Zivilgesellschaft und Millenium Development Goals

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung
1. Einführung in die Thematik
2. Hypothesen und Forschungsfragen
3. Methodik

II. Zivilgesellschaft
1. Was ist Zivilgesellschaft?
1.1 „The Bigger Umbrella“ – Zivilgesellschaft bei den UN
1.2 Zivilgesellschaft nach Gramsci
2. Civil Society und die MDGs

III. Millenium Development Goals
1. Das Millenniumsprojekt
2. Acht Ziele zur Schaffung einer besseren Welt

IV. Zwischen Ideal und Praxis
1 . Der Modellfall Uganda
2. Mozambique – zivilgesellschaftlicher Nachzügler?
3 . Togo – Zivilgesellschaft auf verlorenem Posten?

V. Der Cardoso-Report
1. Allgemeines zu Panel und Cardoso Report
2. Inhalte und Ergebnisse

VI. Conclusio

Bibliographie

I. Einleitung

1. Einführung in die Thematik

Der Begriff Globalisierung – mitsamt seiner diversen Konnotationen – ist zu einem festen Bestandteil des politischen Diskurses der letzten Jahrzehnte geworden. Liberalisierungsgegnern diente er als Kampfbegriff, entwickelte sich zu einem grundlegenden Paradigma der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften, und ist auch heute ein normativ stark umkämpfter Terminus innerhalb Politik und Gesellschaft. Eines ist jedoch unumstritten: Globalisierung findet statt, und im Gleichschritt öffnet sich zunehmend die Schere zwischen Arm und Reich. In einer Welt in welcher alle paar Sekunden ein Kind an Hunger stirbt, in der HIV/Aids zur Pest der Moderne geworden ist, ganze Landstriche entvölkert und somit wirtschaftliche Entwicklung unmöglich macht, und in der jeder sechste Mensch keinen Zugang zu sauberem Trinkwasser hat, bedarf es anderer als herkömmlicher Entwicklungs-Strategien um dieser Problematik entgegen zu wirken. Die Forderung nach einer aktiven Zivilgesellschaft als Antrieb für Entwicklung setzt einen immer stärkern Akzent im Entwicklungsdiskurs dar^[1].

Im auslaufenden 20. Jahrhundert wurde den Industrienationen klar, dass die bis dato praktizierten Entwicklungs-Strategien nicht ausreichten. Mit der Formulierung der UN Millennium Development Goals (MDGs) wurde eine Roadmap festgelegt, welche altbekannten Entwicklungszielen einen zeitlichen Rahmen zur Implementierung vorgibt, und bei deren Umsetzung die Zivilgesellschaft eine aktive Rolle spielen soll. Handelt es sich hierbei um bekannte Persönlichkeiten oder Institutionen welche ein hohes Ansehen genießen, haben Aufrufe zur Solidarität mit den Entwicklungsländern die Möglichkeit ein breites Publikum zu erreichen. Beispielhaft kann hier das kürzlich veranstaltete Live Aid-Konzert angeführt werden, das als ein weltweit hörbarer Appell, welcher die Entwicklungsproblematik ins Bewusstsein aller rufen sollte, verstanden werden kann. Ob ein solcher Appell die Zivilgesellschaft zu aktivieren vermag, wird die Zukunft zeigen. Der Zusammenhang zwischen Zivilgesellschaft und MDGs soll in dieser Arbeit herausgearbeitet werden.

Im Zuge einer Studienreise zu den Vereinten Nationen, der Weltbank und dem Währungsfond im Frühjahr 2005 wurde innerhalb der dort präsentierten Vorträge die Thematik der „Civil Society“ als auch der MDGs zur Sprache gebracht. Beim Briefing des Department of Public Information (DPI) des UN Hauptquartiers in New York präsentierte Frau Isolda Oca nicht nur die Aufgaben des DPI – insbesondere der NGO-Section; sie erläuterte die Relevanz der Zivilgesellschaft und rief zu mehr Engagement im Entwicklungsbereich auf.

2. Hypothesen und Forschungsfragen

Durch die Auseinandersetzung mit der Thematik stellte sich heraus, dass – einhergehend mit den Paradigmen der Vereinten Nationen – nachhaltige Entwicklung nur mit Hilfe einer aktiven Zivilgesellschaft als realisierbar erscheint.

Die Hauptfrage, die sich dabei stellt, ist warum ?

Inwiefern trägt das Bestehen einer aktiven Zivilgesellschaft zur Erreichung der MDGs bei? Welchen Einfluss hat kann ihr konkret zugemessen werden und (wie) kann der Erfolg zivilgesellschaftlicher Aktionen empirisch gemessen werden? Welche Struktur muss die Zivilgesellschaft haben, um ein ernstzunehmender Akteur/Partner der UN (und in Bezug auf die Erreichung der MDGs) zu sein?

3. Methodik

Ein qualitatives Interview, wofür sich Isolda Oca noch während der Studienreise in die USA dankenswerter Weise Zeit genommen hatte, war für die Beantwortung der Forschungsfragen vorliegender Seminararbeit von zentraler Bedeutung und wurde daher sinngemäß in die Arbeit integriert. Parallel dazu wurde anhand des PRS-Prozess in Uganda, von internationalen Gebern noch immer als Modell für partizipative Zusammenarbeit in Afrika deklariert, die Praxis mit den oft idealistisch anmutenden Argumentationen ns der UN in Relation zu setzen versucht.

II. Zivilgesellschaft

1. Was ist Zivilgesellschaft?

Die Zivilgesellschaft stellt ein wichtiges Moment im internationalen Entwicklungsdiskurs dar, und wird nicht ausschließlich bei den UN zunehmend ins Rampenlicht gerückt. Bei sämtlichen IOs stellt sie einen immer wichtigeren Part in Diskussionen und Projekten dar, obwohl die Definitionen unterschiedlichste Ausformungen annehmen.

Das Konzept der Zivilgesellschaft gilt in Politik und Wissenschaft als umstritten und schwer greifbar. Zunächst könnte sie einfach ausgedrückt als „Sammelbegriff für die Ausprägungsformen sozialen Lebens, die den Raum zwischen Staat und Markt besetzen“ (Dietrich 2003: 143) formuliert werden. Die Aufgabe der Zivilgesellschaft besteht daher darin, im „Spannungsfeld von Staat und Markt eine prononcierte Themenführerschaft zu übernehmen“ (ebd.: 146). Wichtig dabei ist, die pluralistische Komponente der Zivilgesellschaft zu bemerken und ihre Orientierung „am Partikularen, am Besonderen, am Kleinen, am Langsamen und am Gegenwärtigen“ zu würdigen, wie auch die Zivilgesellschaft die „bewusste Wiedergewinnung [weg von Markt und Staat, Anm.] unserer konkreten Orte als Plätze des Lebens, unseres Bewusstseins und unserer Fähigkeit zur intersubjektiven und interkulturellen Kommunikation, als unserer Würde“ bedeutet (ebd.: 147f.).

1.1 „The Bigger Umbrella“ – Zivilgesellschaft bei den UN

The United Nations once dealt only with Governments. By now we know

that peace and prosperity cannot be achieved without partnerships

involving Governments, international organisations, the

business community and civil society. In today’s

world, we depend on each other.

Secretary General Kofi Annan

Die UN-Definition von Zivilgesellschaft lässt sich kurz darstellen: „The realm of organized and legally bound social life that is voluntary and autonomous from the State, such as non-governmental organizations, associations and grass-roots movements“(UNBIS Thesaurus 2001-2005).

Genauere Definitionen lassen sich nur schwerlich finden, allerdings war das Interview mit Isolda Oca vom DPI hilfreich. Oca bezeichnet die Zivilgesellschaft (UN-konform) als „bigger umbrella“ von Bewegungen und Organisationen, welche die Welt menschlicher und lebenswerter [„more civil“] machen. Darunter fallen sowohl Gewerkschaften und „labour- and faith based organisations“, als auch der akademische Sektor, grass-roots organisations, diverse NGOs und andere mehr. Untergruppen wie der private Sektor (welchen viele NGOs nicht als Teil der Zivilgesellschaft definieren wollen), die Medien, Parlamentarier oder lokale Autoritäten, rechnen sich selbst nicht notgedrungen der institutionellen Kategorie Zivilgesellschaft zu (Cardoso 2004).

Im Gegensatz dazu steht die „Uncivil Society“ – sprich Drogenkartelle, Prostitution, organisiertes Verbrechen, etc. – welche in ihrer negativen Produktivität jener der Zivilgesellschaft entgegenwirkt. I

Die der Zivilgesellschaft zugeordnete Relevanz differiert stark. Während die UN, wie oben zitiert, sich deren Bedeutung bewusst ist und die Partizipation fördert, wird etwa in Afrika anders mit dem Begriff umgegangen: sie wird teilweise als neoliberales Konzept verstanden, welches vom Norden aufoktroyiert wird, und deren Sinnhaftigkeit angezweifelt, da zivilgesellschaftliche Akteure (vor allem NGOs) einerseits die Definition des Nordens übernehmen, sich andererseits nach den Vorgaben des Nordens (des Geberlandes) richten. Da die Zivilgesellschaft meist durch eine gewisse finanzielle Abhängigkeit geprägt ist, sind autonomes Handeln und die Erhaltung der Glaubwürdigkeit oftmals nur schwer zu erreichen (Akinyemi 2003: 157f.). Wie auch immer Zivilgesellschaft arbeitet und sich konstituiert, hat sich doch ständig ein ungeheuer wichtiges Potenzial: Demokratie. Solange Zivilgesellschaft nicht die Zielvorstellungen von Markt und Staat übernimmt^[2], sondern ein kritisches Gegengewicht bildet, trägt sie konstruktiv zu Entwicklung bei.

1.2 Zivilgesellschaft nach Gramsci

Um der Hauptfrage nachzugehen, warum dem Themenfeld Zivilgesellschaft eine derartige Schlüsselrolle in der Entwicklungszusammenarbeit zugerechnet wird, erscheint es als hilfreich, sich die Gesellschaftskonzeption Antonio Gramscis – mit besonderer Rücksichtnahme auf sein Hegemoniekonzept – näher anzusehen. Dies erläutert einerseits Rolle und Macht der Zivilgesellschaft, stellt in dieser Arbeit aber auch bewusst eine Contraposition zur idealistischen UN-Definition der Zivilgesellschaft dar.

Gramsci prägte in den 20er Jahren des letzten Jahrhunderts den Begriff Zivilgesellschaft, als Gegenpart der politischen Gesellschaft, als Resultat des Kampfes der Gewaltenteilung (BUKO 2003: 26) zu verstehen ist. Zivilgesellschaft ist jene Sphäre der Hegemonie oder der Hegemonieapparate, die durch ihren nicht-öffentlichen, formal betrachtet nicht-staatlichen Charakter als ‚privat‛ gelten (Elfferding/Eckhard 1982: 74, Demirovic 1998: 97).

Als Sphäre des Konsenses stellt die Zivilgesellschaft die „Herrschaft sichernden Verhältnisse“ (Demirovic 1998: 97), die „widerstandfähige Struktur“ (ebd.) als „System von kulturellen und politischen Praxen und Organisationen, in denen sich die Massen einverständig mit den herrschenden Ideen, Normen und Programmen organisieren“ (Elfferding/Eckhard 1982: 74) dar.

Dadurch, dass die Zivilgesellschaft durch Konsens geprägt ist, kann nur sie mit dem Einverständnis der Massen arbeiten. Da in der Gesellschaftssphäre der Zivilgesellschaft der Kampf um kulturelle Hegemonie^[3] stattfindet, ist auch hier das größte Veränderungspotenzial zu suchen. So übt die politische Gesellschaft in Form des Staates zur Herrschaftssicherung direkte Gewalt aus, im Gegensatz dazu sichern sich die Überbauten der Zivilgesellschaft – von welchen schlussendlich kulturelle Hegemonie ausgeht – die Monopolherrschaft, indem die herrschende Gruppe um das „Gleichgewicht des Kompromisses“ – kurz den Konsens – mit den Subalternen zu erreichen „korporativ-ökonomische Opfer“ bringt (BUKO 2003:27) .

Der Konsens wird durch die vorherrschende Hegemonie in der Zivilgesellschaft – über die Bibliotheken, Schulen und Kirchen bis hin zu Architektur und zu Namen der Straßen (BUKO 2003:32) – vermittelt. Hegemonie ist daher die „freiwillige Zustimmung zum herrschenden System“ (Elfferding/Volker 1982: 63).

Welch eine Macht von der Zivilgesellschaft ausgeht oder ausgehen kann, zeigt Gramscis These zum Scheitern der sozialistischen Revolution in Westeuropa. Seiner politisch-staatstheoretischen Antwort zufolge war die Zivilgesellschaft ein derart starkes politisches Gegenmoment, dass die Revolution scheitern musste (Demirovic 1998: 96f.).

Ein ähnlich revolutionäres Vorhaben, wie es das Millennium Projekt darstellt, kann also ebenfalls ohne Einverständnis und Mitwirkung der Massen kaum realisiert werden. Hier stellt sich aber auch die Frage, wer diese Massen verkörpert, bzw. wer das Recht beansprucht, für sie zu sprechen.

Gramscis Konzept zeigt, dass Zivilgesellschaft nicht ausschließlich wie in der UN-Definition als „bigger umbrella to make the world more civil“ fungiert, sondern – fast gegensätzlich – als stabilisierendes Moment, welches den Status quo (der herrschenden/führenden Gruppe) aufrechterhält, dient.

2. Civil Society und die MDGs

United Nations Millennium Development Goals

emphasize ever increasing partnerships of the United Nations

with Civil Society Organizations, including with the private

sector and with other international organizations.

Partnerships – the UN and civil society

Isolda Oca vom DPI charakterisiert Zivilgesellschaft als ein wichtiges Moment zur Veränderung der Welt. Unter diesen „bigger umbrella“ von Bewegungen und Organisationen fallen unterschiedlichste Akteure: von NGOs bis zur Privatwirtschaft. Im Gegensatz dazu steht die „uncivil Society“, welche der Zivilgesellschaft entgegenwirkt.

Auf Initiative des UN-Generalsekretärs Kofi Annan hin wurde unter der Führung des bekannten Dependenztheoretikers Fernando Henrique Cardoso ein Expertengremium bestehend aus Vertretern von Entwicklungsländern und NGOs ins Leben gerufen, welches Empfehlungen zur Zusammenarbeit zwischen UN und Zivilgesellschaft („activities to improve the world“) ausarbeiten sollte^[4]. Über eben jene Aktivitäten kann man die Zusammenarbeit zwischen UN und Zivilgesellschaft definieren, sie findet auf drei Ebenen statt: dem ECOSOC, dem DPI, und den diversen Funds- und Programmen der UN (u.a. UNDP, FAO, WHO, UNESCO, UNICEF).

Bei diversen Gipfeln (u.a. Agenda 21, WSIS, Frauenkonferenz in Peking) finden sich Anknüpfungspunkte zwischen UN und Zivilgesellschaft. Diese Konferenzen räumen den NGOs die Möglichkeit ein, sich zu präsentieren und teilzunehmen, sofern sie über die diversen Sekretariate akkreditiert wurden. Am Beispiel des ECOSOC lassen sich unterschiedliche Möglichkeiten der NGO-Teilnahme erläutern: diejenigen Aktivitäten der NGOs, welche in den Tätigkeitsbereich des ECOSOC – soziale- und nachhaltige Entwicklung, Menschenrechte, Gender, etc. – fallen, ziehen oftmals Zusammenarbeit nach sich. Es zeichnen sich drei Ebenen des „Consultant Status“ ab, welcher NGOs eingeräumt wird:

(1) Der General Status wird großen IOs (Greenpeace, Ärzte ohne Grenzen, etc.) verliehen.

(2) Den Special Field Status erhalten kleinere Organisationen, welche auf bestimmte Bereiche wie Menschenrechte, Stadt- und Regionalplanung etwa UNHABITAT spezialisiert sind.

(3) Den Roster - Status haben jene Experten inne, welche speziellen Anforderungen – etwa im Bereich Sanitärtechnik (Gesundheit, Wassertechnik, Technik, Brunnenbau, etc.) – gerecht werden.

Um einen Beraterstatus beim ECOSOC zu erhalten, müssen diese Organisationen von einem aus diversen Abteilungsleitern zusammengesetzten intergouvernementalen Komitee anerkannt werden, welches halbjährlich tagt und sich auf vom DPI ausgearbeitete Profil-Bewertungen beruft. Das Hauptkriterium für Zusammenarbeit/ein Mandat des DPI umschreibt das Stichworts „information dissemination“. Eine NGO ist verpflichtet, neben der Anerkennung der UN-Charta schon mindestens drei Jahre zu bestehen sowie eine gemeinnützige (sprich: non-profit) Organisation zu sein; das ausschlaggebende Element konstituiert jedoch ein etabliertes Informationssystem^[5]. Eine weitere Anforderung stellt die Zusammenarbeit mit anderen Funds und Programmen dar. Als Vorteile der Zusammenarbeit mit dem DPI zeichnen sich vor allem der Zugang zu DPI-eigenen Büros – sprich den Research Centers und deren elektronischer Infrastruktur, und somit auch teilweiser Zugang zu UN-internen Informationen – und weiters monatliche Mails bezüglich aktueller Sachverhalte, wöchentliche Briefings und eine NGO-Konferenz (mit bis zu 2000 Repräsentanten verschiedenster NGOs), welche zeitlich etwas vor jener der Generalversammlung stattfindet. Dies bietet NGOs die Möglichkeit sich international zu vernetzen und dadurch (auch in der Zivilgesellschaft) präsenter zu erscheinen.

Isolda Oca unterstreicht im zweiten Teil ihres Vortrags die spezielle Bedeutung der MDGs: im Jahr 2000 unterzeichneten 189 Präsidenten, Premierminister und Könige die Millennium Deklaration und stimmten somit allesamt aktiver Mitwirkung zur Erreichung der gemeinsamen Ziele bis 2015 zu. Heuer soll in einem Überblick festgehalten werden, was noch – oder erst recht – zu tun ist. Der Report Investing for Development^[6] des renommierten amerikanischen Entwicklungsökonomen Jeffrey Sachs (in Zusammenarbeit mit 200 Ökonomen aus aller Welt) weist direkt darauf hin: „Mit Hilfe der Zivilgesellschaft kann die Welt die MDGs erreichen“. Als Beispiel werden praktische Empfehlungen genannt, welche Spenden an korrupte Staatsführungen ersetzen sollen^[7]. Hier müsste auch die Zivilgesellschaft aktiv werden, da diese einerseits über die Bedürfnislage (in vielen Fällen geht es hierbei primär um die so genannten „basic needs“) am besten Bescheid weiß, andererseits von der Basis kommt und dementsprechend geringen Kontakt zur (korrupten) Staatsführung hat.

Ein wichtiger Aspekt der Zivilgesellschaft ist die Tatsache, dass sie durch ihre Nähe zur Basis die Regierungen durchaus kritisch beobachten kann. Der Cardoso-Report schlägt vor, dass die Zivilgesellschaft quasi als „multi-stakeholder“ (neben den Regierungen etc.) fungiert, denn wer die Regierungen letztendlich für nicht erfüllte Zusagen – etwa zur Armutsbekämpfung – zur Rede stellt und sie dadurch drängt die Verbesserung der Situation auf die Agenda zu setzten, sind die NGOs^[8], also der aktive Teil der Zivilgesellschaft – „NGOs are the ones who can push the governments to do what they have to do“, so Oca. In skandinavischen Ländern sind NGOs durchaus von n der Regierung akzeptiert, behalten jedoch auch hier die Regierungsarbeit genau im Auge. Besonders in Bezug auf die im UNDP eingereichten Country-Reports bezüglich der Erreichung der MDGs spielt dies eine Rolle: fallweise fanden sich starke Divergenzen in den Etappenberichten von Regierungs und jenen von NGOs (beispielsweise „Social Watch“). Im Idealfall ist diese Opposition Regierung vs. NGO nicht vorhanden und fruchtbare Zusammenarbeit beider zeichnet die Governance-Struktur aus.

[...]

^[1] Da der Begriff Entwicklung ein sehr undefinierbarer ist, welchem unterschiedlichste Konnotationen zugeordnet wurden und werden, ist die Definition des Begriffes Entwicklung in diesem Zusammenhang wichtig. Der Entwicklungsbegriff wurde in den letzten Jahrhunderten einem stetigen Wandel unterzogen: anfangs in den Naturwissenschaften gebraucht, wurde er erst ab dem 19. Jahrhundert zur Beschreibung sozio-politischer Erscheinungen verwendet. Die lange verbreitete Konnotation Entwicklung=Wachstum=Wohlstand erhielt der Begriff allerdings erst durch die Antrittsrede Trumans 1949, als dieser zwischen den „entwickelten“ Industriestaaten und den „unterentwickelten“ Entwicklungsländern unterschied („entwickelt“ wurde in diesem Zusammenhang nicht nur mit wirtschaftlicher entwickelt, sondern ebenfalls mit zivilisiert gleichgesetzt). Dies geschah aus ideologischen Gründen: dem Vorbild wirtschaftlicher Entwicklung im (kapitalistischen) Norden zu folgen verhieß Prosperität. Gleichzeitig bedeutete es, dem kapitalistischen Modell zu folgen, was die „Gefahr des Kommunismus“ eindämmen sollte, indem die neu geschaffene Entwicklungshilfe technisch, wissenschaftlich und finanziell dazu beitragen sollte, dass die Entwicklungsländer bald auf dem wirtschaftlichen Niveau der Industrieländer seien. In den folgenden Jahrzehnten sollte sich bald herausstellen, dass Wirtschaftswachstum allein nicht zu Wohlstand führt. Die unterschiedlichen Entwicklungstheorien differenzierten den Begriff und seine Konnotationen. Der in dieser Arbeit verwendete Entwicklungsbegriff bezieht sich nicht ausschließlich auf wirtschaftliche Entwicklung, sondern soziokulturelle, politische, ökologische und persönliche Entwicklung – kurz: nachhaltige Entwicklung im Sinne umfassender Entwicklung – sind ihm ebenfalls immanent.

^[2] Sobald Zivilgesellschaft anfängt „globalen, uniformen und homogenen Zielvorhaben“ zu folgen, würde dies eine Unterwerfung unter die Methoden und Ziele von Markt und Staat nach sich ziehen, was „die demokratische Funktion von Zivilgesellschaft unterlaufen würde“. Im Norden, wo Institutionen stärker sind, ist diese Gefahr wesentlich größer, als im Süden, wo staatliche Institutionen oft schwach und zivilgesellschaftliche Bewegungen daher eher „resistent“ sind (Dietrich 2003: 148).

^[3] Gramsci bezeichnet damit jene Art der Herrschaft, welche nicht mittels durch Zwang erreichter Dominanz definiert wird, sondern auf einem Konsens beruht. In Hinblick auf den ersten Weltkrieg bezeichnet Gramsci die Zivilgesellschaft als das „Grabensystem des modernen Krieges“. Bei einem Stellungskrieg, so Gramsci, werde nur die oberflächliche Verteidigung zerstört, das Grabensystem sei die eigentlich wirksame Verteidigungslinie (Elfferding/Eckhard 1982: 63,74).

^[4] Siehe Kapitel V. Der Cardoso-Report.

^[5] Es müssen unterschiedliche Arten der Information gegeben sein: ein Newsletter, eine Website, eine Zeitschrift (welche wöchentlich, monatlich, vierteljährlich etc. in gedruckter Form erscheint), Artikel über die NGO (und zwar von anderen als NGO-eigenen Autoren und Publikationen) und Konferenzen (natürlich von oder in Zusammenarbeit mit den jeweiligen NGOs organisiert) – kurz die NGO muss „funds and ressources“ für die Verbreitung der Informationen nachweisen.

^[6] Nähere Informationen zum Bericht unter http://www.unmillenniumproject.org/reports/index.htm und http://www.globalpolicy.org/socecon/un/2005/02martens.pdf

^[7] Unter praktischer Empfehlung wäre jene medizinisch behandelter Bettnetze als Malaria-Schutz zu nennen. Korrupte Regime könnten umgangen werden, wenn anstatt finanzieller Zuwendungen an die Regierungen zur Malaria-Bekämpfung Bettnetze an die Bevölkerung ausgeteilt würden. Vgl. auch Fußnote 10.

^[8] Als Beispiel wurde die Frauenkonferenz genannt, an welcher Frauen aus aller Welt teilnahmen. Konsensual wurde festgestellt, dass sie sich im Allgemeinen von ihren Regierungen nicht oder nicht ausreichend wahrgenommen fühlen. Da Frauen in ihren Communities wichtige Rollen spielen, und damit auch eine gewisse Verantwortung tragen, sollte gerade ihnen die Möglichkeit eingeräumt werden, sich zu artikulieren.