Governance in Ruanda unter dem Regime von Paul Kagame: Ein Weg zu einer stabilen Demokratie?

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Konzeptualisierung des Governance- Messverfahrens
2.1 Probleme der Demokratiemessung
2.1.1 Demokratiemessung
2.1.2 Transformationsforschung und Klassifikationsprobleme von Grauzonen
2.2 Operationalisierung von Governance
2.2.1 Begriffbestimmung
2.2.2 Definition von Governance
2.3 Konzepte der Governancemessung
2.3.1 World Governance Survey
2.3.2 Good Governance bei der Weltbank
2.4 Die Indikatoren des Messverfahrens
2.4.1 Menschenrechte und Freiheit als Kriterien der Indikatoren
2.4.2 Regierung
2.4.3 Politische Gesellschaft
2.4.4 Zivilgesellschaft
2.4.5 Verwaltung
2.4.6 Justiz
2.4.7 Marktwirtschaft
2.4.8 Externe Geber (ODA & PRSP)
2.5 Zwischenfazit

3 Fallstudie Ruanda
3.1 Der Völkermord als Schnittstelle einer Neukonstituierung
3.1.1 Ethnisierung der Gesellschaft
3.1.2 Die Ära von Juvénal Habyarimana
3.1.2.1 Verwaltungsstruktur und Wirtschaftskrise
3.1.2.2 Demokratisierungsversuche
3.1.2.3 Der Bürgerkrieg und der Vertrag von Arusha
3.1.3 Der Völkermord
3.1.4 Paul Kagame und die Ruandisch Patriotische Front

4 Intertemporale Analyse der Indikatoren in den Phasen 1994 - 2003 und 2003-2006
4.1 Regierung
4.1.1 VISION 2020: Utopie oder Realpolitik?
4.1.2 1994 - 2003: Sicherheitspolitik der Übergangsregierung
4.1.3 2003 - 2006: Der RPF- Staat
4.2 Politische Gesellschaft
4.2.1 1994 - 2003: Demokratisierung ohne Parteien
4.2.2 2003 - 2006: Formale Liberalisierung und Reale Repression
4.3 Zivilgesellschaft
4.3.1 Allgemeine Ausführungen
4.3.2 1994 - 2003: Entstehung zivilgesellschaftlicher Gruppen
4.3.3 2003 - 2006: Verstärkte Repressionen gegen die Zivilgesellschaft
4.4 Verwaltung
4.4.3 1994 - 2003: Wiederaufbau und die Idee von Local Government
4.4.4 2003 - 2006: Dezentralisierung
4.5 Justiz
4.5.3 1994 - 2003: Gegen die Kultur der Straflosigkeit. Gacaca und weitere Instanzen der Aufarbeitung
4.5.3.1 Internationaler Strafgerichtshof (ICTR)
4.5.3.2 Nationale Gerichte
4.5.3.3 Gacaca
4.5.4 2003 - 2006: Menschenrechtsverletzungen unter dem Deckmantel von Divisionismus
4.6 Marktwirtschaft
4.6.3 1994 - 2003: Subsistenzwirtschaft und Armut auf dem Land
4.6.4 2003 - 2006: Schuldenerlass und Wirtschaftswachstum
4.7 Externe Geber (ODA & PRSP)
4.7.3 1994 - 2003: Extern finanzierter Wiederaufbau
4.7.4 2003 - 2006: PRSP und schwache Partizipation
4.8 Auswertung: Governance Performance in Ruanda

5 Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Vor 13 Jahren tobte in Ruanda für ca. 3 Monate einer der grausamsten Völkermorde der Menschheitsgeschichte. Diese Diplomarbeit gibt einen Einblick in die Entwicklung der Nachkriegszeit des kleinen afrikanischen Landes. Das Land weist etliche komplexe Merkmale auf, die eine Untersuchung herausfordern. Freedom House Index stufte Ruanda im Jahr 2006 als „Not Free“ ein (FHI 2006). Zu ähnlich negativen Ergebnissen kamen auch andere Institute, wie der Bertelsmann Transformationsindex (BTI) mit seinem Messverfahren für Demokratie bzw. Transformation (BTI 2006). Neben diesen undemokratischen Tendenzen kann das Postkonfliktland in einigen Aspekten auf Erfolge in seiner Stabilisierung und Sicherheit verweisen. Ebenso ist ein Bemühen der Regierung zu erkennen, das Volk stärker an politischen Prozessen zu beteiligen. Die Präsidentschaftswahlen im Jahr 2003 werden zwar kritisiert, nach allgemeiner Einschätzung internationaler Beobachter wurde aber ein Mindestmaß an demokratischen Standards eingehalten. Im Vorfeld der Wahl kam es verstärkt zu Repressionen gegen Kritiker der Regierung. Die Organisation Amnesty International weist in ihrem Länderjahresbericht von 2002 auf Verletzung von Menschenrechten hin (AI 2002). Oppositionelle und Kritiker der Regierung „verschwinden“ spurlos oder werden ermordet. Willkürliche Verhaftungen und Verbote werden damit begründet, dass die Betroffenen angeblich die Separation der Gruppen Hutu und Tutsi befördern und Ideologien des Völkermords propagieren. Die RPF (Ruandisch Patriotische Front) unter der Führung von Paul Kagame konstituierte nach dem Völkermord von 1994 das Land in allen erdenklichen Facetten neu. Angefangen von nationalen Symbolen, wie Flagge und Nationalhymne, bis zu einer neuen Verfassung und dem Bemühen nach stärkerer Dezentralisierung der administrativen Strukturen, ist die Policy-Leistung der neuen Regierung hoch. Durch die Neukonstituierung der politischen und gesellschaftlichen Systeme versuchen die Regierenden, ein neues Nationalgefühl in der Bevölkerung zu verankern, um damit eine anhaltende Stabilisierung und Beilegung der ethnischen Spannungen zu erreichen. Nach dem Völkermord ist die Gesellschaft zutiefst traumatisiert und gespalten. Eine Versöhnungskommission wurde gebildet und traditionelle Laiengerichte, so genannte Gacaca-Gerichte, wurden einberufen und modernisiert, um die große Anzahl der Täter abzuurteilen, sowie ein Gefühl von Gerechtigkeit in die Gesellschaft zu transportieren. Die RPF inszeniert eine staatlich verordnete Versöhnung, eine Nivellierung der Gruppen Hutu und Tutsi. Das Reformpaket soll ein „neues Ruanda“ unter der Prämisse der Einheit schaffen. Die Reformen weisen im wirtschaftlichen Sektor makroökonomische Erfolge auf. Sie veranlassen den IWF im Jahr 2001, dem Land im Rahmen der HIPC Initiative (heavily indepted poor countries) 810 Millionen US-Dollar Schulden zu erlassen. Im gleichen Jahr wird das IPRSP (Interim Poverty Reduction Strategy Paper) erarbeitet und darauf folgend das Full- PRSP. Auf der anderen Seite bewirken diese makroökonomischen Entwicklungen noch keine erheblichen Verbesserungen der sozioökonomischen Bedingungen in der Bevölkerung. Das Binnenland Ruanda (etwa so groß wie Hessen) ist das bevölkerungsreichste Land Afrikas. 51,7% der Einwohner leben in absoluter Armut.¹ 5,1% der Bevölkerung sind mit dem HI-Virus infiziert (BTI 2006). Der Großteil des BIP stammt von externen Gebern. Die Exporte konzentrieren sich auf Tee und Kaffee und sind abhängig von den Weltmarktpreisen.

Zusammengefasst kann man unter analytischen Gesichtspunkten zwei diametral verlaufende Entwicklungspfade unterscheiden. Einerseits gibt es deutliche Tendenzen, die auf keine demokratische Entwicklung hoffen lassen, sondern sich in Richtung Oligarchie bewegen. Andererseits hat sich das Land nach dem Völkermord unerwartet schnell stabilisiert und zeigt großes Bemühen, sich ökonomisch zu entwickeln, um in Zukunft die Armut zu reduzieren. Aus diesen beiden spannenden Tendenzen leitet sich dass Erkenntnisinteresse für diese Arbeit ab. Die allgemeinen Fragen, die sich daraus ableiten sind, wie die Entwicklung nach dem Völkermord verlaufen ist, wie stabil das Regierungssystem ist und ob das Regime sich zukünftig demokratisiert.

Für die Analyse ist zu berücksichtigen, dass Ruanda eine Nachkriegsgesellschaft ist. Unmittelbar nach einem gewalttätigen Konflikt stehen die Gewährleistung von Sicherheit und der Wiederaufbau im Vordergrund. Nach Paul Collier ist diese Phase unmittelbar nach Konflikten durch ein Defizit an Rechtstaatlichkeit und einen Mangel an partizipativen Strukturen geprägt. Ausbrüche sozialer Konflikte in Gewalt können daher fortbestehen und müssen unterbunden werden. Die gesellschaftliche Inklusion muss also für eine Stabilisierung des Friedens abgesichert werden (Collier 2003). Für die vorliegende Arbeit wird untersucht, in wie weit sich der Frieden in Ruanda konsolidiert hat.

Angesichts der komplizierten Gegebenheiten in Ruanda scheint für diese Arbeit eine Einzelfallstudie sinnvoll, um präziser auf die schwierigen Verhältnisse im Land eingehen zu können. Der Völkermord ist das entscheidende Kriterium, um eine Einzelfallstudie zu präferieren. Das Land muss differenziert betrachtet und historische Entwicklungen müssen mit einbezogen werden. Als grundlegende Methodik werden die Zeitabschnitte von 1994 bis 2003 und von 2003 bis 2006 miteinander verglichen. Der erste Zeitraum gilt als offizielle Übergangszeit der neuen Regierung. Die RPF versuchte in dieser Phase, ohne demokratische Legitimation die direkten Auswirkungen des Völkermords zu bewältigen. Im Jahr 2003 finden die ersten Präsidentschaftswahlen statt. Einschließlich des Jahres 2003 ist dieser Zeitpunkt Schnittstelle für den Beginn der zweiten Phase. In der zweiten Phase zeichnen sich Entwicklungen und Ergebnisse der in der ersten Phase begonnen Reformen ab.

Um die unterschiedlichen Strukturen und Entwicklungen in Ruanda zu untersuchen bzw. zu erfassen, wurde ein Governance-Messverfahren herangezogen. Die Arbeit konzentriert sich darauf, die Governance-Performance (Leistung) in einem Vergleich zweier Zeitphasen zu messen. Der Titel der Diplomarbeit lautet daher: „Governance in Ruanda unter dem Regime von Paul Kagame. Ein Weg zu einer stabilen Demokratie?“ Um abzuleiten, ob Governance in Ruanda eine Voraussetzung für eine demokratische Entwicklung ist, soll der Einfluss von Governance-Performance auf das politische System verdeutlicht werden. Dies führt zu der Kernfrage: „Wie beeinflusst Governance die Stabilität des politischen Systems in Ruanda?“

Das Paradigma Governance umfasst das Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft. Für die Untersuchung werden sieben Indikatoren aus Ökonomie, Staat und Gesellschaft herangezogen. In den 70er-80er Jahren wurde Governance synonym mit Steuerung verwendet. Der Staat wurde als einzige, unitarische Handlungsinstanz angesehen. Seit den 90er Jahren bezeichnet der Begriff Governance, dass der Staat nicht mehr als einziger, dominanter Akteur gesehen wird. In der Politikwissenschaft wird zunehmend über einen „kooperativen Staat“ debattiert. Dabei handelt es sich um einen Begriff, den Renate Mayntz in Bezug auf die veränderte Wahrnehmung von Steuerung etablierte (Mayntz 2006: 11f). Für die Arbeit bedeutet all dies, dass die Governance-Performance nicht allein vom Staat abhängig ist, sondern verschiedene Akteure einbezieht. Durch die Messung kann auf der einen Seite die Relation zwischen Staat und Gesellschaft deutlich werden und auf der anderen Seite die Funktionalität dargestellt werden, wie der Staat operiert. Die vielseitigen Untersuchungsergebnisse aus den Indikatoren ermöglichen eine plastische Darstellung der verschiedenen Funktionsströme im politischen System.

Damit kann ein Zusammenhang zu dessen Stabilität aufgezeigt werden. Im Vordergrund steht nicht die Analyse einer Transformation des Systems, sondern der Charakter der Stabilität. Systemstabilität bedeutet für diese Arbeit nur, dass nach exogenen oder endogenen Störungen ein „Fließgleichgewicht“ im System wiederhergestellt ist und keine Gefahr für einen Systemwechsel vorherrscht (Sandschneider 1996: 29). In der Arbeit wird davon ausgegangen, dass Governance-Performance unabhängig vom (sei es autoritären, sei es demokratischen) Regimetypus entstehen kann. Die Governance-Messung orientiert sich nicht am Modell der liberalen Demokratie. In der Transformationsforschung bestehen oft Klassifizierungsprobleme, es entstehen Grauzonen zwischen Autokratie und Demokratie. Die Governance-Messung ermöglicht Ergebnisse, die sich nicht entlang unklarer Kategorien bewegen. Die Arbeit wird die zentralen Unterschiede zu den Verfahren der Transformationsforschung und der Demokratiemessung thematisieren. Kann Governance Voraussetzungen in Ruanda für eine demokratische Entwicklung bieten? Es geht bei der Governance-Messung nicht allein darum, den Grad der Partizipation zu bestimmen. Governance will in dieser Arbeit Interaktionen und Steuerungsmechanismen in verschiedenen Indikatoren untersuchen. Wie kommen Regeln zustande und wer ist für die Regulierung von Interaktionen in den Indikatoren verantwortlich?

Von der Hauptfragestellung leitet sich daher die Korrelationshypothese ab: je höher die Governance-Performance zu bewerten ist, desto stabiler ist das politische System in Ruanda. Durch die Analyse von Verhaltensdispositionen und Interaktionen in den jeweiligen Indikatoren werden Input- und Output-Funktionen im System offen gelegt. Eine weitere These ist, dass in Ruanda die Output-Funktion gegenüber dem Input dominiert und sich eine Output-orientierte Legitimation entwickelt. Die Output- Legitimation resultiert aus der Prämisse „Herrschaft für das Volk“ (Scharpf 1999: 20). Ihre Legitimität basiert aus der Fähigkeit, Lösungen für kollektive Probleme zu antizipieren und durchzusetzen. Die Output-Legitimation ist in der Lage, das allgemeine Wohl zu befördern, leidet aber unter einem Demokratiedefizit (Scharpf 1999).

Die Indikatoren, die Governance umfassen, dienen als unabhängige Variable, die die abhängige Variable, die Stabilität des politischen Systems in Ruanda beeinflussen. Welche Indikatoren beinhaltet das Governance-Messverfahren?

Es werden sieben Indikatoren für das Konzept herausgearbeitet: Zivilgesellschaft, politische Gesellschaft, Regierung, Verwaltung, Rechtswesen, Ökonomie und Externe

Geber. Bei jedem Indikator werden Regeln und Prozesse untersucht, wie sie in der Interaktion im politischen System funktionieren.

- Die Zivilgesellschaft sozialisiert unterschiedliche Individuen, die Interessen artikulieren.
- Die politische Gemeinschaft nimmt diese Interessen aus der Zivilgesellschaft auf und formuliert sie in Inputs.
- Die Regierung bzw. die Exekutive nimmt gegebenenfalls diese politischen

Inhalte auf und verwandelt sie für die Gesellschaft zurück in Outputs.

- Die Implementierung von politischen Inhalten erfolgt durch die Verwaltung und die Bürokratie.
- Das Rechtswesen ist in Ruanda äußerst spannend, da die Institutionen sich intensiv mit der Verurteilung der zahlreichen Täter aus dem Völkermord auseinandersetzen. Wie unabhängig agiert die Justiz und welche Mechanismen zur Bewältigung von Konflikten sind zu erkennen?
- In dem Indikator der Ökonomie wird das Zusammenspiel zwischen Markt und Staat analysiert. Ebenso wird die Verteilungsgerechtigkeit in dem Land untersucht.
- Der Aspekt der externen Geber (ODA & PRSP) konzentriert sich auf die ausländische finanzielle Unterstützung und die eventuellen Forderungen, die daran angebunden sind. Auswirkungen dieser Abhängigkeit in Ruanda und die Form der Einflussnahme durch ausländische Unterstützung werden verdeutlicht.

Jeder Indikator wird an Kriterien gemessen, die im Gesamtbestand als Menschenrechte zu identifizieren sind. Nur diese können universelle Gültigkeit beanspruchen. Auch wenn diese Frage kontrovers diskutiert wird, ist der Bezug auf die Menschenrechte sinnvoll, da sie offiziell von fast allen Staaten anerkennt wurden. Die Handlungsfreiheit in dem Indikator wird an ihnen gemessen. Es geht also weniger um die Outcomes und eine Policy- Analyse, als verstärkt um Regeln und Prozesse, die zu Outcomes führen. Als Methode verfolgt die Diplomarbeit einen qualitativen Forschungsansatz. Die Untersuchung der Governance-Performance in Ruanda basiert auf der hermeneutischen Analyse von Studien und Berichten von NGOs und Instituten. Governance ist ein catch all- Begriff und ein Trendbegriff in der Politikwissenschaft. Die Forschungsliteratur zu dem Begriff ist daher weit reichend. Im deutschsprachigen Raum kann das aktuelle Werk, herausgegeben von Gunnar Folke Schuppert (2006) für eine differenzierte Betrachtung des Begriffs Governance angeführt werden. Hier wird die Komplexität dieses multiplen Begriffs deutlich, der sowohl in der Ökonomie, als auch in der Verwaltungswissenschaft eine tragende Rolle spielt. Hervorheben will der Verfasser noch das Werk „Governance“ von Anne Mette Kjaer (2004), da es einen verständlichen Überblick über den komplexen Begriff gibt. Ausgangspunkt der Governance-Messung in der Diplomarbeit sind die Untersuchungen des World Governance Survey (WGS). In dieser Studie wurden 16 Länder nach Governance erforscht.² Goran Hyden, Julius Court und Kenneth Mease sind die Autoren des Werks Making Sense of Governance (2004), in dem die Studie zusammengefasst dargestellt ist. Die Diplomarbeit basiert bei der Operationalisierung von Governance in einigen Bereichen auf diesem Werk. Die Arbeitsmethode des WGS wird jedoch um einen siebten Indikator erweitert. Mit dem Indikator „Externe Geber (ODA & PRSP)“ bezieht die Diplomarbeit einen zusätzlichen und wesentlichen Faktor für die Entwicklung Ruandas ein.

Die komparative Herangehensweise an Governance ist durch die Weltbank bekannt geworden. In diesem Kontext ist Good Governance ein wichtiger Begriff. In der heutigen Entwicklungszusammenarbeit ist Good Governance zur Leitlinie für jegliche Organisationen geworden, die in diesem Bereich tätig sind. Good Governance ist aber weniger eine Klassifikation, sondern der Begriff steht für ein Konzept zur nachhaltigen und auf Partizipation beruhenden Entwicklungszusammenarbeit. Die Weltbank vergleicht die Qualität von Governance mit ähnlichen Indikatoren wie das WGS. Die Unterschiede der beiden Verfahren werden in dieser Arbeit aufgeführt.

Für den Analyseteil dienen Quellen der ruandischen Regierung (VISION 2020 etc.) und (I)NGO Reports zu den verschiedenen Themen der Indikatoren als Literatur. Ebenfalls wurde wissenschaftliche Literatur verwendet, die sich in unterschiedlicher Form mit dem Prozess nach dem Völkermord in Ruanda auseinandersetzen. Es wurde versucht, mit möglichst aktuellen Berichten zu arbeiten. Deshalb finden sich viele Quellen nur im Internet. Bei der Analyse der Literatur ist zunehmend aufgefallen, dass französische Quellen oft den objektiven Blick vermissen lassen. Es ist zu vermuten, dass dies mit dem schwierigen Verhältnis beider Länder zusammenhängt. Trotz der Brisanz kann das Thema in dieser Arbeit nicht erörtert werden.³

Die Arbeit ist wie folgt aufgebaut: Zu Beginn wird auf die Transformationsforschung und die Demokratiemessung eingegangen. Dabei wird der breite Ansatz von Governance deutlich, der mehr beinhaltet, als den partizipatorischen Aspekt der Demokratiemessung. Partizipation ist bei dieser Messung nur ein Aspekt, aber nicht das einzige Kriterium für Governance-Performance. Das Kapitel „Probleme der Demokratiessung“ zeigt die Probleme der Transformationsforschung auf. Im Vorfeld dieser Diplomarbeit bestand die Idee, Ruanda zu den Grauzonen zuzurechnen und den Level einer Transformationsphase zu bestimmen. Um aber detaillierter herauszufinden, wie sich das politische System trägt bzw. wie es funktioniert, bietet die Messung von Governance geeignetere Untersuchungsmöglichkeiten. Die Demokratiemessung würde nicht hinreichend auf alle Entwicklungen im Land eingehen, sondern nur verkürzt Prozesse darstellen. Die Governance-Messung in dieser Arbeit gibt Einblicke in die Funktionsweise des politischen Systems in Ruanda. Wie Governance für diese Arbeit definiert wird, ist im anschließenden Kapitel (2.2.2) dargelegt. Bei der Operationalisierung von Governance geht es darum, den Begriff zu bestimmen und für die Analyse einzugrenzen.

Governance-Messung findet in Anlehnung an das WGS statt, welches komprimiert in Kapitel 2.3.1 dargestellt wird. Zum Vergleich wird das Konzept der Weltbank dem WGS gegenübergestellt.

Die sieben Indikatoren, die für die Analyse dieser Arbeit Verwendung finden, werden in Kapitel 2.4 vorgestellt. Im Kapitel 2.4.1 wird erläutert, warum Menschenrechte als Kriterium der Indikatoren dienen. Handlungsfreiheiten der Menschen werden fokussiert und die Frage gestellt, wie die Sicherheit der Bevölkerung im Postkonflikt gewährleistet ist.

Jeder Indikator wird auf ihre Bedeutung bezüglich des Themas untersucht. Die jeweiligen Kriterien, die jeweils am Ende eines Indikators zusammengefasst sind, orientieren sich am Konzept des WGS. Nach der Vorstellung des Theoriemodells der Governance-Messung in dieser Diplomarbeit, beschäftigt sich der weitere Teil der Arbeit mit dem Land Ruanda.

Im deskriptiven Teil über Ruanda (Kapitel 3) wird der Fokus auf die Vorgeschichte des Völkermords gelegt. Dabei sind das Regierungssystem von Juvénal Habyarimana, die ersten Demokratisierungsversuche, der Bürgerkrieg und der Völkermord zentrale Betrachtungspunkte. Des Weiteren wird hinsichtlich der Ursachen des Völkermords auf die Ethnisierung der Gesellschaft eingegangen. Die Herausbildung der Gesellschaftsgruppen Hutu, Tutsi und Twa geschah schon in der vorkolonialen Zeit.

Durch die Kolonisierung entwickelte sich aber die Identifikation der Gruppen aufgrund angeblicher phänotypischer Merkmale. Das auf rassischen Theorien beruhende System verfestigte sich im Denkmuster der Menschen in Ruanda und ist als Ursprung für wiederholte Vertreibungen und Konflikte seit der Unabhängigkeit zu verstehen. Der Genozid kann in dem Kapitel nur verkürzt dargestellt werden und soll aufzeigen, in welcher Form Ruanda zerstört wurde. Vor den sozio-psychologischen Hintergründen des Tötens während des Völkermords wird das Ausmaß der individuellen Verbrechen während der Zeit deutlich. Daran lässt sich die Zerrüttung der Gesellschaft nach dem Völkermord ableiten. Jeder Mensch ist davon betroffen, als Täter, als Opfer oder als Flüchtling. Das Kapitel über die RPF und Paul Kagame gibt Aufschluss über die Hintergründe des Bürgerkriegs, sowie über die Biografie von Kagame.

Es lassen sich für die Analyse Parallelen zwischen deren Vergangenheit im ugandischen Exil und ihrer jetzigen Politik ableiten. Der deskriptive Teil bietet genügend Hintergrundinformationen für die Analyse im Kapitel 4. Während das Konzept des WGS eine quantitative Methode wählte und „gut informierte“ Personen befragte, fußt die vorliegende Arbeit auf einer qualitativen Methode. Es werden deshalb nur die Punkte ausgewertet, die maßgeblich für die Governance-Performance in Ruanda relevant sind. In der Analyse werden daher nicht alle Kriterien vollständig bearbeitet. Bei dem intertemporalen Vergleich sind die jeweiligen Zeitabschnitte inhaltlich betitelt, um einen direkten Zugang zu erhalten. Es zeigt sich, dass vor allem die erste Phase durch die großen Reformprojekte der Regierung geprägt ist. Die hohe Policy-Leistung ist in der Übergangszeit prägnant. In der zweiten Phase steht in mehrfacher Hinsicht das Jahr 2003 im Vordergrund. Im Wahlkampf erhöhten sich die Verletzungen der Menschenrechte. Es kann detailliert auf die neuen Reformen der Regierung eingegangen werden. Den tatsächlichen Auswirkungen einer einzelnen Reform, wie zum Beispiel der Dezentralisierung, kann dabei aufgrund der Aktualität leider nicht vollständig nachgegangen werden. Durch die Hintergrundinformationen zum Land und die Beschreibung der neuen Reformen der Regierung, wird die allgemeine Veränderung deutlich, in der sich das Land durch die veränderte Policy-Leistung befindet. Bei einigen Indikatoren lassen sich jedoch keine signifikanten Unterschiede nachweisen. Dies bedeutet nicht, dass die Zeitphasen für die jeweiligen Indikatoren falsch gesetzt sind, sondern dass es in früheren Zeitabschnitten größere Unterschiede gibt. Solche temporalen Ereignisse innerhalb einer Phase werden aber berücksichtigt und es wird jeweils darauf eingegangen. Die Auswahl der Phasen ist aufgrund der unterschiedlichen Legitimation der Regierung wichtig. Ebenso bringt das Wahljahr 2003 erhebliche Veränderungen in der Governance-Performance mit sich.

Der Schlussteil der Arbeit ist in eine zusammenfassende Auswertung (Kapitel 4.8) und in ein Fazit (Kapitel 5) unterteilt. Die Auswertung fasst die Ergebnisse aus den jeweiligen Indikatoren zusammen, wodurch die Unterschiede der beiden untersuchten Zeitabschnitte deutlich werden. Es werden konkrete Aspekte der GovernancePerformance benannt. Das Fazit greift dies wieder auf und stellt den Zusammenhang von Systemstabilität und Governance in Ruanda her.

Aus dem intertemporalen Vergleich der beiden Phasen lassen sich Szenarien für die Zukunft Ruandas ableiten. Zum einen kann man vermuten, dass die autoritäre Politik der RPF dazu dient, die elitären Machtstrukturen des Regimes zu festigen und dass sich dadurch das Konfliktpotential wieder erhöht. Andererseits kann ein positives Ergebnis, also eine gute Governance-Performance langfristig bewirken, den autoritären Charakter des Regimes aufzuweichen. Die Inputs im System würden sich verstärken und Chancen für Demokratisierung abzeichnen. Bildungsreform, Dezentralisierung und die Bekämpfung der Korruption könnten die Herausbildung bzw. Stärkung der Zivilgesellschaft fördern. Es könnte dazu führen, dass innerhalb der herrschenden Elite Softliner die Chance erhalten, das Regime zu öffnen.

2 Konzeptualisierung des Governance- Messverfahrens

2.1 Probleme der Demokratiemessung

2.1.1 Demokratiemessung

In diesem Kapitel wird auf grundlegende Konzepte aus der Demokratiemessung und Transformationsforschung eingegangen. Warum wird in dieser Arbeit Governance gemessen und nicht Demokratie bzw. das Level der Transformation? Um den Unterschied der Messung von Governance bzw. Demokratie zu erkennen, muss auf Konzepte der Demokratiemessung und auf die Transformationsforschung eingegangen werden. Dadurch wird zugleich deutlich, warum Governance als Vorbedingung für demokratische Entwicklung in einem Land verstanden werden kann (Hyden/ Court/ Mease 2004: 192). Im nächsten Unterkapitel werden die Schwierigkeiten bzw. Klassifikationsprobleme der Demokratiemessung erläutert. Im Hintergrund der Debatten über Demokratie wird der Begriff im Kontext von (afrikanischen) Entwicklungsländern analysiert. Dies ist in Anbetracht der Diskussion über den universellen Anspruch von Demokratie ein wichtiger Aspekt.⁴ Für Demokratie gibt es keine einheitliche Definition. Dies lässt sich schon an den zahlreichen Messverfahren erkennen, die sich dem Thema auf unterschiedlichste Weise nähern. Doch trotz der Schwierigkeiten mit der Diversifizierbarkeit von Demokratie, gilt die Demokratie als die geeignete Herrschaftsordnung in den meisten Ländern der Erde. In der Politikwissenschaft kann die historische Zunahme an demokratischen Staaten in der Welt, mit den so genannten „Demokratisierungswellen“ von Samuel Huntington (1991) erklärt werden. Die Gründe für die erste und auch die zweite Welle in den 40er und 60er Jahren suchte man in der Modernisierungstheorie. Seymour Martin Lipset (1981) und Mick Moore (1995) konstatierten, dass der allgemeine Anstieg des Einkommensniveaus kausale Ursache für Demokratisierung ist. Wenn man sich an den Daten von Freedom House Index orientiert, trifft diese Annahme auch zu.⁵ Staaten, die als „free“ eingeschätzt werden, besitzen zum überwiegenden Teil ein höheres Durchschnittseinkommen als Länder, die als „not free“ bewertet werden (Merkel/ Puhle 1999: 28). Anfang der 1970er Jahre ist eine Form von Breakdown (Linz/Stephan 1978) zu verzeichnen, also ein Rückfall zu autokratischen Systemen. Diese Veränderungen wurden zur Quelle und zum Fokus der damals aufkeimenden Transformationsforschung (Croissant 2002: 10; Schmitt 2000: 463). Die kurz danach eingetretene dritte Phase ist durch die Re-Demokratisierung vor allem in lateinamerikanischen Ländern (Schmitt 2000: 465) geprägt. Diese Phase setzt sich verstärkt in den 1990er Jahren fort und wird in einigen Publikationen auch als Beginn der vierten Phase beschrieben. In dieser Zeit demokratisieren sich zunehmend ärmere Entwicklungsländer, wie auch die ehemaligen Ostblockstaaten. Es war und ist ebenfalls zu beobachten, dass sich viele Länder nicht hinreichend demokratisieren, sondern sich in so genannte Grauzonen zwischen Demokratie und Autokratie positionieren. Die Demokratiemessung zeigt die Trennlinie zwischen Demokratie und Autokratie auf. Begriffe wie hybride, delegative, defekte oder illiberale Demokratie tauchen verstärkt auf, um solche Grauzonen zu klassifizieren.

Wie lässt sich aber messen, ob ein Land demokratisch ist, und an welchen Kriterien kann man sich orientieren?

Grundlage für die Bestimmung von Demokratie sind in den meisten wissenschaftlichen Ausführungen das Polyarchie- Konzept von Robert Dahl (1971), sowie das Messverfahren des Freedom House Index (FHI). Beide Ansätze verdeutlichen zwei zentrale Dimensionen von Demokratie: politische Gleichheit und politische Freiheit. Die Gewichtung ist jedoch in den jeweiligen Konzepten unterschiedlich. Die Dimension der Kontrolle tritt bei beiden Konzepten nicht in den Vordergrund. Nach Hans- Joachim Lauth sind drei Dimensionen, politische Gleichheit, Freiheit und die Kontrolle, zentral für ein Demokratiekonzept. Weitere Dimensionen lassen sich unter diesen subsumieren (Lauth 2004: 297). Viele Konzepte der Demokratiemessung und Transformation weisen keine hinreichende Definition der Demokratie auf. Die Ausführungen von Robert Dahl können als grundlegendes Konzept gesehen werden. Dieses Konzept nennt als Ideal einer Demokratie fünf Elemente: 1) wirksame Partizipation 2) gleiches Wahlrecht 3) authentische, aufgeklärte Willensbildung 4) Inklusion aller Erwachsenen und 5) die Erlangung der Kontrolle über die Politik durch die Gesamtheit der Stimmen (Dahl 1998). Robert Dahls Konzept der Polyarchie besitzt zwei Dimensionen, nämlich „Wettbewerb“ und „Partizipation.“ Der Wettbewerb bzw. der freie Wettstreit steht für die freie wettbewerbliche Organisation von Oppositionellen und zivilgesellschaftlichen Gruppierungen. Die Partizipation bzw. die Inklusion steht für politische Beteiligung der meisten erwachsenen Staatsbürger vor allem an Wahlen. Die Grundlage ist dabei das Wahlrecht, was nicht verwechselt werden darf mit der Wahlbeteiligung. Der Schwerpunkt von Dahls Konzept liegt bei der Wahl, es wird häufig von electoral democracy gesprochen. Dahls Modell kann als Minimalprinzip verstanden werden. Es vereinfacht den demokratischen Begriff und erleichtert eine Operationalisierung, lässt aber dadurch Aspekte aus. Seine Dimensionen werden bei seinem ersten Konzept an acht Indikatoren gemessen⁶. Durch das Konzept Dahls und durch das des Freedom House Index werden soziale Rechte wenig thematisiert und nicht deutlich. Die Non- Profit Organisation Freedom House teilt die Länder ihrer Untersuchungen in Free, Partly Free und Not Free ein. Beim Freedom House Index wird verstärkt auf die Wahl und die bürgerliche Freiheit geschaut. Bürgerliche Freiheit steht für eine autonome Partizipation am politischen Leben. Mit Hilfe eines Fragenkatalogs werden Political Rights und Civil Liberties gemessen. Im Jahr 2006 sind 90 Länder Free, 58 Partly Free und 45 Länder Not Free (FHI 2006). Die Freiheit ist beim Freedom House Index elementar, daneben stehen die Rechts- und Verfassungstauglichkeit im Mittelpunkt. Als Kritikpunkt ist hervorzuheben, dass nicht jedes Land mit einer Verfassung auch gleich eine funktionierende Demokratie ist (Schmitt 2000: 412). FHI benutzt eine Definition von Demokratie, welche sich auf minimale Kriterien beschränkt. Eine Demokratie ist beim FHI gegeben, wenn das „Volk seine entscheidungsbefugte Führung frei aus miteinander konkurrierenden Gruppen und Individuen auserwählt“ (Schmitt 2000: 409).

Zusammenfassend betrachtet gibt Freedom House einen Überblick über den Stand der Freiheitsrechte in einem Land wieder.

Festzuhalten für diese Arbeit ist, dass der „meist zitierte Datensatz“ (Lauth 2004: 268) von Freedom House und die Konzepte von Robert Dahl nur einen eng gefassten Charakterzug der Demokratie untersuchen. Diese Definitionen, welche sich auf das elektorale Prinzip beziehen, sagen wenig über die Qualität von Demokratie. Grundlegendes Problem ist zudem, dass es keine adäquate Definition von Demokratie gibt. Ebenso wird deutlich, dass die Idee einer liberalen Demokratie, wie sie aus den westlichen Industrienationen bekannt ist, schwer als Idealtypus auf so genannte Entwicklungsländer zu kopieren ist.

2.1.2 Transformationsforschung und Klassifikationsprobleme von Grauzonen

In direkter Anlehnung an das vorherige Kapitel beschäftigt sich dieses Kapitel mit der Transformationsforschung und den so genannten Grauzonen zwischen Demokratie und Autokratie. Das Kapitel veranschaulicht die Probleme der Transformation bzw. der Transition. Die Transformationsforschung, die sich im Zuge der dritten Demokratisierungswelle entwickelte, beschäftigt sich mit dem Übergang bzw. mit einem Systemwechsel, idealtypisch von einer Autokratie zu einer Demokratie. Die Forschungsrichtung beschäftigt sich unter anderem mit der Frage, welche Bedingungen und Perspektiven es für eine erfolgreiche Demokratisierung gibt. Wie im vorherigen Kapitel erwähnt, entstanden zunehmend in der dritten Phase (Welle) so genannte Grauzonen zwischen Demokratie und Autokratie. Wie lassen sich diese bestimmen, sind es eigenständige Mischformen, also hybride Regime von Demokratie und Autokratie oder Subtypen der jeweiligen Herrschaftsmodelle? Durch die Entstehung von Grauzonen wird ebenfalls das grundlegende Problem der Demokratiemessung deutlich. Wie im letzten Kapitel angeführt, bedarf es weiterer Kriterien, um einen Systemwechsel zu analysieren.

Die Transition bzw. Transformation ist ein Prozess, der sich in verschiedene Phasen unterteilen lässt. Dafür gibt es kein verallgemeinertes Konzept, die Einteilungen verlaufen in den Publikationen unterschiedlich. Zusammenfassend können aber drei Phasen festgehalten werden:

1) Liberalisierung: Die Phase charakterisiert sich durch mangelnde Unterstützung für das autoritäre Regime. Im Regime kommt es zur allgemeinen Unzufriedenheit. Softliner der Machtelite fordern die Beteiligung an der Macht und destabilisieren durch ihre Forderungen das Regime.
2) Demokratisierung: Es entstehen die ersten freien Wahlen und es kommt zu einer Neuverteilung der Macht.
3) Konsolidierung: Es werden Institutionen zur friedlichen Regelung von Konflikten implementiert. Die Zivilgesellschaft konsolidiert sich als Gegenpol zur Regierung. (vgl. auch Tetzlaff 1998: 14; Schmitter/O’ Donnell/Whitehead 1986).

Die Erklärungsansätze für Demokratisierung lassen sich theoretisch in drei Ansätze unterteilen: erstens der ältere induktive Systemansatz, der gesamtgesellschaftliche und strukturelle Veränderungen fokussiert, zweitens der deduktive Akteursansatz, der einzelne Subjekte fokussiert, die auf Grund ihrer unterschiedlichen Interessen einen Transformationsprozess vorantreiben und drittens der Institutionsansatz, der die Verknüpfung zwischen Institutionen und den handelnden Menschen fokussiert. Institutionen als tradierte Muster und Normen sind im Prozess der Entscheidungsfindung eines komplexen Sozialsystems wichtig (Tetzlaff 1998: 11). Ein weiterer Aspekt der Transformationsforschung ist das Konzept von Juan Linz und Alfred Stephan. Diese fokussieren das Verhalten der Eliten, die Einstellung der Bevölkerung und der politischen Institutionen (Linz/Stephan 1987).

Durch die Analyse der Ursachen des Beginns von Transformation ist noch nicht geklärt, wie Grauzonen entstehen und was diese sind. Grauzonen lassen sich in verschiedene Typen aufteilen und bestimmen. Ausgehend von autoritären⁷ Systemen kann man autoritäre Subtypen bilden. Juan Linz gilt für diese Kategorisierung als Stellvertreter, der damit festlegt, dass diese Grauzonen keine Demokratien sind (vgl. dazu Linz 2000). Eine weitere Strategie ist die Bildung von hybriden Regimetypen. Dies sind Mischformen zwischen Autokratie und Demokratie. Keine der beiden Seiten dominiert, so dass eine Zuordnung bzw. eine Subtypenbildung nicht möglich ist. Sie können als eigenständige Regimetypen angesehen werden. Für Afrika hat Gero Erdmann den Begriff „neopatrimoniale Mehrparteiensysteme“ eingeführt. „Kennzeichnend ist ein schwacher Staat, der sich durch eine ineffektive, ineffiziente, partikularistisch manipulierbare Bürokratie (Korruption) auszeichnet und der zudem in nur unzulänglicher Weise sein Gewaltmonopol durchsetzen kann“ (Erdmann 2002: 337). Die Strategie der dichotomen Klassifikation geht davon aus, dass Grauzonen Demokratien, Autokratien oder auch totalitäre Systeme mit abweichenden Merkmalen sind. Unter dem Rückgriff auf ein Minimalprinzip von Demokratie kann davon ausgegangen werden, dass sobald ein Regime eine Dimension bzw. Kriterium der Demokratie nicht erfüllt, von Autokratie gesprochen wird (Croissant 2002: 21). Neben diesen drei Strategien ist noch der Ansatz der unvollständigen Subtypen zu nennen.

Von der Demokratie ausgehend kann dabei von illiberalen, delegativen oder tutelaren Demokratien gesprochen werden. Partizipation und Wettbewerb als Merkmale von Demokratie müssen in diesen Formen wieder zu finden sein, ansonsten sind es autoritäre Regime. Unter diese unterschiedlichen Modelle unvollständiger Subtypen fällt auch das Konzept der defekten Demokratie von Wolfgang Merkel. Die defekten Demokratien gehen von einem Kernkonzept von Demokratie aus. Dieses so genannte root concept beschreibt Peter Thiery (2002) als embedded democracy, welche auch als liberale Demokratie zu bezeichnen ist. Die embedded democracy besitzt die Dimensionen der Herrschaftslegitimation und -kontrolle⁸, die Dimension der Agenda- Kontrolle⁹ und die Dimension des liberalen Rechts- und Verfassungsstaates¹⁰. Die defekte Demokratie leitet sich demnach nicht von einem minimierten Demokratiekonzept ab, sondern von der liberalen Demokratie. Eine defekte Demokratie zeichnet sich dadurch aus, dass das Wahlregime zwar funktioniert, aber weitere Teilregime, die als Stütze für die Sicherung von Freiheit, Gleichheit und Kontrolle dienen, nicht ausreichend wirken.

Anhand der Teilregime kann erkannt werden, welche Art von defekter Demokratie vorliegt (Thiery 2002: 80).

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es keine einheitliche Linie bezüglich der Zuordnung von Grauzonen gibt. Die unterschiedlichen Kategorien komplizieren eine Klassifizierung von Ländern und machen nicht hinreichend deutlich, ob ein Land sich im Prozess einer Transformation befindet. Die Transformationsforschung hält sich weitgehend an eine Minimaldefinition von Demokratie. Der Herrschaftszugang durch freie und faire Wahlen, die durch Wahlen gesicherte Herrschaftslegitimation und die Grundrechte, sowie eine rechtsstaatliche Herrschaftsweise gelten als Mindeststandards (Krennerich 2002: 56). Durch die Anlehnung an eine Minimaldefinition von Demokratie werden grundlegende Aspekte einer Gesellschaft im Transformationsprozess ausgeblendet. Durch die Konzentration auf die Untersuchung von Partizipation und auf einzelne Akteure, die eine Transformation gegebenenfalls vorantreiben, wird nicht dargelegt, welche Qualität ein Regime hat. Nicht Partizipation allein macht Demokratie aus, sondern auch die Dimensionen, in denen sie stattfindet (Lauth 2004: 34). Der Transformationsstatus von Ländern, die aufgrund ihrer Geschichte komplexe Strukturen aufweisen, kann dadurch nicht hinreichend analysiert werden.

2.2 Operationalisierung von Governance

2.2.1 Begriffbestimmung

Im ersten Kapitel beschäftigte sich die Arbeit mit der Demokratiemessung und den auftretenden Problemen bei der Kategorisierung von Ländern, die sich zwischen einem demokratischen und einem autokratischen Herrschaftsmodell befinden. Diese Probleme sollen bei der Messung von Governance umgangen werden. Es geht in diesem Konzept um die Qualität von Governance und deren Einfluss auf das politische System. Es geht daher weniger um den Grad der Partizipation in einer möglichen Transformation. Zielsetzung bei der Governance-Analyse ist demnach nicht, dass Level einer Transformation zu bestimmen, sondern das Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft zu definieren.

Um aber mit dem Begriff arbeiten zu können, ist es notwendig, ihn für diese Arbeit hinreichend einzugrenzen. Es wird grob aufgezeigt, in welchem historischen Kontext er entstanden ist und in wie viele thematische Richtungen man mit ihm arbeiten kann. Governance entwickelte sich zu einem catch all Begriff in der Wissenschaft, sowie in der Wirtschaft, und er ist zum Trendbegriff in der Politikwissenschaft avanciert. Platon benutzte bereits den Begriff kubernân, welches als steuern übersetzt werden kann. Der griechische Begriff dient als Vorbote für einen späteren lateinischen Begriff, der ebenfalls für steuern und regieren steht, nämlich gubernare. In der Neuzeit wandelt sich der Begriff und wird synonym zu government benutzt. Präziser bedeutet govern, „to rule or control with authority; to be in government“(Kjaer 2004: 3). Ab 1980 trennt sich der Begriff von der traditionellen Bedeutung, von der alleinigen Rolle des Staates, der für die Bestimmung von Regeln und deren Kontrolle im System zuständig ist. Governance schließt demnach mehr ein. Es geht um die Einbindung von weiteren Institutionen, Verbänden, NGOs und der Privatwirtschaft. Es erschließt also ein weites Feld von Akteuren und dessen Wirken in Netzwerken im politischen System. Aufgrund dieser Fülle gibt es verschiedene Definitionen und theoretische Debatten, die in unterschiedliche Richtungen verlaufen. Zu einer interessanten Bedeutung fand der Begriff durch den Autor Ronald Coase¹¹ in den 30er Jahren und später durch Oliver Williamson¹² in den 80er Jahren, die Governance in den Wirtschaftswissenschaften verwendeten. Es ging um die Untersuchung der institutionellen Regelungen in Unternehmen. Heute wird dafür der Begriff Corporate- Governance, benutzt, wenn über Organisations- und Leitungsstrukturen in Unternehmen debattiert wird (Benz 2004: 15). In den 90er Jahren beschäftige sich Rod Rhodes mit der Reformierung der Verwaltung. Hier steht die Organisation und das Management in der öffentlichen Verwaltung im Vordergrund. Dabei geht es um die Annahme, dass die öffentliche Verwaltung unpolitisch arbeiten, sowie hierarchisch strukturiert sein sollte, um effektiver zu agieren (Kjaer 2004: 4). In der Politikwissenschaft ist Governance im Teilbereich der internationalen Beziehung in den Vordergrund getreten. Hier steht der Begriff für eine neue Qualität nationaler und internationaler Politik, weg von einer nationalstaatlichen Steuerungs- und Regierungsebene, hin zu einer supranationalen Ebene. Diese neuen Phänomene werden mit dem Begriff Global Governance zu erklären versucht. Stark geprägt wurde dieser durch James N. Rosenau und Ernst- Otto Czempiel mit ihrem viel zitierten Werk „Governance Without Government.“¹³

Ein für diese Arbeit wichtiger Punkt ist die Verwendung des Begriffs Good Governance in der Entwicklungspolitik, bzw. in der bi- und multilateralen Zusammenarbeit von Staaten und internationalen Organisationen. Der Begriff hat hier den Charakter einer Norm angenommen und wird zum Beispiel bei der Weltbank als Kriterium für die Aufwendung neuer Kredite an Entwicklungsländer verwendet. An welchen Kriterien Good Governance gemessen wird und wie dieser Begriff von den unterschiedlichen Organisationen und Regimen verstanden wird, ist im Kapitel „Good Governance bei der Weltbank“ näher erläutert.

Governance schließt also verschiedene Akteure und Netzwerkfunktionen ein. Eine vollständige Trennung der Begriffe Steuerung und Governance ist nicht möglich. Governance erklärt neuzeitliche Phänomene, deren Auswirkungen sich mit dem Begriff der Steuerung nicht ausreichend erklären lassen. Die System- und auch Steuerungstheorien aus den 1970er Jahren, zum Beispiel die von Tarcolett Parson auf der soziologischen und David Easton auf der politischen Seite, haben als Kernprinzip den Staat als unitarische zentrale Steuerungsinstanz (Mayntz 2006: 15). Die Steuerungen werden einem Subjekt zugeschrieben. Es wird die bisherige Trennlinie von Steuerungsobjekt und Steuerungssubjekt aufgehoben. Im heutigen Staat sind diese nicht mehr von einander zu trennen und lassen sich nach Mayntz in der Theorie als kooperativen Staat beschreiben. Dieser bezieht alle Akteure im politischen System mit ein. Die jeweiligen Bereiche aus Regierung und Verwaltung treten unabhängig von einander mit gesellschaftlichen Akteuren von außen in Verbindung. Es entsteht ein reziprokes Verhandlungssystem, ohne die Logik eines vertikalen Hierarchiemodells (Lange 2000: 23). Renate Mayntz formuliert Governance bezüglich Nationalstaaten als „das Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelungen gesellschaftlicher Sachverhalte: von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure“ (Mayntz 2006: 15).

Diese Definition kommt schon der nahe, die für diese Arbeit erforderlich ist und im folgenden Kapitel erläutert wird. Es zeigt sich bei dem Begriff Governance, dass nicht nur politische Prozesse beschrieben werden, sondern auch die unterschiedlichen Regelungsstrukturen, die als institutionelles Gerüst der handelnden Akteure steuern (Mayntz 2006: 13).

2.2.2 Definition von Governance

Die Komplexität des Begriffs Governance wurde bereits im vorherigen Kapitel deutlich. Da es sich um einen multiplen, catch all Begriff handelt, ist eine präzise Definition für ein Untersuchungsverfahren fundamental. In diesem Kapitel muss also deutlich werden, was die Definition für das anschließende Messverfahren aussagen soll. In der Diplomarbeit wird die Qualität von Governance durch einen Vergleich zweier Zeitphasen ermittelt. Der ihr zu grunde liegende Governance-Begriff soll nicht neue Phänomene erklären, sondern er meint ein facettenreiches Verfahren, um das Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft zu untersuchen. Neben dem Aspekt der Komparität ist das zu untersuchende Objekt von Bedeutung. In dieser Arbeit geht es eindeutig um ein Entwicklungsland, welches zudem als Postkonfliktland zu charakterisieren ist. Dieses Governance- Konzept wird also anders als es in den anderen Teildisziplinen verwendet, die im vorherigen Kapitel kurz beschrieben wurden. Governance wird aus einer externen Perspektive benutzt. Der Fokus konzentriert sich auf Akteure¹⁴ und deren Interaktionen. Die leitende Definition dieser Arbeit lautet daher: „Governance refers to the formation and stewardship of the formal and informal rules that regulate the public realm, the arena in which state as well as economic and societal actors interact to make decisions“ (Hyden/Court/ Mease 2004: 16).

Nach dieser Definition dreht sich Governance um Steuerung und Interaktion. Der Begriff Steuerung, der in Deutschland in den 70- 80er Jahren synonym mit Governance benutzt wurde, kann heute ausführlicher gefasst werden (Mayntz 1993: 11). Steuerung ist ein Aspekt von Governance, der in seiner mannigfachen Benutzung kontinuierlich wieder auftaucht. Es verdeutlicht die Art des Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft. In den Veränderungen der Begriffsbenutzung von Steuerung im Kontext von Governance, verwendet Paul Hirst den Begriff „Post- Political“ (2000: 16). Mit dem Begriff wird eine historische Entwicklung umfasst.

Der Begriff löst sich von der frühern Annahme eines unitarischen Staates als einzigem Problemlöser. Diese Anlehnung an ein Top- down Prinzip wird durch Governance gebrochen. Wiederum besagt es aber nicht, dass die starke Handlungskapazität des Staates gebrochen ist, sondern nur, dass weitere Akteure eine tragende Rolle spielen. In Entwicklungsländern, auf die sich die Untersuchung von Governance in der Arbeit bezieht, kann dieses Phänomen, dass beim Policy- Making weitere Akteure, neben den staatlichen, eine herausragende Rolle spielen, nur begrenzt beobachtet werden. Die Governance-Performance in Entwicklungsländern ist meist schwach ausgeprägt (Jreisat 2002: 2). Allerdings sind verstärkt neue Formen von gesellschaftlichen Akteuren zu beobachten, die stärker kooperieren und Transformationsprozesse mit beeinflussen (Hirst 2000: 13). Das gilt ebenso in Staaten mit „begrenzter Staatlichkeit“ (Risse/Lehmkuhl 2007: 4), die nicht als Übergangsform interpretiert werden, sondern als neue Ausgangsbedingung des Regierens. Dabei kann von einer neuen Form des Regierens gesprochen werden. Begrenzte Staatlichkeit bedeutet, dass die so genannte „effektive Souveränität“ (Rissen/Lehmkuhl 2007: 6) nicht vollends gegeben ist. Dies als Ausgangsbedingung bedeutet, dass die politische Steuerung nicht - hierarchisch funktioniert und nichtstaatliche Akteure in die politische Steuerung miteinbezogen werden.¹⁵

Unabhängig der Form von Staatlichkeit wird der Begriff benutzt in Einbezug von Steuerung und verschiedenen Akteuren, die auf den politischen Prozess einwirken. Governance unterscheidet sich vom Begriff Steuern darin, dass er weniger ergebnisorientiert ist, sondern dass der Prozess des Handelns im Vordergrund steht. Die Frage nach dem Begriff der Steuerung und der neuen Bedeutung unter Governance wird also in einer veränderten Perspektive deutlich. Mayntz spricht von einem kooperativen Staat, bei dem Steuerungsobjekt und Steuerungssubjekt kaum zu unterscheiden sind. Der kooperative Staat bezieht ein Spektrum von Akteuren ein, die ein öffentliches Interesse vertreten (Mayntz 2006: 12). Allgemein gefasst bedeutet Steuerung in allen Governance- Konzepten: „how to steer, but also how to improve accountability“ (Kjaer 2004: 11).

Im direkten Zusammenhang mit dem Begriff der Steuerung stehen die Regeln. Dies ist für Hyden, Mease und Court die konstitutive Seite von Governance. Dabei geht es um die Art der Prozeduren des politischen Systems. Die Regeln beziehen sich darauf, in welchem Kontext die Beziehung zwischen Politik und Gesellschaft abläuft. Die Governance- Struktur und deren Leistung (Performance) hat keinen direkten Einfluss auf politische Entscheidungen. Durch die Regeln werden aber die Entscheidungen oder die politischen Maßnahmen beeinflusst.

„The best analogy is that governance is to policy and administration what a house is to its occupants: it sets the limits and opportunities for those inside. Any sense of comfort is determined by how they experience its physical boundaries for social interaction. In a political setting, the rules of the game - whether formal or informal - do the same. As they assess governance, they are commenting on the degree of legtimiacy that they attribute to these rules.“ (Hyden/Court/Mease 2004: 17)

Die informellen und formellen Regeln setzen also Grenzen und geben einen Rahmen.

Jeder der Indikatoren, die in den nächsten Kapiteln vorgestellt werden, hat ihr eigenes Regelwerk, das in einem interaktiven Verfahren bestimmt wird. Es handelt sich also um die Analyse von Verhaltensdispositionen in möglichen Netzwerken.¹⁶ Neben der konstitutiven Seite gilt es die distributive Seite zu beachten. Hier wird klassisch nach der ökonomischen Verteilung gefragt, einem wichtigen Gesichtspunkt für Entwicklungsländer (Hyden/Court/Mease 2004: 17). In dieser Arbeit wird der Aspekt der Distribution weitergefasst. Es geht auch um die Frage, wie Empowerment und Verantwortung auf unterschiedliche Akteure verteilt sind. Governance geht über das staatliche Handeln weit hinaus und beschreibt Prozesse, die von der Zivilgesellschaft, von staatlichen Institutionen und dem ökonomischen Sektor ausgehen können. Akteure, Institutionen oder politisch handelnde Personen müssen mit einander in Kontakt treten und sich öffentlich artikulieren können (Hyden 2002: 21). Ludgera Klemp und Roman Poeschke (2005) verwenden dafür den Begriff „kollektives Selbsthilfepotential.“ Dies ist bezogen auf Ruanda interessant und näher zu beschreiben.¹⁷ Inwieweit ist es überhaupt vorhanden? Wird es von Akteuren mobilisiert? Beziehungsweise von wem wird eine mögliche Mobilisation, zum Beispiel einer lokalen Gruppe, vorangetrieben (Klemp/Poeschke 2005: 28f)? Die Interaktion ist ein fundamentaler Begriff für Governance. Sie ist eine kooperative Handlungsart, welche sich zwischen den Akteuren abspielt. Jede Interaktion entstammt aus unterschiedlichen Hintergründen und Motivationen der beteiligten Akteure. Für eine hinreichende Beobachtung von Interaktionen kann man verschiedene Positionen und Haltungen der Akteure einbeziehen: (Selbst-) Wahrnehmung, (Selbst-) Bestimmung, Sicherheit und Widerstand (gegensätzliche Position), Vertrauen (Kooiman 2003: 13). Es gilt also zu klären, welche Hintergründe die jeweiligen Akteursgruppen oder welche Biografien die führenden Persönlichkeiten in den unterschiedlichsten Bereichen besitzen. Wie agieren Akteure allein und wie agieren sie im Kollektiv und wie sind sie organisiert? Dabei geht es nicht schwerpunktmäßig um die einzelne Aktion bzw. Handlung, sondern um die Interaktion und die Möglichkeit eines reziproken Verhaltens zwischen den Akteuren. Die Interaktion spielt sich in dem Rahmen ab, der durch ein Regelwerk gekennzeichnet ist und im Idealfall von den Agierenden selbst bestimmt wurde.

Die Qualität bzw. Leistungsfähigkeit von Governance wird mit dem Begriff Performance beschrieben. Bei der Messung um Governance geht es nicht, wie bei der Demokratiemessung, um den Grad der Partizipation. Governance- Performance meint den Grad der Effektivität. Woran kann aber dies gemessen werden? Governance und die jeweiligen Indikatoren werden an verschiedenen Kriterien gemessen. Dieser normative Aspekt von Governance ist möglich, da von einer Meta- Ebene ausgegangen wird.¹⁸ „Meta governing is an essential part of social political or interactive governance, because it is the forum where the normative principles for governing are formulated and tested. Meta also contains ideas about the way the process of how to come to such criteria or norms is made explicit and how this process itself should be governed“ (Kooiman 2003: 188).

Die Möglichkeiten der Operationalisierung des Begriffs Performance sind weitreichend. Kooiman sieht als allgemeinen Standard Effektivität, um Governance zu messen. Zur Effektivität kommt die Legitimität hinzu. Effektivität und Legitimität fußen auf ethical principles. Ethische Prinzipien sind das Fundament, auf dem Governance überhaupt normativ sein kann (Kooiman 2003: 182f). Die Norm im Governance- Konzept hat handlungsweisenden Charakter im Interaktionsprozess der Akteure. Diese Interaktionen, die von den unterschiedlichsten Akteuren ausgehen, beruhen auf Normen. Deutlicher ausgedrückt: die Normen können als übergeordnetes Leitmotiv betrachtet werden. Es ist davon auszugehen, dass nicht jede Aktion bzw. Handlung effektiv ist, daher ist die Frage nach dem Nutzen einer jeweiligen Regel wichtig.

Die jeweiligen Indikatoren werden an Kriterien der Menschenrechte gemessen, da diese als einzige universelle Norm gelten. Der Gallup Millenium Survey¹⁹ hat nachgewiesen, dass die Implementierung von Menschenrechten von der Majorität in den Gesellschaften der Entwicklungsländer, sowie der Industrienationen als wichtig eingeschätzt wird. Auch wenn dieser Aspekt der universellen Menschenrechte als kritisch beurteilt werden kann, sind sie doch eine Norm, um Governance- Performance zu messen. Sie sind die „höchste menschliche Kulturleistung“ (Schubert 1998: 123f).

2.3 Konzepte der Governancemessung

2.3.1 World Governance Survey

„Nonetheless, the WGS is an attempt to take political pulse of systems without assuming that the overall direction is that towards liberal democracy“ (Kjaer 2004:170).

Das einleitende Zitat verdeutlicht, warum die Studie in einigen Punkten als Basiswerk für diese Diplomarbeit dient. In diesem Kapitel sollen daher kurz die Konzeption und die Methode des World Governance Survey vorgestellt werden. Auf die theoretischen Hintergründe und auf die Ergebnisse der Untersuchung wird jedoch nicht eingegangen.²⁰

herauszufinden, verfolgen die Autoren kein monistisches Konzept, sondern suchen die Erklärungsmuster auf einer übergeordneten Ebene. Sie lösen sich²¹ von bisherigen Konzepten der Transformationsforschung und konzentrieren sich auf die unterschiedlichen Regimetypen und deren unterschiedliche Entwicklungen. Dabei geht es in erster Linie nicht um einen Ländervergleich, vielmehr werden die einzelnen Länder mit ihrer Geschichte konfrontiert. Dabei zeigt sich, dass die Regeln und Interaktionen in den einzelnen Indikatoren von²² historisch- kulturellen Ereignissen abhängig sind. Gemessen wird Governance an den Indikatoren Zivilgesellschaft, Politische Gesellschaft, Regierung, Bürokratie, Ökonomie und Justiz. „Each arena corresponds to key points where rules make a difference to both process and outcome“ (Hyden/Court/Mease 2004: 3). Das Konzept ²³ basiert darauf, dass die Indikatoren bzw. Arenen in dieser breiten Form den Transformationsprozess eines Regimes aufzeigen. Es wird aber angemerkt, dass die Auswahl der Kriterien zu den Indikatoren systematischer hätte verlaufen müssen.²⁴ Durch Ereignisse (z.B. Wirtschaftskrise) kann ein Wert eines Indikators erheblich beeinflusst werden, wogegen die restlichen Ergebnisse nicht berührt werden und besser ausfallen. Daraus ziehen die Autoren den Schluss, dass jeder Indikator ein Schlüsselkriterium besitzt. Eine reine Fokussierung auf diese Schlüsselkriterien lehnen sie aber ebenso ab, wie eine Gewichtung der Kriterien und Indikatoren bei der Auswertung (Hyden/Court/Mease 2004: 195).

Für die Studie wurden Fragen an ausgewählte Personen in den Ländern gerichtet. Die Fragen sind so angelegt, dass sie auf die unterschiedlichen Kulturen in den Ländern eingehen.

„For a comparative study like ours it is imperative to strike a meaningful balance between universally applicade norms associated with particular rules and the contextually derived norms that are important in particular countries“ (Hyden/Court/Mease 2004: 4).

Insgesamt wurden 929 Personen aus den jeweiligen Arenen Indikatoren befragt (Hyden/Court/Mease 2004: 220). Es wurde keine allgemeine Befragung in der Bevölkerung durchgeführt, sondern nur Personen ausgewählt, die sich in ihrem jeweiligem Bereich (Indikator) auskennen. Die Beantwortung der 30 Fragen konzentrierte sich auf eine Skalierung zwischen den Werten 1 bis 5 (1 für very low und 5 für very high). Zusätzlich war es möglich, Kommentare abzugeben. Dazu merken die Autoren in ihrem Fazit selbstkritisch an, dass bei der Auswertung die qualitativen Einschätzungen zu wenig berücksichtigt wurden. In der Auswertung werden die Länder in drei unterschiedliche Gruppen eingestuft: high-, medium- und low- Level. Der Untersuchungszeitraum der Studie lag zwischen 1995 und 2000. Die interviewten Personen mussten Einschätzungen über Veränderungen zwischen dem ersten und dem letzten Jahr abgeben. Das Problem bei dieser Methode ist, dass die befragten Personen Probleme hatten, eine treffliche Einschätzung über das Jahr 1995 zu geben, da es am längsten zurück lag.

Auf Grund der breiten Messung der sechs Indikatoren kam die Studie z.T. zu anderen Ergebnissen, als die bisherigen Konzepte der Demokratieforschung. Länder, die zum Beispiel beim Freedom House Index als „Not Free“ eingestuft wurden, schnitten beim WGS gut, bzw. mit einer hohen Punktzahl ab (Hyden/Court/Mease 2004: 192).

2.3.2 Good Governance bei der Weltbank

Die Messung von Governance wird nicht nur durch das vorgestellte UNU- Verfahren (United Nation University of Tokio) durchgeführt. Andere Institutionen benutzen ebenfalls Governance, um ein breites und detailliertes Ergebnis zu erhalten. Ein anschauliches Verfahren für die Operationalisierung von Governance bietet daher das Konzept der Weltbank. In der Entwicklungszusammenarbeit ist Governance mit der vorgestellten Konnotation „Good“ zum Schlagwort für sinnvolle und nachhaltige Zusammenarbeit avanciert. In diesem Kapitel wird ein weiteres Konzept von Governance- Messung vorgestellt. Dabei kann nicht hinreichend auf die historische Entwicklung und die einzelnen Debatten über Good Governance bei der Weltbank eingegangen werden. Lediglich soll aufgezeigt werden, wie die Weltbank Governance operationalisiert und warum sie dies, bezogen auf ihr übergeordnetes Ziel, die Bekämpfung der Armut tut? Welche Unterschiede bestehen zum World Governance Survey ?

Die Weltbank(-Gruppe) ist Teil der Bretton- Woods Institutionen und entstand nach dem zweiten Weltkrieg als Kreditinstitut für den Wiederaufbau europäischer Staaten. Mit der zunehmenden Unabhängigkeit ehemaliger Kolonialstaaten in den 60er Jahren verlagerte sich das Arbeitsfeld der Bank auf die Entwicklungsländer. 1960 entstand die IDA (International Development Agency), eine wichtige Abteilung für die neue Ausrichtung der Bank, die für die ärmsten Länder günstige Kredite bereitstellt. Die IDA hat sich zum wichtigsten Financier für armutsorientierte Entwicklungsprojekte entwickelt (Tetzlaff 1996: 56). Die Konditionen für die Vergabe von Krediten durch die Weltbank änderten sich im Laufe der Zeit. Die unterschiedlichen Ausrichtungen und die Arten von Armutsbekämpfung durch die Weltbank lassen sich in verschiedenen Zeitabschnitten aufzeigen, auf die in dieser Arbeit nicht detaillierter eingegangen werden kann.²⁵ Für die Vergabe von Krediten ist heute Good Governance das ausschlaggebende Kriterium²⁶ (Tetzlaff 1996: 106). Die Weltbankgruppe ist eine global agierende Organisation. Die Bank umfasst vier Institutionen²⁷ und gilt als die größte internationale Organisation in dem Segment der Entwicklungszusammenarbeit. Durch die Größe und die zahlreichen Mitglieder und Akteure, die auf sie einwirken, lässt sich leicht ableiten, dass es keine eindeutige Definition von Governance seitens der Bank gibt. Den größten Einfluss auf die Aktivitäten der Bank haben die USA, als größte Shareholder der Bank. Sie stellen ebenfalls den Präsidenten der gesamten Bankengruppen. Mit diesem Status versucht das Land, die eigenen Positionen und Interessen durchzusetzen. Es ist für dieses Kapitel von Bedeutung hervorzuheben, dass die USA häufig ein neoliberales²⁸ Interesse vertreten und oft als Gegenspieler der „Global Interests“ auftreten (Kjaer 2004: 177). Die Meinungen der verschiedenen Mitgliedsstaaten machen eine einheitliche Positionierung über einzelne Themen schwierig. Um deutlich zu machen, was Meinung der Bankengruppe ist, bzw. einzelner Mitglieder und Angestellter, unterteilt die Organisation ihre Publikationen in zwei Arten.²⁹ Die Weltbank unterscheidet zwischen Policy Papers, welche die strategische Ausrichtung der Bank widerspiegeln und den Policy Research Papers, welche das Ergebnis einzelner Mitarbeiter sind (Theobald 2000: 82).

Die Beschäftigung der Weltbank mit dem Begriff Governance entstand durch eine neue Wahrnehmung des Staats im Entwicklungsprozess. Mit der Beobachtung von bad Governance - gerade in afrikanischen Staaten, also oligarchischen Systemen und neopatrimonialen Strukturen, entstand Good Governance als normative policy Kondition. Governance tauchte bei der Weltbank erstmals 1989 in einer Studie über Afrika auf. Die Studie „Sub Saharan Africa. From Crisis to Sustainable Growth“ gilt auch als Wendepunkt ihrer Ansichten über die Ursachen von Armut (Tetzlaff 1996: 106) Das eigentliche Mandat der Weltbank, welches vor der Studie rein ökonomisch ausgelegt war, wurde damit gebrochen (Fuster 1998: 9). Die Studie thematisiert unter anderem den Staat und seine Institutionen. Zu beobachten war ein expandierter Neopatrimonialismus, der für einen überdimensionalen, untransparenten Beamtenapparat (civil service) und einen herrschenden Klientelismus in Institutionen steht (Tetzlaff 1996: 107). Die späteren Publikationen der Weltbank thematisieren immer öfter die Funktionen von Staat und Verwaltung. Verschiedene Task Forces wurden gebildet, die sich mit Governance beschäftigen. Governance definierte die Weltbank in den 90er Jahren als „the manner in which power is exercised in the management of country´s economic and social resources for development“ (Theobald 2000: 96). Diese Definition war noch in der Studie von 1989 und in einigen späteren Task Force - Berichten zu finden. Im 21. Jhr. definiert man Governance bei der Bankengruppe als: „is the institutional capability of public organizations to provide the public and other goods demanded by a country´s citizens or their representatives in an effective, transparent, impartial, and accountable manner, subject to resource constraints“ (Kjaer 2004: 173).

Die darin genannten Schlüsselbegriffe lassen sich in der Operationalisierung von Governance wieder finden. In dem im September 2006 veröffentlichten Policy Research Paper: A Decade of Measuring the Quality of Governance, werden sechs Indikatoren für die Messung von Governance aufgelistet:

1) „Voice and Accountability“ Dies steht für den Grad der Partizipation von Bürgern an der Politik. Gibt es Wahlen und wie werden sie durchgeführt und können die Bürger sich politisch in der Öffentlichkeit artikulieren? Beispielfrage:³⁰ „Are civil liberties and political rights respected?“
2) „Political stability and absence of violence“ Wie nehmen die Bürger die Stabilität der Regierung wahr? Wie schützen die Machthaber das eigene Volk? Beispielfrage: „How does risk of political violence influence government?“
3) „Government effectiveness“ meint die Qualität von (Public & Civil Service) Verwaltung und Bürokratie sowie den Grad der Unabhängigkeit staatlicher Institutionen und möglichen Druck auf diese Institutionen durch die Regierung. Ebenso steht dieser Punkt für die Qualität der Implementierung von Policy und der Glaubwürdigkeit von politischen Handlungen der Regierung. Beispielfrage: „How strong are public institutions and the quality of civil service?“
4) „Regulatory Quality“ steht für die Qualität der Input- Funktion durch Parteien und Akteure der Zivilgesellschaft. Beispielfrage: „How prevalent are unfair competitive practices?“
5) „Rule of Law“ steht für das Vertrauen in Gesetze und Polizei. Zudem geht es um die Frage, wie Gesetze in der Gesellschaft aufgenommen werden und ob die Verfassung allgemein angenommen ist. Beispielfrage: „Is the judicial process swift and fair?“
6) „Control of corruption:“ steht dafür, wie Public Power mit öffentlichen Geldern umgeht und welche Art von Korruption eventuell vorherrscht? Beispielfrage: „To what extent do politicians engage in corruption and nepotism?“ (World Bank 2006) Die Indikatoren basieren auf einer Untersuchung der International Bank for Reconstruction der Weltbank. Initiiert wurde die Studie durch Daniel Kaufmann³¹, Aart Kraay und Pablo Zoido-Loba. Von 1996 bis Ende 2005 wurden über 213 Länder untersucht. Es wurden Einzelpersonen und Vertreter von Organisationen im Land, sowie in Institutionen befragt,³² die über das jeweilige Land forschen (World Bank 2006).

Bezogen auf die Definition geht es bei der Messung von Governance um die Annahme, dass Länder mit Good Governance sich ökonomisch besser entwickeln. „Today there is widespread consensus among policymakers and academics that good governance and strong institutions lie at the core of economic development” (World Bank 2005). Die Messung von Good Governance impliziert einen normativen Charakter. Dies erzeugt die Kritik eines „Werteexports,“ den die Bank mit dieser Ausrichtung erzeugen könnte (Theobald 2000: 231). Ihre eigentliche Objektivität ginge damit verloren. Die Bank argumentiert dagegen, dass mit der Messung nur prozedurale und technische Aspekte erfasst werden. Ebenso sind die Mitarbeiter durch die Satzung der Organisation, die Articels of Agreement angehalten, sich neutral in ihrer Arbeit zu verhalten (Theobald 2000: 98f). Festzuhalten ist, dass durch die Messung von Governance Möglichkeiten bestehen, den politischen und ökonomischen Status eines Landes hinreichend einzuschätzen. Es ist zu erkennen, dass die Weltbank den Begriff früh in der Entwicklungszusammenarbeit etablierte. Der Grundgedanke des World Governance Survey ist ein ähnlicher, beide Arbeiten untersuchen Entwicklungschancen. Hyden, Court und Mease formulieren diesbezüglich: „As such, development is now seen primarily in terms of something done by the people“ [ Hervorhebung in Dokument, P.R.]“ (Hyden/ Court/ Mease 2004: 11). Auch die Arbeitsmethoden sind ähnlich: Beide fussen auf Interviews ausgewählter Personen.

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¹ Nach der Weltbank leben Menschen in absoulter Armut die weniger als 1 US$ pro Tag zur Verfügung haben.

² Ruanda ist nicht darunter.

³ Siehe dazu auch: Johnson, Dominic: Schatten über Ruanda. Zum zehnten Jahrestag des Völkermords an einer Million Menschen haben Revisionisten Hochkunjunktur - auch in der Bundesrepublik. Es mangelt an Respekt vor der Geschichte, in: Die Tageszeitung 06.04.2004.

⁴ Siehe dazu näheres in: Greven, Michael (Hrsg.): Demokratie - eine Kultur des Westens? Opladen 1998.

⁵ Auf die Debatte über den Zusammenhang zwischen ökonomischer Modernisierung und Demokratisierung kann hier nicht hinreichend eingegangen werden. Festzuhalten ist aber, dass es keinen monokausalen Zusammenhang gibt zwischen ökonomischer Modernisierung und Demokratie (Merkel/ Puhle 1999: 30).

⁶ 1) Assoziations, Koalitionsfreiheit 2) .Meinungsfreiheit 3) aktives Wahlrecht 4) passives Wahlrecht 5) das Recht der politischen Führer , um politische Unterstützung zu werben bei Wahlen 6) InformationsPressefreiheit 7) freie und faire Wahlen 8) Instiutionen, die die Regierungspolitik von Wählerstimmen und anderen Ausdrucksformen der Bürgerpräferenzen abhängig machen. 1989 reduzierte Dahl das Konzept auf sieben Indikatoren.

⁷ Nach Linz sind autoritäre Regime: „ (...) with limited, not responsible, political pluralism, without eleborate and guiding ideology, but with distinctive mentalities, without extensive nor intensive political mobilization, except at some points in their development, and in which a leader or occasinally a small group exercises power, within formally ill- defined limits but quite predictable ones“ (Linz 1975: 264).

⁸ Teilregime: (1) Wahlregime mit den Kriterien des aktiven und freien Wahlrechts. (2) Rechte politischer Organisation und Kommunikation. Besitzt Kriterien wie Meinungsfreiheit oder Assoziationsfreiheit.

⁹ Teilregime: Gewählte Machtträger mit realer Gesaltungsmacht. Kriterium der effektiven Regierungsgewalt.

¹⁰ Teilregime: (1) Horizontale Verantwortlichkeit mit dem Kriterium der Gewaltenteilung. (2) Bürgerliche Freiheitsrechte mit dem Kriterium von Schutzrechten und der Gleichberechtigung.

¹¹ Vgl. Coase, Ronald: The Nature of the Firm, in Oliver E. Williamsons/Sidney G. Winter (Hrsg.), the Nature of the Firm. Origins Evolution, and development. New York 1991 (zuerst 1937), 18-33.

¹² Vgl. Williamson, Oliver E.: the Economic Institution s of Capitalism. Firms, Markets and Relational Contracts. New York 1985.

¹³ Vgl. Rosenau, James N./Czempiel, Ernst-Otto (Hrsg.): Governance Whitout Governemnt: Order andand Change in World Politics. Cambrige 1992.

¹⁴ Akteure bezeichnet alle diejenigen die politisch Handeln und damit Teil des politischen Systems sind.

¹⁵ Thomas Risse und Ursula Lehmbruch (2007) weisen beispielhaft die Staaten Nigeria, Somalia, Brasilien, Kenia und China auf in denen die „effektive Souveränität“ nicht im ganzen Staatsgebiet gegeben ist. In Räumen begrenzter Staatlichkeit bilden sich daher neue Formen des Regierens.

¹⁶ Ein Netzwerk bezeichnet im Kontext dieser Arbeit, dass Akteure ihr Handeln selbst bestimmen können (Lange/Schimank 2004: 22).

¹⁷ Bezüglich Ruanda kann das kollektive Selbsthilfepotential ein interessanter Aspekt sein. Man kann annehmen, dass die Regierung bewusst versucht dies zu fördern und auch zu steuern. Eine Entfaltung des Selbsthilfepotentials der Bürger ist ev. nur bedingt gewünscht durch die Regierung. Der Versuch aber, dass kollektive Selbsthilfepotential begrenzt zu fördern, könnte daraus resultieren, das politische System zu stabilisieren bzw. die Input- Output Funktion zu beeinträchtigen.

¹⁸ Meta- Governance bedeutet Governance über Governance. Bei Meta- Governance geht es darum, Kriterien zu entwickeln, um existierende Praktiken zu bewerten, neue Richtungen zu schaffen und vorhandene Ziele zu überprüfen oder neu zu formulieren (Kooiman 2003).

¹⁹ In der Gallup International Millenium Survey wurden 57 000 Erwachsene Menschen in 60 unterschiedlichen Ländern interviewt. Die Untersuchung verlief im Zeitraum zwischen August und Oktober 1999. Sie erhebt für sich den Anspruch 1,25 Milliarden Menschen zu repräsentieren. Im Mittelpunkt stand die Frage: Was ist für das Leben wichtig? Dabei ging es zum Beispiel um Menschenrechte, Religion oder Demokratie (vgl. dazu http://www.gallup-international.com).

²⁰ Dies ist nicht notwendig da in den folgenden und auch den vorherigen Kapiteln weit reichend auf das Werk eingegangen und es ergänzt und kritisiert wird.

²¹ Goran Hyden ist Professor für politische Wissenschaft an der Universität von Florida. Julius Court ist Programmleiter für das Projekt, welches an der United Nations Universität in Tokyo entwickelt wurde und 1999 begann. Zudem ist er an Forschungsprojekten am Overseas Development Institut in London tätig. Kenneth Mease ist ebenfalls am Forschungsinstitut der Universität Florida tätig. Er arbeitet an der Fakultät der Wirtschaftswissenschaften.

²² Im Ursprung sind es 22 untersuchte Länder, die aber aufgrund von Schwachpunkten für eine wissenschaftliche Untersuchung in diesem Werk nicht einbezogen wurden (2004: 188).

²³ Im Fazit des Werks wird eine positive Bilanz gezogen, mit einigen Verbesserungen in der Durchführung. Auf einige für diese Arbeit wichtige Punkte wird in diesem Kapitel und in den folgenden eingegangen.

²⁴ In einer überarbeiteten Version stellen die Autoren sechs Kriterien auf, um die Indikatoren zu untersuchen: Partizipation, Fairness, Anstand, Verantwortlichkeit, Transparenz und Effizienz.

²⁵ Eine kurze Erläuterung von vier möglichen Phasen: 1) Entwicklung wurde gleichgesetzt mit Modernisierung. Man war vom so genannten „trickle down“ Effekt überzeugt. 2) Diese war dominiert vom damaligen Präsidenten Robert McNamaras. Es entstanden Konzepte zur gezielten Armutsbekämpfung. Der große Erfolg von der Strategie investment in the poor blieb aber aus (Tetzlaff 1996: 73). 3) Als Folge der nicht aussichtslosen Überschuldung, entstanden ab den 80er Jahren die Strukturanpassungsprogramme. Dabei ging es um die Stimulierung privater wirtschaftlicher Initiativen. In Anlehnung an den Washington Consensus, war es eine neoliberale Ausrichtung. 4) Erweiterung der SAP durch PRSP (Poverty Reduction Strategy Papers) und die kausale Ausrichtung an Good Governance.

²⁶ Auch das BMZ sieht Good Governance als notwendige Leitlinie ihrer Arbeit. (vgl. in URL: http://www.bmz.de/de/themen/menschenrechte/index.html; 10.7.2007)

²⁷ IBRD (International Bank for Reconstruction and Development), IFC (Inter. Finance Corporation), IDA und MIGA (Multilateral Inverstment Guarantee Agency) (Tetzlaff 1996: 52).

²⁸ Zum Beispiel: Öffnung der Märkte, Liberalisierung der Finanzmärkte, Privatisierung.

²⁹ Dies anzumerken soll dabei helfen, wie folgende Dokumente zu interpretieren sind.

³⁰ Zu jedem Indikator gibt es zur Verdeutlichung eine Beispielfrage die bei der Untersuchung an Einzelpersonen gerichtet wurde (World Bank 2006: 16).

³¹ Daniel Kaufmann ist Direktor des World Bank Institut (WBI) für Global Programs and Governance.

³² In diesem Fall z.B.: The European Bank for Reconstruction and Development, African Development Bank, Asian Development Bank, UN Economic Commission for Africa, World Bank (Kaufmann/Kraay/Mastruzzi 2005).