Das schwierige Verhältnis von Bund und Ländern im politischen System der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Die historische Entwicklung des deutschen Föderalismus bis 1948

2. Die Wiederentstehung der bundesstaatlichen Ordnung nach 1945

3. Aufgaben- und Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern in der Gesetzgebung

4. Entwicklungslinien und Strukturmerkmale im bundesdeutschen Föderalismus
4.1 Der kooperative Föderalismus und die Politikverflechtung
4.2 Die Dritte Ebene

5. Die Unitarisierung des bundesdeutschen Föderalismus
5.1 Kompetenzausweitung des Bundes
5.2 Bundesdeutscher Exekutivföderalismus
5.3 Die Überlagerung des Bundesstaatsprinzips durch das Parteienstaatsprinzip und die Folgen

6. Die Diskussion um den Föderalismus am Beispiel der Finanzverfassung

7. Schlussbetrachtung

Bibliographie

Einleitung

„Der deutsche Föderalismus unterscheidet sich von allen anderen bundesstaatlichen Ordnungen [...] durch die unmittelbare Mitwirkung der gliedstaatlichen Regierungen an den Entscheidungen des Zentralstaates und durch das höhere Ausmaß der vertikalen und horizontalen Politikverflechtung.“^[1]

Der Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf benennt hier die zwei herausragenden Strukturmerkmale der bundesdeutschen föderalistischen Ordnung. Der Parlamentarische Rat entschied sich 1949 für die Tradition des deutschen Ratsprinzips, bei dem die Mitglieder des Bundesrates Abgesandte der Länderregierungen und an deren Instruktionen gebunden sind. Der Bundesrat repräsentiert die Länderinteressen beim Bund durch ernannte, nicht gewählte Regierungsvertreter und ist damit ein Instrument der Exekutive. Der sogenannte Exekutivföderalismus, welcher das Übergewicht der politischen Exekutiven aller Regierungsebenen bezeichnet, ist ein signifikantes Strukturmerkmal des bundesdeutschen, föderalen Systems.

Der politisch administrative Alltag der Bundesrepublik wird von einem dichten Netz von Aufgabenverflechtungen zwischen Bund und Ländern bestimmt. Das Hauptaugenmerk dieser Arbeit konzentriert sich auf diese zentralistischen Entwicklungen und die zunehmende Aushöhlung der Kompetenzen der Länder als Folgen der, von von Scharpf beschriebenen, Politikverflechtung.

Nach einem Überblick über die Ursprünge des bundesdeutschen Föderalismus, seine Neuerschaffung durch die Alliierten und durch den Parlamentarischen Rat und seiner Verankerung im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, sollen in dieser Arbeit die besonderen Entwicklungslinien und Strukturmerkmale im Verhältnis von Bund und Ländern sowie den Ländern untereinander nachgezeichnet werden. In der Arbeit herausgearbeitete Kritikpunkte, vor allem die Diskussion um das Finanzsystem, sollen die Problematik der Politikverflechtung aufzeigen und das schwierige Verhältnis von Bund und Ländern verdeutlichen. Dabei wird vor allem im Hauptteil weniger chronologisch als vielmehr problemorientiert vorgegangen.

Das Spannungsfeld des deutschen Föderalismus in der Europäischen Union würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen und wird daher ausgeklammert.

Die Auswahl der Literatur entspricht der kritischen Auseinandersetzung mit dem Thema. Diese Arbeit konzentriert sich weniger auf die theoretische Begründung des Föderalismusprinzips oder seine historischen und staatsrechtlichen Grundlagen in der Bundesrepublik. Sie soll vielmehr eine Analyse der politischen Realität darstellen und die Diskussion um die Frage, wie man das föderale System leistungsfähiger gestalten kann, anregen.

1. Die historische Entwicklung des deutschen Föderalismus bis 1948

Der Föderalismus ist ein tief in der deutschen Geschichte verwurzeltes, aber außerordentlich dynamisches Prinzip, das seinen Charakter immer wieder gewandelt hat. Die Wurzeln des deutschen Föderalismus reichen in das Heilige Römische Reich deutscher Nation zurück, welches bis zu seiner Auflösung durch den Rheinbund^[2] 1806 jedoch nicht viel mehr als ein loser Staatenbund war. Das Ergebnis der Neuordnung begründete die „deutsche Tradition oft willkürlicher Grenzziehungen [...] mit nur begrenzter Rücksichtnahme auf gewachsene Identitäten“^[3]. 1815 entstand in Deutschland die abgeschwächte Form des föderativen Systems, der Deutsche Bund, durch den die Sicherheit nach außen gewährleistet werden sollte, dessen Bundes­versammlung jedoch nicht die direkte Möglichkeit hatte, in die Souveränitätsrechte der einzelnen Bundesstaaten einzugreifen.

IIm Deutschen Kaiserreich ab 1871 vertrat der Bundesrat die Interessen der Länder. Oberflächlich betrachtet ähnelte das Deutsche Reich sehr einer föderalen Ordnung, weil es beispielsweise eine gemeinsame Vertretung in der Außenpolitik vorsah. Hergestellt wurde diese Gemeinsamkeit aber nicht durch die freie Entscheidung der Länder, die entsprechenden Souveränitätsrechte an den Bund abzugeben, sondern durch den Zwang, den die preußische Vorherrschaft ausübte. Hegemonie und nicht Subsidiarität bestimmte das Verhältnis des Bundes zu seinen Gliedstaaten. Im Bundesrat waren die Regierungen^[4] der fünfundzwanzig Mitgliedsstaaten vertreten. Besonders erwähnenswert ist nach Meinung des Politikwissenschaftlers Roland Sturm auch die Paulskirchenverfassung^[5] von 1848, mit der man erstmals versuchte, Föderalismus und Demokratie in Einklang zu bringen. Sie wurde ein wichtiger Bezugspunkt deutscher föderaler Verfassungsentwürfe.^[6]

Das Modell in der Weimarer Republik ähnelte einem dezentralisierten Einheitsstaat mit bundesstaatlichen Tendenzen. So hatte der dem Bundesrat ähnliche Reichsrat nur wenig Kompetenzen und die Finanzverfassung war so geschaffen, dass sie den Bund entscheidend gegenüber den Ländern stärkte.^[7] Mit der Machtübernahme der Nationalsozialisten 1933 wurden die föderalistischen Überreste der Weimarer Republik endgültig zerschlagen. Die für den Föderalismus grundlegende Machtteilung und der „Staatsaufbau von unten“ standen der uneingeschränkten Herrschaft des Führerstaates entgegen und im Februar 1934 waren alle föderalen Strukturen zerschlagen.

2. Die Wiederentstehung der bundesstaatlichen Ordnung nach 1945

Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges hatten die alliierten Siegermächte vielfältige Vorstellungen über die künftige politische Ordnung in Deutschland und die Organisationsstruktur des neu zu schaffenden Staates spielte dabei eine wichtige Rolle. Nachdem in den gemeinsamen Gremien und den Konferenzen der Alliierten offensichtlich wurde, dass die Vorstellungen der USA, Großbritanniens und Frankreichs über die Zukunft Deutschlands mit denen der Sowjetunion nicht vereinbar waren, beschlossen die Regierungen der drei westlichen Besatzungsmächte sowie der deutschen Nachbarstaaten Niederlande, Belgien und Luxemburg auf den Londoner Sechsmächtekonferenzen^[8] im Frühjahr 1948, einen Staat mit föderalistischer Ordnung zu errichten. Gleichzeitig errichtete man aus „Praktikabilitätsgründe[n]“^[9] in den westlichen Besatzungszonen Länder. Dabei waren sie bis auf Bayern, Bremen, Hamburg und Schleswig-Holstein das Ergebnis recht willkürlicher Grenzziehung, bei denen selten „Rücksicht auf historische, kulturelle oder wirtschaftliche Beziehungen genommen wurde.“^[10] Trotzdem war die westdeutsche Bundesstaatlichkeit vorwiegend ein Ergebnis alliierten Drucks und so bemängelt die Politikwissenschaftlerin Heidrun Abromeit, dass sich die deutsche Bundesstaatlichkeit „als Zweckmäßigkeitsföderalismus ohne Primärlegitimation“^[11] konstituierte. Dadurch ist eine Länder-Identität häufig schwach bis gar nicht bei Bürgern und Politikern ausgeprägt.

Die Ausgestaltung der föderativen Strukturen gehörte zu den wichtigsten Streitfragen, die im Parlamentarischen Rat erörtert werden mussten. Da die Bundesrepublik von den Ländern ausgehend entstand, konnten diese die Verfassung „in ihrem Sinne beeinflussen“^[12]. Am 8. Mai 1949 verabschiedete das Plenum des Parlamentarischen Rates den Entwurf des Grundgesetzes. Alle Landtage, mit Ausnahme des bayerischen Landtages, dem das Grundgesetz zu unitarisch und zentralistisch erschien, ratifizierten die Verfassung. Bayern kritisierte dabei vor allem die Vereinbarung bezüglich der Finanzhoheit zwischen Bund und Ländern. Der bayerische Ministerpräsident Hans Ehard schrieb anlässlich der Beratungen der künftigen Finanzverfassung im parlamentarischen Rat, dass „eine Verfassung, in der sich die Länder in vollständiger finanzieller Abhängigkeit vom Bund befinden, [...] keine föderale Verfassung“ sei.^[13] Die Mehrheit der Verfassungsgeber argumentierte aber, dass die aktuelle soziale Not und die durch den Wiederaufbau und die wirtschaftliche Wiederbelebung Deutschlands gegebenen Notwendigkeiten es erforderlich machten, zum Beispiel wirtschaftspolitische Kompetenzen beim Bund zu konzentrieren, und setzten diese Überzeugung schließlich auch durch.^[14] Die Problematik, die sich daraus entwickeln sollte, wird in Punkt sechs dieser Arbeit noch einmal genauer beleuchtet.

Die Entscheidung für den Bundesrat, also einer Zusammensetzung aus den von der Landesregierung ernannten Delegierten anstelle gewählter Vertreter eines Landes – wie zum Beispiel die US-amerikanischen Senatoren, die von den Bürgern gewählt werden – war am historischen Vorbild ausgerichtet.^[15]

3. Aufgaben- und Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern in der Gesetzgebung

Art. 20 Abs. 1 GG normiert, dass die Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer und sozialer Bundesstaat ist. Damit ist die Bundesstaatlichkeit als verfassungs­rechtliches Struktur- und Organisationsprinzip grundsetzlich festgelegt. Nach Art. 79 Abs. 3 GG ist diese bundesstaatliche Ordnung unantastbar und unabänderbar und auch eine Zweidrittelmehrheit des Bundesrates und Bundestages darf die föderative Struktur und Organisation der Bundesrepublik nicht suspendieren. Da sich die Unantastbarkeitsregel jedoch nicht auf die Gestalt der Länder bezieht, können deren Grenzen nach Art. 29 GG verändert werden.^[16] So fusionierten 1952 die Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zu Baden-Württemberg. Zuletzt scheiterte 1996 der Versuch die Länder Berlin und Brandenburg zu fusionieren am im Art. 29 GG vorgeschriebenen Volksentscheid.

Die Länder verfügen über bestimmte eigene Herrschaftsbereiche und sind nicht darauf reduziert, Vollzugs- oder Ausführungsorgane des Zentralstaates zu sein. Nach Art. 30 GG ist:

„die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben [...] Sache der Länder, soweit [das] Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.“

Zu diesen Bereichen zählen zum Beispiel das Landesstaatsrecht, das Kommunal­recht, die Regelung der Landesverwaltung, das Polizei- und Ordnungsrecht, das Kultur-, Bildungs-, Gesundheits- und Presse- und Rundfunkwesen.

Die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern findet im Grundgesetz nicht so sehr nach Sachgebieten, sondern nach Staatsfunktionen – Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtssprechung – statt, wobei der Bund bei der Gesetzgebung deutlich dominiert. Für den Bereich der Gesetzgebung wird in Art. 70 Abs. 1 GG der Grundgedanke des Art. 30 GG konkretisiert. Danach haben die Länder „das Recht der Gesetzgebung, soweit [das] Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungs­befugnisse verleiht.“^[17] In Art. 73 GG teilt das Grundgesetz dem Bund eine Reihe von ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen zu. Die Länder dürfen für solche Sachgebiete nur dann Gesetze erlassen, sofern einzelne Bundesgesetze sie dazu ausdrücklich ermächtigen. Aufgrund der Tatsache, dass nur in sehr wenigen Fällen von dieser Ermächtigungsklausel Gebrauch gemacht wird, sind den Ländern demzufolge die in Art. 73 GG genannten Bereiche im Wesentlichen verschlossen. Zur ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes gehören vor allem solche Bereiche in die alleinige Zuständigkeit des Bundes, in denen es um das geschlossene politische und wirtschaftliche sowie um das währungs- und finanzpolitische Auftreten der Bundesrepublik nach außen und damit die Beziehung zu anderen Staaten geht.

[...]

^[1] Fritz W. Scharpf, Der Bundesrat und die Kooperation auf der „dritten Ebene“, MPIFG Discussion Paper Bd. 4, Köln 1989, S. 15.

^[2] Der Rheinbund wurde 1806 unter dem Protektorat Napoleons I. geschlossen. Es handelte sich um einen losen Staatenbund von 36 deutschen Fürstentümern, dessen föderalistischer Zusammenhalt sich jedoch auf die militärische Unterstützung des französischen Kaisers beschränkte.

^[3] Roland Sturm, Föderalismus in Deutschland, Opladen 2001, S. 17.

^[4] Im Bundesrat saßen 1871 keine gewählten Vertreter sondern die Vertreter der Landesfürsten.

^[5] Die so sogenannte Paulskirchenverfassung war die erste demokratisch beschlossene, jedoch nie in Kraft getretene Verfassung für ganz Deutschland. Sie wurde als Verfassung des Deutschen Reiches am 27. März 1849 von der verfassungsgebenden Nationalversammlung beschlossen, die nach der Märzrevolution von 1848 in der Paulskirche in Frankfurt am Main zusammengetreten war. Sie scheiterte am Widerstand der deutschen Fürsten, insbesondere des Königs von Preußen.

^[6] Vgl. Roland Sturm, Föderalismus in Deutschland, a.a.O., S. 18/19.

^[7] Vgl. Heinz Laufer/Ursula Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1997, S. 47-53 und Heidrun Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat, Opladen 1992, S. 36.

^[8] Auf der Londoner Sechsmächtekonferenz wurde der Weg zur Gründung der Bundesrepublik Deutschland geebnet. Ziel der Konferenz war die Schaffung eines föderalistischen, demokratischen deutschen Staates aus dem Gebiet der drei westlichen Besatzungszonen. Zur Umsetzung wurden die Ministerpräsidenten der Bundesländer ermächtigt, einen verfassungsgebenden parlamentarischen Rat zu bilden.

^[9] Heidrun Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat, a.a.O., S. 37.

^[10] Heinz Laufer/Ursula Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Dtl., a.a.O., S. 61, Vgl. Heidrun Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat, a.a.O., S. 37.

^[11] Heidrun Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat, a.a.O., S. 9.

^[12] Fritz W. Scharpf, Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa, Frankfurt/M. 1994, S. 45.

^[13] Vgl. Dieter Blumenwitz, Föderalismus und Rückverlagerung von Kompetenzen, in: Ursula Männle (Hg.), Föderalismus zwischen Konsens und Konkurrenz, Baden-Baden 1998, S. 36-49, S. 37/37.

^[14] Vgl. Ursula Münch, Die Diskussion um die Reform des bundesdeutschen Föderalismus, in: Ursula Männle (Hg.), Föderalismus zwischen Konsens und Konkurrenz, Baden-Baden 1998, S. 89-110, S. 91.

^[15] Der Reichsrat des Heiligen Römischen Reichs (1663) steht am Beginn einer historisch-politischen Entwicklungslinie, die bis zum heutigen Bundesrat führt. Vgl. Heinz Laufer/Ursula Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Dtl., a.a.O., S. 64.

^[16] Heinz Laufer/Ursula Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Dtl., a.a.O., S. 84.

^[17] Art. 70 Abs. 1 GG.