Die Problematik des Trennungsgebotes zwischen dem Verfassungsschutz und der Polizei bei der Bekämpfung rechtsextremistischer Netzwerke

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Vorwort

1 Einleitung

2 Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland
2.1 Das Bundesstaatsprinzip
2.1.1 Die Souveränität der Gliedstaaten
2.2 Kompetenzverteilungen zwischen dem Bund und den Ländern
2.2.1 Die Gesetzgebung
2.2.2 Die Rechtssprechungskompetenz
2.2.3 Der Vorrang des Bundesrechts
2.3 Perspektiven und neue Wege des deutschen Föderalismus

3 Das Bundesamt für Verfassungsschutz
3.1 Historische und rechtliche Grundlagen
3.2 Administrative Gliederung
3.2.1 Die Landesämter als nachrichtendienstliche Systemeinheiten
3.3 Arbeitsfelder
3.3.1 Rechtsextremismus
3.3.1.1 Netzwerke und Akteure in Deutschland
3.4 Erweiterung der Befugnisse
3.4.1 Einsatz besonderer technischer Mittel
3.5 Kontrollmöglichkeiten
3.5.1 Verwaltungsinterne Kontrolle
3.5.2 Parlamentarische Kontrollfunktionen
3.5.3 Kontrolle durch die Gerichte

4 Machtbegrenzende Prinzipien des Rechtsstaates
4.1 Historische Grundlagen des Trennungsgebotes
4.2 Streit um den Verfassungsrang
4.2.1 Der Polizeibrief vom 14. April 1949
4.2.2 Verfassungsrechtliche Diskussion
4.2.3 Ergebnis
4.3 Die Trennung nach einfachem Recht
4.4 Politische Bedeutung des Trennungsgrundsatzes

5 Die Zusammenarbeit zwischen Polizei und Verfassungsschutz
5.1 Die Polizeien als Exekutivorgane der Länder
5.1.1 Kompetenzen und Probleme bei der Strafverfolgung
5.1.2 Trennung zwischen Polizeirecht und StPO
5.2 Grundsätze bei Datenübermittlungen
5.3 Informationelle Zusammenarbeit
5.4 Kooperation und Zusammenarbeit am Beispiel von Bayern

6 Zusammenfassung

Literatur- und Quellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Anhangsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Vorwort

Die vorliegende Arbeit dient der Erlangung des Grades eines Magister Artium.

Durch mein zurückliegendes Studium und vor allem durch meine Arbeit als Polizeibeamter der Bundespolizei, gab und gibt es Berührungspunkte mit der vorliegenden Thematik. Bei meiner alltäglichen Arbeit im Freistaat Sachsen werde ich auch zunehmend mit rechtsextremistischem Gedankengut konfrontiert und gerade in diesem Bereich war für mich interessant zu erfahren, wie Polizei und Verfassungsschutz dagegen gemeinsam vorgehen. Handelt es sich doch hier um eines der Aufgabenfelder mit den meisten aufgabenrechtlichen Überschneidungen. Das dabei tangierte rechtlich verankerte Trennungsgebot zwischen Polizei und Verfassungsschutz sowie die Diskussionen darüber, sollen ein Schwerpunkt meiner Magisterarbeit sein.

Allen voran möchte ich mich bei meiner Frau Claudine bedanken, die mir mit Rat und Tat, vor allem bei der sprachlichen und stilistischen Überarbeitung, zur Seite gestanden und mich auch in schwierigen Situationen gut beraten hat. Dank ihrer Unterstützung habe ich den nötigen Freiraum für das wissenschaftliche Studium bekommen und dadurch wurde diese Arbeit erst möglich.

Ebenso danke ich meiner Mentorin, Frau Prof. Dr. Susanne Lütz, die sich bereit erklärt hatte, diese Arbeit als Prüfungsthema anzunehmen.

Besonderer Dank gilt auch den Landesämtern für Verfassungsschutz in Bayern und Sachsen, hier ganz besonders Herrn Döhring vom LfV Sachsen, dem Polizeipräsidium München, den Polizeidirektionen München und Leipzig, die mich bei meinen Recherchen tatkräftig und wie selbstverständlich unterstützt haben.

Für Claudine

„Wer die Freiheit aufgibt, um Sicherheit zu gewinnen,

wird am Ende beides verlieren.“

(Benjamin Franklin,1706-1790)

1 Einleitung

Die Sicherheits- und Kriminalpolitik der vergangenen Jahre ist überwiegend von der Tendenz geprägt, auf tatsächliche oder vermeintliche Bedrohungslagen mit der eilig erhobenen Forderung nach neuen oder verschärften Eingriffsinstrumenten zu reagieren. Dies zeigt sich etwa am Beispiel der Bundesländer Sachsen, Bayern oder auch Nordrhein-Westfalen, die sich zunehmend mit dem Phänomen des Rechtsextremismus konfrontiert sehen und zur Bekämpfung neue Wege gehen müssen. Die dabei praktizierte gemeinsame Vorgehensweise mit dem Verfassungsschutz wirft jedoch die Frage auf, ob und inwiefern dabei Grundrechte wie z.B. das Fernmeldegeheimnis, die Unverletzlichkeit der Wohnung und nicht zuletzt die informelle Selbstbestimmung in einem nicht zumutbarem Maße, durch beide Behörden zugleich, verletzt oder eingeschränkt werden.

Eine Erweiterung staatlicher Eingriffsbefugnisse, vor allem nach den Ereignissen des 11. Septembers 2001 auf der einen, bedeutet fast immer eine Beschränkung von Freiheiten auf der anderen Seite. Untersuchungsziel dieser Arbeit soll das existierende Trennungsgebot zwischen Polizei und Verfassungsschutz, die aufgabenrechtlichen Überschneidungen bei der Bekämpfung rechtsextremistischer Straftaten und das gemeinsame Vorgehen in diesem Deliktfeld sein. Dabei geht es dem Autor nicht um die Frage, ob es sinnvoll erscheint, beide Behörden zu trennen. Vielmehr sollen die rechtlichen Voraussetzungen, ohne jedoch in eine verfassungsrechtliche Diskussion abweichen zu wollen, hinsichtlich einer Änderung oder Lockerung in bestimmten Bereichen geprüft werden.

Das Trennungsgebot unterliegt in der öffentlichen Diskussion starken Schwankungen. Doch neue Herausforderungen für die Polizei und Nachrichtendienste lassen, nahezu naturgesetzlich mit einer gewissen Verspätung, das Trennungsgebot wieder in den Fokus rechtswissenschaftlicher Erörterungen treten.

Vor allem nach dem 11. September 2001 und der Verabschiedung des „1. Anti Terror Paket“^[1] und des am 14. Dezember 2001 verabschiedeten Terrorismusbekämpfungsgesetzes^[2] (TerrBekG) lag es nahe, dass nach einem vorübergehenden Abflauen der Diskussion eine Debatte über rechtliche Einzelfragen einsetzen würde, die auch logischerweise das Trennungsgebot mit einbezieht. Dadurch würden sich konsequenterweise auch Veränderungen im Bereich des Aufgabenfeldes Rechtsextremismus ergeben, denn dieser Bereich wurde bewusst ausgesucht, weil es hier doch mit die meisten Überschneidungen von Polizei und Verfassungsschutz gibt.

Im ersten Teil der Untersuchung sollen kurz, zur Übersichtlichkeit, einige Worte zum föderalistischen System der Bundesrepublik genannt werden. Schwerpunkt hier sollen jedoch nur das Bundesstaatsprinzip, der Rechtsstaat und die Kompetenzverteilungen zwischen dem Bund und den Ländern sein.

Der zweite Teil befasst sich mit dem Bundesamt für Verfassungsschutz und seinen Aufgabenfeldern, allerdings mit Konzentration auf das Feld des Rechtsextremismus, entsprechend der Aufgabenstellung. Bevor dann im vierten Teil die Zusammenarbeit zwischen der Polizei und dem Verfassungsschutz auch anhand von Beispielen transparent dargestellt werden soll, muss sich vorab noch mit der rechtlichen Thematik des Trennungsgebotes auseinander gesetzt werden.

Denn die anhaltende Diskussion bezüglich des Gebotes der Trennung ergibt in Zukunft nur dann einen Sinn, wenn dafür auch die rechtlichen Voraussetzungen gegeben sind. Nur wenn diese Frage geklärt werden kann, ist es nach Auffassung des Autors sinnvoll, sich über Veränderung in der Zusammenarbeit beider Behörden zu unterhalten. Aufgrund der Vorgaben dieser Arbeit kann hier jedoch eine abschließende Diskussion, vor allem in verfassungsrechtlicher Hinsicht, nicht erfolgen. Es ist vielmehr Anliegen Lösungsansätze zu finden. Auch aus dem Hintergrund heraus, dass der Verfasser beruflich als Bundespolizist mit dieser Problematik konfrontiert wird und somit, im Rahmen der dienstlichen Geheimhaltungspflicht, auch aus der praktischen Erfahrung darüber urteilen kann.

Hinzu kommt, dass in den letzten Jahren die Grenzen zwischen polizeilicher und nachrichtendienstlicher Tätigkeit zunehmend undeutlicher geworden sind, denn Aufgaben, Befugnisse und Arbeitsmethoden nähern sich teilweise immer mehr an. Vor diesem Hintergrund bekommt auch die Frage der verfassungsrechtlichen Bedeutung des Gebotes der Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten immer mehr an Gewichtung, denn erneut stehen die organisatorischen und informationellen Grenzen zwischen der polizeilichen und nachrichtendienstlichen Tätigkeit der Bundesrepublik Deutschland zur Diskussion.

2 Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland

Ohne in die aktuelle Föderalismusdebatte eingreifen zu wollen, sind am anfänglich einige kurze Anmerkungen nötig.

Der Föderalismus wird häufig als zu schwerfällig bei politischen Entscheidungen gesehen, jedoch ist er in vielen Ländern der Erde eine konstante Größe. Er unterliegt auch in Deutschland ständigen Veränderungen, gerade auch wegen der Wiedervereinigung und durch den europäischen Integrationsprozess. Auf dem Weg zur bundesstaatlichen Ordnung gab es eine Vielzahl von Schwierigkeiten zu beseitigen und Probleme zu lösen. Daraus resultierend besitzt das deutsche Modell einige grundsätzliche Prinzipien, die den deutschen Bundesstaat prägen.

Ein fester Bestandteil stellt dabei das Grundgesetz dar, das zum einen eine föderative Gliederung der Bundesrepublik vorschreibt und zum anderen bestimmte Anforderungen an die Ausgestaltung der Bundesstaatlichkeit stellt. Die Kontrolle darüber wurde dem Bundesverfassungsgericht übertragen.

In diesem Kapitel der Arbeit sollen Wesen und Erscheinungsform des deutschen Bundesstaates aufgezeigt und auf das Wechselspiel zwischen Souveränitätsansprüchen und Kompetenzzuweisungen eingegangen werden. Die Bundesrepublik Deutschland ist nach der Wiedervereinigung zwar im Staatswesen gleich geblieben, hat sich jedoch punktuell in mancherlei Hinsicht geändert. Die daraus entstandenen Auswirkungen auf die Zusammenarbeit der Polizei und Nachrichtendienste, insbesondere dem Bundesverfassungsschutz, auch unter dem Aspekt des 11. September 2001, gilt es in den nachfolgenden Gliederungspunkten zu erörtern.

2.1 Das Bundesstaatsprinzip

Das Prinzip des Bundesstaates ist in Art. 20 Abs. 1 GG^[3] niedergeschrieben und wird durch die sog. Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG^[4] geschützt. Dadurch soll eine Beseitigung der föderativen Struktur der Bundesrepublik Deutschland verhindert werden.

Diese Norm ist einmalig und in keiner neuzeitlichen Verfassung in dieser Form so niedergeschrieben. Dadurch ist die Bundesstaatlichkeit garantiert und unantastbar.^[5] Neben der Existenz des Bundes als Zentralstaat und der Länder als Gliedstaaten, werden verfassungsrechtliche Grundsätze ergänzt, die die föderative Ausgestaltung in der Bundesrepublik klar regulieren und so zum Zeichen des deutschen Föderalismus geworden sind. Zu nennen wären die bundesstaatliche Homogenität von Zentralstaat und den dazugehörigen Gliedstaaten. Art. 28 GG besagt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

„(1) Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen

des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne

dieses Grundgesetzes entsprechen.“^[6]

Durch die Gewährleistung von allgemeinen, gleichen, unmittelbaren, freien und geheimen Wahlen werden für alle Länder gleiche Bedingungen geschaffen und eine Auflösung des Bundesstaates von innen her ist, wie bereits erwähnt, von vornherein ausgeschlossen.

Ein weiterer wichtiger Punkt ist die normierte Bestimmung, dass Bundesrecht Landesrecht bricht. Niedergeschrieben in Art. 31 GG.^[7] Mit Hilfe der Möglichkeiten eines Bundeszwanges und der Notstandsregelung, sichert sich der Verfassungsgesetzgeber das Recht auf Erfüllung. Dies musste jedoch noch nie angewendet werden.^[8]

In letzter Zeit rückte das Bundesstaatsprinzip immer öfters in die Mitte der trennungsrechtlichen Diskussion. Vermutlich auch durch die Entscheidung des BVerfG zur Übernahme bahnpolizeilicher Aufgaben durch die Bundespolizei. Jedoch nannte das BVerfG das Bundesstaatsprinzip als mögliche verfassungsrechtliche Grundlage für das Trennungsgebot, äußerte sich zum Verfassungsrang aber nicht.^[9]

2.1.1 Die Souveränität der Gliedstaaten

Für die Klärung der Frage, welche Rechte und Pflichten der Polizei bei der Strafverfolgung zur Verfügung stehen, muss zuerst untersucht werden, wie die einzelnen Gliedstaaten in das System von Kompetenzzuweisungen bzw.

-beschränkungen integriert sind und was dies für Auswirkungen auf ihr Souveränität hat. Festzustellen ist, dass die Länder gleich in zweierlei Hinsicht eingeschränkt sind. Weder besitzen die Landesparlamente uneingeschränkte Handlungsfähigkeit, noch können die Wähler generell von ihrem Recht auf Mitbestimmung Gebrauch machen.

Der entscheidende Faktor ist, dass das in Art. 20 Abs. 1 GG verfassungsmäßig garantierte Bundesstaatsprinzip den Grundsatz der Demokratie überlagert.^[10] Alle Einschränkungen von Herrschaftsbefugnissen der Länder sind eine Folge der Kompetenzverteilungen zwischen Bund und Länder, auf die in Kapitel 2.1.2 näher eingegangen werden soll. Dazu findet sich im Grundgesetz u.a. folgender Hinweis in Art. 32 GG:

„(1) Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist Sache des Bundes.“ und sollte den Ländern eine Eigenständigkeit dahingehend erlaubt sein, wird dies explizit erwähnt, zum Beispiel im Recht der Gesetzgebungshoheit bei Vertragsabschlüssen mit anderen Ländern „(3) Soweit die Länder für die Gesetzgebung zuständig sind, können sie mit Zustimmung der Bundesregierung mit auswärtigen Staaten Verträge abschließen.“^[11]

Des Weiteren bestehen Ausnahmen in den Bereichen Verwaltung, Erziehungs- und Bildungswesen und vor allem im Bereich des Polizeirechts. Die dortige Gestaltung ist ausschließlich Ländersache, eine Einwirkungsmöglichkeit des Bundes existiert nicht. Jedoch gibt es sog. Kooperationsverträge mit der Bundespolizei, wie dies z.B. im Freistaat Sachsen der Fall ist.^[12] Grundlegend kann festgestellt werden, dass im Laufe der Zeit die einzelnen Bundesländer einen immer größeren Autonomieverlust hinnehmen mussten.

2.2 Kompetenzverteilungen zwischen dem Bund und den Ländern

Wird von Kompetenzverteilungen gesprochen, so ist dies gleichbedeutend mit Vorteilen. Vorteile, die das föderalistische System ausmachen. Wer verteilt, will teilen. Es ist dabei nicht entscheidend, ob es sich dabei um Aufgaben oder Verantwortungen handelt. Aufgrund der engen Bindung des deutschen Staatsbürgers an die Institutionen und selbstredend seine Amtsträger, wird der Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland ungemein intensiviert.

Das Sammeln politischer Erfahrungen auf Länderebene, führt automatisch zu mehr Kreativität auf Bundesebene. Die vertikale Gewaltenteilung ermöglicht eine große Anzahl von Kontrollmechanismen und Mitwirkungsmöglichkeiten. Dadurch entsteht mehr Transparenz. Weiterhin kann die staatliche Gewalt überschaubarer kontrolliert werden.

Hinzu kommt, dass es bei dezentralen Aufgabenverteilungen und -wahrnehmungen ohne Kooperation und gegenseitige Verständigung bzw. Rücksichtnahme nicht funktionieren wird.^[13] Denn nur dadurch führt dies im Idealfall zu einer gewünschten Leistungssteigerung durch die entsprechenden Arbeitsgremien.

Durch den Föderalismus entstehen neue Möglichkeiten in den Bereichen Kultur, Politik und Wirtschaft. Katz spricht in diesem Zusammenhang von einer „regionalen Pluralität“.^[14] Jedoch können nicht nur Vorteile aufgezeigt werden. Das föderalistische System stärkt zwar die Bundesstaatlichkeit, dies führt aber wiederum zu einem Abbau vorhandener Länderautonomien. Vor allem in politisch-administrativer Hinsicht fungieren die Länder zunehmend nur noch als „Erfüllungsgehilfen“.

Dadurch treten autonome Gestaltungsmöglichkeiten in den Hintergrund oder werden sogar ganz vernachlässigt. Ganz besonders deutlich wird dies im finanziellen Bereich. Dort fördern die Länder bei den Bundeszuschüssen nicht mehr ihre eigenen Interessen sondern sind überwiegend auf der Suche nach finanziellen Zuschüssen und gehen den Weg des geringsten Widerstandes. Lediglich auf den Gebieten des Bildungswesen und des öffentlichen Dienstes haben die Länder weiterhin noch die größte Mitsprachemöglichkeit. Was das für die Arbeit der Polizeien mit sich bringt, dazu in den folgenden Abschnitten mehr.

2.2.1 Die Gesetzgebung

Ein gut funktionierendes System zwischen dem Zentralstaat und seinen Gliedstaaten ist eine Mischung der Trennung als auch des Zusammenwirkens in wichtigen Fragen. Art. 30 GG besagt, dass die Bundesländer grundsätzlich nur dann zuständig sind, wenn in der Verfassung nichts anderes geregelt ist.^[15] Im Umkehrschluss sind die Kompetenzen des Bundes im Grundgesetz, bis auf wenige Ausnahmen, festgeschrieben. Die Zuständigkeitsvermutung für die Gesetzgebungskompetenz wird in Art. 70 Abs. 1 GG erwähnt. „(1) Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.“^[16] Des Weiteren werden in Art. 71 Abs. 1 ff. GG, katalogartig, dem Bund die Bereiche der ausschließenden, konkurrierenden und der Rahmengesetzgebung zugewiesen. Grundlegend werden die Gesetzgebungsmaterien in fünf Teilbereiche unterteilt:^[17]

1.) Ausschließliche Bundesgesetzgebung in den Bereichen Auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung, Geld und Währung etc.
2.) Konkurrierende Gesetzgebung in den Bereichen der Zuständigkeiten der Länder, soweit der Bund dies nicht durch Gesetz anderweitig regelt
3.) Rahmengesetzgebung des Bundes für allgemeine Regelungen wie Recht des öffentlichen Dienstes, Hochschulwesen, Presse etc.
4.) Gemeinschaftsaufgaben, bei denen der Bund die Aufgaben der Länder miterfüllt
5.) Ausschließende Landesgesetzgebung wie Kultur, Schulwesen, Polizei etc.

Es ist demnach festzustellen, dass die meisten Bereiche in die überlappende Gesetzgebung von Bund und Ländern hineinfallen. Daher bleiben, trotz der grundsätzlichen Kompetenzvermutung in Artikel 70 Abs. 1 GG zugunsten der Länder, in der Praxis nur wenige Möglichkeiten übrig.

Diese angesprochenen Möglichkeiten finden sich in den Bereichen der Rahmengesetzgebung und der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz wieder. Ebenfalls werden vom Bund sog. ungeschriebene gesetzgebende Kompetenzen in Anspruch genommen. Das Bundesverfassungsgericht und auch die herrschende Meinung haben hierzu diese Kompetenzen mit Hilfe eines Schutzzusammenhanges oder gemäß aus der „Natur der Sache heraus“ anerkannt.^[18]

Die Kompetenzen des Bundes sind demnach so umfassend, dass den Ländern nur noch die Bereiche des Kommunalen, des Kulturellen und des Polizei- und Ordnungsrechts übrig bleiben. Für die Bearbeitung der Themenstellung genügt es jedoch explizit auf den Bereich des Polizei- und Ordnungsrechts einzugehen.

Abschließend ist noch zu erwähnen, was den Ländern bei der Gesetzgebung verloren geht, steht ihnen bei der Ausführung jedoch umso mehr zu, da der Bund nur über wenige Aufgabenbereiche ausführender Behörden zurückgreifen kann. Zu nennen wären hier z.B. die Bundespolizei (BPOL), der Auswärtige Dienst oder der Bundesverfassungsschutz.

2.2.2 Die Rechtssprechungskompetenz

Betrachtet man die Rechtspflege, so ist relativ schnell zu erkennen, dass auch hier der Gestaltungsspielraum der Länder immer mehr abnimmt. Der in einigen Landesverfassungen vorgegebene Passus der Souveränität entspricht nicht der Wirklichkeit. Mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes am 24. Mai 1949 wurde die Verfassung des Bundes zum verbindlichen Rahmen für die einzelnen Länder. Alle nachgeordneten Gerichte müssen daher diese Beschränkungen beachten, die sich in einem Bundesstaat aus dem Nebeneinander der Verfassungsräume des Bundes und der Länder, sowie aus dem im Grundgesetz festgelegten Vorrang des Bundesrechts ergeben.

Die Überprüfung von Bundesrecht und von Entscheidungen der Bundesgerichte gehört demnach nicht zum Aufgabenbereich. Aufgrund der Tatsache, dass die Rechtssprechung den im Grundgesetz ausdrücklich aufgeführten Bundesgerichten und den Gerichten der Länder^[19] obliegt und so gesehen der Bund theoretisch lediglich die Kompetenz hinsichtlich der vereinheitlichten Rechtssprechung im Bundesgebiet, bezogen meist auf Revisionen besitzt, kommt es hier zu einer Teilung. Alle anderen „alltäglichen“ Streitsachen sind demnach Ländersache. Jedoch werden alle grundsätzlichen Dinge nach Bundesmaßstäben organisiert. Ebenso wird das heute von den Richtern angewandte materielle Recht dem Bundesrecht zugerechnet.

Im Ergebnis kann man sagen, da jeder Richter an das Gesetz gebunden ist, stellt dies somit eine Bindung an geltendes Bundesrecht dar. Die Länder haben allerdings eine eigene Gerichtsbarkeit. Oben an sind die Verfassungs- und Staatsgerichtshöfe zu nennen, die die meisten Bundesländer unterhalten. Außerdem müssen die Länder alle unteren und mittleren Instanzen schaffen. Hier endet dann allerdings ihre Zuständigkeit. Im Falle eines Revisionsverfahrens wären dann wiederum die Bundesgerichte zuständig.

2.2.3 Der Vorrang des Bundesrechts

Das Bundesamt für Verfassungsschutz als oberster Hüter der Verfassung, ist demzufolge auch mit entsprechenden Kompetenzen ausgestattet. Welche genau dabei für die Bearbeitung der Fragestellung in Betracht kommen, wird in Abschnitt 3 noch zu erörtern sein. Im Vorfeld soll kurz der oft so schnell daher gesagte Satz „Bundesrecht bricht Landesrecht“ geklärt werden. Welche Kompetenzen oder Normen sind damit eigentlich gemeint? Und betrifft das direkt oder indirekt die Zusammenarbeit des Bundesverfassungsschutzes mit den einzelnen Bundesländern?

Ausfluss des Homogenitätsprinzips^[20] ist der sog. Vorrang des Bundesrechts. Im Bundesstaat mit seinen einander überlagernden Rechtskreisen ist stets zu beachten, ob nicht eine ranghöhere Norm des Bundes dieser entgegensteht. Soweit sich Bundes- und Länderkompetenzen für die Normsetzung gegenseitig ausschließen, ist prinzipiell lediglich zu kontrollieren, ob die Voraussetzungen der Befugnisnorm vorliegen, um wirksame von unwirksamen Bestimmungen zu scheiden.

Der Fall, dass einfaches Landesrecht in einer Domäne ausschließlicher Bundeskompetenz erlassen wird, ist äußerst selten, da ein solcher Verstoß gegen die ausdrücklich genannten exklusiven Bundeszuständigkeiten im Grundgesetz^[21] auffallen würde. Das bedeutet, nur bei ausgewählten Normwidersprüchen zwischen Bundes- und Landesgrundrechten entsteht eine sog. Kollisionslage, vorwiegend bei Kompetenzüberschneidungen.

Die konkurrierende Gesetzgebung (Art.72, 74, 74a, 105 Abs. 2 GG) lässt dynamische Kompetenzveränderungen zu. Das heißt, sobald der Bund einen Bereich neu regelt, verlieren ähnlich lautende Ländernormen ihre bis dato gesetzlich festgeschriebene Anwendbarkeit.

Im Umkehrschluss leben die entsprechenden Landesvorschriften wieder auf, wenn der Bund entsprechende Regelungen wieder abschafft. Da diese Regelung in allen Bereichen zur Anwendung kommt, betrifft es auch die Befugnisse und Kompetenzen des Bundesverfassungsschutzes in seiner länderübergreifenden Arbeit. Dies kann natürlich unter einem neuen Sicherheitsbegriff, der zweifelsfrei nach dem 11. September 2001 entstanden ist, von Vorteil sein. In diesem Bereich könnte sich aber auch ein Bund-Länder-Streit entzünden oder gar vertiefen, weil die bundesrechtliche Bereinigung gleichzeitig Grenzen der Rechtssetzungsbefugnis der Länder definiert und es dadurch zu Kompetenzstreitigkeiten in Bezug auf die Polizeiarbeit kommen könnte. Dies soll an einem Beispiel näher erläutert werden.

Die Vorschrift besagt, dass landesrechtliche Rechtsnormen, die dem Bundesrecht widersprechen, nichtig sind oder werden. Art. 31 GG^[22] hebt das bisherige Landesrecht auf bzw. verhindert die Entstehung von neuem. Eine solche Art des Vorrangs nennt man Geltungsvorrang. Diese Kollisionsregel beruht auf der Verteilung der Gesetzgebungskompetenz und erfasst nur Gesetzgebungsakte. Wegen der Verbindung mit der Kompetenzordnung kommt es auf den Inhalt der Gesetze gar nicht an. Das Landesgesetz kann also konform mit dem Bundesrecht sein, muss aber bei Kompetenzmangel weichen. Der Konflikt im Einzelfall ist von Art.31 GG nicht erfasst. Ein solcher Konflikt ist aber durchaus denkbar und möglich.

Werden bei Versammlungen durch die Polizei Maßnahmen gegen Teilnehmer ergriffen bzw. durchgesetzt, die nach dem Landespolizeirecht durchaus legitim wären, so können diese Maßnahmen trotzdem unrechtmäßig werden, wenn geltendes Bundesrecht entgegensteht. Dies ist genau dann der Fall, wenn die Teilnehmer einer Versammlung aufgrund des Versammlungsgesetzes, eines Bundesgesetzes, dazu berechtigt sind, sich beispielsweise auf einem großen Platz zu versammeln.

Dafür gilt eine ungeschriebene Kollisionsregel zu Gunsten der vorrangigen Befolgung des Bundesrechts. Die Gültigkeit der einschlägigen Gesetze bleibt unangetastet. Die Regeln für Gesetze erstrecken sich auch auf allgemeine Rechtsgrundsätze, Richterrecht und Gewohnheitsrecht. Dazu im Einzelnen, die Arbeit der Länderpolizeien und des Bundesverfassungsschutzamtes betreffend, mehr in den folgenden Abschnitten.

2.3 Perspektiven und neue Wege des deutschen Föderalismus

Eine Aufarbeitung aller Vor- und Nachteile wäre an dieser Stelle zu aufwendig und dem eigentlichen Thema nicht dienlich. Daher soll lediglich ein Ausblick gegeben werden. Die wieder erwachte Debatte um die Reformbedürftigkeit des kooperativen Föderalismus zeigt, die Beteiligung der Länder geht einigen nicht weit genug und anderen zu weit.

Welche Entscheidungen darf das Bundesamt für Verfassungsschutz als bundeseinheitliche Stelle innerhalb unseres föderalistischen Systems treffen? Denn dies wurde von den Alliierten ja von vorn herein nicht in Aussicht gestellt. Aber können wir es uns in der heutigen veränderten Sicherheitslage noch leisten alles dezentral zu koordinieren oder sollten nicht vielleicht wichtige Entscheidungen eher zentral getroffen werden. Denn die Polizeigewalt liegt in Länderhoheit und der Bund benötigt in Zukunft vielleicht mehr Gestaltungsspielraum, um die neu anstehenden Aufgaben offensichtlich bewältigen zu können.

Dies zeigt auch die aktuelle Debatte um die Aufgabenzuweisungen nach der Reform der Bundespolizei am 01.01.2008. Abgesehen davon, dass sich diese Behörde vor der größten Reform seit ihrem Bestehen befindet, wird auch intensiv, durch den Wegfall der nächsten Außengrenzen zu Polen und Tschechien, nach neuen Aufgaben und Kompetenzen gesucht. Natürlich wollen es die Länder nicht zu lassen, dass die Kompetenzen der Bundespolizei erweitert werden. Aber angesichts der neuen Bedrohungslagen, des enormen Personalpools der Bundespolizei und ihrer zentralen Arbeits- und Organisationsstruktur, sowie leerer Länderkassen, bleibt ihnen nichts anderes übrig. Aber dies ist ein anderes sicherheitspolitisches Thema.

Insgesamt aber kann gesagt werden, dass es nicht schlecht um den kooperativen Föderalismus steht. Nach wie vor existiert eine erhebliche Bundesstaatlichkeit. Dies zeigt auch der Anteil der zentralstaatlichen Ausgaben im Vergleich zu andern Ländern. Gleichzeitig kann auch eine größere Streuung öffentlicher Einrichtungen aufgrund der Dezentralisierung von Entscheidungskompetenzen verzeichnet werden. Deutlich wird dies z.B. im kulturellen Bereich. Und natürlich entwickelte sich die deutsche Wiedervereinigung durch die Integrationsfunktion des Föderalismus erheblich besser als angenommen. Durchgeführte Bundesstaatsreformen führten nicht immer gleich zu einem Zentralstaat oder zentralistischen System sondern zu einem System des „kooperativen Föderalismus“. Dies führte zu Verlusten an legislativen Länderkompetenzen und finanziellen Autonomien, verbunden mit einer Intensivierung bundespolitischer Ländermitwirkung und zahlreichen Kooperationen.^[23]

Außerdem ist eine zunehmende Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern zu verzeichnen, hier vor allem in den administrativen Bereichen. So werden Entscheidungsprozesse, aufgrund unterschiedlicher Interessenlagen verschleppt und fragwürdige Ergebnisse herbeigeführt. Des Weiteren entstehen Kompromisslösungen, da bei Kooperationen Mehrheitsentscheide ausgeschlossen sind.^[24] Die Problematik der Politikverflechtung soll im Rahmen dieser Arbeit nur beispielgebend erwähnt werden.

Dadurch entsteht aufgrund mangelnder Transparenz automatisch eine zu geringer Akzeptanz in der Bevölkerung bis hin zur Handlungsunfähigkeit in speziellen Teilbereichen. Das größte Problem liegt allerdings im exekutiven Bereich. Also auch im Bereich der Polizei des Bundes und der Länder. Da gewisse Bereiche einer sog. Länderautonomie unterworfen sind, dazu zählt u.a. auch der öffentliche Dienst, sollte hier eine gewisse Eigenständigkeit vorausgesetzt werden. Fraglich ist natürlich, ob die dabei auftretenden Unterschiede zwischen Unions- und SPD- geführten Ländern, in Hinblick auf das veränderte Sicherheitsgefüge, hilfreich oder bei der Durchsetzung einheitlicher Standards, z.B. bei der Terrorismusbekämpfung, eher hinderlich sind.

Jedoch sorgt die zunehmende Koordinierung von Aufgaben auf Bundesebene, bedingt durch das Zusammenrücken in Europa und die vermehrten Abschlüsse multilateraler Verträge^[25] dafür, dass die einzelnen Bundesländer an politischem Profil verlieren. Was auf der einen Seite schlecht ist, könnte vielleicht im Bereich der Polizeiarbeit von Vorteil sein. Vorgehensweisen anderer Staaten zeigen deutlich, dass einheitliche Befehlsstrukturen und die Bündelung von Kräften durchaus effektiver sind.

Es ist fraglich, ob die Vorgaben der Alliierten von 1945 bzw. 1949 noch immer zeitgemäß sind oder ob, angesichts eines vollkommen veränderten Weltbildes seit dem 11. September 2001, gewisse Denkweisen und Strukturen überdacht werden müssen und nach neuen Handlungsoptionen gesucht werden sollte.

3 Das Bundesamt für Verfassungsschutz

In Deutschland existiert eine Vielzahl von nachrichtendienstlichen Einrichtungen, die streng nach militärischen und zivilen Aufgabenbereichen getrennt sind und einem Ministerium unterstehen. Ferner entstehen durch die Struktur des deutschen föderalen Systems Politikverflechtungen innerhalb des Systems und sog. vertikale Fachbruderschaften.

Wird vom „Bundesverfassungsschutz“ gesprochen, gehen bei dieser Behörde, deren richtige Bezeichnung Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) lautet, die Meinungen sehr weit auseinander. Teile der Bevölkerung, aber auch Politiker verschiedener Parteien meinen, es handelt sich hierbei um einen Geheimdienst, vergleichbar mit den Organisationen der USA und assoziieren gleichzeitig damit nichts oder nur wenig Gutes. Andere denken, es sei gerade in der heutigen Zeit unverzichtbar eine Institution zu haben, die bei Problemen wie z.B. bei rechtsextremistisch motivierten Taten im Inland oder der subjektiv zunehmenden Terrorismusgefahr, besondere Wege der Ermittlungen kennt und dafür auch umfangreiche Mittel zur Verfügung hat.

Gemeinsam mit seinen nachgeordneten Landesämtern hat das BfV den Auftrag, Unterlagen und Erkenntnisse über Aktivitäten und Bestrebungen zu sammeln, die gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung oder gegen den Bestand und die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind. Nachzulesen auch in Art. 9 Abs. 2 GG.^[26] Dabei unterliegen diese Behörden speziellen Rechts- und Verwaltungsvorschriften.

Das BfV ist im System der deutschen Nachrichtendienste dem Bundesministerium des Innern (BMI)^[27] unterstellt und fungiert allerdings nicht als reine Erfassungsstelle sondern bewertet die gewonnenen Erkenntnisse gleichzeitig und spricht Handlungsempfehlungen aus oder gibt, bei erkannten bevorstehenden Straftaten, diese Fälle an die zuständigen Polizeibehörden ab.

[...]

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^[1] Die Bundesregierung stellte insgesamt 3 Mrd. Euro zur Terrorbekämpfung zur Verfügung und es erfolgten eine Erweiterung des Strafrechts durch den § 129b StGB

^[2] BGBl. Teil 1 Nr. 3, Bonn, 2002

^[3] Vgl. Grundgesetz Art. 20, In: http://www.dejure.org/gesetze/GG/20.html (15.05.07)

^[4] Vgl. Grundgesetz Art. 79, In: http://www.dejure.org/gesetze/GG/79.html (15.05.07

^[5] Vgl. Laufer/ Münch, Das föderative System…,

^[6] Vgl. Grundgesetz Art. 28, In: http://www.dejure.org/gesetze/GG/28.html (08.02.07)

^[7] Vgl. Grundgesetz Art. 31, In: http://www.dejure.org/gesetze/GG/31.html (08.02.07)

^[8] Vgl. Laufer/ Münch, Das föderative System…,

^[9] BVerfGE 97, 198 (217), In: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv097198.html (26.05.07)

^[10] Vgl. Laufer/ Münch, Das föderative System…, S. 118 ff.

^[11] Vgl. Grundgesetz Art. 32, In: http://www.dejure.org/gesetze/GG/32.html (11.02.07)

^[12] S.u.a. http://www.polizei.sachsen.de/pd_olnsl/3677.htm (30.05.07)

^[13] Vgl. Laufer/ Münch, Das föderative System…, S. 118 ff.

^[14] Vgl. Katz, Staatsrecht…, Rn. 259

^[15] Vgl. Grundgesetz Art. 30, In: http://www.dejure.org/gesetze/GG/30.html (14.02.07)

^[16] Vgl. Grundgesetz Art. 70, In: http://www.dejure.org/gesetze/GG/70.html (14.02.07)

^[17] Vgl. Rudzio, Das politische System…,

^[18] BverfGE 26, 246, 257

^[19] Vgl. Grundgesetz Art. 92, In: http://www.dejure.org/gesetze/GG/92.html (21.02.07)

^[20] Das Homogenitätsprinzip bedeutet wörtlich Gleichartigkeitsprinzip. Als juristischer Fachausdruck bezeichnet es die Gleichartigkeit der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesländer zu der der Bundesrepublik Deutschland. Verankert ist das Homogenitätsprinzip in Art. 28 Abs.1 S. 1 GG: „Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen.“

In: http://www.wikipedia.org/wiki/Homogenit%C3%A4tsprinzip (25.02.07)

^[21] Vgl. Grundgesetz Art. 21, 73, 105 ff., In: http//www.dejure.org/gesetze/GG.html (21.02.07)

^[22] Vgl. Grundgesetz Art. 31, In: http://www.dejure.org/gesetze/GG/31.html (24.05.07)

^[23] Vgl. Rudzio,

^[24] Vgl. Lehner, Politikverflechtung - Föderalismus ohne Transparenz. In: BiS 1979, S. 3 ff.

^[25] Vgl. Rudzio,

^[26] Vgl. Grundgesetz Art. 9, In: http://www.dejure.org/gesetze/GG/9.html (08.04.07)

^[27] Siehe Abb. 1,