Grenzen der Effektivität der Demokratisierungspolitik der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

0. Einleitung
0.1 Erkenntnisinteresse und Fragestellung
0.2 Der Untersuchungsgegenstand und seine Relevanz
0.3 Methodik und Aufbau der Arbeit

1. Literaturüberblick
1.1 Externe Demokratisierung
1.2 Identität und Rollenverständnis der EU - Motive für ihr Demokratisierungsinteresse
1.3 Ein theoretischer Rahmen?
1.4 Die praktische Umsetzung

2. Der Barcelona-Prozess - Ambitionierte Ziel einer multilateralen Partnerschaft
2.1 Institutioneller Aufbau und politische Inhalte der EMP
2.2 Europäische Nachbarschaftspolitik - Wiederbelebung im Barcelona-Prozess?
2.3 Sicherheit und Demokratieförderung in der EMP - untrennbar verflochten?

3. Demokratie und Menschenrechte - Soll- und Ist-Zustand
3.1 Der normative Soll-Zustand
3.2 Vor und Zurück - Demokratie und Menschenrechte im Maghreb und Mashrek

4. Hindernisse und Schwächen identifizieren - Ideen, Institutionen, Interessen
4.1 Inkongruenz der Ideen von Demokratie und Menschenrechten
4.2 Institutionelle und Instrumentelle Schwächen
4.3 Interessen - die Priorität von Frieden und Stabilität

5. Schlussbemerkungen und Ausblick

Literaturverzeichnis

(A)Abbildungen

Abb. 1.: Die multilaterale Dimension der EMP

Abb. 2.: Die bilaterale Dimension der EMP

Abb. 3.: Die unilaterale Dimension der EMP

(B) Tabellen

Tab. 1: Politische und Bürgerrechte in den Verfassungen der arabischen MDL

Tab. 2: Von den MDL ratifizierte grundlegende Menschenrechtsabkommen der Vereinten Nationen

Tab. 3: Übersicht zu den letzten Präsidentschaftswahlen/-referenden

Tab. 4: Politische Rechte und bürgerliche Freiheiten (kombinierter Index nach Freedom House)

In the social science literature on the most recent ‘wave’ of democracy, the mood music now signals quite definitely that the party is over.

(Burnell 2004: 100)

0. Einleitung

Mehr als fünfzehn Jahre nach dem Zusammenbruch der bipolaren Weltordnung - zwei Mächte, ein Systemkonflikt und die weitgehende Aufteilung der Welt in zwei Lager - hat sich noch immer keine stabile Neuordnung der Welt ausbilden können. Aus dem alten Systemwettbewerb zwischen liberalen Demokratien westlicher Prägung auf der einen und autoritären Regimes auf der anderen Seite schien die Demokratie zunächst nicht nur als Sieger hervorzugehen, sondern sollte ihren Siegeszug über die ehemals kommunistischen Transformationsstaaten auf die Welt jenseits Europas ausdehnen. (vgl. Carothers 2002) Die Idee des demokratischen Friedens schien über die OECD-Welt hinaus greifen zu können. Mittlerweile ist der Euphorie, die den „globalen Demokratietrend“ (Santiso 2001: 386) seit den achtziger Jahren begleitete, Ernüchterung gewichen. Die Mehrzahl der Transformationsprozesse ist heut gescheitert, ins Stocken geraten oder hat sich gar umgekehrt und ein Kontinuum von Regierungstypen in der Grauzone hinterlassen. In der Transformationsforschung werden sie auch mit „Demokratien“ oder „Autokratien mit Adjektiven“ (Burnell: 2004: 101) bezeichnet.¹ Thomas Carothers² nannte das Phänomen sich stabilisierender Autokratien, die der dritten Demokratisierungswelle³ - von der selbst Diktaturen mitgerissen worden sind - gleichsam unbemerkt entkommen konnten, den „autocratic rebound“ (Carothers 2004: 412).

Politische Systemtransformation autoritärer Regimes gelingt nicht geradlinig, folgt keinem Automatismus und lässt sich nicht nach einem beliebig übertragbaren Modell beschreiben oder gar vorhersehen. Das schlanke Drei-mal-Drei-Modell für Systemtransformationen - drei Dimensionen: die politische, die ökonomische und soziale Systemtransformation⁴ und drei Phasen: Liberalisierung, Transition und Konsolidierung - muss heut als unzureichend erkannt werden. (vgl. Sandschneider 2003) Es ist gescheitert, weil es das vielseitige Spektrum der Problemfelder, Akteure, äußerer und innerer Einflussfaktoren und deren Wechselwirkungen nicht berücksichtigt oder unterschätzt hat.

Die Demokratisierer dieser Welt haben ihre Lektion gelernt. Wenngleich „[t]he U.S. and the EU each came away with a unique interpretation of [the] lessons” (Kopstein 2006: 87). In den vergangenen Jahren hat eine Entwicklung eingesetzt, die umfassende Strategien zur Förderung demokratischer Regierungsformen systematisch in die Außenbeziehungen der beiden großen euro-atlantischen Demokratisierer einbezogen hat.⁵

In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, dass die EU gemeinsam mit den USA und Kanada, die euro-atlantische oder westliche Internationale Gemeinschaft bildet. Diese gründet auf liberalen politischen Grundwerten und Normen. Im innerstaatlichen Kontext auf gesellschaftlichem Pluralismus, Rechtsstaatlichkeit, demokratischer politischer Partizipation und Repräsentation, sowie Privateigentum und Marktwirtschaft. (vgl. Schimmelfennig 1999) Im internationalen Kontext drücken sich diese, für die EG/EU konstitutiven Werte und Normen in rechtsbasierten Verfahren, friedlicher Konfliktbewältigung und institutionalisierter multilateraler Zusammenarbeit aus. Diese Zusammenarbeit erfordert gegenseitiges Vertrauen und verlässliche Erwartungssicherheit unter den nationalstaatlichen Akteuren und verfolgt das Ziel gemeinsam eine pluralistische politische, Wirtschafts-, Rechts-, Werte- und Sicherheitsgemeinschaft zu schaffen. „Im

Rahmen ihres außenpolitischen Regierens exportiert die Europäische Union (EU) ihr Modell legitimen demokratischen Regierens in Drittstaaten und agiert dort als externer Demokratisierer“ (Jünemann/Knodt 2006: 113).

Hierauf lässt sich das Argument stützen, dass beiden Akteuren, USA und EU, das langzeitige Ziel weltweiter Demokratiebeförderung und Ausdehnung der Einflusssphäre der genannten Werte und außenpolitischen Handlungsprinzipien zwar gemein ist. (vgl. Kopstein 2006) In der praktischen Umsetzung bzw. Annäherung an dieses Ziel hingegen, wählen beide vollkommen unterschiedliche Strategien und Mittel. In der Beurteilung der Legitimität dieser Strategien bestehen entscheidende Diskrepanzen.⁶ (vgl. Volpi 2004) Die „Wertegemeinschaft“ (Jünemann/Knodt 2006:113) EU hat im Laufe des eigenen Integrationsprozesses eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sui generis ausgebildet, die in der internationalen Politik ohne Vorbild und in erster Linie von zivilen Maßnahmen und Instrumenten geprägt ist. Die EU hat in ihrer Rolle als ‚Zivilmacht’⁷ die konsequente Übertragung der oben genannten Grundwerte, auch auf ihr außenpolitisches Handeln, zu einer Prämisse gemacht.

Das Ende der bipolaren Weltordnung hat also neben der neu erkannten Vielfalt politischer Systeme auch machtpolitische Veränderungen hervorgebracht. Die klassische Machtpolitik hat ihre Monopolstellung eingebüßt. Soft Power hat im Prozess zunehmender Verrechtlichung in der internationalen Politik⁸ an Beachtung gewonnen. Sie ist zwar keine Neuentdeckung nach dem Kalten Krieg. Gleichwohl hat das Soft Power-Konzept mit dem Auftauchen einer außenpolitisch aktiven Europäischen Union auf der internationalen Bühne ein Gesicht bekommen, hat sich speziell im praktischen EU-außenpolitischen Handeln ausdifferenziert und konkretisiert.⁹ Neben die traditionelle Einflussnahme durch materielle und militärische Macht, deren prominentester Vertreter die USA und ihr „faktisches Quasi- Gewalt-Monopol“ (List/Zangl 2003: 387) bleiben, ist die normative Einflussnahme durch multilaterale Kooperationsangebote getreten, die auf dem Bekenntnis zu konkreten, für die Europäische Union konstitutiven Werte beruhen.

Die beiden Phänomene - die Herausforderung autokratischer Reformresistenz in komplexen Systemtransformationen und die veränderten Machtkonstellationen - bilden den zeitgeschichtlichen Hintergrund dieser Arbeit ab.

The EU as a normative power […] can be conceptualized as a changer of norms in the international system; […] the EU acts to change norms in the international system; and […] the EU should act to extend its norms into the international system. (Manners 2004: 252)

0.1 Erkenntnisinteresse und Fragestellung

Vor diesem Hintergrund soll die konstatierte Einzigartigkeit des außenpolitischen Konzepts der Zivilmacht EU in Bezug auf ihre demokratiefördernden Außenbeziehungen untersucht werden. Die politischen Vorgänge, die den notwendig gewordenen, konzeptionellen Strategie- und Machtwandel begleiten, werfen eine Reihe spannender Fragen auf - Fragen, die den realen Prozess und seine weitere Entwicklung betreffen, wie auch Fragen der politikwissenschaftlichen Analyse.

Auf den ersten Blick scheint es, als habe die EU-Demokratisierungsstrategie auf die umfassende sozialwissenschaftliche Kritik reagiert und auf die lange Zeit unbeachtete realweltliche Komplexität von Transformationsprozessen geantwortet.¹⁰ Im Gegensatz zur US-Strategie macht die der EU deutlich, dass reine Wahlregimes nicht gleich Demokratien sind und dass Demokratieförderung sich unmöglich als isoliertes außenpolitisches Ziel fassen lässt. Im Gegenteil, ist sie zum einen untrennbar mit der aufwendigen Beförderung grundlegender Menschenrechte verknüpft. Zum anderen gilt die sozioökonomische Situation in einem Zielland mittlerweile als entscheidender Faktor, den eine Transformationsstrategie berücksichtigen muss.¹¹ Die EU-Außenbeziehungen sind durch einen integrativen Ansatz gekennzeichnet, dessen rechtliche Grundlage bilaterale und multilaterale Verträge bilden. Die mehr als 120 Assoziierungsabkommen, Partnerschafts- und Kooperationsabkommen und Vereinbarungen über Entwicklungshilfen beinhalten seit 1995 die rechtsverbindliche Demokratie- und Menschenrechtsklausel als grundlegendes Element.¹² Mit der Ratifizierung der Abkommen bekennen sich die Vertragspartner formal und rechtsverbindlich zur Universalität grundlegender Menschenrechte und verpflichten sich zu deren Berücksichtigung in der Verwendung von EU-Außenhilfen¹³ und in allen Bereichen der Zusammenarbeit, die der jeweilige Vertrag beinhaltet. Die Mehrzahl der Abkommen verfolgt das Ziel progressiver Integration in so vielfältigen Politikbereichen wie Marktschaffung, Stabilitäts- und Sicherheitspolitik, sozioökonomisch und umweltpolitisch nachhaltige Entwicklung und - all dem vorangestellt - die Zusammenarbeit in der Beförderung von Demokratie und Menschenrechten, welche sich auf den politischen Dialog auf mehreren Ebenen stützt. Die Union nimmt den eigenen Integrationsprozess in diesem Sinne selbst zum Vorbild für ihre Außenbeziehungen zu Drittländern und Regionen. Darüber hinaus hat die Union einen internen Prozess des ‚democracy mainstreaming’ eingeleitet, der Maßnahmen zur Förderung von Demokratie und Menschenrechten nach vorgegebenen Richtlinien in alle außenpolitischen Entscheidungen, Strategie- und Programmplanungen und deren Umsetzung integrieren soll. (vgl. COM 2006)

Würde die EU konsequent verfahren, unterhielte sie kooperative Außenbeziehungen ausschließlich zu Staaten und staatlichen Akteuren, deren Regieren mit den Prinzipien von Demokratie und Menschenrechten vereinbar ist.¹⁴ Dies ist offensichtlich nicht der Fall. Die EU nutzt vielmehr ihre relative Attraktivität als internationaler Kooperationspartner und Geber, um diese Prinzipien in der Welt zu verbreiten und zu stärken. Indem sie die Kooperation an die Anerkennung demokratischer, rechtsstaatlicher und menschenrechtlicher Prinzipien bindet, steht ihr ein potentiell effektives Instrument der Konditionalität zur Verfügung. Vergleicht man die verschiedenen Partner in verschiedenen Regionen der Welt, wird schnell deutlich, dass das Verhalten der EU überaus inkonsistent ist. (vgl. Jünemann/Knodt 2006, Hazelzet 2005)

Worauf aber sind Unterschiede in der Instrumentenwahl und vor allem in der Umsetzung der gewählten Instrumente zurückzuführen? Aus welchen Gründen setzt die EU teilweise negative Instrumente wie Sanktionen, Isolation, diplomatische Nichtanerkennung oder die Zusammenarbeit mit oppositionellen Gruppen ein, während sie sich in anderen Kontexten damit zufrieden gibt, die Beförderung demokratischer Prinzipien langzeitig auf der Agenda zu wissen und die Errungenschaft des politischen Dialogs an sich zu rühmen? Und warum konzipiert sie eine komplexe Strategie politischer Konditionalität, setzt ihre Mechanismen in der Praxis aber nicht konsequent ein?

Gegenstand der Untersuchung in dieser Arbeit soll die Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP) sein. Sie ist 1995 mit der Unterzeichnung der Erklärung von Barcelona (Final Declaration 1995) begründet und mittlerweile um die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) ergänzt worden. Die EMP-Beziehungen weisen einen relativ hohen Integrationsgrad auf und bilden eine Kategorie¹⁵ ab, die zwischen einer potentiellen Beitrittsperspektive und sonstigen Assoziierungsbeziehungen einzuordnen ist. Dem entsprechend manifestiert die Erklärung von Barcelona die Verpflichtung aller Partnerstaaten gegenüber den Werten und Prinzipien von Frieden, Stabilität und Wohlstand in einem Kontext regionaler Sicherheit, Vielfalt und Pluralismus, Nicht-Diskriminierung, Rechtsstaatlichkeit, Grundwerte und Grundfreiheiten, Solidarität und Gleichheit unter den Partnern sowie Respekt gegenüber den Werten und Eigenarten jedes Partners. Darüber hinaus haben sich die EU und die Mittelmeerdrittländer (MDL) explizit dem Ziel verschrieben, „to develop the rule of law and democracy in their political systems“ (ebd). Um die demokratiefördernde Wirkung des Barcelona-Prozesses einschätzen zu können, ist es notwendig herauszuarbeiten, inwiefern die genannten Prinzipien, auf denen die Idee der EMP gründet, tatsächlich sowohl in den EMP-Staaten selbst als auch in den Beziehungen zwischen ihnen Anwendung finden. „To what degree does the Barcelona Process promote political convergence on fundamental rights?” (EuroMeSCo 2005: 17) Es ist bereits vorweg zu nehmen, dass zwischen normativem Anspruch und praktischer Wirklichkeit der EMP deutliche Diskrepanz besteht. Daher ist es notwendig, die EMP auf den politikwissenschaftlichen Prüfstand zu stellen und konzeptionelle wie praktische Mängel aufzudecken.

Der integrative und mehrdimensionale Ansatz der EU in der Region ist langfristig angelegt und prozess- statt zielorientiert. Statt auf Zwang vertraut er auf die Attraktivität und Übertragbarkeit des europäischen Integrationsmodells, auf Sozialisierungs- und Lernprozesse, die sich durch zunehmende Institutionalisierung und Interaktion einstellen sollen. (vgl. Adler/Crawford 2004)

Die Arbeit wird hinter die ambitionierte EU-Rhetorik, hinter die institutionelle Komplexität und hinter die instrumentelle Vielfalt der Demokratisierungspolitiken der EU blicken und danach fragen, welche realweltliche Effektivität die Strategie und ihre Umsetzung haben und wo ihnen Grenzen aufgewiesen werden. Vor dem Hintergrund der oben angedeuteten Neukonzeption außenpolitischer Macht der EU stellt sich im Kontext ihrer demokratiefördernden Politiken die Frage: „What if […] the EU has devised, invented, or conceived an entirely new set of practices, whose ability to change something in the world, influence others, and do this in ways that appear legitimate, depends, not only on material resources, but primarily on ‘normative power’?” (Adler/Crawford 2004: 7) Für eine Bewertung der demokratiefördernden Politiken durch die ‚normative Macht EU’ aber bleibt vor allem zu fragen, welchen Unterschied in der Welt die normativ reiche, sich gleichzeitig aber auch selbst beschränkende EU-Demokratisierungspolitik überhaupt zu machen vermag.

0.2 Der Untersuchungsgegenstand und seine Relevanz

Bisher konnte auf die Schwierigkeiten des Politikfelds Demokratieförderung zwangsläufig nur allgemein hingewiesen werden. Um die relevanten Akteure, Interessen, Strategien und Instrumente, Prozesse, Ziele und Wirkungen konkret benennen und untersuchen zu können, bedarf es einer Eingrenzung des Untersuchungsgegenstands, die ein möglichst spannendes Zielobjekt findet. Die Arbeit richtet ihr Augenmerk auf demokratiefördernde EU-Politiken, Instrumente und Maßnahmen im Rahmen der Euro-Mediterranen Partnerschaft. Welch hohe Anforderungen die EU in der Formulierung ihrer politischen Ziele selbst an sich stellt, wird sich im weiteren Verlauf der Arbeit zunehmend verdeutlichen. Vorbereitend aber kann bereits gesagt werden, in kaum einer Region scheint die Demokratisierungsherausforderung größer und vielfältiger als im Raum Nordafrika/Nahost (NANO).

Gegenwärtig bilden die Länder des Maghreb, Marokko, Tunesien und Algerien, und die Mashrek-Staaten Ägypten, Jordanien, Syrien, Libanon, die autonomen palästinensischen Gebiete und Israel¹⁶ den Kreis der EMP-Staaten südlich und östlich des Mittelmeers ab. Was aber macht die NANO-Region als Zielobjekt so brisant und spannend? Zunächst einmal können alle arabischen Staaten der EuroMed-Region undifferenziert als relativ stabile Autokratien bezeichnet werden. Im offenen Widerspruch dazu, bekennen sie sich auf der internationalen Bühne zu grundlegenden Menschenrechten und Freiheiten und geben vor, sich in einem Demokratisierungsprozess zu befinden.¹⁷ Die MDL stellen die wohl größte Herausforderung für politische Systemtransformation dar, die unbedingt mit einem Wandel von Werten und Normen einhergeht. EuroMed als Zielregion für einen Integrationsprozess schließt die beiden für die internationale Politik im 21. Jahrhundert bedeutendsten Achsen oder auch Konfliktlinien ein: Die kulturelle Achse grenzt ‚den Westen’ von ‚dem Islam’ ab, die sozioökonomische oder Wohlstandsachse den reichen Norden vom armen Süden. In dieser Konstellation der Gegensätze gemeinsame Interessen zu finden, die als Fundament für die Bildung einer Region oder - weniger ambitioniert - einer Partnerschaft taugen, scheint zunächst eine kaum lösbare Aufgabe. Gleichwohl zeichnen sich in den EuroMed-Beziehungen, die seit der Begründung des Barcelona- Prozesses 1995 mit der EMP eine gewisse institutionelle Tiefe erreicht haben, bemerkenswerte Veränderungen ab. Im Zuge ihrer Osterweiterung und dringlich befördert durch die Ereignisse des Irakkriegs¹⁸ hat die Union eine neue Kategorie in den Außenbeziehungen zu Drittstaaten entwickelt. Die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) soll neuen Trennlinien an den Außengrenzen der EU vorbeugen und die Bereiche

Wohlstand, Stabilität und Sicherheit zum Vorteil und Gewinn aller Beteiligten managen.¹⁹ Die ENP ergänzt die EMP seit Beginn des Jahres 2004. Beide außenpolitischen Rahmeninstrumente fächern sich in zahlreiche Politikbereiche, Einzelinstrumente und Institutionen auf, deren Inhalte und Organisationsstrukturen im zweiten Kapitel erläutert werden.

Die Nachbarschaft zu den MDL - ihre geographische Nähe zur EU - veranlasst die Union aber nicht nur zu einer besonderen Verantwortung für die Wohlstandssituation in der Region. Sicherheit und Stabilität rangierten seit der Begründung des Barcelona-Prozesses unter den vorrangigen, von Seiten der Union formulierten Zielen für die Partnerschaft. „Die EMP folgt nämlich einem konstruktivistischen Ansatz, der langfristig auf die Konstruktion einer Mittelmeerregion abzielt, die sich wiederum zu einer regionalen Sicherheitsgemeinschaft entwickeln soll.“ (Jünemann 2005a: 4, Hervorhebung im Original). Nicht zuletzt durch die Neu-, Um- und Unordnung der internationalen Beziehungen nach dem 11. September 2001, haben Motive und Bedenken bezüglich der Sicherheit und Stabilität - gerade an der Achse des Westens zum Islam - stetig zugenommen. Mit dieser Prioritätenverschiebung verstärkt sich das Interessendilemma zwischen Demokratisierung und Stabilität, das sich in der politischen Praxis immer häufiger zu Ungunsten der Demokratieförderung entscheidet.²⁰ Die Wahl der EuroMed- Region als Zielobjekt verdeutlicht, dass Demokratisierung nicht im luftleeren Raum stattfindet, sondern stark von externen Faktoren und den gegenwärtigen internationalen Rahmenbedingungen beeinflusst wird. (vgl. Sandschneider 2003)

Weitere spannende Zusammenhänge und Wechselwirkungen in der Region, die im weiteren Verlauf der Arbeit implizit oder explizit thematisiert werden, betreffen etwa den Vorwurf westlichen Werteimperialismus, denen die EU mit ihrem ausdrücklich zurückhaltenden Vorgehen und der Betonung von Prinzipien der Partnerschaftlichkeit, Gleichberechtigung und ‚co-ownership’ entgegenwirken will.

Darüber hinaus muss die Situation in den Zielländern bezüglich der dort vertretenen Positionen und Einstellungen zu Demokratie und Menschenrechten diskutiert werden. Die Universalität und Unteilbarkeit der Menschenrechte, wie sie in den einschlägigen internationalen Verträgen und Erklärungen der Vereinten Nationen und der Europäischen Union konstatiert werden, als Annahme vorauszusetzen, reicht hierfür in der Realwelt nicht aus. Um feststellen zu können, welche Art von Menschenrechten in welchem Umfang in der Region überhaupt befördert und als grundlegend akzeptiert werden können, bedarf es unbedingt eines möglichst weitreichenden Dialogs mit der Zivilgesellschaft.

Zudem stellt der arabisch-israelische Nahost-Konflikt, in den gleich mehrere EMP-Staaten mittelbar oder unmittelbar involviert sind, und wo die EU stets bemüht ist als neutraler Akteur aufzutreten, eine gravierende Kooperationsbarriere dar. Jede Entwicklung im Konflikt wirkt sich direkt oder indirekt auch auf die EuroMed-Beziehungen aus - auf die Dialogbereitschaft der Partner, auf gegenseitiges Vertrauen und Misstrauen und auf die politische Reformbereitschaft der Regierungen in den Zielländern. Primär kann die NANO- Region also als Krisenregion charakterisiert werden. Worauf sich die Frage stellt, wie groß das Demokratisierungsinteresse relativ zum Interesse externer Akteure an Frieden und Stabilität in der Region wohl sein mag. Angesichts der multiplen Spannungsverhältnisse und Interessenkonstellationen stellt sich überdies die Frage: „Will the EU and the US clash over their interests and/or approaches in the EU’s neighbourhood?” (Emerson/Noutcheva 2005: 20) Dem pessimistischen Szenario steht ein optimistischeres gegenüber, das Möglichkeiten einer gewinnbringenden Arbeitsteilung zwischen EU und USA im Rahmen des Demokratisierungsvorhabens eröffnet und US-Hard und EU-Soft Power zu effektiver Smart Power vereinen könnte.²¹

Zusammenfassend lässt sich die Wahl des Untersuchungsgegenstands damit begründen, dass die EuroMed-Region den Großteil der für die internationale Politik relevanten Akteure und Konfliktkonstellationen zusammenführt und so einen Mikrokosmos für die drängendsten Probleme und Herausforderungen für Demokratieförderung im 21. Jahrhundert darstellt.

0.3 Methodik und Aufbau der Arbeit

Der in vielerlei Hinsicht problematische regionale Kontext soll eine kritische Prüfung der Effektivität demokratiefördernder Instrumente der EMP nicht im Voraus entlasten. Die EU und - mit Einschränkungen - auch ihre Partner haben mit der Erklärung von Barcelona ambitionierte Ziele formuliert, an denen sich der Prozess messen lassen muss. Die Prüfung erfolgt in drei Schritten. Dem Literaturüberblick im ersten Kapitel folgt der erste der drei Untersuchungsschritte. Eine umfassende Darstellung des Barcelona-Prozesses - der EMP-Institutionen, Instrumente, Inhalte und vor allem ihrer Ziele - soll zunächst die Bemessungsgrundlage für eine Evaluierung schaffen (Kapitel 2). Im zweiten Schritt wird ergänzend zum einen die Demokratisierungspolitik der EU in den gesamtstrategischen Entwicklungszusammenhang gestellt und ihr normativer Anspruch deutlich gemacht. Zum anderen wird der gewaltige Abstand zwischen dem EU-Anspruch und der menschenrechtspolitischen Wirklichkeit mit einer Darstellung der aktuellen Situation in den arabischen MDL veranschaulicht. Hieraus ergibt sich bereits eine erste Bilanzierung ausbleibender handfester Erfolge der EMP-Demokratieförderung (Kapitel 3). Im dritten Schritt steht die Erklärung für ausbleibende positive Ergebnisse im Vordergrund. Die am schwersten wiegenden EMP-internen und externen Defizite und Hindernisse, die einer wirksamen Demokratisierung der NANO-Region entgegenstehen, werden hier benannt und geordnet (Kapitel 4). Die abschließenden Bemerkungen fassen bisher Erreichtes und nicht Erreichtes mit Rückbezug auf die ursprüngliche Bemessungsgrundlage und real existierende Möglichkeiten und Grenzen für Demokratieförderung im Rahmen der EMP zusammen.

An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass eine an handfesten Ergebnissen orientierte Beurteilung der Effektivität demokratiefördernder Maßnahmen in den EuroMed- Beziehungen aus drei Gründen problematisch ist. Die EU hat sich dem kooperativen Ansatz zunehmender Einbeziehung der Partnerstaaten in vier gemeinsamen Politikbereichen von jeweils erheblichem Umfang verschrieben. Derart umfassende Integrationsprozesse spielen sich indessen über lange Zeiträume hinweg ab, können Stagnationsphasen und große Integrationssprünge erleben, die jeweils erst in der Retrospektive eindeutig als solche erkannt werden. Welche Ergebnisse nach zwölf Jahren Integrationsprozess realistischerweise zu erwarten wären, ist eine nicht eindeutig zu beantwortende Frage.

Ein zweites gravierendes Problem stellt der Mangel an verlässlichen Indikatoren und Mechanismen zur Evaluierung der EMP-Politiken dar. Dies trifft insbesondere für die politischen Aspekte der EMP zu und ausdrücklich für die politischen Implikationen wirtschaftlicher Liberalisierung und Reform. Der sozialwissenschaftlichen Forschung stehen zwar sowohl allgemeine Indikatoren für die Leistung und das Verhalten von Regierungen als auch für die Erkennung allgemeiner Entwicklungstendenzen in einem Staat zur Verfügung. Kausale Zusammenhänge zwischen solchen Indikatoren und den politischen Maßnahmen der EMP lassen sich mit Sicherheit und Eindeutigkeit jedoch nicht herstellen. Im Sinne einer sauberen wissenschaftlichen Arbeitsweise müssen diese methodischen Unsicherheiten benannt werden. Sie schränken die Wahl der Methode für die Untersuchung dieses realweltlichen EuroMed-Integrationsprozesses erheblich ein. Sinnvoll scheint hier ein Vorgehen, das Realität und Ziele vergleicht um bilanzierend Aussagen darüber treffen zu können, inwieweit eine Passfähigkeit zu erkennen ist - zwischen der politischen Praxis der EMP und ihren Ergebnissen auf der einen und den ursprünglich deklarierten Zielen der Partnerschaft auf der anderen Seite.

1. Literaturüberblick

Die Frage nach der Effektivität im demokratiefördernden außenpolitischen Handeln der EU in der NANO-Region erfordert die Literaturrecherche in vier Richtungen. Sie dienen einer ersten Orientierung (1) zur externen Demokratieförderung, (2) zu konzeptionellen Erklärungen über die Motive der EU als Demokratisierer, (3) zu möglichen theoretischen Rahmen, in die sich das EMP-Demokratisierungsvorhaben fassen ließe, und (4) zur praktischen Umsetzung der EuroMed-Politiken. Der Literaturüberblick soll den derzeitigen Forschungsstand skizzieren und diejenigen Ansätze herausstellen, denen die Wissenschaft wesentliche Bedeutung beimisst. Gleichzeitig soll er ein angemessenes Maß an Hintergrundwissen bereit stellen und die Hinführung zum Thema dieser Arbeit fortsetzen.

1.1 Externe Demokratisierung

Die erste Richtung weist auf den derzeitigen Forschungsstand der allgemeinen Transformationsliteratur. Demokratieförderung hat mit der ‚dritten Welle’ Mitte der achtziger Jahre einen Boom erlebt, der mittlerweile zum Stillstand gekommen ist. (vgl. Dauderstädt/Lerch 2004, Carothers 2004). Die Konjunktur der Transformationsforschung hat sich parallel zu den realweltlichen Ereignissen entwickelt. Entsprechend den sehr unterschiedlichen Transformationsprozessen und -ergebnissen hat eine starke Ausdifferenzierung der Forschung stattgefunden. Zunächst ist es sinnvoll, die oft überschätzten Begriffe ‚Liberalisierung’ oder ‚Reformprozess’ zu klären. Denn autokratische Regimes können durchaus Prozesse politischer Liberalisierung oder politischer Reformen zulassen oder anstoßen, ohne dass tatsächlich eine demokratische Transformation einsetzen würde. Ein kontrolliertes Mehr an politischen Freiheiten und Respekt vor Menschenrechten führt bei weitem nicht automatisch zum Zusammenbruch eines autokratischen Systems. Vielmehr können Autokratien ihre Regierungspraxis mehr oder weniger repressiv gestalten. Transformationsprozesse in Anlehnung an Merkel (1999) analytisch in drei verschiedene Phasen zu unterteilen, hat in der wissenschaftlichen Praxis allgemeinen Zuspruch erfahren. In die Phase politischer Liberalisierung autokratischer Regimes etwa sind Reformen in den Bereichen politische Partizipation und Menschenrechte einzuordnen. Die zweite Phase des demokratischen Übergangs ist von einem Konkurrenzwahlsystem gekennzeichnet, das zum einen die Partizipation eines repräsentativen Teils der Bevölkerung und zum anderen Verantwortlichkeit ihr gegenüber garantiert. Die allgemeine Akzeptanz demokratischer Spielregeln - vor allem die Akzeptanz des Wahlergebnisses durch die regierenden Eliten und die Wählerschaft - deutet auf die dritte Phase demokratischer Konsolidierung hin. (vgl. Schneider/Schmitter 2004) Wie am Beispiel der MDL verdeutlicht, birgt die dreiteilige Phasenunterscheidung von Transformationsprozessen, trotz ihrer analytischen Vorteile, die Gefahr realweltliche spezifische Bedingungen zu übersehen. „Thus, a country may present some indicators of, say, democratic transition (phase II) without having met all the criteria of political liberalisation (phase I). In this context, it is indeed erroneous to assume that the presence of key indicators of democratic transition (phase II) necessarily implies […] that the respective state is indeed on the path towards democracy. The best example is the holding of democratic elections, often (erroneously) defined as the key feature of democratic transition.” (EuroMeSCo 2006: 9) Auch die im Drei-Phasen-Modell implizierte Pfadabhängigkeit oder Annahme eines gleichsam automatischen Übergangs von einer in die nächst folgende Phase ist irreführend. Die arabischen EMP-Staaten etwa scheinen in der ersten Phase dauerhaft zu verharren. Wolfgang Merkel gehört zu den führenden Forschern, die sich um die Analyse des „Grauzonenproblems“ - die oben angesprochene Grauzone zwischen demokratischen und autokratischen Regimes - verdient gemacht haben. (vgl. etwa Merkel 1999)

Die Rolle externer Akteure rückt in der Untersuchung von Transformationsprozessen immer mehr in den Mittelpunkt. Nach der ersten Demokratiewelle, in der Systemwandel noch durch interne Revolutionen angestoßen wurde, ereignete sich keine Systemtransformation mehr ohne äußere Einflussnahme und Unterstützung. Folglich ist der Literaturumfang zur Analyse kausaler Mechanismen und zu Untersuchungen von Einflussmöglichkeiten externer Akteure und internationaler Organisationen entsprechend groß. Die größte Beachtung in der Forschung haben wohl die erfolgreichen Transformationsprozesse in Mittel- und Osteuropa (MOE) erfahren, die sich bereits in der Konsolidierungsphase befinden. Speziell der Heranführungsprozess der MOE-Staaten an die EU und deren Post-Transformationsphase hat einen eigenen Forschungszweig hervorgebracht. Als die Best Practice schlechthin stellt die Erweiterungsperspektive das wirkungsvollste außenpolitische Instrument der EU dar, mit dem Vertreter sozial- konstruktivistischer Theorien ein kaum zu widerlegendes Argument gewonnen haben. (vgl. etwa Adler/Crawford 2004, Moravcsik/Vachudova 2003, Schimmelfennig 1999) Mit dem Beweis dafür, dass ein von außen induzierter Normwandel durch (gesellschaftliche) Lernprozesse - linkage - und positive Konditionalität in Verbindung mit Glaubwürdigkeit der Anreize - leverage - möglich ist, hat die EU sich einen festen Platz als derzeit erfolgreichster Akteur nachhaltiger Demokratisierung verschafft. Da die EU ihre so ausnehmend erfolgreiche Erweiterungsstrategie auf andere Außenbeziehungen zu übertragen versucht ist, sind einzelne Elemente der Heranführungsstrategie auch für diese Arbeit von Belang. (vgl. EuroMeSCo 2006) Die fehlende Beitrittsperspektive für die EuroMed-Region bestimmt dagegen den entscheidenden Unterschied für alle Demokratisierungsbestrebungen jenseits der heutigen (potentiellen) Kandidatenländer. (vgl. Jünemann/Knodt 2006)

Richard Youngs (2006) hat jüngst die Ergebnisse eines Forschungsprojekts herausgegeben, in dessen Rahmen ein umfassender Vergleich der Demokratisierungsstrategien von acht EU-Mitgliedstaaten sowie der Union selbst untersucht wurden. Die vergleichende Analyse umfasst die Rhetorik und den allgemeinen Ansatz, den die einzelnen Akteure verfolgen - ob sie auf den spill-over von ökonomischen Reformen auf politische Veränderung, auf einen bottom-up-Ansatz durch die Befähigung der Zivilgesellschaft oder auf die Überzeugung nationaler Eliten vertrauen. Auch interne Politikprozesse, die Rigorosität und Glaubwürdigkeit der Akteure als externe Demokratisierer, die Art der geförderten Projekte oder der Budgetumfang werden komparativ untersucht. Die zunehmende Polarisierung in der Entwicklung der Strategien beider großen externen Demokratisierer, USA und EU, gab den Anlass zu verschiedenen vergleichenden Untersuchungen, die Vor- und Nachteile beider Strategien herausarbeiten sowie mögliche Ansätze der Zusammenführung und Zusammenarbeit umfassen. (vgl. etwa Kopstein 2006, Schmid/Braizat 2006, Volpi 2004)

1.2 Identität und Rollenverständnis der EU - Motive für ihr Demokratisierungsinteresse

Die zweite Richtung zielt auf das Rollenverständnis²² der Europäischen Union als internationaler Akteur. Staaten und kollektive Akteure wie die EU nehmen für sich selbst bestimmte Rollen in Anspruch; von außen werden ihnen Rollen von Dritten zugeschrieben. In der Literatur werden vorwiegend drei theoretische Konzepte beschrieben - die EU als „Zivilmacht“ (Jünemann/Schörnig 2002), als „Wertegemeinschaft“ (Jünemann 2005a) und als „normative Macht“ (Manners 2004). Diese drei Konzepte sind miteinander kompatibel und für die Untersuchung der Demokratisierungspolitik der EU im Rahmen dieser Arbeit relevant.

Die EU hat sich einst das Leitbild einer Zivilmacht zu eigen gemacht. Ihre Rolle im internationalen System wird innerhalb und außerhalb der Gemeinschaft mit diesem Begriff assoziiert. „Im Unterschied zu einer Supermacht - aber auch zu einem ‚Schurkenstaat’ - die beide ihre Außenpolitik in der Regel nach den ‚realistischen’ Mustern klassischer Machtpolitik betreiben, zeichnet sich der Idealtypus der Außenpolitik einer Zivilmacht“ (Jünemann/Schörnig 2002: 5) durch ein Verhalten aus, das vor allem drei Kriterien erfüllt.

Eine idealtypische Zivilmacht verzichtet erstens, bewusst auf die Methoden klassischer Machtpolitik. Ihre außenpolitischen Ziele und Interessen verfolgt sie mithilfe ökonomischer und diplomatischer Instrumente und verzichtet bewusst auf militärische Gewaltanwendung. Sie fördert zweitens, die Zivilisierung der zwischenstaatlichen Beziehungen. Dabei ist die Zivilmacht von der Erkenntnis geleitet, dass eine umfassende „Vernetzung und Verregelung des internationalen Systems mittels internationaler Regime und internationaler Institutionen die gewaltsame Austragung von Konflikten unwahrscheinlicher macht.“ (ebd.) Mit dem Ziel einer international ausgewogenen Wohlstandsverteilung verfolgt sie die qualitative und quantitative Zunahme politischer und ökonomischer Verflechtung. Sie verschreibt sich drittens, der Förderung von Demokratie und Menschenrechten. Die normative Komponente des Zivilmachtkonzepts basiert auf den Werten von Demokratie und Menschenrechten und geht über das zweite Kriterium hinaus. Hier wird der friedenspolitische Kern des Zivilmachtkonzepts deutlich, das in engem Zusammenhang zur Theorie des Demokratischen Friedens steht, welche davon ausgeht, dass Demokratien untereinander keine Kriege führen würden. Demokratisierung wäre somit eine zuverlässige Strategie zur Befriedung der internationalen Beziehungen. (vgl. Jünemann/Schörnig 2002) Die konstruktivistische Perspektive rollentheoretischer Ansätze geht von der Annahme aus, dass Rollenkonzepte über relativ lange Zeiträume hinweg in sozialen Interaktionsprozessen produziert und reproduziert werden. Für die EU heißt das, dass sie sich ihre internationale Rolle als Wahrer und Beförderer von Demokratie und Menschenrechten „selbst zuschreibt, indem sie sich explizit als demokratische Wertegemeinschaft definiert“ (Jünemann 2005a: 25). Dieses Rollenkonzept bildet(e) sich im Diskurs aus - innerhalb und zwischen den Mitgliedstaaten, den supranationalen Institutionen der EU und der Zivilgesellschaft.²³ Die Umsetzung dieser Rolle in die außenpolitische Praxis wirkt wiederum auf die EU und ihr Handeln zurück. Die externe Demokratisierungspolitik der EU ist somit auch Ausdruck ihrer selbst zugeschriebenen Identität als Wertegemeinschaft.

Die internationale Rolle der EU als Wahrer von Demokratie und Menschenrechten bleibt aber nicht ihre einzige. Wachsende Aufmerksamkeit, die jüngst einer gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik gewidmet wird, hat die (Selbst-)Wahrnehmung der EU um das Rollenkonzept eines internationalen sicherheitspolitischen Akteurs ergänzt. „Obwohl Sicherheitsgemeinschaften immer auch Wertegemeinschaften sind, kann es zu Konflikten zwischen“ (Jünemann 2005a: 27) beiden Rollenkonzepten kommen. Für die Untersuchung wird auch von Belang sein, welchen Einfluss solche Rollenkonflikte auf das demokratiefördernde Verhalten der EU haben und wie sie zur Erklärung eventueller Inkonsistenzen in diesem Verhalten beitragen.

Um die oben angedeuteten Veränderungen internationaler Machtkonstellationen zu verdeutlichen, zu denen das außenpolitische Handeln der Europäischen Union und die Verbreitung bestimmter Normsätze wesentlich beigetragen haben, soll im Folgenden das Konzept der normativen Macht EU nach Ian Manners vorgestellt werden. Ebenso wie die Mehrzahl der Autoren, die sich der Weiterentwicklung eines Konzepts der EU als Zivilmacht verschrieben haben²⁴, geht Manners von den Arbeiten Duchênes aus, der in den siebziger Jahren die prominente wirtschaftliche Macht der EG und ihre nicht vorhandene militärische Macht herausgestellt hat. Manners hat diesen Ansatz weiterentwickelt und sein Konzept der normativen Macht EU von denen der konventionellen Zivilmacht²⁵ und militärischen Macht in drei Dimensionen - „capabilities, culturation and conciliation“ (Manners 2004: 2) - abgegrenzt. Manners beanstandet zunächst, dass „[c]onventional representations of both civilian power and military power share an emphasis on physical power, whether this is through civilian means (in particular international law and institutions) or through military means” (ebd.). Diese Betonung ressourcenorientierter physischer Macht, sowohl im (neo-)liberalen theoretischen Bezugsrahmen der Zivilmacht als auch in (neo-)realistischen Theorien, werde der normativen außenpolitischen Repräsentation durch die EU aber nicht gerecht. Ferner unterstreicht Manners einen gewaltigen Wandel in der außenpolitischen Kultur.²⁶ Er distanziert die normativ und kosmopolitisch orientierten EU-Außenbeziehungen, die auf liberaler Normbildung beruhen, von denen einer Zivilmacht, die in westfälischen Strukturen des Nationalstaats verhaftet bleiben und in der rationalistisch geprägten theoretischen Diskussion politischer Systemvergleiche zu finden sind. Letztendlich grenzt Manners normative Macht von militärischer Macht in der Dimension von Konfliktbewältigung oder ‚conflict conciliation’ ab. Während ressourcenbasierte Militärmächte zur Bewältigung oder Prävention externer Konflikte militärische potenzielle oder tatsächlich angewandte Machtmittel nutzen, verfolgt eine normative Macht dieses Ziel in einem langfristig angelegten Prozess. Sie ist bestrebt, die normative Struktur des Konflikts zu ändern, anstatt durch militärische (gewaltsame) Intervention kurzfristig den Konflikt selbst ändern, bzw. entscheiden zu wollen.

Konstruktivistische Annahmen, wie sie die drei zusammenfassend dargelegten Konzeptionen des internationalen Akteurs EU prägen, finden sich - implizit oder explizit - in fast allen der hier verwandten Arbeiten wieder. Dies schränkt das Spektrum der für die Demokratisierungsstrategie der EU in Frage kommenden Theorien internationaler Beziehungen bereits ein und eröffnet die dritte Richtung des Literaturüberblicks.

1.3 Ein theoretischer Rahmen?

Welche theoretischen Referenzrahmen lassen sich auf die Beförderung von Demokratie und Menschenrechten im Rahmen der EMP anwenden? Im Kern von Demokratisierungsbestrebungen geht es um die Verhaltensänderung nationaler Akteure. Um eine gezielte Verhaltensänderung zu erreichen, steht der EU eine Vielzahl politischer Instrumente zur Verfügung. Die unterschiedlichen Ansätze lassen sich mehr oder weniger eindeutig in Theorien der Internationalen Beziehungen verorten.

[...]

¹ Beispiele für Regimes mit Adjektiven sind etwa defekte Demokratien, Teildemokratien, beschränkte, delegative und illiberale Demokratien; liberale, Konkurrenz-, Quasi- oder Wahlautokratien und autokratische Monarchien.

² Carothers gilt seit Jahrzehnten als der führende Wissenschaftler im Bereich US-amerikanischer Demokratieförderung.

³ Mit der ‚dritten Welle’ wurde Samuel Huntington unzählige Male zitiert, kaum ein Leser aber hat dabei die Fakten vor Augen: „In the last quarter of the twentieth century, trends in seven different regions converged to change the political landscape of the world: 1) the fall of right-wing authoritarian regimes in Southern Europe in the mid-1970s; 2) the replacement of military dictatorships by elected civilian governments across Latin America from the late 1970s through the late 1980s; 3) the decline of authoritarian rule in parts of East and South Asia starting in the mid1980s; 4) the collapse of communist regimes in Eastern Europe at the end of the 1980s; 5) the break-up of the Soviet Union and the establishment of 15 post-Soviet republics in 1991; 6) the decline of one-party regimes in many parts of sub-Saharan Africa in the first half of the 1990s; and 7) a weak but recognizable liberalizing trend in some Middle Eastern countries in the 1990s.” (Carothers 2002: 5).

⁴ Der Transformationsprozess schließt die drei Systemübergänge von autokratischen in demokratische Regierungssysteme, von plan- in marktwirtschaftliche Wirtschaftssysteme und von gelenkten, geschlossenen in pluralistische, offene Gesellschaftssysteme ein.

⁵ Im Mai 2001 hat die Europäische Kommission in der Mitteilung The EU’s Role in Promoting Human Rights and Democratisation in Third Countries einen Strategieplan und ein Set von Finanzhilfeprioritäten definiert. „This communication committed the EU to embracing a more strategic approach to democracy and human rights assistance; to integrating democracy promotion objectives formally into country and regional strategy papers; and to ensuring that human rights and democratic principles ‘permeate all Community policies, programmes and projects’”. (Youngs 2006: 53) Spätestens mit der zweiten Amtseinführung 2005 hat der US-Präsident der Welt die längst vollzogene (Neu-)Ausrichtung seiner Außenpolitik verkündet, in der Demokratieförderung eine Priorität sein würde. Zu diesem Zeitpunkt hat die Welt - inklusive der europäischen - auf die Verkündung eher zynisch reagiert. Seit der Invasion des Irak wird Demokratisierung durch die USA eng mit illegitimer militärischer Intervention - ‚democratic interventionism’ - verknüpft. (vgl. Carothers 2002; Kopstein 2006).

⁶ Mit der machtpolitischen Demonstration durch den völkerrechtswidrigen Angriff auf den Irak gipfelten diese Diskrepanzen in offenem Disput innerhalb der Internationalen Gemeinschaft, der nicht nur die Legitimität der Vereinten Nationen, sondern auch die euro-atlantischen Beziehungen auf eine harte Probe stellt. (vgl. Kopstein 2006).

⁷ Eine Diskussion des theoretischen Konzepts der ‚Zivilmacht’ findet sich bei Jünemann/Schörnig 2002. Hier wird auch kritisch diskutiert, wie konsequent die EU-Sicherheits- und Verteidigungspolitik das Konzept umsetzt.

⁸ List/Zangl 2003 bieten einen strukturierenden Überblick der sowohl quantitativen Zunahme als vor allem auch der qualitativen Zunahme internationaler Verrechtlichung in vier Stufen und vier Perspektiven der Rechtsanwendung.

⁹ Frédéric Volpi (2004) stellt, in Anlehnung an Robert Kagan, dem US-außenpolitischen Denken in Kategorien der Machtpolitik den ‚European way’ einer neuen Ausprägung von Soft Power entgegen.

¹⁰ Für eine Übersicht zur Entwicklung demokratie- und menschenrechtsfördernder EU-Außenbeziehungen seit 1977, insbesondere für die entsprechenden Klauseln in Abkommen mit Drittstaaten, deren bisherige Anwendung und Sekundärrecht vgl. EP 2005.

¹¹ Politische Transformation muss nach heutiger Erkenntnis mit sozioökonomischer Entwicklung und Entwicklungshilfe einhergehen. Denn im Kern beider Ziele liegt die verbesserte Realisierung von Menschenrechten, ohne die nachhaltige Veränderung nicht zu erwarten ist. „Human rights are at the heart of the daunting political, social and economic challenges Arab countries are facing as they enter the third millennium.” (Abdellatif 2004: 319).

¹² Eine detaillierte rechtswissenschaftliche Analyse der politischen Implikationen und Möglichkeiten für Maßnahmen im Rahmen des außenpolitischen Instruments der Konditionalität, welche sich durch die rechtsverbindliche Menschenrechtsklausel in Assoziierungsabkommen eröffnen, findet sich bei Bartels 2004.

¹³ Hadewych Hazelzet (2005) hat eine Studie veröffentlicht, in der er bilaterale Sanktionsmaßnahmen durch die EU im Rahmen des Cotonou-Abkommens auf mögliche Motive der (Nicht-)Anwendung und ihrer Wirkungen hin untersucht.

¹⁴ Zum EU-Verständnis von Demokratie und Menschenrechten s. Abschnitt 3.1.

¹⁵ Die EU unterhält regionale (multilaterale) und zwischenstaatliche (bilaterale) Beziehungen zu nahezu allen Staaten und Regionen der Welt. Die Intensität und der Institutionalisierungsgrad dieser Beziehungen können in mehr oder weniger eindeutigen Kategorien geordnet werden: (1) Mitgliedstaaten (wobei auch unter Mitgliedstaaten verschiedene Integrationsgrade erkennbar sind), (2) EWR-Staaten und die Schweiz, (3) Beitrittskandidaten, (4) potentielle Beitrittskandidaten, (5) europäische Nachbarstaaten, (6) nicht-europäische Nachbarstaaten (EMP-Länder), (7) Assoziierte Staaten, (8) AKP-Staaten (Cotonou-Abkommen), (9) Staaten mit Kooperations- und Partnerschaftsstatus. Geographische Nähe spielt dabei in vielen Fällen eine Rolle. Ausnahmen bilden die Euro- Atlantischen Beziehungen zu den USA und Kanada. Auch die Beziehungen zu Russland (Vier-Räume-Abkommen) bilden eine Ausnahme.

¹⁶ Die ursprünglichen EMP-Staaten Zypern und Malta, die seit 2004 Mitglieder der Europäischen Union sind, und die Türkei, mit der im Oktober 2005 formal Beitrittsverhandlungen eröffnet wurden, ebenso wie Libyen, das seit 1999 Beobachterstatus im Barcelona-Prozess hat, sollen im Rahmen dieser Arbeit aufgrund der zahlreichen institutionellen Ausnahmeregelungen nicht berücksichtigt werden.

¹⁷ Für eine ausführliche Darstellung der Menschenrechtssituation, der Haltung zu Grundrechten und ihrer konstitutionellen Verankerung in den MDL vgl. Abdellatif 2004.

¹⁸ Emerson/Noutcheva 2005 stellen die Veranlassung zur Formulierung der ENP in den Zusammenhang dieser beiden voneinander unabhängigen Ereignisse.

¹⁹ Im März 2003 hat die Kommission erstmalig einen Zielrahmen für die Beziehungen mit den neuen und alten Nachbarstaaten vorgeschlagen. (KOM 2003).

²⁰ Langfristig gilt zwar die Annahme, Demokratisierungsprozesse würden ein Land stabilisieren, jedoch wirken sie für eine unbestimmte Phase des Übergangs zunächst häufig destabilisierend. „In der Transformationsphase können undemokratische Parteien an die Macht gelangen, es kann Bürgerkriege geben oder Staaten können auch auseinanderfallen.“ (Jünemann 2005a: 27).

²¹ Joseph Nye hat im September 2006 in einem Kommentar für die Plattform des transnationalen Zeitungsverbands, Project Syndicate, diese wünschenswerte Synthese aus US-amerikanischer Hard und europäischer Soft Power zu intelligenter Macht - Smart Power - als unerlässlich beschrieben. Nye, Joseph: Winners and Losers in the Post-9/11 Era, Project Sydicate, September 2006, http://www.project-syndicate.org/commentary/nye37 (26.05.07).

²² Zur Rollentheorie vgl. ausführlich Lerch 2004.

²³ Von dem Selbstverständnis der EU als Wertegemeinschaft zeugten erstmalig Deklarationen der EG wie das „Dokument über die Europäische Identität“. 1973 bezeichnete sich die Gemeinschaft erstmals als Zivilmacht. Seither definiert sich die Union durch einen eigens eingeführten Grundrechtsartikel explizit als demokratische Wertegemeinschaft und verpflichtet sich im Rahmen der GASP und der Entwicklungszusammenarbeit zur Förderung von Demokratie und Menschenrechten. Annette Jünemann stellt die EU-interne progressive Verankerung demokratischer Prinzipien und deren Übertragung in die Außenbeziehungen der EU ausführlich dar. (vgl. Jünemann 2005b).

²⁴ Zu jenen Vertretern von Zivilmachtkonzepten, die durchaus unterschiedlicher Prägung sind, gehören, neben den bereits genannten, vor allem Roberto Aliboni (2005), Richard Youngs (2004), Dorothée Schmid (2004) und Hanns W. Maull. Sie teilen die Auffassung, dass Zivilmachtpolitik darauf ausgerichtet ist, „[…] to ‘domesticate’ both states’ and social actors’ temptation to resort to force. This is what ‘civilizing’ politics is about. The EU is groping towards this through a foreign policy role concept […] as a different, a ‘civilian’ power.” (Maull 2006: 172).

²⁵ Manners vermeidet den konventionellen Begriff der Zivilmacht vor allem aus zwei Gründen. Erstens, wäre der Begriff, wie er mit post-strukturalistischen Argumenten begründet, zu eng mit eurozentristischen Zivilisierungsstrategien verbunden. „Although I agree with the ultimate aims of such approaches - the domestication of international relations emphasising equality, institutions and peace […] - I seek to avoid using the terms ‘civilian’ and ‘civilising’ (Manners 2004: 2). Zweitens, wäre der konventionelle Zivilmachtansatz in - spätestens seit dem Ende des Kalten Kriegs - überholten Annahmen des Nationalstaats verhaftet. (vgl. Manners 2004, 2002).

²⁶ Zum Konzept der außenpolitischen Kultur vgl. Maull 2001.