Die Kommission als supranationaler Akteur in der europäischen Umweltpolitik

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Rolle der Kommission in der Literatur
2.1. Intergouvernementalismus vs. Supranationalismus
2.2. Liberaler Intergouvernementalismus
2.3. Der neofunktionalisitsche Ansatz
2.4. Das Modell der Multi-Level-Governance
2.5. Der neoinstitutionalistische oder Rational Choice-Ansatz

3. Entwicklung der Hypothese: Agendasetting in der Europäischen Union
3.1. Rechtsetzung in der Europäischen Union
3.2. Die Kommission als Agendasetter
3.3. Informelle Einflussnahme und Komitologie
3.4. Die Kommission und europäische Umweltpolitik

4. Umweltpolitik in der Europäischen Union
4.1. Die Chemikalienverordnung (REACH)
4.1.1. Das Problem
4.1.2. Der Kommissionsvorschlag
4.1.3. Die Reaktion der Mitgliedstaaten
4.1.4. Ergebnis
4.2. BSE
4.2.1. Das Problem
4.2.2. Die Kommissionsvorschläge
4.2.3. Die Reaktion der Mitgliedstaaten
4.2.4. Ergebnis
4.3. WRRL
4.3.1. Das Problem
4.3.2. Der Kommissionsvorschlag
4.3.3. Reaktionen
4.3.4. Ergebnis

5. Analyse

6. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Es gibt in der Literatur viele Untersuchungen zum Rechtsetzungsprozess in der Europäischen Union. Die meisten davon beschäftigen sich mit den Interaktionen, die zwischen den verschiedenen Akteuren stattfinden, gegenseitigen Einflussnahmen, strategischem Verhalten der Akteure oder entstehenden Dynamiken. Nicht selten wird auch versucht damit das Voranschreiten oder das Bremsen der Europäischen Integration zu erklären. Insbesondere die drei Hauptakteure in der europäischen Rechtsetzung stehen hier im Fokus: Der Ministerrat, das Europäische Parlament und die Europäische Kommission. Einige Autoren stellen bei der Beobachtung des Europäischen Rechtsetzungsprozesses in seiner Geschichte fest, dass der Einfluss der Kommission auf die outputs der Europäischen Ebene mit dem Wandel der verschiedenen Rechtsetzungsverfahren, von der 1957 in den Römischen Verträgen eingeführten Konsultation, bis hin zu dem seit 1993 praktizierten Mitentscheidungsverfahren (codecision II), zurückgegangen sei. (Tsebelis & Garrett, 2000).

Die meisten dieser Studien und die darin entwickelten Theorien sind hauptsächlich quantitativer Natur und deshalb nicht generalisierbar. In dieser Arbeit wird davon ausgegangen, dass diese Überlegungen von verschiedenen Faktoren abhängig sind. Das Hauptaugenmerk liegt hierbei auf der Kommission. Es wird untersucht, wie und unter welchen Voraussetzungen die Kommission ihr Vorschlagsrecht im Europäischen Rat nutzen kann, um materiellen Einfluss auf die europäische Rechtsetzung zu gewinnen. Anhand von drei Fallstudien wird gezeigt, wie die Kommission diesen Mechanismus nutzen kann, um Politiken zu implementieren, die nicht den Präferenzen der Mehrheit der Mitglieder des Rats entsprechen. Dabei soll keine Theorie aus der Literatur oder gar eine Großtheorie aus den Internationalen Beziehungen schlicht empirisch getestet werden – viel mehr wird in dieser Arbeit eine eigene Hypothese entwickelt, deren theoretische Annahmen im Sachverhalt der Fallstudien unter der Berücksichtigung der Empirie nachskizziert und überprüft werden. Die verwendeten Fallstudien sind aus dem Bereich der Umweltpolitik gewählt: Gegenstand der Untersuchung sind die 1. Juni 2007 in Kraft tretende Chemikalienverordnung, die Maßnahmen der Europäischen Union zur Bekämpfung von BSE, sowie die im Jahre 2000 verabschiedete Wasserrahmenrichtlinie. Alle drei Maßnahmen stießen in den meisten Mitgliedstaaten zunächst auf Ablehnung. Ziel dieser Arbeit ist es zu beleuchten, ob es der Europäischen Kommission trotzdem gelang ihre Präferenzen durchzusetzen und, wenn ja, warum und wie es dazu kommen konnte. Die Hypothese, die als Grundlage dieser Arbeit dient, sagt aus, dass die Kommission im Sektor Umweltpolitik ihre Agendamacht strategisch dazu nutzen kann ihre eigenen Präferenzen zu verfolgen und den Status quo zu ihren Gunsten, entgegen den Präferenzen der Mitgliedstaaten, zu verändern.

Dabei wird im ersten Teil der Arbeit ein kurzer Überblick über die Literatur und die wissenschaftliche Debatte zum Thema gegeben und die Fragestellung dieser Arbeit in der Theoriendebatte der Internationalen Beziehungen verortet. Im zweiten, dem Theorieteil, wird aus verschiedenen Theorien zum Agendasetting und der Rechtsetzung in der Europäischen Union sowie der Principal-Agent-Theorie die Hypothese dieser Arbeit abgeleitet und formuliert. Als theoretische Grundlage für Hypothese und Argumentation dient der neoinstitutionalistische oder Rational-Choice Ansatz. Dieser wird durch verschiedene Elemente der Principal-Agent-Theorie ergänzt. Im dritten, dem empirischen Teil, werden die Auswahl des Sektors Umweltpolitik sowie die Fallsauswahl kurz begründet. Daran anknüpfend, werden die einzelnen Fallstudien dargestellt und im Hinblick auf die Annahmen aus dem dritten Kapitel analysiert und bewertet. Methodisch ist die Analyse der Fallstudien im Hinblick auf die geringe Fallzahl als ein qualitatives Vorgehen einzustufen. Abschließend erfolgt eine Bewertung der Hypothese und der vorgenommen Untersuchung im Lichte der gewonnen Erkenntnisse. Es wird gezeigt, dass die formulierte Hypothese anhand der drei Fallstudien nur schwer nachzuvollziehen ist. Während die Kommission im Bereich der BSE-Problematik ihre Agendamacht strategisch nutzen konnte, war dieser Einfluss bei der Chemikalienrichtlinie wesentlich geringer. Anhand der Analyse des Rechtsetzungsprozesses der Wasserrahmenrichtlinie wird schließlich gezeigt, dass die Kommission ihre Agendamacht strategisch nicht immer nutzen kann.

Zunächst wird ein Überblick über die IB-Literatur verschafft, der das unterschiedliche Rollenverständnis der Kommission im politischen System der EU fokussiert. Nach Auswahl der neoinstitutionalistischen oder Rational-Choice Theorie als Grundlage dieser Arbeit folgt der Einstieg in den Theorieteil und die Herleitung der Hypothese.

2. Die Rolle der Kommission in der Literatur

2.1. Intergouvernementalismus vs. Supranationalismus

Die Diskussion um die Funktionsweise der Legislativfunktion der Europäischen Union ist in die Jahre gekommen. Die Argumentationslinien in der Frage, ob bei der Schaffung von Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten oder den supranationalen Organen eine dominante Rolle zukommt, sind zwischen zwei Lagern angesiedelt. Der intergouvernementale Ansatz geht davon aus, dass die Rechtsakte, die von der europäischen Ebene verabschiedet werden, von den Mitgliedstaaten gesteuert, bzw. Schnittmengen der einzelnen Präferenzen der Mitgliedstaaten sind. Der supranationalistische oder neofunktionalistische Ansatz argumentiert hingegen, dass Kommission und Europäisches Parlament als supranationale Organe in der Rechtsetzung auf der europäischen Ebene agieren (Pollack, 1997: 99).

Im Hinblick auf die Fragestellung dieser Arbeit ist es besonders relevant, bei der Analyse des Rechtsetzungsprozesses der Europäischen Union die Rolle der Kommission zu betrachten. Neben den Interaktionen mit dem Europäischen Parlament steht hier vor allem ihr Verhältnis zum Rat im Fokus. Die Literatur spaltet sich bei dieser Frage in verschiedene Lager. Die Kernaussagen der einzelnen Ansätze, sowie die wissenschaftliche Diskussion, welche zwischen diesen Lagern stattfindet, wird im Folgenden umrissen.

2.2. Liberaler Intergouvernementalismus

Der Liberale Intergouvernementalismus erklärt die Schaffung starker supranationaler Institutionen mit den wirtschaftlichen Interessen der beteiligten Staaten (Moravcsik, 1993: 507). Diese werden nach den Annahmen dieses Ansatzes geschaffen, wenn die Etablierung dieser für eine langfristige Kooperation der Mitgliedstaaten benötigt wird und dies einen größeren Gesamtnutzen bringt, als wenn diese nicht geschaffen würden. Hauptvertreter dieses Ansatzes ist Moravcsik. Er geht in seiner regimetheoretisch beeinflussten Analyse davon aus, dass Staaten aufgrund des Kosten-Nutzen-Kalküls handeln. Damit wird zum Beispiel neben der Schaffung supranationaler Institutionen auch die Einführung des qualifizierten Mehrheitsentscheids begründet. Staaten würden es demnach in Kauf nehmen überstimmt zu werden oder Kompetenzen an eine supranationale Ebene abzugeben, wenn für Sie insgesamt ein größerer Gesamtnutzen entstünde (Moravcsik, 1993: 509). Auch Agendasetting in Mehrebenesystemen spielt bei den Überlegungen des Liberalen Intergouvernementalismus eine Rolle. Doch wird hier davon ausgegangen, dass die Kommission im EU-System als neutraler Schiedsrichter agiert und keine eigenen Präferenzen verfolgt. Diese sei lediglich zur Bereitstellung von Expertise für die Mitgliedstaaten und die Überwachung derselben zuständig (Moravcsik, 1993: 511, Kassim & Menon 2003: 127). Dieser Ansatz berücksichtigt nicht, dass Delegationsstrukturen dazu führen können, dass supranationale Akteure, wie die Kommission, ihre Ressourcen nutzen können um ihre eigenen Interessen, die möglicherweise von den Interessen der Delegierenden abweichen, zu verfolgen. Die Kommission wird hier als neutraler Akteur gesehen, der keine eigenen Präferenzen verfolgt. Der Ansatz ist deshalb für die theoretische Basis dieser Arbeit ungeeignet und wird nicht weiter berücksichtigt.

2.3. Der neofunktionalisitsche Ansatz

Während der intergouvernementale Ansatz davon ausgeht, dass der Rat und die Mitgliedstaaten die Entscheidungen im politischen System der EU dominieren und der Kommission nur ein geringer Handlungsspielraum bleibt, sehen die Neofunktionalisten die Kommission als supranationale Institution, die unabhängig vom Rat die EU-Politiken eigenständig beeinflusst (Diedrichs & Wessels, 2006: 210). Schlüsselwerke zu diesem Ansatz verfassten unter anderem Haas (1968), Schmitter (1969) und Tallberg (2003).

Die Kommission wird hier als politisch aktiver Akteur gesehen, der versucht mit eigenen Ressourcen seine Präferenzen als Gemeinschaftsrecht zu implementieren. Dabei geht dieser Ansatz davon aus, dass supranationale Institutionen im Laufe des Integrationsprozesses immer mehr Unabhängigkeit vom Rat und den Mitgliedstaaten erfahren. Dies resultiert aus spill-over Effekten, deren Dynamik für die supranationale Ebene eine stetige Kompetenz- und Kapazitätserweiterung mit sich bringe. Die als neutral geltende Kommission wird als ‚regulative Bürokratie’ (Pollack, 1997: 106) betrachtet, die in verschiedenen Politikfeldern Einzelentscheidungen durchführt und dabei politikfeldübergreifend die europäischen Gemeinschaftsinteressen als das supranationalste aller EU-Organe definiert und wahrt. Sie sei die Schlüsselinstanz zur Sicherung der Regeleinhaltung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten (Diedrich & Wessels, 2006: 211). Im Prozess der europäischen Integration kommt ihr deshalb die Rolle eines Katalysators des Integrationsprozesses zu. Die Kommission nutze ihre Expertise und ihren Wissensvorsprung gegenüber den Mitgliedstaaten um den Integrationsprozess stetig voranzutreiben. Aus diesem Informationsvorsprung erhalte sie als Institution sui generis gleichzeitig ihre Legitimität; aus der Aufgabe heraus, die Kapazitäten der EU auszuschöpfen um damit verschiedene Probleme der Mitgliedstaaten zu lösen und gleichzeitig zum Wohle der Mitgliedstaaten zu handeln (Diedrich & Wessels, 2006: 211).

Für die Verortung der gegenständlichen Fragestellung ist dieser Ansatz ungeeignet, da er eine neutrale Position der Kommission voraussetzt. Demnach kann es auch keine eigenen Präferenzen außerhalb der Expertise auf dem jeweiligen Politikfeld geben, die die Kommission unter Nutzung ihrer Agendamacht versucht durchzusetzen.

2.4. Das Modell der Multi-Level-Governance

Gegenstand dieses Modells sind hauptsächlich das Spannungsfeld und die Interaktionen im politischen System der EU zwischen den Mitgliedstaaten, die nach nationaler Autonomie und der Wahrung nationalstaatlicher Souveränität streben, und der nach Einfluss und Kompetenzerweiterung strebenden supranationalen Ebene. Dieses Spannungsfeld widerspiegelt sich nach den Annahmen dieses Modells institutionell in der Koexistenz von Rat und Kommission (Diedrichs & Wessels, 2006: 213). Im Gegensatz zum neofunktionalistischen Modell geht dieser Ansatz davon aus, dass es zu keiner ständigen Verschiebung von Kompetenzen und Kapazitäten von der nationalen auf die supranationale Ebene kommt, solange die institutionelle Existenz des Rates und der Kommission garantiert sind. Die supranationale und die nationalen Ebenen der EU werden als eigenes, sich ständig weiter entwickelndes politisches System gesehen, in der sich die Ebenen die Kompetenzen und Souveränität nach den jeweiligen Zuständigkeitsbereichen teilen. In diesem System agieren verschiedene Akteure auf verschiedenen Ebenen und decken dabei unterschiedliche Kompetenzbereiche ab. Dabei können komplexe decision-making Strukturen entstehen. Intergouvernementale und supranationale Ansätze werden kombiniert. Bezüglich der eigendynamischen Entwicklung des politischen Systems der EU wird davon ausgegangen, dass sich alle Institutionen in einem ständigen Anpassungs- und Abstimmungsprozess befinden. Die Kommission versucht dabei sich als aktiv agierender Akteur in einem institutionellen Dreieck zwischen Rat, Kommission und Europäischem Parlament auf allen Ebenen einen größtmöglichen Einfluss zu verschaffen und den eigenen Kompetenzbereich stetig zu erweitern (Wessels, 2001: 197 f). Die Kommission verfolgt hierbei institutionelle Interessen und ist mehr an einer Kapazitätserweiterung der europäischen Ebene interessiert, als an der Durchsetzung eigener inhaltlicher Präferenzen. Deshalb grenzt sich dieser Ansatz vom neofunktionalistischen Modell ab. Im Unterschied zum Rational-Choice oder neoinstitutionalistischen Modell wird davon ausgegangen, dass sich die strategischen Akteurspräferenzen jederzeit verändern können. Die Präferenzen der Kommission entsprechen nach dieser Annahme nicht zwangsläufig ihren kurzfristigen Interessen als Akteur, sondern werden per se als europäisch angesehen. Daraus resultierend seien die Interaktionen zwischen den verschiedenen EU-Institutionen nicht immer zwangsläufig konfrontativ, sondern es könne bei diesem Modell auch zu kooperativen und konsensualen Interaktionen zwischen den Ebenen kommen (Hooghe & Marks, 2003, Wessels, 2001: 197 f). Das Modell der Multi-Level-Governance kann deshalb im Hinblick auf den Gegenstand dieser Arbeit als brauchbares Modell angesehen werden.

2.5. Der neoinstitutionalistische oder Rational Choice-Ansatz

Im Vergleich zum intergouvernementalen und zum neofunktionalistischen Ansatz, wird mit diesem Modell versucht, die inter-institutionellen Beziehungen im politischen System der EU auf differenziertere Weise zu erklären und zu analysieren. Ein bekannter Vertreter dieses Ansatzes ist Pollack. Er behauptet, dass weder die intergouvernementalistische, noch die neofunktionalistische Schule in der Lage sei überprüfbare Integrationshypothesen zu formulieren oder brauchbare Hypothesen über die Funktion oder den Einfluss supranationaler Institutionen zu entwickeln (Pollack 1997: 99). Deshalb stehen bei diesem Ansatz nicht institutionelle Aspekte im Vordergrund, sondern es werden die Interaktionen zwischen den Ebenen anhand des Handelns der einzelnen Akteure analysiert.

Als theoretische Basis seiner Analyse dient, wie bei einer Untersuchung von Thatcher und Stone Sweet (2002) die Principal-Agent-Theorie sowie verschiedene Delegationstheorien. Diese beziehen sich vor allem auf die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und supranationalen Organen. Der Prinicipal-Agent-Ansatz beschäftigt sich etwa mit Kontrollmechanismen, die verhindern sollen, dass Agenten gegen die formulierten Vorgaben der Prinzipale handeln um den so genannten Amtsschwund (agency-loss) möglichst gering zu halten (Pollack, 1997: 108 f). Dieser ist eine Konsequenz aus der Annahme, dass Akteure stets nach einem Weg suchen würden institutionelle Strukturen zu schaffen oder zu nutzen, um ihre eigenen Präferenzen zu verfolgen. Diese Überlegungen weisen deutliche Merkmale der Rational-Choice-Schule auf. Diese werden zum Teil durch graphische sowie räumliche Modelle und vorwiegend spieltheoretische Annahmen ergänzt (Tsebelis & Garrett, 1996, König & Pöter, 2001). Tsebelis und Garrett analysieren mit ihrem institutionellen Ansatz das Legislativsystem der EU im Hinblick auf die Macht des Agendasetters und auf Vetorechte. Damit kritisieren sie eine weitere Variante dieses Ansatzes, die Analyse der Akteure aufgrund von Power-Indizes. Durch die Berechnung solcher Indizes wird versucht verschiedene Prozesse anhand der Akteurskonstellationen im politischen System vorherzusagen. Berechnet werden sie anhand von institutionellen Eigenschaften oder Präferenzen von Akteuren. Im Hinblick auf die Debatte Intergouvernementalismus – Supranationalismus unterliegt der neoinstitutionalistische Ansatz weder der Vorstellung einer Dominanz der Mitgliedstaaten, noch der Vorstellung von einer Kommission als unkontrollierbarer supranationaler Akteur im politischen System der EU (Diedrichs & Wessels, 2006: 211). Die differenzierten Mechanismen, die diesem Ansatz zu Grunde liegen, gehen weit über die Dichotomie dieser Debatte hinaus. Dies sind Gründe, warum der neoinstitutionalistische Ansatz für den theoretischen Rahmen dieser Arbeit als viel versprechende Basis dient. Im nächsten Kapitel werden deshalb die theoretischen Prämissen dieser Schule bei der Herleitung der Hypothese dieser Untersuchung genauer analysiert.

3. Entwicklung der Hypothese: Agendasetting in der Europäischen Union

3.1. Rechtsetzung in der Europäischen Union

Die Funktionsweise der Rechtsetzung der EU wird in der Literatur als klassische Zwei-Kammer-Gesetzgebung bezeichnet, die nach einer asymmetrischen Kräfteverteilung funktioniere (Hix, 2005: 72). Während die Mitgliedstaaten durch den Rat an der Rechtsetzung mitwirken, repräsentiert das direkt gewählte Europäische Parlament Europas Bürger. Die Prozesse bei der Schaffung von Gemeinschaftsrecht haben seit der Gründung der europäischen Gemeinschaft durch die Römischen Verträge verschiedene Phasen durchlaufen und sich im Laufe der Zeit grundlegend verändert. Die größte Veränderung stellte die Einführung des qualifizierten Mehrheitsentscheids im Rat dar, welcher seit Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte 1987 in bestimmten Politikbereichen praktiziert wird (Tsebelis & Garrett, 2000: 10). Geprägt ist das Rechtsetzungssystem der EU seit je her von einer Interaktion von Kommission, Europäischem Parlament und den im Rat vertretenen Mitgliedstaaten (Hix, 2005: 76).

Das erste Rechtsetzungsverfahren, welches 1957 mit den Römischen Verträgen geschaffen wurde, war das Konsultations- oder Anhörungsverfahren (consultation). Auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Parlaments entscheidet hier der Rat einstimmig. Dieses Verfahren wurde bis zur Blockade der Römischen Verträge durch den Luxemburger Kompromiss bis Mitte der 80er Jahre praktiziert (Tsebelis & Garrett, 2000: 10).

Durch das Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte im Jahre 1987 wurde mit dem Verfahren der Zusammenarbeit, oder Kooperationsverfahren (cooperation) ein neues Entscheidungsverfahren geschaffen, welches in Art. 252 EGV festgeschrieben wurde. Dieses Verfahren sah im Europäischen Parlament eine zweite Lesung vor, nachdem der Rat die gemeinsame Position angenommen hat. Somit konnte das Europäische Parlament erstmals bei der Rechtsetzung mitwirken und die Position des Rates noch einmal abändern, bevor dieser aber letztendlich alleine die Materielle Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit trifft (Tsebelis & Garrett, 2000:10, Hix, 2005: 77 f). Entscheidend ist bei diesem Verfahren, dass der Rat die Vorlage zwar mit qualifizierter Mehrheit rechtskräftig machen kann, eine Änderung der Vorlage jedoch Einstimmigkeit erfordert (Art. 252 e) EGV). Während das Kooperationsverfahren heute nur noch selten zur Anwendung kommt, wurde es in den Jahren 1987 bis 1997 sehr häufig praktiziert (Burns, 2004: 4).

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