Die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Definition
2.1. Begriffsabgrenzungen
2.2. Vergleich mit der Unternehmenskommunikation

3. Geschichte der Regierungs-PR

4. Aufbau des BPA
4.1. Das BPA als Informationsdrehscheibe für Bürger, Medien und Politik
4.2. Informations- sowie herrschafts- und machtorientierte Funktion des BPA

5. Recht
5.1. Urteile des Bundesverfassungsgerichts
5.1.1. Regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit im Wahlkampf
5.1.2. Volkszählungsurteil
5.1.3. AIDS-Beschluss
5.2. Sonderbefugnisse der Regierung
5.3. Vorwahlzeitraum
5.4. Auskunftsanspruch von Journalisten
5.5. PR-Kodizes
5.6. Schranken der Öffentlichkeitsarbeit
5.7. Zuständigkeitsbereiche
5.8. Parlamentarische Kontrolle

6. Struktur des BPA
6.1. Aufbau des BPA
6.2. Stellung des BPA
6.3. Verhältnis zu den Ministerien

7. Akteure
7.1. Akteure der Regierungskommunikation
7.2. Beziehungen zu Journalisten

8. Erscheinungsformen
8.1. Übersicht der Kommunikationsmittel des BPA
8.2. Bundespressekonferenz

9. Wandel der Regierungs-PR
9.1. Ursachen des Wandels
.9.1.1. Medialer Wandel
.9.1.2. Politischer & soziokultureller Wandel
9.2. Wandel der Regierungs-PR
.9.2.1. Organisation des BPA
.9.2.2. Stärkung der Position des BPA
.9.2.3. Art der Kommunikation

10. Fazit & Ausblick

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

Hält die Bundeskanzlerin eine Rede oder steht ein Interview mit einem Minister in der Zeitung, sieht man in erster Linie den Politiker selbst, kaum jedoch die Arbeit und die Menschen, die häufig dahinter stehen. Es ist jedoch nicht von der Hand zu weisen, dass die PR allgemein, aber insbesondere die Regierungs-PR, in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen haben (Köhler & Schuster 2006, S. 21). Politische und gesellschaftliche Entwicklungen im Inland, doch ebenso die sich ständig wandelnde und immer komplexer werdende weltpolitische und -wirtschaftliche Situation steigern das Informationsangebot der Bundesregierung und –bedürfnis der Bevölkerung , so dass politische Kommunikationsarbeit heute wichtiger denn je ist.

Diese Seminararbeit beschäftigt sich daher mit staatlicher Öffentlichkeitsarbeit. Eine Eingrenzung dieses Themas ist jedoch unabdingbar, da es ein weites und komplexes Forschungsfeld abdeckt, über das man nur mit einer Spezialisierung detaillierte Aussagen treffen kann. Aufgrund dessen analysiert diese Arbeit vor allem die Regierungs-PR sowie das Presse- und Informationsamt (BPA) und konzentriert sich auf die Kommunikation der vollziehenden Gewalt, die durch ihre Entscheidungskompetenzen eine sehr große Reichweite besitzt.

Um die Regierungs-PR möglichst umfassend darzustellen, werden auf den folgenden Seiten sowohl ihre allgemeinen Grundlagen vermittelt als auch eine genauere Untersuchung der Öffentlichkeitsarbeit unter Bundeskanzler Schröder vorgenommen. Im ersten Teil der Seminararbeit erfolgt die begriffliche Definition und Abgrenzung der regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit sowie die Deskription ihrer Aufgaben, rechtlichen Voraussetzungen und ihrer Schranken. Darüber hinaus spielen auch organisatorische Aspekte eine zentrale Rolle, die den Aufbau des BPA, seine Beziehungen zu Ministerien oder Journalisten und die Erscheinungsformen der Regierungs-PR beinhalten. Der Wandel der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung unter der rotgrünen Koalition wird im zweiten Teil der Arbeit thematisiert und beleuchtet das Thema aus einer stärker kommunikationswissenschaftlich ausgerichteten Perspektive.

2. Definition

Die Begriffe „staatliche“ und „regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit“ fanden 1977 erstmals im Rahmen des Urteils des Bundesverfassungsgerichtes für Öffentlichkeitsarbeit von Staatsorganen in Bund und Ländern Anwendung. Mit den Termini „Regierungskommunikation“ und „Regierungs-PR“ führten Bergsdorf 1986 sowie Ronneberger drei Jahre später weitere Bezeichnungen für die Kommunikationstätigkeit der Bundesregierung ein. Was aber verbirgt sich hinter dem Wort "Regierungs-PR"? Es umschreibt die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, die sowohl Informationsmaßnahmen nach innen (auf interner Ebene) und außen (an Multiplikatoren und (Teil)Öffentlichkeiten gerichtet) als auch auf nationaler und internationaler Ebene umfasst. Im Vergleich zur Regierungskommunikation liegt hierbei der Schwerpunkt auf die Darstellung der Regierenden nach außen. Da beide Begriffe in der Praxis gleichgesetzt werden und der Unterschied zwischen den Termini vernachlässigbar ist (Köhler & Schuster 2006. S. 16f.), werden sie im Folgenden synonym gebraucht.

2.1. Begriffsabgrenzungen

Die Regierungskommunikation ist ebenso wie die Bundesrats- oder Parteienkommunikation Teil der politischen Kommunikation, die "alle sprachlichen Äußerungen und Handlungen mit nichtsprachlichen Symbolen [...], die mit politischer Relevanz von wem auch immer getan werden", umfasst (Bergsdorf 1993, S. 94f.). Dabei zählt ein Stammtischgespräch ebenso zu politischer Kommunikation wie eine Bundestagsrede oder eine Umweltschutzaktion von Greenpeace. Alle Akteure, egal, wie unterschiedlich ihre Interessen sein mögen, verfolgen dabei das Ziel, auf die politische Willensbildung und die öffentliche Meinung Einfluss zu nehmen und konkurrieren so mit der Bundesregierung um Aufmerksamkeit. Es ist zwingend erforderlich, die Regierungs-PR immer in Wechselwirkung mit anderen Bereichen der politischen Öffentlichkeitsarbeit zu betrachten, da die gegenseitige Beeinflussung der Akteure zu einer Veränderung der Ausgangssituation und damit auch zu neuen Rahmenbedingungen führt (Köhler & Schuster 2006, S. 15f.).

Ebenso wie die staatliche Öffentlichkeitsarbeit gehört auch der Begriff der Informationspolitik zu dem Feld der politischen Kommunikation. Die Informationspolitik bezeichnet die "Gesamtheit der Maßnahmen des Staates und der gesellschaftlichen Organisationen, die sich auf die Regelung des Prozesses der gesellschaftlichen Kommunikation richtet" (Koszcyk zitiert nach Hofsähs & Pollmann 1977, S. 33) und sich dabei auf die "aktuelle Unterrichtung der Öffentlichkeit über einzelne politische Sachfragen, Entscheidungen, Absichten und Verhandlungen" konzentriert (Bergsdorf 1993, S. 95f.). Im Gegensatz dazu versteht sich die Öffentlichkeitsarbeit als langfristige Gesamtdarstellung von Politik oder einzelnen Politikbereichen. Die häufig nicht trennscharf voneinander gebrauchten Termini „Informationspolitik“ und „Öffentlichkeitsarbeit“ beschreiben also nicht das Gleiche, korrespondieren aber miteinander.

2.2. Vergleich mit der Unternehmenskommunikation

Neben der Diskussion des Begriffs der „staatlichen Öffentlichkeitsarbeit“ eröffnet der Vergleich von Regierungs- und Wirtschafts-PR die Möglichkeit, eine Reihe von Besonderheiten der regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit herauszustellen. Zunächst gibt es Unterschiede in den kommunizierten Inhalten, denn gesellschaftsrelevante Botschaften, die vor allem in der Politik vermittelt werden, haben einen höheren Stellenwert als auf Konsum oder Dienstleistungen abzielende Inhalte. Darüber hinaus verfügt die Politik und insbesondere die Regierung, deren Handeln folgenreicher als das der Opposition ist, über ein höheres Maß an Verantwortung, da sie die zumindest theoretische Allzuständigkeit für alle Gegenstände des gesellschaftlichen Lebens besitzt (Kretschmer & Seebohm 2006, S. 425). Die Weltanschauung der Menschen schwingt bei Politik viel häufiger mit als bei der Wirtschaft, die nur dann eine tiefere Auseinandersetzung stimuliert, wenn das Feld des gesellschaftlichen Engagements (beispielsweise Kampagnen von Benetton) tangiert wird (Schniedermann 2006, S. 116).

Während die Wirtschaft meist das Ziel verfolgt, die Bekanntheit eines Unternehmens oder eines Produktes zu steigern, genießt die Regierung ohnehin eine hohe Aufmerksamkeit und ist verpflichtet Öffentlichkeitsarbeit zu machen. Statt etwas zu verkaufen, arbeitet die Politik auf langfristige Erfolge hin – in einem pluralistischen Staat wie Deutschland konkurrieren dabei verschiedene Formen staatlicher Öffentlichkeitsarbeit miteinander, ob die Regierungs- oder die Parlaments-PR (Bergsdorf 1993, S. 97f.).

3. Geschichte der Regierungs-PR

Regierungsamtliche Öffentlichkeit ist älter als die Presse selbst. Es gibt in der Geschichte viele Ereignisse, die illustrieren, wie weit man die Entwicklung dieser speziellen Form der politischen Kommunikation zurückverfolgen kann, die Münzprägung mit dem Motiv des römischen Kaisers sei hier nur als ein Beispiel genannt (Köhler & Schuster 2006, S. 14). Sie fungiert als unverzichtbares Instrument der Staatsleitung, unter anderem nutzte sie bereits Napoleon, um Gegner mit Falschmeldungen zu täuschen (Kordes & Pollmann 1989, S. 10).

Auch in Deutschland geht die staatliche Öffentlichkeitsarbeit nicht auf eine amerikanische Erfindung nach dem zweiten Weltkrieg zurück, sondern blickt auf eine lange Geschichte, die als wichtiges Fundament für heutige Betrachtungen dient. Einen wichtigen Beitrag zur Entwicklung der Öffentlichkeitsarbeit leistete Karl August von Hardenberg, der bereits zu Beginn des 19. Jahrhunderts erkannte, dass es notwendig ist, das Vertrauen der Menschen zu gewinnen, um Ziele durchsetzen zu können und, dass eine erfolgreiche Außenpolitik die Imagepflege im Ausland voraussetzt. Im Zuge der Preußischen Reformen betrieb von Hardenberg eine erklärende und argumentierende PR, um die Reforminhalte verständlich zu machen und besaß somit eine sehr moderne Auffassung von Öffentlichkeitsarbeit (Kunczik 2006, S. 36ff.).

Auch für Otto von Bismarck hatte die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit einen zentralen Stellenwert, er setzte sie jedoch völlig anders ein. Obgleich das 1874 verabschiedete "Reichspreßgesetz" viele Beschränkungen der Presse aufhob und ein "Preßdezernat" mit einer Vielzahl namhafter Schriftsteller und Professoren eingerichtet wurde, dominierten die Mittel der Gewalt und Bestechung (Kordes & Pollmann 1989, S.10). Dies illustriert unter anderem das "System Hammann" - Pressechef Hannemann gab nur an vertrauenswürdige und damit der Regierung gegenüber positiv eingestellte Medien Informationen weiter und übte auf diese Weise Kontrolle aus (Kunczik 2006, S. 38). Mit Bismarck ging auch die systematische Presse- und Informationspolitik, da die Öffentlichkeitsarbeit stark auf seine Person zugeschnitten war. In der Wilhelminischen Ära unterlag die Presse größtenteils dem Kriegsrecht und diente vorwiegend zu militärischen Zwecken. Auch die PR-Maßnahmen orientierten sich stark an der Vorbereitung und den Ereignissen des Ersten Weltkrieges, so gab es 1914 beispielsweise eine große Kampagne zum Ausbau der deutschen Flotte unter Alfred von Tirpitz (Kordes & Pollmann 1989, S. 12).

Nachdem es in der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg starke Reglementierungen für die Medien gab, sicherte die Weimarer Republik die Meinungs- und Pressefreiheit ab. Darüber hinaus waren die 1920er von einer Zentralisierung der Presse gekennzeichnet, die sich unter anderem durch die Zusammenfassung aller Pressestellen zeigte (Kordes & Pollmann 1989, S. 14). Mit einer PR-Aktion gegen Artikel 231 des Versailler Vertrags, der die Alleinschuld Deutschlands am Ersten Weltkrieg proklamiert, fand darüber hinaus in der Weimarer Republik die bis dato größte Öffentlichkeitsmaßnahme statt (Kunczik 2006, S. 40). Die Errungenschaft der Meinungs- und Pressefreiheit weilte nicht lang, denn im Zuge der Machtübernahme Hitlers setzte dieser 1933 die Grundrechte außer Kraft. Propaganda und Gleichschaltung beherrschten die Informationsvermittlung und die Presse unterlag vollständig der Staatslenkung, wobei ein Journalist zwischen der Zwangsmitgliedschaft in der "Reichspressekammer" oder Berufsverbot wählen "konnte" (Kordes & Pollmann 1989, S. 15).

Die vier Besatzungsmächte kontrollierten nach dem Zweiten Weltkrieg die Entwicklung der Medien in Deutschland, so dass sich die Informationspolitik und Öffentlichkeitsarbeit in den einzelnen Zonen unterschiedlich gestalteten. Dennoch gab es eine Reihe von übergeordneten Zielen der regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit, die für alle Besatzungszonen galten: zum Einen zählte die Aufgabe, Vertrauen in die Gesellschaft, den Staat und seine Institutionen aufzubauen dazu und zum Anderen fokussierte Deutschland die Informationsbeschaffung aus dem Ausland, da diplomatische Kanäle nahezu gänzlich fehlten (Kunczik 2006, S. 43). Während in der DDR die Öffentlichkeitsarbeit als Mittel des ideologischen Klassenkampfes fungierte und durch Zentralisierungs- und Monopolisierungstendenzen, unter anderem durch eine Zentralleitung der Journalistenausbildung, geprägt wurde, nahm die Bundesrepublik Deutschland eine andere Entwicklung, die in den ersten Jahren vor allem durch Kanzler Adenauer und die Gründung des BPA gekennzeichnet wurde (Schwiderowski 2000). Sowohl Aufbau, Organisation und Stellung des BPA als auch die Urteile des Bundesverfassungsgerichtes, die die Geschichte der Öffentlichkeitsarbeit ab den 1970ern nachhaltig beeinflussten, beleuchtet diese Hausarbeit in folgenden Abschnitten detaillierter.

4. Aufgaben des BPA

4.1. Das BPA als Informationsdrehscheibe für Bürger, Medien und Politik

Die Betrachtung der Aufgaben staatlicher Öffentlichkeitsarbeit konzentriert sich vorwiegend auf das BPA, da es als Zentrale der Regierungskommunikation fungiert. Das BPA versteht sich als Informationsdrehscheibe für Bürger, Medien, aber auch Multiplikatoren allgemein sowie Politik und ist dabei allen Seiten gleichermaßen verpflichtet (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 2007a). Die Funktionen des BPA sind unter anderem in der Kanzleranweisung Adenauers, im Geschäftsverteilungsplan der Bundesregierung und in der gemeinsamen Geschäftsordnung der Ministerien verzeichnet. Seit 1963 führt auch der Haushaltsplan die Aufgaben des BPA gesondert auf (Morcinek 2006, S. 55).

Abb. 1: Aufgaben des BPA

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Unterrichtung nach innen beziehungsweise die rezeptive Funktion (Schwiderowski 2000) zählt zu den zwei zentralen Funktionen des BPA. Sie beinhaltet die Information der Bundesregierung über die Nachrichtenlage in Deutschland und im Ausland sowie über die in der Bevölkerung vorherrschende Meinung. Als Quellen stehen dabei Nachrichtenagenturen und nationale sowie internationale Medien zur Verfügung. Es werden demnach nur offene, allgemein zugängliche Quellen in die Auswertung einbezogen (Hofsähs & Pollmann 1977, S. 36ff.). Darüber hinaus besteht ein ständiger Kontakt mit dem Regierungssprecher sowie den Ministern über das Internet, auch die Abteilung „Chef vom Dienst“, auf die später genauer eingegangen wird, dienen zur Aufgabenerfüllung (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 2007). Wie die Unterrichtung nach innen organisiert ist, differenziert dabei stark von Bundeskanzler zu Bundeskanzler (Hofsähs & Pollmann 1977, S. 37).

Die Unterrichtung nach außen beziehungsweise die informationspolitische Funktion (Schwiderowski 2000) trägt für die Erläuterung und Darlegung der Regierungspolitik im In- und Ausland Sorge. Dabei muss die Staatsspitze stets beachten, dass sie den Einzelnen sachgerecht, allgemein verständlich und objektiv über seine Rechte und Pflichten aufklärt (Schürmann 1992, S. 30). Darüber hinaus übt das BPA auch eine koordinierende Funktion aus, das heißt es stellt sicher, dass die Regierung ein einheitliches Selbstbild vermittelt, der Bundeskanzler also nicht etwas Gegensätzliches wie der Umweltminister behauptet (Schwiderowski 2000).

4.2. Informations- sowie herrschafts- und machtorientierte Funktionen des BPA

Eine weitere Möglichkeit, die Funktionen des BPA einzuteilen, ist die Unterscheidung von Informations- und Aufklärungsfunktion sowie herrschafts- und machtorientierte Funktion. Artikel 5 und Artikel 20 des Grundgesetzes, also die Meinungs- und Pressefreiheit sowie das Demokratieprinzip, bilden die verfassungsrechtliche Grundlage für die staatliche Öffentlichkeitsarbeit. „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtssprechung ausgeübt" (Grundgesetz für die Bundsrepublik Deutschland 2005, S. 22). Demokratische Entscheidungen setzen dabei einen informierten Bürger voraus. Um dies zu gewährleisten, muss die Regierung ihre Arbeit kontinuierlich kommunizieren, bei der Bundesregierung geschieht dies vorrangig durch das BPA sowie die Öffentlichkeitsarbeit einzelner Ressorts (Busch-Janser & Köhler 2006, S. 170). Die Leistung umfassender Informationsarbeit versteht sich als Pflicht aller staatlichen Organe, um zu garantieren, dass „jede Einzelne und jeder Einzelne die getroffenen Entscheidungen, Maßnahmen und Lösungsvorschläge richtig beurteilen, sie billigen oder verwerfen“ (Institut für öffentliches Recht der Universität Bern 2005a) kann. Dies entspricht dem idealisierten Aufgabenfeld, wie es das Bundesverfassungsgericht festgelegt hat, und wird unter anderem durch Flyer, Broschüren oder den Internetauftritt der Bundesregierung realisiert (Köhler & Schuster 2006, S. 19).

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