Demokratie

2.1 Allgemeine Überlegungen zur Parteienfinanzierung in der Demokratie

Ein System konkurrierender Parteien gilt neben gleichen, freien und geheimen Wahlen als die Legitimationsgrundlage westlicher Demokratien.⁴Für die Beteili- gung am politischen Wettbewerb brauchen die Parteien jedoch mehr Güter und Dienstleistungen als ihre Mitglieder und Anhänger unentgeltlich zur Verfügung stellen können. Die Parteien sind so auf den freien Markt zur notwendigen Beschaffung angewiesen und damit auch auf Geld, das zu einer „politischen Ressource“ wird.⁵Das Geld dient den Parteien zur Kommunikation mit den Bürgern und deren Überzeugung von den eigenen Zielen sowie dazu, die Aufmerksamkeit im Wettstreit mit anderen gesellschaftlichen Kräften auf sich zu lenken.⁶

Somit entscheidet die Finanzierung der Parteien über deren Startposition im politi- schen Wettbewerb und, zumindest teilweise, über den Wahlerfolg, also über die Machtverteilung im politischen System.⁷Eine ungleiche Finanzkraft führt zu ungleichen Chancen im Kampf um Marktanteile in Form von Wählerstimmen⁸, zu einem dauernden „Spannungsverhältnis zwischen Gruppen, die über technische, materielle oder finanzielle Ressourcen für politische Zwecke verfügen und dem demokratischen Prinzip ‚Jeder hat eine Stimme!‘“⁹. Die Idealvorstellung einer freien und unbeeinträchtigten Parteienkonkurrenz ist bereits durch die bloßen Kosten des politischen Wettbewerbs bedroht¹⁰: „Mehr Geld bedeutet auch mehr Macht.“¹¹

Daneben beeinflußt die Art und Weise, wie die Parteien ihre Kosten decken, auch ihre Struktur und die innerparteiliche Organisation und damit aufgrund ihres herausragenden Stellenwertes in der parlamentarischen Demokratie auch den Zustand des Gemeinwesens insgesamt.¹²

Die Finanzierung der Parteien erfolgt zunächst durch Beiträge von Mitgliedern und Spenden von Anhängern oder interessierten gesellschaftlichen Kreisen. Wäh- rend die Beitragsfinanzierung zwar dem normativen Ziel eines „freien Wettbe- werbs“ am nächsten kommt, reicht sie jedoch in ihrer Höhe nicht aus, um alle Kosten zu decken und gab darüber hinaus zumindest in den Anfängen der Parteiendemokratie der politischen Linken wegen ihrer deutlich höheren Mitglie- derzahl einen Startvorteil. Dagegen boten Spenden, vor allem aus Kreisen der Industrie, der politischen Rechten einen Ausgleich für den Beitragsnachteil, der real jedoch rasch zu einer materiellen Überlegenheit führte und die Gefahr der Korruption beinhaltete. Um die Chancengleichheit aller gesellschaftlichen Grup- pen herzustellen, wurde bereits 1928 eine öffentliche Finanzierung der Parteitätig- keit angedacht, allerdings nicht in der Praxis umgesetzt.¹³

In der Bundesrepublik Deutschland gibt es seit Ende der 50er Jahre eine öffentliche Teilfinanzierung der Parteien, und seitdem ist der Streit darum nicht abgebrochen. Ein Indiz dafür ist sicherlich, daß „keine andere Vorschrift des Parteiengesetzes (...) seit dessen Erlaß so häufig der Änderung [unterlag] wie die Regelungen über die Parteienfinanzierung“.¹⁴ Dabei wird der Umfang der öffentlichen Mittel im internationalen Vergleich irgendwo zwischen einer mittleren Rolle¹⁵und einer Spitzenposition¹⁶eingeordnet.

2.2 Diskussion um die staatliche Parteienfinanzierung

2.2.1 Argumente für eine staatliche Parteienfinanzierung

Der öffentlichen Parteienfinanzierung kommt aus Sicht ihrer Befürworter vor allem die Aufgabe zu, die Chancengleichheit der Parteien zu sichern und den Ein- fluß von Interessengruppen zurückzudrängen.¹⁷ Nur so könne dafür Sorge getragen werden, daß finanzstarke gesellschaftliche Gruppen ihre Interessen nicht besser durchsetzen können als finanzschwächere, was den demokratischen Vorstellungen von der gleichen Teilhabe der Bürger am politischen Willensbil- dungsprozeß zuwiderlaufen würde: „Der Wille des Souveräns, das aus Gleichbe- rechtigten bestehende Volk, soll unverfälscht von der unterschiedlichen Finanzkraft verschiedener gesellschaftlicher Gruppierungen verwirklicht werden.“¹⁸

Daneben wird angeführt, daß die Parteien eine wichtige öffentliche Aufgabe erfüllen, die im Interesse der staatlichen Gemeinschaft liege, und somit auch - zumindest teilweise - von dieser zu finanzieren sei.¹⁹Bei den Aufwendungen handele es sich um „notwendige Kosten des politischen Systems“²⁰, da Parteien als Instrument demokratischer Regierungsweise unverzichtbare Elemente moderner Massendemokratien seien.

Eine teilweise Finanzierung aus Steuermitteln sei auch deshalb gerechtfertigt, weil es sich bei demokratischer Politik um etwas handele, das den „Charakter eines freien Gutes“²¹habe. Darunter ist vor allem zu verstehen, daß das Ausschluß- prinzip nicht gilt, d.h., niemand kann von der Nutzung des Gutes „demokratische Politik“ ausgeschlossen werden. Das hat zur Folge, daß auch niemand ein Interesse haben wird, dieses Gut zu bezahlen, da er auch ohne Bezahlung davon profitieren kann.²²

Schließlich trage die öffentliche Parteienfinanzierung zur „Ausdifferenzierung des Parteiensystems“²³bei und helfe damit, daß sich die etablierten Parteien der Probleme annehmen würden, die von den neu aufkommenden Parteien erfolgreich thematisiert wurden. Das Gegenargument, gerade die öffentliche Parteienfinanzie- rung trage zu einer Versteinerung des bestehenden Parteienspektrums bei, sei spätestens durch die Gründung der „Grünen“ widerlegt. Gerade hier hätte die Erwartung auf staatliche Gelder zu einem Einigungsprozeß im alternativen Lager geführt und damit die Parteigründung vorangetrieben.²⁴ Ähnliches wurde in jüngster Zeit im rechten Spektrum für die sogenannten „Republikaner“ diagnostiziert.²⁵

2.2.2 Argumente gegen eine staatliche Parteienfinanzierung

Dagegen sehen Kritiker der öffentlichen Parteienfinanzierung die Gefahren vor allem im Bereich von falschen Auswirkungen auf die Demokratie, in einer zügel- losen Selbstversorgung der Parteien und in einer Abhängigkeit der Parteien vom Staat.

Die öffentliche Parteienfinanzierung entfalte „langfristig bei Parteien und Bürgern die falschen Lernwirkungen: Demokratie kostet nichts“²⁶und könne damit zu einem zurückgehenden Engagement und einem abnehmenden Grad an Partizipa- tion durch die Bürger führen²⁷. So gerate Politik in die Gefahr, sich von der Gesellschaft zu lösen und zu einer „Domäne einer Verwaltungskaste“²⁸ zu werden.

Durch die öffentlichen Gelder würden die Parteien zwar aus der Abhängigkeit von privaten Geldgebern befreit, gerieten jedoch in Abhängigkeit von staatlichen Mitteln, was zwar als kleineres Übel anzusehen sei, aber immerhin noch ein Übel darstelle.²⁹Ein plastisches Beispiel für den Wahrheitsgehalt dieser Befürchtung sei das Scheitern der Partei „Die Grünen“ bei der Bundestagswahl 1990 gewesen. Durch das Ausbleiben von etwa 7 Mio. DM aus der Wahlkampfkostenerstattung aufgrund des schlechten Wahlergebnisses, geriet die Partei in eine Existenzkrise.³⁰ Da die Parteien durch ihre Machtposition³¹über das ob und die Höhe der staatli- chen Mittel selbst entscheiden, ergebe sich die Gefahr einer ungebremsten Selbst- versorgung, die sowohl die politische Konkurrenz benachteiligen könne als auch die Bürger insgesamt belaste, die diese Mittel aufbringen müßten.³²Der Bedarf an zusätzlichen Mitteln würde u.U. erst dadurch real, weil die Möglichkeit besteht, ihn zu befriedigen. So wird von kritischen Betrachtern gerade die Höhe der staat- lichen Mittel als „symptomatisches Merkmal des ‚aufgedunsenen Parteienstaates‘“ angesehen.³³

Gleichzeitig wirke sich dieser Prozeß negativ auf die Binnenstruktur der Parteien aus.³⁴Statt einer innerparteilichen Willensbildung von unten nach oben werde die politische Macht an der Spitze verfestigt und führe im Extremfall dazu, daß die Parteiführung auch ohne Mitglieder existieren und agieren könne.³⁵

Grundsätzlich ist dagegen die Kritik, die auf Art. 21 GG abstellt und hervorhebt, daß sich hieraus ein außerstaatlicher Charakter der Parteien ergebe, was zur Folge habe, daß sie auch grundsätzlich von außerstaatlichen Stellen zu finanzieren seien.³⁶

2.2.3 Zusammenfassung und Fazit

Es fällt auf, daß die Kritik an einer öffentlichen Parteienfinanzierung mit Aus- nahme der letztgenannten Form nicht grundsätzlicher Natur ist, sondern ausschließlich deren Ausgestaltung betrifft. Es sind bei der Betrachtung der Parteien zwei Denkrichtungen maßgebend, die zum einen die Parteien aus ihrer Entstehungsgeschichte lediglich als „Bürgervereinigungen“ verstehen, zum anderen stärker ihre Funktion als „Quasiverfassungsorgane“ in den Blick nehmen.³⁷

Obwohl diese Sichtweisen in der Theorie unvereinbar erscheinen, kommt eine Kombination beider Betrachtungen der Realität am nächsten. Die Gewichtung der Positionen ist dabei umstritten, was wiederum direkte Auswirkungen auf die Frage nach dem „wie“ und der Höhe der staatlichen Mittel zur Folge hat. Bei der Ausgestaltung der Parteienfinanzierung geht es demnach darum, wie für die Parteitätigkeit ausreichende Mittel bereitgestellt werden können, „ohne daß einzelne Parteien Startvorteile erhalten, in Abhängigkeit von wichtigen Geldge- bern oder in ständige Korruptionsgefahr geraten“³⁸und „in welcher Weise die Parteien über diese Mittel verfügen können und welche Möglichkeiten Parteimit- glieder und Bürgerinnen und Bürger haben, den Geldfluß an die Parteien aus öffentlichen Mitteln zu steuern“³⁹.

2.3 Die Frage nach der Ausgestaltung der Parteienfinanzierung

Die konkrete Ausgestaltung der staatlichen Parteienfinanzierung bewegt sich demnach notgedrungen zwischen dem Anspruch auf Neutralität des Staates gegenüber den Parteien und der Forderung nach Chancengleichheit der Parteien.⁴⁰ Dabei erscheint es bei erster Betrachtung unter dem Gesichtspunkt der Chancen- gleichheit optimal, allen Parteien den gleichen Betrag zukommen zu lassen.⁴¹ Allerdings werden dabei, wie leicht einsichtig ist, kleine Parteien gegenüber großen Parteien mit entsprechend höherem Aufwand und größerem Apparat bevorzugt.⁴²Aufgabe einer staatlichen Parteienfinanzierung ist nicht, alle Parteien einander finanziell anzugleichen, sondern einen legitimen Verteilungsmaßstab und entsprechende Kriterien zu entwickeln.⁴³Die Verteilung von öffentlichen Mitteln erfordert ein anderes System, das sich z.B. an der Größe oder dem Wahlerfolg der Parteien orientiert. Dabei tritt ebenfalls das Problem auf, daß z.B. bereits existie- rende Parteien gegenüber neugegründeten bevorzugt werden, wenn einseitig auf das letzte Wahlergebnis abgehoben wird.⁴⁴Gefordert werden muß für ein solches Verteilungssystem u.a., daß möglichst viele Bürger für eine politische Beteiligung aktiviert werden, daß undemokratische Einflüsse auf die politische Willensbildung und das Verhalten der Parteien ausgeschlossen werden und daß es vereinbar mit der staatsbürgerlichen Gleichwertigkeit und parteipolitischer Chancengleichheit ist.⁴⁵

In der Bundesrepublik Deutschland erhalten die Parteien seit 1959 öffentliche Mittel. Dabei ist festzustellen, daß die Grundlage dafür weniger eine in Gesetze gegossene theoretische Überlegung von Anforderungen wie die o.g. ist, sondern es sich um eine gewachsene Struktur handelt, die sich teilweise auch einer kritischen öffentlichen Betrachtung entzieht: „Das Katz- und Mausspiel zwischen Parteien- kartell, höchstem Gerichtshof, Medien und Öffentlichkeit liest sich wie ein Politkrimi.“⁴⁶Der „Geldhunger der Parteien“⁴⁷hat dabei dafür gesorgt, daß neben dem Ausbau der direkten öffentlichen Subventionen ständig weitere Kanäle geöffnet wurden, über die den Parteien Gelder zuflossen. So wird sowohl gefor- dert, die Parteienfinanzierung in „Zusammenhang mit Diäten, Fraktions- und Stiftungszuschüssen zu sehen“⁴⁸als auch die „Weltfremdheit der juristischen Konstruktion“⁴⁹ beklagt, die zwischen Politikfinanzierung einerseits und Parteienfinanzierung andererseits trennt. Ob und inwieweit Teile der Politikfinan- zierung der Parteienfinanzierung zugerechnet werden können, wird im weiteren Verlauf der Arbeit noch zu prüfen sein.⁵⁰

3 Das Parteiengesetz von 1994

3.1 Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1992

3.1.1 Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor 1992

Die Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik ist ein Wechselspiel zwischen Beschlüssen des Gesetzgebers und korrigierenden Eingriffen des Bundesverfas- sungsgerichts (BVerfG) , das Parlament und die dahinter stehenden Parteien immer wieder in die Schranken des Grundgesetzes verwies.⁵¹ Die Geschichte der staatlichen Parteienfinanzierung beginnt 1954 mit einer Änderung des Steuergesetzes, durch die Spenden an Parteien steuerlich begünstigt werden⁵², und zwar in Höhe bis zu 5 v.H. des Gesamteinkommens bzw. 2 v.T. der Summe von Umsatz sowie Löhnen und Gehältern.⁵³In der Folge urteilte das BVerfG am 24. Juni 1958⁵⁴, daß die unbegrenzte steuerliche Absetzbarkeit verfas- sungswidrig sei, da durch die Progressionswirkung eine Ungleichbehandlung der Bürger erfolge.⁵⁵Da jedoch die Abhaltung von Wahlen eine öffentliche Aufgabe sei und die Parteien die Träger dieser Wahlen, sei demnach eine öffentliche Finanzierung der Parteien zu diesem Zweck grundsätzlich möglich.⁵⁶ Auf Grundlage dieses Urteils wurden im Bundeshaushaltsplan Gelder für die Parteien in Form von Globalzuschüssen bereitgestellt. Bereits 1959 wurden so 5 Mio. DM verteilt, 1962 waren es bereits 15 Mio. DM, und 1965 und 1966 waren jeweils 38 Mio. DM veranschlagt.⁵⁷Gleichzeitig gingen die Spendeneinnahmen der Parteien dramatisch zurück.⁵⁸Wiederum griff das BVerfG ein und urteilte am 19. Juli 1966⁵⁹, daß nur die Kosten eines angemessenen Wahlkampfes zu erstatten seien und eine öffentliche Mitfinanzierung der Parteien gegen das Gebot der „Staatsfreiheit“ verstoße.⁶⁰Außerdem verpflichtete es den Gesetzgeber, endlich das bereits im Grundgesetz vorgesehene Parteiengesetz zu verabschieden. Dem kam der Bundestag am 24. Juli 1967 nach und stellte damit die Parteienfinanzie- rung erstmals auf eine gesetzliche Grundlage.⁶¹Nunmehr konnten Beiträge und Spenden bis 600 DM bzw. 1.200 DM bei Ehepaaren und gemeinsamer Veranla- gung steuermindernd geltend gemacht werden. Wichtiger war jedoch die Einführung einer „Wahlkampfkostenerstattung“, durch die jede Partei bei Bundestags- und Landtagswahlen 2,50 DM pro Wahlberechtigten nach ihrem Stimmergebnis erhielt, sofern sie über 5 v.H. (ab 1968 0,5 v.H.) der Zweitstimmen erzielte. Außerdem wurden die Parteien verpflichtet, über ihre Einnahmen öffent- lich Rechenschaft abzulegen.⁶²

Im Verlauf der nächsten 15 Jahre kam es zu einer „Ausweitung des Gesamt- volumens der öffentlichen Zuschüsse“.⁶³Bereits 1974 wurde die Wahlkampf- kostenpauschale auf 3,50 DM pro Wahlberechtigten erhöht⁶⁴, 1984 dann auf 5 DM⁶⁵. Gleichzeitig wurde der maximal steuerlich geltend zu machende Betrag 1979 verdreifacht auf 1.800 DM bzw. 3.600 DM bei gemeinsamer Veranlagung.Im gleichen Jahr wurde die erstmals durchgeführte Europawahl ebenfalls mit derselben Wahlkampfkostenerstattung wie Bundes- und Landtags- wahlen bezuschußt, so daß sich die öffentlichen Mittel in diesem Bereich fast schlagartig verdoppelten.⁶⁶

Als eine Folge der „Parteispendenaffäre“ setzte 1983 der Bundespräsident eine Sachverständigenkommission ein, die Vorschläge für eine Reform des PartG vorlegen sollte.⁶⁷Sie schlug u.a. die Einführung eines Chancenausgleichs vor, um Parteien mit einem geringeren Spendenaufkommen einen Ausgleich zu gewähren, was ihr den Vorwurf einbrachte, „in der Hauptsache der Anwalt der etablierten Parteien und nicht der Anwalt der Allgemeinheit der Steuerzahler zu sein“⁶⁸. In der Novelle des PartG 1984 wurden Steuerbegünstigungen von Umwegfinanzie- rungen, z.B. durch Spenden von Berufsverbänden, eingeschränkt und Groß- spenden publizitätspflichtig, außerdem wurde die Rechenschaftspflicht der Parteien auch auf ihre Ausgaben ausgeweitet.⁶⁹

Am 14. Juli 1986 urteilte das BVerfG⁷⁰ein weiteres Mal über das PartG und befand es für weitgehend verfassungskonform, in einigen Punkten jedoch als nicht ausreichend. So wurde der Chancenausgleich akzeptiert, aber ein Sockelbetrag für Parteien, die mehr als 2 v.H. der Zweitstimmen erhielten, angemahnt. Außerdem dürften Steuerbegünstigungen nicht unbeschränkt geltend gemacht werden, eine Grenze von 100.000 DM sei angemessen, um die Chancengleichheit der Bürger zu wahren.⁷¹Überraschend wurde damit der früher formulierte Grundsatz, daß eine ungleich hohe Spende auch zu ungleich hohem politischen Einfluß führe⁷², fallen- gelassen. Es wurde in der Folge kritisiert, daß das Gericht seine Rolle als „Gegenspieler der Parteien“ offensichtlich endgültig aufgegeben habe.⁷³ Der Bundestag kam dem Urteil mit einer Novelle des PartG 1988⁷⁴nach, in der ein Sockelbetrag eingeführt und der Chancenausgleich umdefiniert wurde, da in der Praxis bisher nicht die spendenarmen Parteien, vor allem die SPD, davon profitiert hatten, sondern gerade diese wegen ihren großen Mitgliederzahlen leer ausgingen.⁷⁵Zusätzlich kamen die Parteien der Forderung des BVerfG nach und begrenzten die Steuerbegünstigung auf maximal 60.000 DM bzw. 120.000 DM bei gemeinsamer Veranlagung, was für Bezieher normaler Einkommen unerreichbare Höhen darstellten, wohingegen Begüterte über die Steuerminderung neben dem EStG auch über das KStG sogar mehrfach profitieren konnten.⁷⁶ Dem Urteil des BVerfG von 1986 war ein Minderheitenvotum der Richter Mahrenholz und Böckenförder angefügt, das wesentliche Punkte des Beschlusses kritisierte und als Grundlage für das Urteil von 1992 angesehen werden kann.

3.1.2 Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1992

3.1.2.1 Grundsätzliche Bedeutung des Urteils

Am 9. April 1992 urteilte das BVerfG⁷⁷zum bisher letzten Mal umfassend zur staatlichen Parteienfinanzierung. Im wesentlichen folgt das Urteil dem Minder- heitenvotum aus dem Jahr 1986. Als Novum in der bisherigen Rechtsprechung zu diesem Thema muß angesehen werden, daß sich das BVerfG ausdrücklich dazu bekannte, von seiner bisherigen Rechtsprechung abzuweichen.⁷⁸Nicht zu unrecht wird das Urteil auch als „Zäsur“ in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bezeichnet.⁷⁹

Wichtigste Neuerung ist sein Verständnis der Parteien, die nun nicht mehr als reine „Wahlvorbereitungsorganisationen“ angesehen werden, denen ausschließlich die „notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes“ erstattet werden dürfen, sondern ihnen wird eine allgemeine staatliche Finanzierung zugespro- chen.⁸⁰ Diese Finanzierung soll nicht mehr allein der Durchführung von Wahlkämpfen dienen, sondern zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Parteien als Ganzes, und zwar in dem Maße, in dem die Parteien nicht in der Lage sind, diese Mittel selbst aufzubringen.⁸¹Bei genauerer kritischer Betrachtung hatte das höchste Gericht auch schon in früheren Entscheidungen diese Sichtweise durch die von ihm akzeptierte Pauschalisierung der Wahlkampfkostenerstattung, durch den Sockelbetrag und durch die Auszahlung in regelmäßigen Abschlägen vorweggenommen, allerdings wurde sie erst jetzt ausdrücklich so benannt.⁸²

Möglich wurde diese fast komplette Wendung vor allem durch eine neue Ausle- gung des Begriffs „Staatsfreiheit“. Hatte das BVerfG in seinem Urteil von 1966 vor allem die Gefahr gesehen, daß der Staat sich als ein von den Parteien abhängi- ger Akteur in die politische Meinungs- und Willensbildung einmischt⁸³, so wurde der Grundsatz der „Staatsfreiheit“ nun zu einem Verbot der Abhängigkeit vom Staat und einem gleichzeitigen Gebot der Abhängigkeit von den Bürgern als Basis der Parteien umdefiniert.⁸⁴

Das Gericht stellte die staatliche Finanzierung der Parteien auf eine neue Grundlage. Der bisherige Sockelbetrag wurde als verfassungswidrig erklärt, da er gegen das - neu definierte - Gebot der „Staatsfreiheit“ verstößt⁸⁵, ebenso wurde der Chancenausgleich und die Spendenregelung wegen Verstoßes gegen die Chancengleichheit der Bürger verworfen.⁸⁶

3.1.2.2 Die einzelnen Regelungen des Urteils

Die wichtigsten Regelungen des Urteils betreffen die Festlegung einer relativen und einer absoluten Obergrenze, eine Reduzierung der steuerlichen Spenden- begünstigung und einen neuen Verteilungsmaßstab für die staatlichen Mittel. Mit der relativen Obergrenze wurde festgelegt, daß keine Partei mehr als 50 v.H. ihrer Mittel aus öffentlichen Zuwendungen erhalten dürfe, da sonst der Grundsatz der „Staatsfreiheit“ gefährdet sei und sich die Parteien in eine Abhängigkeit vom Staat begeben.⁸⁷Damit wurde der bestehende § 18 Abs. 7 des PartG, der so bereits seit 1967 gültig war, noch einmal betont und klargestellt, daß diese Grenze Gelder betrifft, die unmittelbar aus der Staatskasse an die Parteien fließen und damit Zahlungen an Fraktionen, parteinahe Stiftungen etc. davon ausgenommen sind.⁸⁸

Gleichzeitig formuliert das BVerfG eine zusätzliche absolute Obergrenze, mit der die Gesamtsumme der an die Parteien pro Jahr auszuzahlenden öffentlichen Mittel begrenzt wurde. Einen ähnlichen Versuch hatte das Gericht bereits 1966 unter- nommen, als es nur die „angemessenen“ Kosten eines Wahlkampfes erstattet sehen wollte, in der Praxis war diese Formulierung jedoch zu unbestimmt.⁸⁹In der aktuellen Entscheidung berechnete das Gericht einen exakten Betrag, der maximal ausgezahlt werden darf (230 Mio. DM), auf Grundlage der Jahresmittel der öffentlichen Zuwendungen von 1989 bis 1992 und gestattete eine eventuelle Erhöhung in der Zukunft allenfalls im Rahmen der normalen Teuerungsrate oder falls die „bestehenden Verhältnisse“ „einschneidende Veränderungen erfahren“.⁹⁰

Auch hier diente zur Begründung der Grenze das Gebot der „Staatsfreiheit“ sowie das grundsätzliche Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel.⁹¹ Der Bereich der Spenden wurde völlig neu geordnet. Hatte das Gericht noch 1986 einen steuerlich absetzbaren Betrag von 100.000 DM als unproblematisch angese- hen, so erklärte es jetzt bereits die geltenden 60.000 DM als verfassungswidrig, da sie gegen das Gebot der Chancengleichheit verstießen.⁹²Das BVerfG untersagte Spenden von juristischen Personen völlig und erklärte nur eine Kleinspenden- regelung nach § 34g EStG für verfassungskonform, wobei maximal ein Betrag von 1.200 DM bzw. 2.400 DM bei gemeinsamer Veranlagung zu 50 v.H. von der Steuerschuld abziehbar sei.⁹³

Einen völlig neuen Weg schlug das BVerfG bei den Kriterien zur Verteilung der staatlichen Mittel ein. Wurde bisher die Wahlkampfkostenerstattung ausschließ- lich aufgrund des erzielten Wahlerfolges ausgezahlt, so sollte nun die Verwurzelung der Parteien im Volk ausschlaggebend sein. Nach Ansicht des Gerichts zeigt sich die Verwurzelung neben dem Wahlerfolg auch in der Summe der Beiträge und Spenden.⁹⁴Die Parteien sollten die staatlichen Gelder, begrenzt durch die relative und absolute Obergrenze, aufgrund ihres Erfolges bei den Bürgern erhalten und somit, ähnlich wie im wirtschaftlichen Subventionswesen, „marktgerechtes Verhalten“⁹⁵angeregt werden. Ausgestaltet werden sollte dies durch staatliche Mittel, die die Parteien für jede eingeworbene Beitrags- bzw. Spendenmark bis zu einem maximalen Höchstbetrag je Mitglied bzw. Spender erhalten sollten.

3.1.2.3 Zustimmende Äußerungen

Insgesamt wurde das Urteil des BVerfG positiv aufgenommen. Vor allem in dem neuen Verteilungssystem wurde ein Fortschritt im Sinne demokratischer Prinzipien gesehen, da es die Parteien in Verbindung mit der relativen Obergrenze zu einer verstärkten Bürgernähe zwinge.⁹⁶Grundsätzlich begrüßt wurde auch der Versuch, die staatliche Parteienfianzierung insgesamt zu limitieren⁹⁷, und so auch die Benachteiligung von potentiellen Konkurrenten zu verhindern und damit den politischen Wettbewerb offener zu gestalten⁹⁸. Durch die neue Spendenregelung, die Großspenden unattraktiver macht, werde die gleiche Teilhabe der Bürger am politischen Willensbildungsprozeß gestärkt und mit der erweiterten Offenlegungs- pflicht der Parteifinanzen für mehr Transparenz gesorgt.⁹⁹

Überraschenderweise äußerten sich auch die Parteien lobend zu dem Urteil, ob- wohl ihnen auf den ersten Blick striktere Grenzen gesetzt wurden. Hingegen wur- den sie von der Reduzierung auf „Wahlfinanzierungsmaschinerien“ befreit und die bisherige Handhabung der öffentlichen Mittel auf eine gesetzliche Grundlage gestellt.¹⁰⁰

Nicht zuletzt wurde in weiten Teilen der Literatur nun die Chance für die Parteien gesehen, durch die fast komplette Neuordnung der Parteienfinanzierung „verlorenes Vertrauen zurückzugewinnen“¹⁰¹.

3.1.2.4 Kritische Anmerkungen

Gleichzeitig wurde aber auch, zum Teil harsche, Kritik an der neuen Recht- sprechung geäußert. Dabei ist zu unterscheiden zwischen einer grundsätzlichen Kritik, die die Herangehensweise des Gerichts insgesamt für unzulässig hält, und Kritik an konkreten Einzelfragen, die aus Sicht der Kritiker nicht ausreichend geregelt wurden.

Der Bereich der grundsätzlichen Kritik dürfte aus heutiger Sicht weniger wichtig sein, da das Urteil seit fünf Jahren Bestand hat und auf seiner Grundlage ein neues PartG beschlossen wurde, das auch weiterhin gültig ist. Es handelt sich dabei vor allem um juristische und verfassungsrechtliche Einwände¹⁰², die darauf gründen, daß das Gericht sich zu Dingen geäußert habe, die gar nicht Gegenstand des Verfahrens gewesen seien. Gleichzeitig habe es durch die Formulierung einer konkreten Obergrenze seine Kompetenzen überschritten.¹⁰³

Weitaus interessanter für die heutige Diskussion sind die konkreten Kritikpunkte, da in ihnen das Potential für zukünftige Verbesserungsvorschläge und Alternativmodelle liegen kann.

Die neue absolute Obergrenze wurde weitgehend kritisch beurteilt. Zum einen sei sie nicht argumentativ begründbar abgeleitet, sondern vielmehr Ausdruck eines weitverbreiteten „Jetzt reicht’s!“-Gefühls, um eine weitere Ausdehnung der als „zu hoch“ empfundenen Parteienfinanzierung zu verhindern¹⁰⁴, zum anderen sei sie nur eine Fortschreibung des Status quo der vergangenen Jahre, ohne daß versucht worden sei, eine Art „Kostenfuntkion“ für die Parteien zu entwickeln¹⁰⁵. Letztlich sei sie „Ergebnis einer Rechenaufgabe ohne Daten“¹⁰⁶.

Die neue Spendenregelung wurde gleich von verschiedenen Seiten angegriffen. Zum einen sei der Einfluß von Spenden unterschätzt worden, da gerade Direktspenden an Abgeordnete eine starke Wirkung entfalten könnten, und dem- nach die Publizitätsgrenze mit 20.000 DM deutlich zu hoch angesetzt sei.¹⁰⁷ Außerdem böte die Kleinspendenregelung genügend Ansatzpunkte zum Mißbrauch, da Großspenden unproblematisch auf mehrere Gewährsleute verteilt werden könnten. Schließlich sei im Zusammenhang mit der Forderung nach „Staatsfreiheit“ ungenügend berücksichtigt, daß Spenden an Parteien gleich dop- pelt staatlich bezuschußt würden, und zwar einmal unmittelbar durch direkte staatliche Mittel und zum anderen mittelbar durch die Steuerbegünstigung beim Spender.¹⁰⁸

Kritisch beurteilt wurde auch das neue Verteilungssystem. Es wurde grundlegend in Frage gestellt, ob denn die Erfolgsabhängigkeit, die jetzt gleichberechtigt neben die Staatsfreiheit getreten ist, durch etwas anderes als den Wahlerfolg überhaupt zu realisieren sei. Die Mitgliedschaft und die Spendentätigkeit seien dagegen weniger Ausdruck des Erfolgs als vielmehr Folgen von Tradition, Struktur und Programmatik der Parteien: „Als unbestritten darf allein gelten, daß diejenige Partei am stärksten im Volk ‚verwurzelt‘ ist, die die meisten Wählerstimmen auf sich vereinigt.“¹⁰⁹Zusätzlich wurde bemängelt, daß die Erfolgsorientierung gerade durch die Plafondierung im Spendenbereich, also die Beschränkung auf maximal 1.200 DM je Person, unnötig eingeschränkt würde.¹¹⁰

Bedauert wurde ebenso, daß das Gericht bei seiner Neuorientierung die öffentliche Finanzierung weiterhin nur auf Wahlkampfkostenerstattung, Sockelbetrag und Chancenausgleich reduziert habe und nicht auch z.B. die Sonderbeiträge der Fraktionsmitglieder beachtet habe.¹¹¹Wie weit eine solche Forderung praktikabel wäre und ob es sich bei anderer öffentlicher Politikfinanzierung überhaupt um Parteienfinanzierung handelt, wird in einem späteren Kapitel der Arbeit zu begutachten sein.

Deutlich wurde auch bei diesem Urteil, daß es keine grundlegende Abkehr von der bestehenden Form der Parteienfinanzierung im Sinne von klaren Alternativmodellen (z.B. Bürgerbonus) geben würde, denn „für innovative Lösungen bleibt bei dieser Verrechtlichung praktischer Konflikte kein Raum“¹¹².

3.2 Das Parteiengesetz von 1994

3.2.1 Die Anregungen der Expertenkommission zur Parteienfinanzierung

3.2.1.1 Vorschläge der Expertenkommission

In der Folge des Urteils des BVerfG wurde im Sommer 1992 durch den Bundespräsidenten eine Sachverständigenkommission eingerichtet, die Vorschläge für eine Novelle des PartG unterbreiten sollte. Diese Vorschläge wurden am 17. Februar 1993 vorgelegt.¹¹³

Weitgehend orientierte sich die Kommission an dem Text des Urteils und machte konkrete Ausgestaltungsvorschläge. So wurde die absolute Obergrenze auf Grundlage der Berechnungen der Bundestagsverwaltung für die Durchschnitte der Jahre 1989 bis 1992 mit 230 Mio. DM fixiert, die nur mit Hinzuziehung einer neuen Sachverständigenkommission im Rahmen der normalen Inflationsraten erhöht werden sollte.¹¹⁴ Gleichzeitig gingen die Vorschläge hinsichtlich der relativen Obergrenze über das Urteil von 1992 hinaus, indem gefordert wurde, die relative Obergrenze für die einzelnen Ebenen der Partei getrennt anzuwenden, so daß auch die Parteizentralen zu mindestens der Hälfte eigenfinanziert sein müßten.¹¹⁵Für die staatlichen Zuschüsse wurde angeregt, jede Stimme bei einer Europa-, Bundestags-, Landtags- oder Kommunalwahl mit 0,90 DM zu bezu- schußen¹¹⁶, wobei es weder einen Sockelbetrag für alle Parteien noch eine Form von Degression geben sollte¹¹⁷. Im Rahmen des vom BVerfG vorgeschlagenen Verteilungssystems sollte, in Anlehnung an das US-amerikanische „matching- funds“-Verfahren, jede eingeworbene Spenden- und Beitragsmark bis zu einer Höchstgrenze, die der steuerlichen Abzugsfähigkeit entspricht, mit 0,20 DM bezu- schußt werden.¹¹⁸ Durch die Festlegung der Beträge in dieser Höhe sei gewährleistet, daß die absolute Obergrenze am Anfang nicht überschritten werde¹¹⁹und daß die Wählerstimmen „erheblich höher“ gewichtet seien¹²⁰. Die steuerliche Berücksichtigung von Parteispenden sollte stark eingeschränkt werden, indem maximal 2.000 DM bzw. 4.000 DM bei gemeinsamer Veranlagung geltend gemacht werden können, und zwar alternativ nach der Regelung des § 34g EStG, der einen Abzug von 50 v.H. des Betrages von der Steuerschuld erlaubt, oder nach § 10b EStG, der es ermöglicht, das zu versteuernde Einkommen um den gesamten Betrag zu reduzieren.¹²¹

Hinsichtlich der Publizitätspflicht forderte die Kommission eine namentliche Nennung aller Spender über 20.000 DM auf Bundesebene, 10.000 DM auf Landes- und Bezirksebene und 5.000 DM auf Ortsvereinsebene.¹²²Gleichzeitig sollten Direktspenden an Abgeordnete verboten werden.¹²³

Weitergehend war auch eine integrierende Betrachtung der Partei- und Politik- finanzierung, die zu der Forderung führte, ein Stiftungs- und ein Fraktionsgesetz zu erlassen, und auch hier die jährlichen Mittel zu begrenzen.¹²⁴Gleichzeitig sollte die Rechenschaftspflicht über die Abgeordnetenmitarbeiter ausgeweitet werden.¹²⁵

3.2.1.2 Bewertung der Vorschläge in der Literatur

Grundsätzlich folgte die Kommission wenig überraschend dem Geist des Urteil von 1992 und versuchte, die Beteiligung der Bürger zu stärken, z.B. durch die Kleinspendenregelung, und insgesamt mehr Verantwortung über den Umfang und die Verteilung der staatlichen Mittel in die Hand der Bürger und die Mitglieder der Parteien zu legen.¹²⁶

Kritisch gesehen wurden vor allem die konkreten Ausgestaltungsvorschläge. So schien der Abstand von der Obergrenze, die offensichtlich sehr leicht zu erreichen wäre, zu gering und damit das Anreizinstrument zu einem weiteren Bemühen der Parteien um Verwurzelung bei den Bürgern zu wenig ausgeprägt.¹²⁷Auch die Zuschußhöhe im „matching-funds“-Verfahren von 0,20 DM pro Mark wurde als zu gering angesehen, wenn damit die Parteien angeregt werden sollten, die Bürger mehr in den politischen Prozeß einzubinden.¹²⁸

Die Publizitätspflicht bei Spenden in Höhe von 20.000 DM erschien recht hoch (obwohl sie zuvor bei 40.000 DM lag), vor allem unter dem Gesichtspunkt, daß die steuerbegünstigte maximale Spendenhöhe auf 2.000 DM reduziert wurde, und diese beiden Zahlen miteinander zusammenhängen. Für wirkliche Transparenz sei es darüber hinaus notwendig, die Rechenschaftsberichte an wirklich öffentlich zugänglichen Orten und nicht nur in Bundestagsdrucksachen zu veröffentlichen.¹²⁹

3.2.2 Die Regelungen des neuen Parteiengesetzes

3.2.2.1 Zentrale Inhalte des Parteiengesetzes

Noch Ende 1993 beschloß der Bundestag eine Novelle des PartG. Wegen Verfassungsbedenken verzögerte sich die Unterschrift des Bundespräsidenten zwar bis in das Jahr 1994 hinein, doch trat das Gesetz rückwirkend zum 1. Januar 1994 in Kraft. Diese Episode macht bereits deutlich, daß nicht alle Regelungen des neuen Gesetzes unumstritten waren.

Zunächst einmal sieht das PartG die Verteilung der staatlichen Mittel an die Parteien auf Grundlage ihrer Verwurzelung in der Bevölkerung vor. Dazu werden bei Europa-, Bundestags- und Landtagswahlen erreichte Stimmen mit 1 DM honoriert, die ersten 5 Mio. Stimmen je Partei sogar mit 1,30 DM (§ 18 Abs. 3 PartG), vorausgesetzt die Partei erreicht 0,5 v.H. der Zweitsimmen (bzw. 1 v.H. bei Landtagswahlen) (§ 18 Abs. 4 PartG). Für jede eingeworbene Spenden- und Beitragsmark bis zu maximal 6.000 DM je natürlicher Person werden noch einmal 0,50 DM staatliche Mittel dazubezahlt (§ 18 Abs. 3 Satz 3 PartG). Dabei fließen alle Gelder an die jeweiligen Parteizentralen, mit Ausnahme der auf Grundlage des Landtagswahlergebnisses gezahlten Gelder, die beim jeweiligen Landes- verband verbleiben.¹³⁰

Die relative Obergrenze wurde so festgelegt, daß die staatlichen Mittel die Eigeneinnahmen nicht überschreiten dürfen, so daß dem Gebot der „Staatsfreiheit“ des BVerfG Rechnung getragen wurde und die Parteien nicht nur politisch, sondern auch wirtschaftlich auf die Unterstützung der Bürger angewiesen sind (§ 18 Abs. 5 PartG).¹³¹Ebenso wurde die absolute Obergrenze entsprechend den Vorgaben des BVerfG festgeschrieben (§ 18 Abs. 2 PartG) und läßt sich nur durch eine Gesetzesänderung anpassen (§ 18 Abs. 7 PartG).¹³²Bei Überschreiten einer der Grenzen werden die Mittel für den Bundesverband anteilig gekürzt (§ 19 Abs. 6 PartG).¹³³

Der Gesetzgeber hat die Grenze der steuerlichen Begünstigung bei Spenden und Beiträgen nach oben hin ausgedehnt. So sind jeweils 3.000 DM bzw. 6.000DM bei gemeinsamer Veranlagung sowohl nach § 34g EStG als auch nach § 10b EStG steuerlich geltend zu machen (additiv), und nicht wie von der Kommission vorgeschlagen alternativ.¹³⁴Dagegen sind Spenden von Körperschaften nicht mehr abzugsfähig und Spenden von Berufsverbänden, die von der Körperschaftssteuer befreit sind, sind dies nur noch in engen Grenzen.¹³⁵

Die Rechenschaftspflicht gemäß Art. 21 Abs. 1 GG wurde erweitert, indem die Publizitätsgrenze, ab der der Spender mit Namen zu nennen ist, für Großspenden auf 20.000DM gesenkt wurde (§ 25 Abs. 2 PartG) und ein gesonderter Ausweis für die Spenden von natürlichen Personen bis 6.000 DM vorgesehen wurde (§ 24 Abs. 5 PartG), der auch zur Berechnung der staatlichen Zuschüsse dient.¹³⁶ Hinzu kommen noch eine Reihe von Übergangsregelungen für die Jahre 1994 und 1995, die vor allem die Auszahlung des Chancenausgleichs für 1992 und 1993 sowie die notwendige übergangsweise Berechnung der begünstigten Spenden betreffen (§ 39 und § 40 PartG).¹³⁷

3.2.2.2 Bewertung des neuen Parteiengesetzes

Zwar gab es nach der Verabschiedung des PartG eine Reihe zustimmender Äußerungen, die eine „tiefgreifendste Neuorientierung“¹³⁸sahen und die Umsetzung der verfassungsrichterlich geforderten Auflagen begrüßten, wie z.B. die Abkehr von der realitätsfernen Wahlkampfkostenerstattung, die Abschaffung des Sockelbetrags und des Chancenausgleichs oder den Wegfall der umfassenden steuerlichen Spendenbegünstigung vor allem für Großspender.¹³⁹Deutlicher und häufiger waren jedoch die kritischen Stimmen.

In der erhöhten Erstattung für die ersten 5 Mio. Stimmen wollten einige den als verfassungswidrig eingestuften Sockelbetrag wiedererkennen, der quasi durch die Hintertür wieder eingeführt würde.¹⁴⁰Zwar sei er durch die Kopplung an Wähler- stimmen zwar zumindest ansatzweise erfolgsabhängig¹⁴¹, er relativiere jedoch unnötig dieses grundsätzliche Konzept.¹⁴²Allerdings ist die Einschätzung der Regelung als „Liebesgabe an die kleinen Parteien der derzeitigen Koalition“¹⁴³ vermutlich näher an der Wahrheit. So hatte das BVerfG allenfalls eine Bevorzu- gung für knapp an der Sperrklausel von 5 v.H. der Zweitstimmen gescheiterte Parteien für möglich gehalten, nicht aber eine Bezuschussung aller Parteien.¹⁴⁴ Auch die sowohl gegenüber dem Urteil der Karlsruher Richter (1.200 DM) als auch dem Vorschlag der Kommission (2.000 DM) erhöhte steuerliche Begünsti- gung von Spenden auf prinzipiell zweimal 3.000 DM stieß auf Unverständnis. Damit sei ein weiteres Mal die gleiche Teilhabe der Bürger verletzt, da die große Masse der Menschen nicht in der Lage sei, in diesem Umfang zu spenden. Dagegen wurde der Verdacht geäußert, hier sollten die erhöhten Abgaben der Mandatsträger der Parteien abgesichert werden.¹⁴⁵ Ein Argument für einen höheren Betrag ist darin zu sehen, daß kaum ein Bürger wirklich jedes Jahr spendet, sondern in der Regel vor Wahlen und dann in einem größeren Umfang¹⁴⁶

- allerdings dürfte auch dann dieser Betrag deutlich zu hoch liegen.

Die gesamte Spendenregelung lade zur Manipulation ein, da sie grundsätzlich leichter mit betrügerischen Mitteln zu verändern sei als ein Wahlergebnis. Gerade durch den hohen Zuschußanteil sei dies besonders lukrativ.¹⁴⁷Außerdem würden gerade Unternehmen nicht spenden, sondern Leistungen zur Verfügung stellen (Arbeitskräfte, Logistik u.ä.) oder „unnötige“ Leistungen an die Parteien abführen (z.B. Werbung, Gutachten), die sie als Werbungskosten geltend machen könnten. Als solche seien sie ohne Einschränkungen steuerlich begünstigt und unterlägen darüber hinaus keiner Publizitätspflicht.¹⁴⁸

Kritisch beurteilt wurde auch der Umstand, daß die absolute Obergrenze voraus- sichtlich jedes Jahr erreicht und überschritten wird. Nach überschlägigen Berechnungen würde sie schon bei einer Wahlbeteiligung von 30 v.H. der Wahlberechtigten wirksam, so daß das Bemühen um die Gunst der Wähler zumindest in finanzieller Hinsicht doch sehr eingeschränkt sein dürfte.¹⁴⁹Damit sei die Erfolgsabhängigkeit der Zahlungen extrem reduziert und, schlimmer noch, der Bürger nicht in der Lage abzusehen, was seine Stimme oder seine Spenden- mark wirklich wert ist, wenn die Partei von der Kappung der staatlichen Mittel betroffen ist.¹⁵⁰Die notwendige Transparenz des Verfahrens sei nicht gegeben.¹⁵¹ Schließlich ließe sich feststellen, daß zukünftig die Mittel, die aufgrund von privaten Zuwendungen gezahlt werden, höher seien als die aufgrund des Wahler- folges (ca. 60 zu 40), was die Erfolgsabhängigkeit des gesamten Verfahrens fraglich mache.¹⁵²Grundlegend wurden dagegen auch die „rückwärtsgewandten Kriterien“ zur Mittelverteilung kritisiert, die zu einer „Zementierung des Status quo“ führen würden. Konkret wurde alternativ eine abgeflacht proportionale Leistungsverteilung oder gar die Gleichbehandlung aller Parteien vorgeschlagen.¹⁵³

3.2.3 Erwartungen an das neue Parteiengesetz nach seiner Verabschiedung

Nach der Verabschiedung des PartG 1994 wurden in der Literatur eine Reihe von Vermutungen geäußert, wie sich die Neuregelungen auf die Finanzen der Parteien und deren Verhalten auswirken werden. Diese sollen hier vorgestellt werden, um sie dann im weiteren Verlauf der Arbeit genauer zu prüfen und aufgrund der empirischen Befunde zu verwerfen oder zu bestätigen.

Es wurde erwartet, daß die öffentlichen Mittel insgesamt zurückgehen werden, denn „die Parteien bekommen faktisch weniger öffentliche Mittel und müssen mehr als bislang dafür tun“.¹⁵⁴Die Parteien rechneten selbst mit etwa 30 Mio. DM weniger an staatlichen Mitteln als bisher.¹⁵⁵Es gab aber auch skeptische Stimmen, die davon ausgingen, daß es nicht nur bei den 125 Mio. DM zusätzlicher Mittel durch die Übergangsregelungen bleiben würde, sondern daß die Parteien sich auch weiterhin entsprechend bedienen würden.¹⁵⁶

Im Bereich der indirekten staatlichen Parteienfinanzierung wurde damit gerechnet, daß durch die im neuen PartG formulierten Schranken die Parteien ein gesteigertes Interesse entwickeln würden, sich über Umwege aus anderen Töpfen, wie z.B. Fraktionen, Jugendorganisationen oder Stiftungen zu bedienen.¹⁵⁷ Für die Spenden wurden unterschiedliche und gegensätzliche Entwicklungen prognostiziert. Einerseits wurde davon ausgegangen, die Spenden würden nach dem Anstieg 1991 wieder zurückgehen¹⁵⁸, andererseits wurde vermutet, die Anzahl der Individualspender würde steigen, während die Großspenden zurückge- hen würden, wobei aber insgesamt mit einer quantitativen Verbesserung der Spendensituation für die Parteien gerechnet wurde¹⁵⁹. Bei den Parteien wurde die Situation unterschiedlich eingeschätzt, so daß die Grünen vor allem wegen ihrer hohen Mandatsträgerabgaben betroffen wären, die nun zurückgehen könnten¹⁶⁰, und CDU/CSU und FDP von einem Rückgang der Großspenden¹⁶¹. Bei der neu eingeführten absoluten Obergrenze wurde mit einer raschen Ausweitung, vielleicht schon 1995 auf 268 Mio. DM, gerechnet.¹⁶²Außerdem wurde davon ausgegangen, daß die Grenze jedes Jahr überschritten und damit die Zuwendungen an die Parteien entsprechend gekappt würde.¹⁶³Bei der im Prinzip bereits existierenden relativen Obergrenze wurde erwartet, daß allenfalls die FDP aufgrund ihrer geringen Eigeneinnahmen mit der Einhaltung Probleme bekommen könnte.¹⁶⁴

Durch das neue Verteilungsverfahren sei zu erwarten, daß der wahlbezogene Anteil der öffentlichen Zuschüsse unter 50 v.H. der Gesamtsumme sinken würde, mit einer Tendenz zu einem weiteren Absinken aufgrund der steigenden Einkom- men und der gleichbleibenden Bezuschussung der Wählerstimmen mit 1 DM.¹⁶⁵

Dadurch würden vor allem neu aufkommende Parteien, die i.d.R. Züge von Wählerparteien und nicht von Mitgliederparteien tragen, benachteiligt.¹⁶⁶ Ebenfalls eine Folge des Verteilungsverfahrens, aber diesmal innerhalb der Parteiorganisation, sei eine Zentralisierung der direkten Staatszuwendungen bei den Parteizentralen, deren Macht dadurch weiter gestärkt würde und die deutlich mehr als 50% ihrer Gesamtmittel aus öffentlichen Mitteln erhielten.¹⁶⁷ Schließlich sei insgesamt abzuwarten, ob die „Etatisierungstendenz“, also die Tendenz zur weiteren Ausweitung der Staatsfinanzierung der Parteien, zum Stillstand kommen oder sich fortsetzen würde.¹⁶⁸

3.3 Kritische Würdigung

Das Urteil des BVerfG von 1992 und das daraus resultierende PartG von 1994 sind mit Sicherheit eine Zäsur in der Geschichte der staatlichen Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland gewesen. Trotz vieler skeptischer Äußerungen hat das Gesetz bereits über vier Jahre Bestand, was manchen durchaus überrascht haben mag.

Das Urteil hat sich ebenso wie die Neuregelung stark an der bundesdeutschen Realität orientiert und sich so beispielsweise von der wirklichkeitsfremden Wahlkampfkostenerstattung verabschiedet. Insofern hat das aktuelle PartG die Erfahrungen von fast 40 Jahren staatlicher Parteienfinanzierung verinnerlicht und umgesetzt. Daß es dennoch nicht unumstritten ist, hat die oben dargestellte knappe und unvollständige Rundschau der kritischen Meinungen deutlich gemacht.

Umstritten war und ist auch die Frage, inwieweit andere Formen der Politikfinanzierung, u.a. Stiftungs- und Fraktionsfinanzierung, ein Teil der Parteienfinanzierung sind. Auch hierzu hat das PartG keine Aussage getroffen, was zu verstehen gibt, daß diese Teilbereiche aus der Sicht des Gesetzgebers gerade nicht Teil der Parteienfinanzierung sind.

Im folgenden sollen nun die Auswirkungen des PartG 1994 auf die Finanzen der Parteien und die Rolle der indirekten Parteienfinanzierung näher, auch anhand von empirischen Daten, überprüft werden. Am Ende der Untersuchung soll dann eine Antwort auf die Frage stehen: „Wie weiter mit der staatlichen Parteienfinanzierung in Deutschland?“

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¹ Bundestagsfraktion Bündnis 90 / Die Grünen (Hrsg.): Parteienfinanzierung: unrechtmäßige Wahlkampfhilfe für die DVU?, Pressemitteilung Nr. 0249/98 vom 27.04.1998.

² Verwiesen sei hier nur auf die zahlreichen Titel zur Parteienfinanzierung im weiteren Sinne, die alleine von Arnim im Taschenbuchformat für ein breites Publikum publiziert hat.

³ Arnim, Hans Herbert von: Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, München 1996, S. 102.

⁴ Ebbighausen, Rolf (Hrsg.): Die Kosten der Parteiendemokratie, Opladen 1996, S. 15.

⁵ Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches Problem, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 1989, B. 11, S. 33.

⁶ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger / Steffen, Peter: Das Bundesverfassungsgericht verwirft das bisherige Parteienfinanzierungsmodell (1), in: Jura 1993, Heft 4, S. 194.

⁷ Ebbighausen, Rolf (Hrsg.), a.a.O., S. 15.

⁸ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger / Steffen, Peter: Das Bundesverfassungsgericht... (1), a.a.O., S. 194 f.

⁹ Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 33.

¹⁰ Wewer, Göttrik: Die Dialektik der Stabilität - Politischer Wettbewerb in der Bundesrepublik Deutschland, in: Wewer, Göttrik (Hrsg.): Parteienfinanzierung und politischer Wettberwerb, Opladen 1990, S. 470.

¹¹ Arnim, Hans Herbert von: Finanzierung der Politik: Abgeordnetenentschädigung, Parteien-, Fraktions- und Stiftungsfinanzierung, in: ZRP: 1989, Heft 7, S. 265.

¹² Eschenburg, Theodor: Probleme der modernen Parteienfinanzierung, Tübingen 1961, S. 5

¹³ Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 27.

¹⁴ Wietschel, Wiebke: Der Parteibegriff, Baden-Baden 1996, S. 97.

¹⁵ Kaltefleiter, Werner / Naßmacher, Karl-Heinz: Das Parteiengesetz 1994 - Reform der kleinen Schritte, in: ZParl 1994, Heft 2, S. 261.

¹⁶ Arnim, Hans Herbert von: Finanzierung der Politik..., a.a.O., S. 265. Vgl. dazu auch Arnim, Hans Herbert von: Die Partei..., a.a.O., S. 188.

¹⁷ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger / Steffen, Peter: Das Bundesverfassungsgericht... (1), a.a.O., S. 195. Ebenso Arnim, Hans Herbert von: Finanzierung der Politik..., a.a.O., S. 262 und Lösche, Peter: Probleme der Partei- und Wahlkampffinanzierung in Deutschland und den Vereinigten Staaten, in: JfP 1992, S. 74 sowie Plate, Heiko: Parteienfinanzierung und Grundgesetz, Berlin 1966, S. 59.

¹⁸ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger / Steffen, Peter: Das Bundesverfassungsgericht... (1), a.a.O., S. 195.

¹⁹ Plate, Heiko, a.a.O., S. 58.

²⁰ Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 33

²¹ Morlok, Martin: Thesen zu Einzelaspekten der Politikfinanzierung, in: Tsatsos, Dimitris Th. (Hrsg.): Politikfinanzierung in Deutschland und in Europa, Baden-Baden 1997, S. 82 f.

²² In der Ökonomie ist dieses Problem als free-rider- oder Trittbrettfahrer-Problem bekannt.

²³ Lösche, Peter, a.a.O., S. 81.

²⁴ Lösche, Peter, a.a.O., S. 81. Ebenso Naßmacher, Karl-Heinz: Öffentliche Parteienfinanzierung in Westeuropa: Implementationsstrategien und Problemstand in der Bundesrepublik Deutschland, Italien, Österreich und Schweden, in: PVS 1987, S. 113. Ausführlich zu den Grünen: Murphy, Detlef: Politischer Protest und strukturelle Korruption - Die Grünen und die staatliche Parteienfinanzierung, in: Wewer, Göttrik politischer Wettberwerb, Opladen 1990, S. 289-333.

²⁵ Lösche, Peter, a.a.O., S. 81.

²⁶ (Hrsg.): Parteienfinanzierung und Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 35.

²⁷ Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung in Kanada - Modell für Deutschland?, in: ZParl 1982, Heft 3, S. 338.

²⁷ Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung in Kanada - Modell für Deutschland?, in: ZParl 1982, Heft 3, S. 338.

²⁸ Günther, Uwe: Das Alte geht nicht mehr, das Neue geht noch nicht, in: ZRP 1989, Heft 7, S. 266.

²⁹ Plate, Heiko, a.a.O., S. 60 f.

³⁰ Vierhaus, Hans-Peter: Die Identifizierung von Staat und Parteien - eine moderne Form der Parteidiktatur?, in ZRP 1991, Heft 12, S. 469.

³¹ „Die Parteien sind Träger der Legislative, die Mehrheitsparteien stellen die Leitung der Exekutive und Verwaltung in staatlichem und kommunalem Bereich; sogar in die rechtsprechende Gewalt vermögen die Parteien durch die Richterwahl hineinzuwirken.“ Plate, Heiko, a.a.O., S. 13.

³² Naßmacher, Karl-Heinz: Parteifinanzen im westeuropäischen Vergleich, in: ZParl 1992, Heft 3, S. 483. Ebenso Arnim, Hans Herbert von: Finanzierung der Fraktionen, Wiesbaden 1993, S. 31 und Arnim, Hans Herbert von: Staatliche Fraktionsfinanzierung ohne Kontrolle?, Wiesbaden 1987, S. 36 ff.

³³ Haungs, Peter: Aktuelle Probleme der Parteiendemokratie, in: JfP 1992, S. 40.

³⁴ Plate, Heiko, a.a.O., S. 62 f.

³⁵ Lösche, Peter, a.a.O., S. 78.

³⁶ Plate, Heiko, a.a.O., S. 58.

³⁷ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger / Steffen, Peter: Das Bundesverfassungsgericht... (1), a.a.O., S. 195.

³⁸ Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 27.

³⁹ Günther, Uwe, a.a.O., S. 267.

⁴⁰ Volkmann, Uwe: Wettbewerbsneutrale Parteienfinanzierung - ein Unding?, in: Kritische Justiz 1995, Heft 2, S. 205.

⁴¹ Günther, Uwe, a.a.O., S. 269.

⁴² Plate, Heiko, a.a.O., S. 68.

⁴³ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger / Steffen, Peter: Das Bundesverfassungsgericht... (1), a.a.O., S. 195.

⁴⁴ Wewer, Göttrik: Die Dialektik..., a.a.O., S. 487. Ebenso Plate, Heiko, a.a.O., S. 69.

⁴⁵ Wewer, Göttrik: Eine neue Phase der Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland hat begonnen - öffentliche Diskussionen, wissenschaftlicher Forschungsstand und offene Fragen, in: Wewer, Göttrik (Hrsg.): Parteienfinanzierung und politischer Wettberwerb, Opladen 1990, S. 33.

⁴⁶ Francis, Emerich K. (Junius): Wahlen - Qualen, in: ZfP 1995, Heft 4, S. 393.

⁴⁷ Wewer, Göttrik: Die Dialektik..., a.a.O., S. 486.

⁴⁸ Stolleis, Michael: Parteienstaatlichkeit - Krisensymptome des demokratischen Verfassungsstaats?, in: VVDStRL, Heft 44, S. 30. Zustimmend auch: Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 30 f.

⁴⁹ Morlok, Martin: Thesen zu..., a.a.O., S. 88.

⁵⁰ Die Literatur zu diesem Themenkomplex ist fast unbegrenzt. Alle Regelungen und Änderungen darzustellen und zu diskutieren ist im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich. In diesem Abschnitt soll kurz der Weg der staatlichen Parteienfinanzierung und der Rechtsprechung gezeichnet werden, der dann zum Urteil von 1992 führte.

⁵¹ Ebbighausen, Rolf (Hrsg.), a.a.O., S. 39.

⁵² Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 28.

⁵³ Düselder, Heike / Rieken, Marion / Römmele, Andrea: Vorschläge der Sachverständigen- Kommission zur Parteienfinanzierung, in: ZParl 1993, Heft 2, S. 179.

⁵⁴ BVerfGE 8,51.

⁵⁵ Hofmann, Hans: Die Neuregelung der staatlichen Parteienfinanzierung, in: DÖV 1994, Heft 12, S. 505.

⁵⁶ Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 505.

⁵⁷ Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 28.

⁵⁸ Düselder, Heike / Rieken, Marion / Römmele, Andrea, a.a.O., S. 179.

⁵⁹ BVerfGE 20,56.

⁶⁰ Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 505. Ebenso Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 28.

⁶¹ Weshalb das Gesetz auch von vielen Seiten als „Parteienfinanzierungsgesetz“ bezeichnet wurde worauf Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 505, hinweist.

⁶² Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 28.

⁶³ Ebbighausen, Rolf (Hrsg.), a.a.O., S. 41.

⁶⁴ Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 29.

⁶⁵ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger / Steffen, Peter: Das Bundesverfassungsgericht verwirft das bisherige Parteienfinanzierungsmodell (2), in: Jura 1993, Heft 5, S. 245.

⁶⁶ Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 29.

⁶⁷ Ausführlich dazu bei Kommissionsbericht: Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, Köln 1983.

⁶⁸ Arnim, Hans Herbert von: Zur Neuregelung der Parteienfinanzierung, Wiesbaden 1983., Vorwort, ohne Seitenangabe.

⁶⁹ Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 30

⁷⁰ BVerfGE 73,40.

⁷¹ Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 505 f.

⁷² Ipsen, Jörn: Die unbegrenzte Parteienfinanzierung - Bemerkungen zu den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Juli 1986, in: Wewer, Göttrik (Hrsg.): Parteienfinanzierung und politischer Wettberwerb, Opladen 1990, S. 79.

⁷³ Ebenda, S. 74.

⁷⁴ Zur Novelle des PartG 1988 ausführlich bei Arnim, Hans Herbert von: Die neue Parteienfinanzierung, Bonn 1989.

⁷⁵ Naßmacher, Karl-Heinz: Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches..., a.a.O., S. 30. Dies hatte seine Ursache darin, daß beim Chancenausgleich vor 1988 Spenden und Beiträge zusammengefaßt wurden und so die hohen Mitgliedsbeiträge der SPD ihre geringen Spenden rechnerisch überkompensierten.

⁷⁶ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger / Steffen, Peter: Das Bundesverfassungsgericht... (1), a.a.O., S. 199.

⁷⁷ BVerfGE 85,264.

⁷⁸ Landfried, Christine: Parteienfinanzierung: Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1992, in: ZParl 1992, Heft 3, S. 439.

⁷⁹ Schütte, Volker: Parteienfinanzierung 1994: die letzten Kapitel einer unendlichen Geschichte?, in: JfP 1995, S. 10. Ebenso Schütte, Volker: Parteienfinanzierung: Die doppelte Wende des Bundesverfassungsgerichts und die Folgen, in: Kritische Justiz 1993, S. 87.

⁸⁰ Derselbe: Parteienfinanzierung 1994..., a.a.O., S. 11 und Derselbe: Parteienfinanzierung: Die doppelte..., a.a.O.,89.

⁸¹ Schwartmann, Rolf: Verfassungsfragen der Allgemeinfinanzierung politischer Parteien, Berlin 1995, S. 91.

⁸² Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger Bundesverfassungsgericht... (2), a.a.O., S. 246.

⁸³ Ebenda, S. 247.

⁸⁴ Schütte, Volker: Parteienfinanzierung 1994..., a.a.O., S. / Steffen, Peter: Das 11. Ebenso Ipsen, Jörn: Globalzuschüsse statt Wahlkampfkostenerstattung, in: JZ 1992, Heft 15/16, S. 756.

⁸⁵ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger / Steffen, Peter: Das Bundesverfassungsgericht... (2), a.a.O., S. 245.

⁸⁶ Schütte, Volker: Parteienfinanzierung 1994..., a.a.O., S. 12 und Derselbe: Parteienfinanzierung: Die doppelte..., a.a.O., S. 87.

⁸⁷ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger / Steffen, Peter: Das Bundesverfassungsgericht... (2), a.a.O., S. 247. Ebenso Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 506.

⁸⁸ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger / Steffen, Peter: Das Bundesverfassungsgericht... (2), a.a.O., S. 247. Zustimmend Schütte, Volker: Parteienfinanzierung 1994..., a.a.O., S. 11 und Volkmann,Uwe: Verfassungsrecht und Parteienfinanzierung, in: ZRP 1992, Heft 9, S. 327 sowie Stricker, Gregor: Normative Grundlagen der Politikfinanzierung, in: Tsatsos, Dimitris Th. (Hrsg.): Politikfinanzierung in Deutschland und in Europa, Baden-Baden 1997, S. 45.

⁸⁹ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger / Steffen, Peter: Das Bundesverfassungsgericht... (2), a.a.O., S. 247.

⁹⁰ Schütte, Volker: Parteienfinanzierung 1994..., a.a.O., S. 11.

⁹¹ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger Bundesverfassungsgericht... (2), a.a.O., S. 248.

⁹² Schütte, Volker: Parteienfinanzierung 1994..., a.a.O., Parteienfinanzierung: Die doppelte..., a.a.O., S. 87.

⁹³ / Steffen, Peter: Das S. 12 und Derselbe:: Derselbe: Parteienfinanzierung 1994..., a.a.O., S. 12 und Derselbe: Parteienfinanzierung: Die doppelte..., a.a.O., S. 88.

⁹⁴ Tsatsos, Dimitris Th. / Schmidt, Hans-Rüdiger / Steffen, Peter: Das Bundesverfassungsgericht... (2), a.a.O., S. 248. Ebenso Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 506.

⁹⁵ Ipsen, Jörn: Globalzuschüsse..., a.a.O., S. 757.

⁹⁶ Arnim, Hans Herbert von: Die Partei..., a.a.O., S. 92.

⁹⁷ Landfried, Christine: Parteienfinanzierung..., a.a.O., S. 445. Ebenso Arnim, Hans Herbert von: Die Partei..., a.a.O., S. 92

⁹⁸ Arnim, Hans Herbert von: Die Partei..., a.a.O., S. 92.

⁹⁹ Landfried, Christine: Parteienfinanzierung..., a.a.O., S. 445.

¹⁰⁰ Schütte, Volker: Parteienfinanzierung: Die doppelte..., a.a.O., S. 90.

¹⁰¹ So formulierte es z.B. Ipsen, Jörn: Globalzuschüsse..., a.a.O., S. 761.

¹⁰² Ausführlich findet sich diese juristische Diskussion bei Schwartmann, Rolf, a.a.O.

¹⁰³ Volkmann,Uwe: Verfassungsrecht..., a.a.O., S. 333 sowie Schwartmann, Rolf, a.a.O., S. 246.

¹⁰⁴ Volkmann,Uwe: Verfassungsrecht..., a.a.O., S. 329.

¹⁰⁵ Landfried, Christine: Politikwissenschaftliche Aspekte der Politikfinanzierung, in: Tsatsos, Dimitris Th. (Hrsg.): Politikfinanzierung in Deutschland und in Europa, Baden-Baden 1997, S. 69 f.

¹⁰⁶ Kaltefleiter, Werner / Naßmacher, Karl-Heinz: Das Parteiengesetz..., a.a.O.,256 f.

¹⁰⁷ Landfried, Christine: Parteienfinanzierung..., a.a.O., S. 446 f.

¹⁰⁸ Ipsen, Jörn: Globalzuschüsse..., a.a.O., S. 760.

¹⁰⁹ Ebenda, S. 760.

¹¹⁰ Ebenda, S- 760.

¹¹¹ Landfried, Christine: Parteienfinanzierung..., a.a.O., S. 446.

¹¹² Volkmann,Uwe: Verfassungsrecht..., a.a.O., S. 333.

¹¹³ Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 507. Vgl. hierzu auch Arnim, Hans Herbert von: Die Partei..., a.a.O. S. ,95 ff. Ausführlich ist das Ergebnis der Kommission veröffentlicht bei: Bundespräsidialamt (Hrsg.): Empfehlung der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung, Baden-Baden 1994.

¹¹⁴ Bundespräsidialamt (Hrsg.), a.a.O., S. 50 f. Von einer direkten Kopplung an die Preissteigerungsrate wurde auch wegen den Bedenken der Deutschen Bundesbank abgesehen, die eine „inflationsbeschleunigende Wirkung“ befürchtete, so Hofmann, Hans: Die staatliche Teilfinanzierung der Parteien, in: NJW 1994, Heft 11, S. 694.

¹¹⁵ Bundespräsidialamt (Hrsg.), a.a.O., S. 61.

¹¹⁶ Ebenda, S. 65.

¹¹⁷ Ebenda, S. 59.

¹¹⁸ Ebenda, S. 55 und S. 65.

¹¹⁹ Ebenda, S. 65.

¹²⁰ Ebenda, S. 56.

¹²¹ Ebenda, S. 76 f.

¹²² Ebenda, S. 105.

¹²³ Ebenda, S. 70.

¹²⁴ Ebenda, S. 87 ff. und S. 93 ff.

¹²⁵ Ebenda, S. 110.

¹²⁶ Düselder, Heike / Rieken, Marion / Römmele, Andrea, a.a.O., S. 188. Ebenso Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 507.

¹²⁷ Düselder, Heike / Rieken, Marion / Römmele, Andrea, a.a.O., S. 181.

¹²⁸ Ebenda, S. 188.

¹²⁹ Ebenda, S. 188 f.

¹³⁰ Breidenbach, Gesa: Die Neuregelung der staatlichen Teilfinanzierung der Parteien und die Probleme beim Vollzug dieser Regelungen, in: Verwaltungsrundschau 1995, Heft 8, S. 265.

¹³¹ Ebenda, S. 263.

¹³² Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 509.

¹³³ Breidenbach, Gesa, a.a.O., S. 264.

¹³⁴ Ebenda, S. 264.

¹³⁵ Ebenda, S. 264 und Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 510. Spenden von Berufsverbänden an Parteien werden mit 50 v.H. nachbesteuert; spenden sie mehr als 10 v.H. ihrer Gesamteinnahmen an Parteien, so verlieren sie ihre Steuerbefreiung insgesamt.

¹³⁶ Breidenbach, Gesa, a.a.O., S. 265.

¹³⁷ Ebenda, S. 265.

¹³⁸ Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 505.

¹³⁹ Schütte, Volker: Parteienfinanzierung 1994..., a.a.O., S. 15.

¹⁴⁰ Volkmann, Uwe: Wettbewerbsneutrale..., a.a.O., S. 204. Ebenso Kaltefleiter, Werner / Naßmacher, Karl-Heinz: Das Parteiengesetz..., a.a.O., S. 257.

¹⁴¹ Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 513.

¹⁴² Volkmann, Uwe: Wettbewerbsneutrale..., a.a.O., S. 205.

¹⁴³ Sendler, Horst: Verfassungsgemäße Parteienfinanzierung?, in: NJW 1994, Heft 6, S. 366.

¹⁴⁴ Volkmann, Uwe: Wettbewerbsneutrale..., a.a.O., S. 207.

¹⁴⁵ Sendler, Horst, a.a.O., S. 366.

¹⁴⁶ Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 514.

¹⁴⁷ Sendler, Horst, a.a.O., S. 366. Ebenso Rudzio, Wolfgang: Das neue Parteienfinanzierungsmodell und seine Auswirkungen, in: ZParl 1994, Heft 3, S. 400 und Arnim, Hans Herbert von: Die Partei..., a.a.O., S. 105.

¹⁴⁸ Breidenbach, Gesa, a.a.O., S. 264.

¹⁴⁹ Volkmann, Uwe: Wettbewerbsneutrale..., a.a.O., S. 204. Ebenso Sendler, Horst, a.a.O., S. 366 und Hofmann, Hans: Die Neuregelung..., a.a.O., S. 509.

¹⁵⁰ Sendler, Horst, a.a.O., S. 366.

¹⁵¹ Arnim, Hans Herbert von: Die Partei..., a.a.O., S. 105.

¹⁵² Ebenda, S. 105.

¹⁵³ Volkmann, Uwe: Wettbewerbsneutrale..., a.a.O., S. 206 f.

¹⁵⁴ Düselder, Heike / Rieken, Marion / Römmele, Andrea, a.a.O., S. 184.

¹⁵⁵ Rudzio, Wolfgang, a.a.O., S. 391 f.

¹⁵⁶ Ebbighausen, Rolf (Hrsg.), a.a.O.,S. 45.

¹⁵⁷ Rudzio, Wolfgang, a.a.O., S. 391 f. Ebenso Ebbighausen, Rolf (Hrsg.), a.a.O., S. 235.

¹⁵⁸ Schütte, Volker: Parteienfinanzierung: Die doppelte..., a.a.O., S. 90.

¹⁵⁹ Düselder, Heike / Rieken, Marion / Römmele, Andrea, a.a.O., S. 181.

¹⁶⁰ Ebbighausen, Rolf (Hrsg.), a.a.O., S. 95.

¹⁶¹ Rudzio, Wolfgang, a.a.O., S. 399.

¹⁶² Ebbighausen, Rolf (Hrsg.), a.a.O., S. 192.

¹⁶³ Rudzio, Wolfgang, a.a.O., S. 396.

¹⁶⁴ Schütte, Volker: Parteienfinanzierung: Die doppelte..., a.a.O., S. 90.

¹⁶⁵ Rudzio, Wolfgang, a.a.O., S. 396 f.

¹⁶⁶ Ebenda, S. 399. So auch: Arnim, Hans Herbert von: Die Partei..., a.a.O., S. 105.

¹⁶⁷ Ebbighausen, Rolf (Hrsg.), a.a.O., S. 168 und S. 317.

¹⁶⁸ Ebenda, S. 142.