Gleneagles und die Schuldenkrise der Staaten Subsahara-Afrikas

Gliederung

I. Einleitung: Es geht ums Geld

II. Die Beschlüsse von Gleneagles: Der große Wurf?
(i) Ein guter Steigerungslauf
(ii) Ziel: nur Armutsbekämpfung und Entwicklung
(iii) Falsche Freunde? – Eine Relativierung

III. Das Produkt Schuldenerlass: Allenfalls suboptimal
A Theoretische Analyse
(i) Theorieansatz: Akteurzentrierter Institutionalismus
(ii) Institutioneller Rahmen und ökonomischer Sinn harmonieren nicht
B Bewertung der HIPC II-Initiative
(i) Noch kein Sprung nach vorne
(ii) Warum sind die Gläubigerbanken nicht dabei?

IV. Alternative Lösungen: Es gibt sie
A Ein Internationales Insolvenzrecht für Staaten
(i) Frostiger Wind – aber unerlässlich für die Gesundung
(ii) Staatliche Souveränität ist kein Hindernis
(iii) Positiver Effekt bei Kommerzbanken
B Richtige Ansätze
(i) Elemente eines Insolvenzrechtes bei HIPC II
(ii) „Debt Sustainability Framework“ der Bretton Woods Institutionen

V. Resümee: Ungleichheit und Ungerechtigkeit

VI. Literaturverzeichnis

Heidelberg

August 2005

I. Einleitung: Es geht ums Geld

1. Gleneagles wird (unter anderem) als der neueste Versuch präsentiert, einen Durchbruch bei der Bewältigung der Schuldenkrise in Subsahara-Afrika zu erzielen. Ausgehend von dem im Juli 2005 auf dem G8-Gipfel im schottischen Gleneagles beschlossenen Maßnahmenpaket, möchte ich zwei Fragen beantworten:
a) Was wird der beschlossene Schuldenerlass leisten – eine segensreiche Lösung oder nur die weitere Verschleppung der Schuldenkrise?
b) Wo muss nach weitergehenden Lösungen gesucht werden – warum überhaupt Schuldenerlass und was sind die Alternativen?

Meine Grundannahme ist, dass die bestehenden Institutionen der internationalen Finanzpolitik bestimmte Lösungen (wie eben Schuldenerlasse) begünstigen und den Blick auf Alternativen verstellen. Die so erreichten Ergebnisse werden allenfalls suboptimal sein; für eine nachhaltige, bessere Lösung der Schuldenkrise muss daher eine strukturelle Umgestaltung des institutionell abgesicherten Schuldenmanagements in Betracht gezogen werden. Dies erfordert, die bestehenden Interessen- bzw. Akteurskonstellationen aufzuklären und auf den Sinn struktureller Veränderung hin zu untersuchen.

2. Der Reiz des Themas liegt in seiner gerade öffentlich so kontrovers geführten Diskussion. – Die Relevanz ist gegeben, weil es um existentielle Fragen für Millionen von Betroffenen geht. So ließ die Darstellung von Gleneagles in der medialen Öffentlichkeit an Gegensätzlichkeit kaum zu wünschen übrig: Auf der einen Seite versicherten die führenden Politiker der reichen Geberländer, mit dem Milliarden Dollar schweren Hilfspaket für die armen Länder in Afrika „Armut und Hunger ausrotten“ und für „Bildung und Gesundheit […] sorgen“ zu wollen;^[1] es handele sich um „a new vision for the continent’s future“.^[2] – Geradezu entsetzt kommt hingegen der Widerspruch von der Seite, von der man ihn am wenigsten erwartet hätte: Die Industrienationen sollten doch „endlich diese furchtbare Hilfe streichen“, sagte der kenianische Wirtschaftsexperte Shikwati, es werden nur „Selbstgefälligkeit gefördert [und] Afrikaner zu Bettlern erzogen und zur Unselbständigkeit“.

3. Dies deutet auf die vielfältigen Aspekte von Entwicklungspolitik hin, der Rahmen dieser Hausarbeit bleibt aber die Frage, was die internationale Politik zur Lösung der Schuldenkrise beiträgt und was sie beitragen könnte. Das Problem, wie durch Entschuldung freigesetzte Mittel sinnvoller Weise zu verwenden wären und durch welche entwicklungspolitischen Maßnahmen sie zu flankieren wären, bleibt außen vor, ebenso die Erörterung von Ursachen der Unterentwicklung; ich nehme schlicht an, dass ein besseres Schuldenmanagement, dem es gelingt die Schulden auf ein vernünftiges Maß zu reduzieren, mehr verfügbares Geld und somit ein größeres Entwicklungspotential für die armen Länder Schwarzafrikas bedeutet. Unter (II.) führe ich mit einer Beschreibung von Gleneagles auf das Thema hin. Im Teil (III.) untersuche und bewerte ich den Schuldenerlass vor dem Hintergrund einschlägiger Theorien und wende mich unter (IV.) der Frage nach Alternativen und bereits existierenden diesbezüglichen Ansätzen zu. Insbesondere wird es dabei um ein internationales Insolvenzrecht für Staaten gehen.

II. Die Beschlüsse von Gleneagles: Der große Wurf?

4. Gleneagles mag deshalb als ein guter Einstiegspunkt in die Sacherörterung dienen, weil sich die Frage nach den beteiligten Akteuren und den Institution vorläufig einfach – fast schon symptomatisch einfach – beantworten lässt: Es handelt sich um das bis dato letzte Zusammentreten der Staats- und Regierungschefs der sieben führenden westlichen Industrieländer (die G7) plus den Präsidenten von Russland (in diesem Sinne G8) und der Europäischen Kommission zum 1975 erstmals, seitdem mindestens ein Mal jährlich stattfindenden Weltwirtschaftsgipfel. 2000 wurden erstmals auch Vertreter afrikanischer Staaten zum damals in Okinawa tagenden Weltwirtschaftsgipfel hinzu geladen. Beschlüsse der G8 sind nicht verpflichtend und die zugeladenen Gastteilnehmer können sich auf Grund des formlosen Charakters der Verhandlungen keinen nennenswerten Einfluss erzwingen.

(i) Ein guter Steigerungslauf

5. Der Weltwirtschaftsgipfel befasst sich seit Anfang der 1980er Jahre mit der Schuldenkrise der ärmsten Länder. 1987 wurde erstmals das Problem von „unmanageable debt burdens“ formuliert (vgl. Nuscheler/Eberlei 2000: 310 ff). 1999 brachte der Weltwirtschaftsgipfel in Köln die HIPC II-Initiative mit auf den Weg, die sich im Vergleich zur HIPC I-Initiative von 1996 durch ein „deeper – broader – faster“ auszeich-nete (Waldmann 2000: 166); gemeint sind damit umfangreichere und schneller durchzuführende Erlassmöglichkeiten für eine größere Zahl an Ländern. Dazu kommt ein „stronger“ im Sinne einer stärkeren Verzahnung von Entschuldung und Armuts-bekämpfung. Mit Kananaskis 2002 wurde die Zusammenarbeit der G8 mit Afrika institutionalisiert. Bis April 2005 wurden im HIPC II-Rahmen für 15 afrikanische Länder die bilateralen Entschuldungsverfahren erfolgreich beendet, bei 20 weiteren liefen die Verfahren noch.^[4] Der Umfang der Entlastungen betrug bislang (die 7 nichtafrikanischen HIPCs an dieser Stelle mit eingerechnet) 51 Mrd. US-Dollar.

6. Das ‚Neue’ an Gleneagles ist im Kern nur die logische Fortschreibung der bisherigen HIPC-Politik: Erstmals sollen multilaterale Schulden, also solche, die bei internationalen Finanzmarktinstitutionen (IFIs)^[5] auflaufen, in den Schuldenerlass mit einbezogen werden. Die Gläubigerländer haben in (und im nahen zeitlichen Umfeld von) Gleneagles zugesagt, für die zu erwartenden Finanzierungslücken mit insgesamt 55 Mrd. US-Dollar^[6] aufzukommen, um so die finanzielle Integrität der IFIs zu gewährleisten.^[7] Davon gehen 40 Mrd. US-Dollar sofort nach Afrika, um 18 Staaten ihre Verbindlichkeiten gegenüber den IFIs zu erlassen. Weitere HIPCs können sich dafür in den nächsten Monaten noch qualifizieren. Die Kriterien für eine Teilnahme an der HIPC II-Initiative sind ein jährliches Pro-Kopf-Einkommen von weniger als 925 US-Dollar, Auslandsschulden von „mehr als 150 Prozent der jährlichen Exporterlöse oder mehr als 250 Prozent der jährlichen Staatseinnahmen“ (BMZ 2005) und ein dauerhaftes Engagement in der Umsetzung von wirtschaftspolitischen Reformen.

(ii) Ziel: nur Armutsbekämpfung und Entwicklung

7. Programmatisch hat Gleneagles nichts Neues und nichts Überraschendes gebracht; nach der Streichung der bilateralen Schulden waren die multilateralen Schulden an der Reihe. Es sollte ein weiterer, energischer Schritt in Richtung umfassende Entschuldung sein; höhere Beträge werden jetzt für mehr Länder schneller bereitgestellt. Die Zielsetzung ist ebenfalls klar (BMZ 2005): „die erweiterte HIPC II-Initiative garantiert [über die Poverty Reduction Strategy ] eine enge und transparente Verknüpfung von Schuldenerleichterung und Armutsbekämpfung“ und trägt durch die Beteiligung der Zivilgesellschaft „wirksam dazu bei, gesellschaftliche Demokratisierungs- und Reformprozesse einzuleiten.“ Nur eines scheint nicht der Fall zu sein: Dass das Problem des Schuldenmachens bzw. die langfristige Schuldenproblematik selbst gelöst wird. Nichts von dem oben genannten kann den Anspruch erheben, über die adhoc-Ausgleichung der Außenbilanzen hinaus das eigentliche Schuldenproblem direkt lösen zu wollen. Finanzpolitik tritt hier als Instrument, nicht als Problemfall auf. Ohne die nachhaltige Lösung der Schuldenproblematik läuft langfristig auch die Verknüpfung von Armutsbekämpfung und Entschuldung ins Leere. An dieser Stelle wird im nächsten Kapitel die Kritik ansetzen.

(iii) Falsche Freunde? – Eine Relativierung

8. Vorläufig ist zu klären, ob die in Anschlag gebrachten Maßnahmen geeignet sind, indirekt die finanzielle Eigenständigkeit der Entwicklungsländer dadurch zu fördern, dass brauchbare Entwicklungsschritte gemacht werden. Das würde voraussetzen, dass verhältnismäßig umfangreiche Mittel für die Haushalte der Länder frei werden. Doch das Gegenteil ist zu befürchten: 1999 wurden Schulden gestrichen, „die sowieso nicht zurückgezahlt worden wären“ (Raffer 2000: 218) – reine „Phantomschulden“, die vorwiegend durch Zinsen (und nicht durch den Transfer von Geld) entstanden sind und „keine reale Basis im Sinne von Einbringlichkeit haben“ (ebd. 219). Werden diese erlassenen Summen – „Menschlichkeit zum Nulltarif“ (ebd. 218) – noch mit der ODA-Statistik verrechnet, bleibt an realer Hilfe möglicherweise nicht viel übrig. Für Gleneagles konnten dazu allerdings keine gründlichen und konkreten Recherchen angestellt werden, weil die neuen Zahlen der Weltbank erst im Frühjahr 2006 zu erwarten sind. Mittel, die tatsächlich zur Verfügung gestellt werden, sind konditioniert: Teilweise durch die Forderungen nach Good Governance und wirtschaftlichen Reformen, teilweise dadurch, dass über eine „Umwandlungsoption“ die freigewordenen Mittel in Entwicklungsprojekte fließen müssen. Die gemachten Zusagen sind also nicht so sicher und lukrativ, wie es die öffentlichen Versicherungen nahe legen. Interessanterweise rechnet die Weltbank zudem mit einem Anstieg der jährlichen Schuldendienste der HIPCs von 2,3 Mrd. US-Dollar 2005 auf 2,6 Mrd. im Jahr 2006.^[8] Das mag unter anderem daran liegen, dass bei einer nicht fristgerechten Umsetzung von Projekten keine Gelder fließen und weiterhin Zinsen fällig werden (Morazan 2000: 189). Zum anderen müssen die Länder andere Schulden oder schon wieder neue Schulden bedienen.

9. Gleneagles bleibt wie die HIPC II-Initiative selbst defizitär; die Maßnahmen tragen allenfalls den Charakter von befristeter Hilfe, nicht von ernsthaften Reformenversuchen. Man kann deswegen über das Mehr oder Weniger an Hilfsbereitschaft streiten, die fehlende langfristige Perspektive verweist letztlich aber auf ein strukturelles Problem im Schuldenmanagement. – Das Thema der beiden folgenden Kapitel. Es geht um die grundlegenden Strukturen und Mechanismen.

III. Das Produkt Schuldenerlass: Allenfalls suboptimal

10. Der Schuldenerlass löst die Schuldenkrise nicht, denn er ändert nichts an der Verschuldungsdynamik. Ich arbeite zunächst anhand einschlägiger Theorien heraus, warum der Problemlösungsmechanismus der internationalen Finanzpolitik dem Problem nicht angemessen ist; es geht dabei um Akteure und Institutionen. In einem zweiten Schritt wird die HIPC II-Initiative einer entsprechenden Kritik unterzogen, einschließlich Gleneagles; daraus abstrahiere ich die wesentlichen Schwachstellen und Desiderate der geltenden Praxis. Zuletzt wird ein knapper Blick auf die kommerziellen Gläubigerbanken die These von der Unzulänglichkeit des Schuldenmanagements abrunden.

A Theoretische Analyse

(i) Theorieansatz: Akteurzentrierter Institutionalismus

11. Der Wert einer Theorie liegt in der Reduktion von Komplexität durch die Bereitstellung der für ein Problem wesentlichen Analysekategorien; erst die richtige Theorie ermöglicht es, ein Thema sachadäquat zu erschließen. Ich wähle als theoretisches Analyseraster den von Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf (2000) vorgestellten Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus. Seine Stoßrichtung ist die Erklärung von „Steuerung und Selbstorganisation […] gesellschaftlicher Teilbereiche“ (ebd. 39), in diesem speziellen Fall der internationalen Schuldenpolitik. Die grundlegende Idee ist, mit der „Doppelperspektive auf Akteure und Institutionen“ (ebd. 46) die einseitige, defizitäre Ausrichtung auf Akteurshandeln bzw. System zu überwinden und vielmehr nach deren Verhältnis zu fragen. Es wird folglich kein Vorrang der einen oder anderen Perspektive behauptet, Institution und Akteure stehen in einem Verhältnis wechselseitiger Beeinflussung und können beide sowohl als abhängige als auch unabhängige Variable auftreten – mit der wichtigen Konsequenz, dass der „institutionelle Kontext Handeln zwar ermöglicht und restringiert, aber nicht determiniert“ (ebd. 45). Der zu Grunde liegende Institutionenbegriff betont damit „Regelungsaspekte^[9] […], die sich vor allem auf die Verteilung und Ausübung von Macht, die Definition von Zuständigkeiten, die Verfügung über Ressourcen sowie Autoritäts- und Abhängigkeitsverhältnisse beziehen“ (ebd. 40). Für die analytische Herangehensweise „fungiert das beobachtbare Akteurhandeln stets als ‚proximity cause’, während der institutionelle Rahmen die für uns zentrale ‚remote cause’ darstellt“ (ebd. 46). Die Handlungsorientierung einzelner Akteure, denen ein rationaler Kalkül unterstellt wird, ist dreifach bestimmt, institutionell, durch die Akteurskonstellation und die jeweils spezifischen, am „selbstbezogenen Nutzen“ (ebd. 54) festgemachten Interessen. Der akteurszentrierte Institutionalismus stellt m. E. ein heuristisches Instrument dar, das trotz enger Annahmen eine beachtenswerte Flexibilität und breite Anwendbarkeit bietet.

[...]

^[1] DIE ZEIT, 28/2005.

^[2] Gleneagles-Dokument: http://www.fco.gov.uk/Files/kfile/PostG8_Gleneagles_Africa,0.pdf; Stand: 08.2005.

^[3] DER SPIEGEL, 27/2005.

^[4] Vgl. BMZ: http://www.bmz.de/de/index.html, Stand: 07. 2005.

^[5] Konkret hier: der Internationale Währungsfond (IWF), die Internationale Entwicklungsassoziation (IDA, eine Weltbanktochter) und die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDF).

^[6] BMZ (2005) und G8 Information Centre: http://www.g8.utoronto.ca/evaluations/2005gleneagles/20005 money.html, Stand: 07. 2005

^[7] Progress Report by the G8 Africa Personal Representatives on implementation of the Africa Action Plan: http://www.fco.gov.uk/Files/kfile/PostG8_Gleneagles_AfricaProgressReport.pdf, Stand: 07. 2005.

^[8] World Bank 2004: http://siteresources.worldbank.org/INTDEBTDEPT/DataAndStatistics/20568966/

HIPCAtAGlcancel200504_2.pdf; Stand: 08.2005.

^[9] Hervorhebung von mir.