Föderalismusreform in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Struktur des föderativen Systems der Bundesrepublik Deutschland
2.1 Das föderative System nach dem Grundgesetz
2.2 Strukturell bedingte Besonderheiten des deutschen Bundesstaates und die sich daraus ergebenden Probleme

3. Reformvorschläge und -ansätze

4. Schlussfolgerung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

"Der deutsche Föderalismus mobilisiert heute mehr Aufmerksamkeit als je zuvor in der Nachkriegsgeschichte."^[1] In großen Teilen der aktuellen Presse wird der bundesdeutsche Föderalismus in seiner derzeitigen Ausprägung als Ursache für mangelnde Reformfähigkeit ausgemacht. Er habe sich zu einem "einschnürende(n) Bündnis"^[2] entwickelt, denn "(...) das, was in Deutschland als "Föderalismus" bezeichnet wird, hat sich zu einem Moloch entwickelt, der fast jeden Handlungsspielraum verschlingt (...)."^[3]

Nicht nur in der Presse, auch in der wissenschaftlichen Literatur ist die Reformbedürftigkeit des föderativen Systems der Bundesrepublik Deutschland nahezu unbestritten. Und dass selbst die OECD eine Reform des deutschen Föderalismus anmahnt, damit die deutsche Wirtschaft von den im Föderalismus prinzipiell möglichen Flexibilitätsvorteilen profitieren könne, unterstreicht die Dringlichkeit dieser Forderung.^[4]

Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, den tatsächlichen Reformbedarf des deutschen föderativen Systems zu beleuchten, mögliche Reformansätze aufzuzeigen sowie deren Durchsetzungschancen abzuwägen.

Unter Berücksichtigung der wichtigsten Änderungen seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland, werde ich zunächst auf die Ausgestaltung des föderativen Systems nach dem Grundgesetz eingehen (Kapitel 2.1). Dies dient als Grundlage, um die strukturell bedingten Besonderheiten und die sich daraus ergebenden Probleme herausarbeiten zu können (Kapitel 2.2). Die Ergebnisse dieser Analyse stellen im folgenden die Basis für die Diskussion möglicher Reformansätze dar (Kapitel 3). In Kapitel 4 werden die vorgebrachten Argumente schlussfolgernd abgewogen, wobei ich insbesondere auf die Durchsetzungschancen der einzelnen Reformvorschläge eingehen werde.

2. Die Struktur des föderativen Systems der Bundesrepublik Deutschland

2.1 Das föderative System nach dem Grundgesetz

Art. 20 Abs 1 Grundgesetz (im Folgenden: GG) legt eindeutig den Status der Bundesrepublik Deutschland als (sozialen) Bundesstaat fest. Durch die "Ewigkeitsgarantie" des Art. 79 Abs. 3 GG ist der Föderalismus als Prinzip der Staatsorganisation unumstößlich festgeschrieben. Auch das Sozialstaatsprinizp steht durch diese Norm prinzipiell nicht zur Disposition, was wiederum Konsequenzen für die Reformfähigkeit des Systems hat. Nicht geschützt hingegen sind nach Art. 29 GG die einzelnen Länder in ihrer konkreten Gestalt, d.h. eine Länderneugliederung ist durchaus möglich. Art. 30 GG sieht die Allzuständigkeit der Länder bei der Erfüllung der staatlichen Aufgaben vor, solange das GG keine andere Regelung trifft oder zulässt^[5].

Für die Gesetzgebung wird die Einschränkung des Art. 30 GG dann in Art. 70 Abs. 1 dergestalt konkretisiert, dass die Länder in all den Feldern gesetzgeberisch tätig werden können, in denen diese Befugnis dem Bund durch das GG nicht zugewiesen ist. Die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis steht dem Bund vor allem in Bereichen zu, in denen es um das geschlossene politische und wirtschaftliche Auftreten der Bundesrepublik nach außen geht (Art. 71, 73 GG). Des weiteren hat der Bund im Rahmen der "konkurrierenden Gesetzgebung" (Art. 72 Abs. 2 GG) unter anderem immer dann Gesetzgebungsbefugnis, wenn es zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit erforderlich wird. Bis 1994 war dies der Fall, wenn zur Herstellung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse ein Bedürfnis bestand. Schließlich hat der Bund nach Art. 75 GG das Recht zur Rahmengesetzgebung in den dort aufgelisteten Fällen. Die den Ländern verbleibenden ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen sind im Wesentlichen die Bereiche Landesstaatsrecht, Polizei- und Ordnungsrecht, Kommunalrecht und Schulwesen.

Hinsichtlich der Verwaltung wird die Allzuständigkeit der Länder aus Art. 30 GG in Art. 83 ff. GG konkretisiert. Danach sind prinzipiell drei Möglichkeiten des Verwaltungsvollzugs möglich, nämlich erstens der Regelfall des Vollzugs von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit, zweitens die Bundesauftragsverwaltung und drittens die bundeseigene Verwaltung. Der weitaus größte Teil der Verwaltungsszuständigkeit liegt bei den Ländern.

Hinsichtlich der Gerichtsbarkeit besteht ebenfalls ein quantitives Übergewicht der Länder, da die Gerichtsbarkeit des Bundes auf die Obersten Gerichte beschränkt ist.

Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung:

Nach Art. 50 GG wirken die Länder bei Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes über den Bundesrat mit, der sich aus weisungsgebundenen Mitgliedern der jeweiligen Landesregierung zusammensetzt. Wie wirksam diese Mitwirkung ist, hängt davon ab, ob es sich um ein zustimmungspflichtiges Gesetz handelt oder nicht. In der Regel ist ein Bundesgesetz dann zustimmungspflichtig, wenn es die Belange der Länder in besonderem Maße berührt. Bei allen anderen Gesetzen hat der Bundesrat ein suspensives Vetorecht. Die Stimmen der einzelnen Länder sind nach Art. 51 Abs. 2 GG nach Einwohnerzahl zwischen 3 und 6 Stimmen pro Land gewichtet, wobei jedes Land mindestens drei Stimmen hat.

Finanzverfassung:

In Art. 104a Abs. 1 GG ist das sogenannte "Konnexitätsprinzip" verankert, welches besagt, dass die Zuständigkeit für die Erbringung einer staatlichen Leistung und die Verantwortung für deren Finanzierung in einer Hand liegen. Dieses Prinzip wird jedoch an mehreren Stellen des GG durchbrochen. Prominentestes Beispiel hierfür ist das Institut der Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a, b GG), das Kernstück der großen Finanzreform von 1969. Daneben sind Ausnahmen für Teile der Bundesauftragsverwaltung sowie für Investitionsfinanzhilfen des Bundes an die Länder vorgesehen.

Neben dem (politisch weniger relevanten) ausschließlichen Steuerfindungsrecht des Bundes nach Art. 105 Abs. 1 GG, steht dem Bund in all den Fällen die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zu, in denen ihm das Aufkommen einer Steuer ganz oder zum Teil zusteht oder die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG gegeben sind. Da eine dieser Voraussetzungen fast immer zutrifft, liegt das Steuerfindungsrecht weitgehend beim Bund.

Obgleich hinsichtlich der Ertragshoheit im GG ursprünglich vorgesehen war, dass Bund und Ländern jeweils ein bestimmter Teil der Steuererträge zur Abschöpfung überlassen bleibt (Trennsystem), besteht nach den Reformen von 1955, besonders aber seit 1969, eine Mischung aus Trenn- und Verbundsystem. Heute steht etwa ein Viertel des gesamten Steueraufkommens den einzelnen Gebietskörperschaften selbst zu, bei drei Vierteln handelt es sich um gemeinschaftliche Steuern (Verbundsystem). Die Erträge aus Einkommens- und Umsatzsteuer, die etwa 70% aller öffentlichen Steuereinnahmen ausmachen, stehen nach Art. 106 Abs. 3 GG Bund und Ländern je zur Hälfte zu.

Typisch für den deutschen Föderalismus ist das System des Finanzausgleichs. Der horizontale Finanzausgleich, d.h. der zwischen den Ländern, vollzieht sich in zwei Stufen: Zunächst wird bis zu einem Viertel des den Ländern zustehenden Umsatzsteueranteils an die finanzschwächeren Länder so umverteilt, dass deren Finanzkraft auf 92% des Bundesdurchschnitts steigt. Danach werden die Mittel, die den Ländern bei der primären Steuerverteilung zugeflossen sind, teilweise zugunsten der finanzschwachen Länder mit dem Ziel abgeschöpft, deren Finanzkraft auf 95% des Bundesdurchschnitts zu heben.

Der vertikale Finanzausgleich bezieht sich auf Leistungen des Bundes an finanzschwache Länder in Form von Sonderbedarfs-Ergänzungszuweisungen zum Ausgleich teilungsbedingter Lasten, unterdurchschnittlicher Gemeindefinanzen, für die relativ hohen Kosten politischer Führung in den kleinen Ländern sowie Übergangsergänzungszuweisungen an finanzschwache westliche Länder.

2.2 Strukturell bedingte Besonderheiten des deutschen Bundesstaates und die sich daraus ergebenden Probleme

In der Bundesrepublik Deutschland herrscht eine Struktur der Entscheidungsfindung vor, die Scharpf als "Politikverflechtung"^[6] bezeichnet hat. Diese Struktur ist das Ergebnis der Mitwirkung der Landesregierungen an der Bundesgesetzgebung, der Mitfinanzierung der Aufgaben der Länder durch den Bund, der Koordination von Fachpolitiken zwischen Bundes- und Landesregierungen sowie der horizontalen Abstimmung von Fachpolitiken zwischen den Bundesländern. Diese Phänomene lassen sich weitgehend schon aus der Anlage des deutschen Föderalismus im GG erkennen. So ergibt sich aus den oben dargestellten Regelungen des GG für Abromeit^[7], dass der bundesdeutsche Föderalismus von Anfang an als "Verbundföderalismus" angelegt war, dessen Zweck nicht die Wahrung der Länderautonomie, sondern dezentrale Arbeitsteilung, vor allem im Verwaltungsbereich, sei.

[...]

^[1] Sturm, Roland: Der Föderalismus im Wandel – Kontinuitätslinien und Reformbedarf, in: Jesse, Eckhard und Löw, Konrad: 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland, 1999, Duncker und Humblot, Berlin, S. 81

^[2] Gaus, Bettina, Einschnürendes Bündnis, in: die tageszeitung vom 28. Januar 2003 (S. 4)

^[3] Ebenda

^[4] siehe: Sturm, Roland (Anm.1), S. 81

^[5] Die Ausführungen dieses Kapitels beziehen sich im wesentlichen auf: Laufer, Heinz/Münch, Ursula (1998): Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen, Leske+Budrich (Kap. 4-7)

^[6] siehe: Nohlen, Dieter, Wörterbuch Staat und Politik, Bundeszentrale für politische Bildung, Neuausgabe 1995, S. 555 ff.

^[7] vgl.: Abromeit, Heidrun (1992): Der verkappte Einheitsstaat, Opladen, Leske+Budrich, S. 39 ff