Die Veränderung der Rollenverständnisse im kommunalen Kräftedreieck unter Einfluss eines Leitbildprozesses

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretische Konzepte
2.1. Das Kräftedreieck
2.1.1. Das Funktionsdreieck des Staates
2.1.2. Spannungsverhältnisse im kommunalen Kräftedreieck
2.1.3. Repräsentative Demokratie
2.1.4. Direkte Demokratie
2.1.5. Das Kräftedreieck beim Neuen Steuerungsmodell
2.1.6. Das Kräftedreieck der Bürgerkommune
2.1.7. Deliberation
2.2. Local Governance
2.2.1. Legislatorische Programmsteuerung
2.2.2. Exekutive Führerschaft
2.2.3. City Manager
2.3. Die Rollen der Akteure in einer Kommune
2.3.1. Die Akteure und deren Rollen
2.3.2. Die Rollenverständnisse beim Neuen Steuerungsmodell
2.3.3. Die Rollenverständnisse der Bürgerkommune
2.4. Das Kapitel in fünf Sätzen

3. Charakterisierung der Stadt Rathenow
3.1. Rathenow- Eine kurze Einführung
3.2. Rahmenbedingungen zur Situation Rathenows
3.2.1. Geschichtliche Entwicklung der Stadt Rathenow
3.2.2. Geografie
3.2.3. Wirtschaftliche Verhältnisse
3.2.4. Die Landesgartenschau
3.3. Beschreibung des Kräftedreiecks in Rathenow
3.3.1. Die politischen Verhältnisse in Rathenow
3.3.2. Bevölkerungsentwicklung und soziale Situation
3.3.3. Struktur der Verwaltung
3.4. Das Kapitel in fünf Sätzen

4. Der Leitbildprozess „Rathenow 2020“
4.1. Ablauf und Beschreibung des Prozesses
4.2. Die Imgagebefragung
4.2.1. Ablauf und Durchführung der Untersuchung der Imagebefragung
4.2.2. Kurze Beschreibung der Stichprobe der Imagebefragung
4.2.3. Relevante Ergebnisse der Imagebefragung
4.2.4. Zwischenfazit
4.3. Die Expertenbefragung
4.3.1. Ablauf, Durchführung und Auswertung der Expertenbefragung
4.3.2. Beschreibung der Stichprobe der Expertenbefragung
4.3.3. Relevante Ergebnisse der Expertenbefragung
4.3.4. Zwischenfazit
4.4. Die aktivierende Bürgerbefragung
4.4.1. Ablauf, Durchführung und Auswertung der Untersuchung
4.4.2. Kurze Beschreibung der Stichprobe
4.4.3. Relevante Ergebnisse
4.4.4. Zwischenfazit
4.5. Das Kapitel in fünf Sätzen

5. Versuch einer Evaluation der Ergebnisse zu den Akteursrollenverständnissen
5.1. Verschiebung der Rollenverständnisse
5.1.1. Zwischen Politik und Verwaltung
5.1.2. Zwischen Bürger und Verwaltung
5.1.3. Zwischen Politik und Bürger
5.2. Abschlussbewertung
5.2.1. Stärken und Defizite des Projektes
5.2.2. Fazit
5.2.3. Ausblick
5.3. Das Kapitel in fünf Sätzen

6. Schlussbemerkungen

Literatur- und Quellenverzeichnis

Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Das Funktionsdreieck des Staates

Abbildung 2: Beziehungen der Akteure im Funktionsdreieck

Abbildung 3: Die Partizipations- und die Leistungsseite des Kräftedreiecks

Abbildung 4: Die Dimensionen der Zivilgesellschaft und des politisch-administrativen Systems im

Abbildung 5: Das Dreieck aktiver Bürgerschaft

Abbildung 6: Dreieck der kooperativen Bürgerstadt

Abbildung 7: Das Kräftedreieck der repräsentativen Demokratie

Abbildung 8: Das Kräftedreieck der direkten Demokratie

Abbildung 9: Strategische Ziele des Neuen Steuerungsmodells

Abbildung 10: Das Kräftedreieck beim Neuen Steuerungsmodell

Abbildung 11: Akzentverschiebung kommunaler Leitbilder

Abbildung 12: Das Kräftedreieck der Bürgerkommune

Abbildung 13: Systematisierung Bürgerkommune

Abbildung 14: Lage der Stadt Rathenow

Abbildung 15: Rathenow mit den Ortsteilen

Abbildung 16: Die Sitzverteilung in der Stadtverordnetenversammlung

Abbildung 17: Einwohnerentwicklung der Stadt Rathenow 1990 bis 2006

Abbildung 18: Alterspyramide 2006

Abbildung 19: Themenübersicht Leitbild Rathenow 2020

Abbildung 20: Ablauf und Organisation des Leitbildprozesses

Abbildung 21: Altersstruktur der Befragten der Imagebefragung

Abbildung 22: Bildungsabschlüsse der Befragten bei der Imagebefragung

Abbildung 23: Einschätzung der Relevanz der Meinung bei Entscheidungsprozessen

Abbildung 24:Information über Entwicklungen im Ort

Abbildung 25: Einschätzung Vereinstätigkeit

Abbildung 26: Parteipolitisches Engagement

Abbildung 27: Bereitschaft zum Bürgerengagement

Abbildung 28: Handlungsbedarf Städtische Finanzen

Abbildung 29: Handlungsbedarf Kinder- und Jugendarbeit

Abbildung 30: Einschätzung der Entwicklungschancen der Stadt Rathenow

Abbildung 31: Möglichkeit der positiven Veränderung

Abbildung 32: Information über Leitbildprozess

Abbildung 33: Mitarbeit an der Erarbeitung des Leitbildes

Abbildung 34: Engagieren sich in den letzten Jahren in Ihrer Stadt tendenziell mehr Bürger ehrenamtlich oder ist das Engagement gleich geblieben oder sinkt es?

Abbildung 35: Der Leitbildprozess wird die Bürger nachhaltig zur Partizipation animieren

Abbildung 36: Der Leitbildprozess ist eine sinnvolle Entscheidungshilfe für die Politik

Abbildung 37: Der Leitbildprozess ist eine "top down" Initiative

Abbildung 38: Der Leitbildprozess ist eine“ bottom up“ Initiative

Abbildung 39: Der Leitbildprozess bewirkt eine Aufwertung der Verwaltungsarbeit

Abbildung 40: Der Leitbildprozess schafft mehr Vertrauen beim Bürger zur Politik

Abbildung 41: Der Leitbildprozess wird zu einer engeren und besseren Zusammenarbeit zwischen Politik und Verwaltung führen

Abbildung 42: Der Leitbildprozess ist lediglich eine Konsultation des Bürgers

Abbildung 43: Moderation des Leitbildprozesses

Abbildung 44: Rolle des Bürgers im Leitbildprozess gegenüber Politik und Verwaltung

Abbildung 45: Rolle des Bürgers im Leitbildprozess gegenüber Politik und Verwaltung (Politik)

Abbildung 46: Rolle des Bürgers im Leitbildprozess gegenüber Politik und Verwaltung (Verwaltung)

Abbildung 47:Beurteilung positive Einflussnahmemöglichkeit in Rathenow- Rang 1

Abbildung 48: Bekanntheit kommunaler Mitwirkungsmöglichkeiten

Abbildung 49: Zusammenspiel der Akteure im Leitbildprozess

Abbildung 50: Erweiterung Kräftedreieck - Kommunikationsdreieck, Arbeitsprozessdreieck

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1:Möglichkeiten der Mitwirkung

Tabelle 2: Bürgerverständnisse

Tabelle 3: Bevölkerungsentwicklung der Stadt Rathenow von 1989 bis 2006 unter Berücksichtigung der heutigen Ortsteile

Tabelle 4: Themenkomplexe der Imagebefragung

Tabelle 5: Beruflicher Status Imagebefragung

Tabelle 6: Meinung ist gefragt-Häufigkeiten

Tabelle 7: Wissen über die Entwicklungen am Ort-Häufigkeiten

Tabelle 8: Wissen über Entwicklungen im Ort – beruflicher Status (in Prozent)

Tabelle 9: Vereinstätigkeit – Häufigkeiten

Tabelle 10: Vereinstätigkeit – Häufigkeiten beruflicher Status

Tabelle 11: Parteipolitisches Engagement – Häufigkeiten

Tabelle 12: Parteipolitisches Engagement – Häufigkeit beruflicher Status

Tabelle 13: Bürgerengagement – Häufigkeiten

Tabelle 14: Bürgerengagement – Häufigkeit Altersgruppen

Tabelle 15: Fragenkomplexe der Expertenbefragung

Tabelle 16: Grad der Vernetzung der bestehenden Gremien

Tabelle 17: Zusammenarbeit zwischen Politik und Verwaltung

Tabelle 18: Einstellung der Bürger gegenüber der Politik

Tabelle 19:Einstellung der Bürger zur Verwaltung

Tabelle 20: Fragenkomplexe der aktivierenden Bürgerbefragung

Tabelle 21: Möglichkeit der positiven Einflussnahme

Tabelle 22: Welche kommunalen Mitwirkungsmöglichkeiten sind Ihnen bekannt?

Tabelle 23: Vorschlag für Kriterien zu einem Leitbildprozess

Tabelle 24: Bürgerrollen im Leitbildprozess

1. Einleitung

Die Mehrheit der Individuen kann nur durch eine aktivere Partizipation an bedeutsamen Entscheidungen des Gemeinwesens Selbstbewußtsein gewinnen und ihre Fähigkeiten besser entfalten. Das Volk hat daher im allgemeinen ein doppeltes politisches Interesse - Interesse an den Endresultaten und Interesse am Prozeß der Partizipation.

<Peter Bachrach, 1970>

Akteure innerhalb einer Kommune bewegen sich in klassisch definierten Rollen, was als Kräftedreieck bezeichnet wird, und stehen in natürlichen Spannungsverhältnissen zueinander. Im Rahmen einer Leitbilderarbeitung und einer damit verbundenen Einbeziehung aller Akteure, also auch der Aktivierung der Bürgerschaft, ist eine Verschiebung dieser Verhältnisse innerhalb des Dreiecks zu erwarten. Der anhaltende Trend, die Bürger auf kommunaler Ebene aktiv zur Partizipation zu bewegen, sei es durch Konzepte wie der Bürgerkommune oder wie in diesem Beispiel durch die Erarbeitung eines Leitbildes, spielt in der wissenschaftlichen Betrachtung eine immer größere Rolle.

Das Rathenower Leitbild soll nicht nur als Handlungsorientierung für Politik und Verwaltung dienen, sondern gleichzeitig auch dazu genutzt werden, die Bürgerschaft zu aktivieren und zu nachhaltiger Partizipation zu bewegen. Angesichts bekannter Probleme in Rathenow im Zusammenhang mit dem demografischen Wandel, der Abwanderung junger Menschen und den infrastrukturellen und wirtschaftlichen Schwierigkeiten ist die Aktivierung eine geeignete Methode Bewusstsein und Interesse an der eigenen Stadt und für die Probleme vor der Haustür zu erzeugen. Während andere Städte diese Partizipation bereits mit dem Konzept der Bürgerkommune versuchen zu verwirklichen oder dies tun wollen, steht Rathenow hier erst am Beginn dieser Entwicklung. Leitbilder sind bereits durch viele Städte erarbeitet. Zumeist wurden diese jedoch durch die politisch Verantwortlichen verfasst und, unter Ausschluss der Bürger, beschlossen. In Rathenow geschieht dies, was bisher selten war jetzt aber immer häufiger praktiziert wird, unter Beteiligung und Aktivierung der Einwohner der Kreisstadt.

Der Leitbildprozess dauert etwa eineinhalb Jahre und ist das größte und umfangreichste Projekt die Bürger der Stadt zur Partizipation zu bewegen. Am Beginn steht die Imagebefragung, gefolgt von der aktivierenden Bürgerbefragung und nahezu parallel einer Befragung von Experten zum Thema. Auf diese Art werden alle Akteure im Kräftedreieck in den Prozess involviert beziehungsweise es hat jeder die Möglichkeit zur Teilhabe.

Die Diplomarbeit entsteht im Rahmen des Seminars „Bürgerkommune und Bürgerhaushalt“ im Winter- und Sommersemester 2006/2007. In diesem Seminar bildete sich die Projektgruppe Rathenow, die den Auftrag hat, eine aktivierende Bürgerbefragung in Rathenow und den Ortsteilen durchzuführen. Ziel dieser Befragung ist es, die Bürger Rathenows und in den Ortsteilen zu einem neuen Problembewusstsein für ihre Stadt zu bewegen und sie zur aktiven Teilnahme nachhaltig zu begeistern. Hierzu findet eine Einwohnerversammlung im Anschluss an diese Befragung statt. Auftraggeber ist die Stadt Rathenow bzw. deren Ingenieursgesellschaft Steinbrecher und Partner, die um Unterstützung seitens der Universität Potsdam ersuchten.

Die Zielsetzung dieser Arbeit ist es, Erkenntnisse zu gewinnen über:

1. den Einfluss des Leitbildprozesses mit den diversen Befragungen auf das kommunale Kräftedreieck in Rathenow,
2. wie diese bewirkten Veränderungen von den theoretischen Grundlagen abweichen,
3. ob es eine spürbare Aktivierung der Bürgerschaft geben wird.

Hier geht der Autor von einer vor dem Leitbildprozess wenig aktiven Bürgerschaft aus, die im Zuge der Befragungen deutlich mehr Engagement und Interesse zeigen könnte. Die Reaktion der Politik kann von wohlwollend bis ablehnend sein. Wohlwollend bei denjenigen, die den Prozess in dieser Form initiierten. Ablehnend bei den Kommunalvertretern, die sich in ihren Kompetenzen eingeschränkt sehen und dem Leitbildprozess per se kritisch gegenüber stehen. Ziel ist es, das Verständnis der Position der drei Gruppen einzufangen und zu analysieren. Der gesamte Leitbildprozess wird medial umfassend begleitet und genießt höchste Aufmerksamkeit in der lokalen Presse.

Anlass diese Arbeit zu verfassen ist es, zu analysieren, wie sich durch die Erarbeitung eines Leitbildes in einer kleinen Kreisstadt die Handlungen und Einstellungen der Akteure zueinander verändern und von den gängigen theoretischen Modellen der Spannungsverhältnisse abweichen. Gerade bei einem lokal hoch politischen Thema, das in Rathenow viele Menschen bewegt und erreicht, kann anschließend von einem verlässlichen Bild ausgegangnen werden. Neben den Experteninterviews mit Politik und Verwaltung werden bei der Auswertung die aktivierende Bürgerbefragung und auch die Imagefragung, diese allerdings nur am Rande, berücksichtigt.

2. Theoretische Konzepte

Das folgende Kapitel wird sich vordergründig mit dem so genannten Kräftedreieck bestehend aus Rat, Bürger und Verwaltung und deren Beziehungen zueinander auf theoretischem Wege beschäftigen. Hierzu wird auf die unterschiedlichen Verhältnisse bei der repräsentativen und direkten Demokratie, beim Neuen Steuerungsmodell NSM sowie beim aktuell immer einflussreicher werdenden Leitbild der Bürgerkommune. Weiterhin folgt eine Beschreibung und Definition des local governance und der darin enthaltenen legislatorischen Programmsteuerung, der Konzepte der exekutiven Führerschaft und des City Managers, somit der Rolle des Bürgermeisters in der Gemeinde. Der abschließende Abschnitt beschäftigt sich mit den unterschiedlichen Rollen und Rollenverständnissen der Akteure bei den verschiedenen Modellen.

2.1. Das Kräftedreieck

2.1.1. Das Funktionsdreieck des Staates

Fast flächendeckend lässt sich unter den Theoretikern die Gemeinsamkeit finden, dass sie alle das Funktionsdreieck oder Kräftedreieck zur Verdeutlichung der Plausibilität ihrer Argumentation verwenden. ^[1] Dieses stellt die systematische Einordnung der Kräfte Rat, Bürger und Verwaltung dar. Ursprünglich stammt die Darstellung in einem Kräftedreieck von Frischmuth/Kodolitsch (1999), die daran die sich gegenwärtig vollziehenden Veränderungen in der Demokratie darzustellen versuchten. Dieses Dreieck ist zentraler Bestandteil der Arbeit und wird im Folgenden anhand der unterschiedlichen Konzepte erläutert.

Die Abbildung 1 zeigt dieses Dreieck, wobei zu berücksichtigen ist, dass nicht alle wichtigen Akteure innerhalb der kommunalen Ebene einbezogen sind. Die Wirtschaft als vierte und wichtige Kraft würde das Dreieck zu einem Rechteck umformen. Für die vorliegende Aufgabenstellung ist diese jedoch der Einfachheit halber zu vernachlässigen. Nur beim Neuen Steuerungsmodell ist es durchaus wichtig die Auslagerungen gemeindlicher Aufgaben an die wirtschaftlichen Betriebe zu berücksichtigen.

Abbildung 1 : Das Funktionsdreieck des Staates

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Haberlandt, nach Kochniss, Aktive Bürgerschaft, 2003.

2.1.2. Spannungsverhältnisse im kommunalen Kräftedreieck

Im Kräftedreieck stehen die Akteure in Wechselbeziehungen und Spannungsverhältnissen zueinander, was in Abbildung 2 dargestellt ist. Der Bürger wählt den kommunalen Rat, also die Gemeindevertretung. Dieser erhält dadurch seine Legitimation. An die im Rat vertretenen politischen Gruppierungen trägt der Bürger seine Erwartungen heran. Gleichsam von Bedeutung ist die damit verbundene Kontrollfunktion, die durch Billigung oder Protest ausgedrückt wird. Die zentrale Aufgabe des Rates hingegen ist es, über die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, unter der Maßgabe der kommunalen Selbstverwaltung und den daraus resultierenden Aufgaben im Sinne des Artikel 28 des Grundgesetzes, im Rahmen seiner Kompetenz Entscheidungen herbei zu führen. Der Rat ist somit mit der Normensetzung für die Bürger beauftragt, wenngleich er kein Parlament im eigentlichen Sinne ist, wenn man an das Bundes- oder an Länderparlamente denkt. ^[2] Zu seinen Aufgaben im praktischen Bereich zählen die Verabschiedung des Gemeindehaushalts, das Verfassen von Satzungen und Richtlinien für kommunale Betriebe oder auch das Wählen der Beigeordneten und Beauftragten der Stadt oder Gemeinde.

Abbildung 2 : Beziehungen der Akteure im Funktionsdreieck

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle:Haberlandt, nach Herzberg, Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre, 2002.

Im systemtheoretischen Ansatz von zunächst Gabriel, Almond (1967) und später Powell (1969) und Mundt wird die Beziehung zwischen Bürger und Rat als Input bezeichnet, welcher aus der Interessenartikulation, Interessenaggregation und Politikformulierung besteht. Diese Seite des Dreiecks bezeichnet Boeck als „Partizipationsseite“ während davon getrennt auf der anderen Seite die „Leistungsseite“ des Dreiecks verläuft. ^[3]

Abbildung 3 : Die Partizipations- und die Leistungsseite des Kräftedreiecks

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Herzberg, Carsten, Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre, 2002, S. 17.

Der Bürger in einer Kommune zahlt gemeindliche Steuern in der Erwartungshaltung, dafür Leistungen seitens der Kommune zu erhalten. Er erwartet Leistungen wie die Entsorgung von Müll, die Bereitstellung eines Trink- und Abwassernetzes, die Straßenreinigung oder das Betreiben von kommunalen Schwimmbädern. Das Verhältnis Bürger zur Verwaltung ist die wohl am meisten mit Spannung geladene Verbindung. So obliegt es der Verwaltung den Bürger zu disziplinieren und über verschiedene Bußgelder zur Rechenschaft zu ziehen. Über die Hoheitsmacht der Verwaltung wirkt sie demnach auf das Verhalten der Bürger ein.

Im Gegensatz dazu verfügt der Bürger ebenfalls über verschiedene Rechte gegenüber der kommunalen Exekutive. So hat jeder Bürger das Recht auf Beschwerde, Akteneinsicht oder durch Einschalten der örtlichen Presse die Möglichkeit, in seinem Sinne auf die Verwaltung einzuwirken, also die Verwaltung zu kontrollieren. Letztendlich ist auch der Bürger derjenige Akteur, der in den Flächenländern Deutschlands den Verwaltungschef direkt wählt, was dem Bürgermeister in einer Kommune eine besonders starke Stellung beschert.

Die Erwartungen bezüglich der Leistungen, die ein Bürger verlangt, sind individuell sehr unterschiedlich. Ebenso arbeiten auch in der Verwaltung Menschen mit heterogenen Interessen und Vorstellungen über ihre Arbeit, die jedoch durch das Vorhandensein an Verwaltungsvorschriften beschränkt sind. Aus diesem Sachverhalt ergeben sich fast automatisch Spannungen und Konflikte in diesem Verhältnis. ^[4]

An dieser Stelle wird bereits deutlich, dass für den Bürger verschiedene andere Möglichkeiten zur Partizipation bestehen, die über den Bürger als Konsument von Leistungen deutlich hinausgehen.

Herzberg teilt das Kräftedreieck in noch eine weitere Dimension zur gedanklichen Trennung ein. Er unterteilt das Dreieck in den Bereich der Zivilgesellschaft und dem politisch-administrativen System. Kochniss beschreibt hierbei die Konstellation, dass der Bürger aus seiner Perspektive heraus weniger einem Duett zweier unterscheidbarer Spieler entgegensteht, sondern dass er Rat und Verwaltung eher als ein untransparentes Gebilde wahrnimmt.

Abbildung 4 : Die Dimensionen der Zivilgesellschaft und des politisch-administrativen Systems im Kräftedreieck

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Herzberg, Carsten, Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre, 2002, S. 18.

Ebenso wie es Schnittstellen zwischen Bürger und Verwaltung beziehungsweise zwischen Bürger und Rat gibt, existiert ebenfalls eine Schnittstelle zwischen der Verwaltung und dem Rat. ^[5] Anders als in den meisten anderen deutschen Bundesländern, ist in Brandenburg der Bürgermeister auch gleichzeitig Vorsitzender der Gemeindevertretung. In der so genannten Dualen Rat-Bürgermeisterverfassung ^[6] bildet der Bürgermeister der Gemeinde mit dem gewählten Vorsitzenden des Rates theoretisch die Doppelspitze. Allerdings ist der Bürgermeister direkt gewählter Chef der Verwaltung.

Bei den Aufgaben der Verwaltung ist zwischen eigenen Aufgaben, den Selbstverwaltungsaufgaben und den staatlichen Aufgaben, die den Gemeinden aus Zweckmäßigkeitsgründen lediglich übertragen sind zu unterscheiden. Ebenso ist dann zu differenzieren zwischen den Pflichtaufgaben einer Gemeinde, beispielsweise den sozialen Leistungen und den freiwilligen Aufgaben. Hier wird die Verwaltung durch den Rat beauftragt, diese Leistungen für den Bürger zu erbringen. Eine weitere wichtige Aufgabe des Rates ist die Zustimmung oder Ablehnung hinsichtlich des Hebens oder Senken von Steuern und Abgaben auf Gemeindeebene. ^[7]

Herzberg hat in der Abbildung 4 eine gestrichelte Linie eingezeichnet, die die Abgrenzung zwischen dem politisch-administrativen System, der Politik und Verwaltung, sowie der Zivilgesellschaft modellhaft verdeutlicht. Diese Grenze ist jedoch fließend und durchlässig, wobei alle Akteure im Wechselspiel miteinander stehen.

„Unter Zivilgesellschaft lässt sich ein Bereich denken, in dem sich der Bürger frei bewegen kann.“ ^[8] Er ist hier in der Lage sich als Privatmensch zu bewegen oder aber sich politisch einem Interessenverband anzuschließen oder sich als Individuum zu engagieren. Die Zivilgesellschaft lässt sich demnach als Raum außerhalb des politisch-administrativen Systems begreifen. ^[9]

Die Weiterentwicklung dieses Kräftedreiecks zum Dreieck aktiver Bürgerschaft zeigt die folgende Abbildung 5 . Zu erkennen ist, dass diese aktive Bürgerschaft auf Seiten des politisch-administrativen Systems angesiedelt ist. Hieraus ist erkennbar, dass die Bürgergesellschaft von Politik und Verwaltung nicht als privat abgetan werden sollte, sondern viel mehr als förderwürdig auch bei der Gestaltung politischer Felder erkannt werden sollte. ^[10]

Abbildung 5 : Das Dreieck aktiver Bürgerschaft

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Herzberg, Carsten, Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre, 2002, S. 37.

Eine weitere Form und Weiterentwicklung dieses Dreiecks, angewandt auf eine Form der kooperativen Kommune, verwendet Kochniss im Folgenden. Der Vollständigkeit halber soll dieses Kräftedreieck, das zeigt wie die Akteure miteinander umgehen sollten, in dieser Betrachtung nicht fehlen.

Es zeigt, dass alle Akteure innerhalb der Kommune bestrebt sein müssen, auf gleicher Ebene zusammenzuwirken, um zu einem effektiven Lösungsansatz und zu einer effektiven Umsetzung zu gelangen.

Abbildung 6 : Dreieck der kooperativen Bürgerstadt

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Kochniss, Bodo, Aktive Bürgerschaft, 2003, S. 68.

2.1.3. Repräsentative Demokratie

Max Weber definierte Repräsentation als

„[...] Tatbestand, daß das Handeln bestimmter Verbandszugehöriger (Vertreter) den übrigen zugerechnet wird oder von ihnen gegen sich als „legitim“ geschehen und für sie verbindlich gelten gelassen werden soll und tatsächlich wird.“ ^[11]

Nunmehr verstehen wir Repräsentation also als eine Form von Demokratie, bei der der Bürger nicht selbst die Entscheidungen trifft, sondern dies den durch sie gewählten Vertretern überlässt. Diese sind sozusagen stellvertretend für den Bürger tätig. Politisch tätig ist der Repräsentant.

An diesem Sachverhalt lässt sich bereits ein erstes Merkmal der Rollen bei der repräsentativen Demokratie erkennen: Der Bürger als kommunaler Akteur erteilt durch Wahl bei der Kommunalwahl dem potenziellen Repräsentanten den Auftrag, in seinem Sinne Entscheidungen zu treffen und sein Abstimmungsverhalten an diesen Präferenzen zu orientieren. Der Repräsentant, respektive der Mandatsträger, ist nun gehalten, seine Entscheidungen nach bestem Wissen und Gewissen zu treffen, wobei ein Abhängigkeitsverhältnis zum Bürger spätestens bei der folgenden Wahl besteht, bei der der Mandatsträger mit Wiederwahlinteresse dem Bürger Rechenschaft ablegen muss. Pitkin benutzt „Representing as ´acting for´”. ^[12] Er beschreibt dies folgendermaßen:

“Representation is a certain characteristic activity, defined by certain behavioural norms or certain things a representative is expected to do”. ^[13]

In diesem Sinne ist nun zu explizieren, was von einem Repräsentanten als Verhalten erwartet wird. Ist er Repräsentant oder faktischer Machtinhaber? Ein Ansatz wäre, dass der Repräsentant sich der Repräsentierten anzunehmen hat und in deren Interesse handelt. Demgegenüber könnte er auch nach den Anweisungen des Bürgers als deren Ausführungsorgan agieren. In seiner ersten Rolle ist der Repräsentant jemand, der aus freien Stücken und unabhängig vorgeht, Treuhänder sein soll und Vertrauensmann, demnach ein politischer Anwalt des Bürgers. In der zweiten Überlegung ist er Beauftragter, ein Element dessen sich der Repräsentierte bedient, um seine Interessen durchzusetzen. Man kann Repräsentation allerdings auch ganz nüchtern als eine Form der Arbeitsteilung verstehen.

Patzelt erklärt dazu, dass das System an drei Voraussetzungen gekoppelt ist:

- an möglichst hoch qualifiziertes Personal,
- an Deregulierung des Staates in Wirtschaft und Gesellschaft,
- an ein hohes Maß an Selbstkontrolle der politischen Entscheidungsträger und
- an die Bereitschaft der Bürger, sich diesen Regeln zu beugen. ^[14]

Für das kommunale Kräftedreieck kann sich nun die Darstellung in folgender Abbildung ergeben.

Abbildung 7 : Das Kräftedreieck der repräsentativen Demokratie

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Haberlandt

Hierbei tritt der Bürger als Auftraggeber bei Wahlen gegenüber dem Rat auf. Auch während der Legislaturperiode ist es ihm möglich, seine Interessen und Probleme zu artikulieren, die im Idealfall vom Repräsentanten aufgegriffen werden. Gegenüber der Verwaltung tritt der Bürger als Konsument von Leistungen auf, während die Verwaltung Leistungserbringer ist.

2.1.4. Direkte Demokratie

Das Gegenstück zur repräsentativen Demokratie stellt ursprüngliche die direkte Demokratie dar, die allerdings zwei Bedeutungen hat: Zum einen wird sie verstanden als Form direkter Machtausübung durch den Souverän, also durch das Volk, wie es auf Rousseau zurückgeht. Die andere Betrachtung auch für diese Arbeit auf kommunaler Ebene ist die direkte Einbindung des Bürgers sowohl in das Verfahren, in die Entscheidung, als auch bei der Implementierung. Beide Demokratieformen existieren nebeneinander und in einem Wechsel- beziehungsweise Zusammenspiel.

Unter dem Begriff der direkten Demokratie fassen wir demnach eine Form der Willensbildung, Konfliktregelung und Entscheidungsfindung zusammen, bei der die Entscheidungsbetroffenen unter Umgehung von Repräsentanten Sach- oder Personalentscheidungen treffen. ^[15]

Seit Anfang der 1990er Jahre kommt es auf kommunaler Ebene zu einem komplementären Einbau direktdemokratischer Elemente in Form von Personal- und Sachenentscheidungen. Diese Einführung plebiszitärer Instrumente hat entsprechende Auswirkungen auf das kommunale Entscheidungssystem und auf deren Akteure im Besonderen. Hierbei gibt es verschiedene Möglichkeiten, die folgende Tabelle skizzieren soll.

Tabelle 1 :Möglichkeiten der Mitwirkung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Haberlandt nach Herzberg, Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre, 2002.

Herzberg führt weiter an, dass diese Mitwirkungsmöglichkeiten zu wachsender Bürgerkompetenz führen. Ein Aspekt von besonderer Bedeutung ist das Einführen des Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheids. Hierbei, so Herzberg, nimmt der Bürger Aufgaben wahr, die vorher von der Gemeindevertretung erledigt wurden. Er zeichnet deshalb im Kräftedreieck einen schwarzen Punkt an der Grenze zwischen Zivilgesellschaft und politisch-administrativem System.

Abbildung 8 : Das Kräftedreieck der direkten Demokratie

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Herzberg, Carsten, Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre, 2002, S. 26.

Es wird hier nun nach echter sowie unechter Partizipation unterschieden. Unter unechter Partizipation können die Einwohnerfragestunde oder der Einwohnerantrag angenommen werden. Charakteristisch ist, dass hier der Bürger nichts autonom beschließen kann, der Ausgang von der Kooperationsbereitschaft der Repräsentanten abhängt.

Echte Beteiligung liegt bei der Direktwahl und Abwahl des Bürgermeisters vor, bei dem der Wille des Bürgers unverfälscht zum Tragen kommt. Andere wie Gerhard Banner beispielsweise, zählen die Direktwahl eher zur repräsentativen Demokratie, da ein Repräsentant ausgewählt wird. Für den Bürgermeister als Akteur erwächst daraus eine sehr starke Position, ist er doch zusätzlich Chef der kommunalen Verwaltung.

Durch die Ausweitung seiner Kompetenzen rückt der Bürger in den Fokus des politischen Geschehens als Hauptakteur bei der Entscheidung.

2.1.5. Das Kräftedreieck beim Neuen Steuerungsmodell

Beim Neuen Steuerungsmodell ist es im Folgenden nun weniger von Nöten das Konzept zu rezitieren, als vielmehr wiederum auf die Beteiligungsmöglichkeiten der Bürger zu fokussieren und die Akteursbeziehungen zu charakterisieren. Trotzdem einige einleitende Worte zum Sachverhalt und Verständnis.

Erst gut 10 Jahre nach dem Erscheinen des New Public Management in den Niederlanden, Schweden oder Amerika hat die deutsche Version der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt), das Neue Steuerungsmodell, auch auf die deutsche Verwaltungspraxis Einfluss genommen. Im Mittelpunkt steht hierbei der betriebswirtschaftliche Ansatz bei der Führung einer territorialen Einheit.

Das Ziel, die Führung und den Leistungsprozess in der öffentlichen Verwaltung zu verbessern, versucht das NSM durch den gezielten Einsatz unternehmerischer und marktwirtschaftlicher Elemente zu erreichen. Bei den unterschiedlichen Ausprägungen in den praktizierenden Ländern sind dabei zentrale Grundsätze identisch. ^[16] Zu diesen strategischen Zielen gehören die Kundenorientierung, was eine Metapher für die Öffnung der Verwaltung gegenüber den Anliegen des Bürgers darstellt, sowie die Leistungs- beziehungsweise Wirkungsorientierung, bei der das effizientere und effektivere Verwaltungshandeln im Mittelpunkt steht. Effizienz und Effektivität sind per se die Richtgrößen beim Neuen Steuerungsmodell. Überdies sind die strategischen Ziele der Qualitätsorientierung und der Wettbewerbsorientierung hinreichend von Bedeutung.

Abbildung 9 : Strategische Ziele des Neuen Steuerungsmodells

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Haberlandt

Der wichtige zu betrachtende Aspekt ist hierbei demnach die neue Sicht auf das Verhältnis vom politisch-administrativen System auf den Bürger. Die Bürger werden analog zur Privatwirtschaft als Kunden erkannt. Durch verschiedene Maßnahmen versucht man nun den Bürger weniger kompliziert an Verwaltungsleistungen gelangen zu lassen.

Kochniss, basierend auf den Erkenntnissen von Jann, hält für den wichtigsten Ansatzpunkt die neu zu schaffende Konzernstruktur und die damit verbundene Neugliederung der bürokratischen Hierarchie. Zwischen Rat und Fachbereichen wird eine Steuerungseinheit installiert, die Kontroll- und Steuerungsaufgaben bei dezentralisierten und autonomen Fachbereichen wahrnimmt. Weiterhin ist sie Vermittler zwischen Rat und Verwaltung und ist den politischen Mandatsträgern bei der Kontrolle der Verwaltung behilflich. Ebenso ist sie Ansprechpartner als Schnittstelle zwischen Verwaltung und Bürgern. ^[17]

Betrachtet man wieder Herzberg, der die Beteiligungsmöglichkeiten des Bürgers beim Neuen Steuerungsmodell analysierte, so zeigen sich Möglichkeiten, die zu stärkerer Bürgernähe auf kommunaler Ebene führen können. Dies sind Maßnahmen, die potenziell zu einem besseren Verhältnis zwischen Bürgern und Verwaltung führen. Während die Beteiligungsmöglichkeiten bei der Planung wenige Unterschiede zum vorhergehenden Konzept aufweisen, treten Neuerungen bei der Devolution, also bei der Aufgabenübertragung auf kommunale Körperschaften, auf das Ehrenamt, auf die Privatwirtschaft oder auf den dritten Sektor auf. Der Bürger beginnt Tätigkeiten auszuführen, die der Verwaltung oblagen. Dies wird im Kräftedreieck an der rechten Seite, der Partizipationsseite, deutlich.

Abbildung 10 : Das Kräftedreieck beim Neuen Steuerungsmodell

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Herzberg, Carsten, Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre, 2002, S. 33.

Es wird betont, dass dieses System nicht statisch und undurchlässig ist. Der Wechsel von Akteuren aus der Zivilgesellschaft in das politisch-administrative System ist genauso denkbar, wie die Existenz in beiden Bereichen gleichzeitig.

2.1.6. Das Kräftedreieck der Bürgerkommune

Eine Verschiebung der Leitbilder auf kommunaler Ebene hat das neueste Reformkonzept hervorgebracht. Die Bürgerkommune wirkt mit ihren einzelnen Elementen aufbauend auf die anderen bereits bestehenden Leitbilder. Auch für die Bürgerkommune benötigen wir für die späteren Erläuterungen bezüglich der Rollenverständnisse einige einleitenden Worte.

Abbildung 11 : Akzentverschiebung kommunaler Leitbilder

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Banner, Gerhard, Über den Kirchturmshorizont hinaus, 1998, S. 10.

Abbildung 11 verdeutlicht die drei Typen von Leitbildern, mit der traditionellen Ordnungskommune, der modernen Dienstleistungskommune und der Herausforderung des Erreichens der Bürgerkommune. Durch die teleskopartige Darstellung wird deutlich, dass die eine Form der Kommune die andere Form nicht ersetzt, sondern in zeitlicher Abfolge ineinander greifen und im Zusammenspiel existieren beziehungsweise aufeinander aufbauen. Die Bürgerkommune bleibt gleichzeitig Ordnungs- und Dienstleistungskommune. In der Praxis kommen die drei Dimensionen dann verflochten vor.

Ziel der traditionellen Form der Bürgerkommune aus staatlicher Blickrichtung und rein juristischer Betrachtung als Verwaltungseinheit ist die Rechtsstaatlichkeit, die Gewährung von Sicherheit und Ordnung und damit verbunden der korrekte Vollzug der Gesetze. Wie bereits beschrieben orientiert sich die Dienstleistungskommune an der ökonomischen Wettbewerbsfähigkeit mit Blick auf den Markt und den Bürger als Kunden der Verwaltung.

Aufbauend auf fünf Trends und Entwicklungen der letzten Jahre entwickelte sich das Konzept der Bürgerkommune:

- Ausweitung der direkten Demokratie
- Steuerungskrise
- Haushaltskrise
- Legitimationskrise der Demokratie
- Krise gesellschaftlicher Institutionen ^[18]

Wie bereits im Abschnitt über die direkte Demokratie beschrieben, haben flächendeckend alle Bundesländer Deutschlands die Direktwahl des Bürgermeisters und die Möglichkeit des Bürgerbegehrens und Bürgerentscheids eingeführt. Dies führt dazu, dass die Repräsentanten verstärkt angehalten sind, den Bürger frühzeitig an Planungen zu beteiligen. Bogumil erklärt bezüglich der Steuerungskrise der Kommunen, dass die klassischen Steuerungsmedien, Finanzen und Normen weniger politische Zielsetzungen erreichen. Um diesem Trend entgegenzuwirken, ist man auf Kooperation mit anderen Akteuren angewiesen, so zum Beispiel auf den Bürger. Die Haushaltskrise, die sicher fast alle Kommunen intensiv beschäftigt, wird auch zukünftig den Druck intensivieren, neue Instrumente zu etablieren. Eine Möglichkeit der Beteiligung ist hier der kommunale Bürgerhaushalt, der in einem späteren Abschnitt noch kurz charakterisiert wird. Die Legitimationskrise nicht nur kommunaler Politik spiegelt sich in den geringen Wahlbeteiligungen wider. Im Zuge der so genannten Politik(er)verdrossenheit können sich die Repräsentanten nur noch auf eine niedrige Akzeptanz stützen. Die Krise gesellschaftlicher Institutionen wird mit dem Rückgang der Zahl intakter Familien, Kirchenaustritten und dem Verlust von Bindungen in milieugebundenen Organisationen überschrieben, die sonst bürgerschaftliches Engagement und Ehrenamt in ihrer Entstehung begünstigten. Doch gibt es auch heute noch ein hohes Interesse, sich ehrenamtlich zu engagieren wie die aktuellen Freiwilligensurveys belegen.

Allerdings existiert derzeit noch keine allgemein anerkannte und gültige Definition für den Begriff Bürgerkommune. Gerhard Banner definiert so:

„Die Bürgerkommune fühlt sich dem Ausbau partizipativer Demokratie und der aktiven Pflege der örtlichen Gemeinschaft verpflichtet mit dem Ziel, den sozialen Zusammenhalt zu bewahren. Sie fördert die bürgerschaftliche Selbstorganisation, um Gemeinsinn zu wecken.“ ^[19]

Eine relativ weit gefasste und allgemein gehaltene Definition dazu gibt Harald Plamper:

„In einer Bürgerkommune wirken Menschen, private und öffentliche Institutionen, darunter die Kommune, bezogen auf ein kommunales oder regionales Territorium freiwillig, zur Förderung des Gemeinwohls gleichberechtigt, kooperativ und sich ergänzend (Koplanung und Koproduktion) zusammen. Niemand ist ausgeschlossen.“ ^[20]

Eine Definition des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen drückt dies treffender aus und inkludiert die Ideen der Bürgergesellschaft:

„Bürgerkommune ist eine möglichst weitgehende Selbststeuerung der örtlichen Gemeinschaft durch die handelnden Bürgerinnen und Bürger .“^[21]

Bogumil und Holtkamp sehen die besondere Eigenschaft der Bürgerkommune in der möglichen Neugestaltung und Akzentverschiebung des Kräftedreiecks von Rat, Bürger und Verwaltung. „Es geht um die Ergänzung repräsentativer Entscheidungsformen mit direktdemokratischen und kooperativen Formen der Demokratie.“ ^[22] Die Zielvorstellungen der Bürgerkommune mit deren Säulen in Klammern werden durch Bogumil und Holtkamp folgendermaßen zusammengefasst:

- höhere Bürgerzufriedenheit mit kommunalen Dienstleistungen und Planungsprojekten (Akzeptanz)
- stärkere Teilnahme der Bürger an der demokratischen Willensbildung und Revitalisierung der kommunalen Demokratie (Demokratisierung)
- stärkere Hilfsbereitschaft der Bürger untereinander und die Identifikation mit der Stadt (Solidarität und Identität)
- Entlastung der kommunalen Haushalte durch Bürgerbeteiligung (Effizienz)

[...]

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^[1] Vgl. Kommunale Gemeinschaftsstelle, Das Verhältnis von Politik und Verwaltung im Neuen Steuerungsmodell, 1996, S. 36, sowie Herzberg, Carsten, Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre. Wie partizipative Demokratie zu politisch-administrativen Verbesserungen führen kann, Münster 2002, S. 16.

^[2] Vgl. Wollmann, Hellmut, Kommunalvertretungen: Verwaltungsorgane oder Parlamente?, in: Wollmann, Roth (Hrsg.), Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden (Schriftenreihe 356), Bonn 1998, S. 50-66.

^[3] Die Begriffe „Partizipationsseite“ und „Leistungsseite“ übernahm Herzberg aus einem Artikel von Boeck (2000:6).

^[4] Vgl. Herzberg, Carsten, Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre, 2002, S. 17f.

^[5] Vgl. Strünck, Christoph, Kontaktmanagement und kommunale Demokratie. Schnittstellenprobleme als demokratietheoretische Dimension der Verwaltungsmodernisierung , S. 158, in: Heinelt, Hubert; Mayer, Margit (Hrsg.), Modernisierung der Kommunalpolitik. Neue Wege der Ressourcenmobilisierung, Opladen 1997, S. 153 – 170.

^[6] Vgl. Künzel, Werner, Kommunalpolitik in Brandenburg, S. 86f, in: Kost, Andreas; Wehling, Hans-Georg (Hrsg.), Kommunalpolitik in deutschen Ländern. Eine Einführung, Wiesbaden, 2003, S. 78 – 103.

^[7] Vgl. Naßmacher, Hiltrud; Naßmacher, Karl-Heinz, Kommunalpolitik in Deutschland, Opladen 1999, S. 85ff.

^[8] Herzberg, Carsten, Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre, 2002, S. 18.

^[9] Vgl. Kleger, Heinz, Bürgergesellschaft und Demokratie in Europa, S. 133, in Welttrends, Zeitschrift für internationale Politik und vergleichende Studien, Nummer 30, 2001, S. 133 – 150.

^[10] Vgl. Kochniss, Bodo, Aktive Bürgerschaft. Über die Rollen des Bürgers im Verhältnis zur Verwaltung, Münster 2003, S. 67.

^[11] Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie, Tübingen 1921, S. 171.

^[12] Pitkin, Hanna F., The concept of representation, Los Angeles 1967, S. 203f.

^[13] Vgl. ebda.

^[14] Patzelt, Werner J., Abgeordnete und Repräsentation, Amtsverständnis und Wahlkreisarbeit, Passau 1993, S. 26ff.

^[15] Vgl. Bogumil, Jörg; Holtkamp, Lars: Die Machtposition der Bürgermeister im Vergleich zwischen Baden-Würtemberg und NRW, in: J.Bogumil/H.Heinelt. (Hrsg.), Bürgermeister in Deutschland – Politikwissenschaftliche Studien zu direkt gewählten Bürgermeistern., Wiesbaden 2005, S. 33 ff. in: Wollmann, Roth (Hrsg.), Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden (Schriftenreihe 356), Bonn 1998, S. 50-66.

^[16] Schedler, Kuno; Proeller, Isabella, New Public Management., Bern 2000, S. 55.

^[17] Vgl. Kochniss, Bodo, Aktive Bürgerschaft., Münster 2003, S. 67.

^[18] Bogumil, Jörg/Holtkamp, Lars: Das Konzept der Bürgerkommune. Hagen 2001, S.13 – 20.

^[19] Banner, Gerhard: Über den Kirchturmshorizont hinaus., Von der Ordnungskommune zur Dienstleistungs- und Bürgerkommune, Stuttgart 1998, S. 10ff.

^[20] Plamper, Harald: Bürgerkommune: Was sie ist? Was sie sein soll? Was ist zu tun?, Düsseldorf 2000, S.90.

^[21] Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.): Kommunaler Bürgerhaushalt in Nordrhein-Westfalen. Zwischenbericht, Düsseldorf 2002 S. 1.

^[22] Vgl. Bogumil, Jörg/Holtkamp, Lars: Das Konzept der Bürgerkommune., Hagen 2001, S.13.