Verbesserung kommunaler infrastruktureller Hochbauentscheidungen durch frühzeitige Alternativenbetrachtung unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1.Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Forschungsfragen
1.3 Forschungsmethodik

2.Kommunale Investitionen im Bereich Hochbau
2.1 Bedeutung und Entwicklung kommunaler Investitionen
2.2 Hochbau im kommunalen Bereich
2.3 Kommunales Investitionsmanagement
2.3.1 Rahmenbedingungen kommunaler Investitionen
2.3.2 Führungs- und Entscheidungsaspekte in Rahmen kommunaler Investitionen
2.3.3 Fokussierung auf die Planungs- und Entscheidungsphase

3. Erkenntnisse zu kommunalen Investitionen im Bereich Hochbau
3.1 Erkenntnisse kommunaler Investitionstätigkeit
3.1.1 Empfehlungen zur Investitionstätigkeit
3.1.2 Investitionsverhalten der geprüften Kommunen
3.3 Herausforderungen / Zusammenfassung

4.Entwurf eines Modells
4.1 Strategische Priorisierung der Investitionsbedarfe

5.Fazit

Literaturverzeichnis

Quellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Der Entscheidungsprozess

Abbildung 2: Zusammenführung des Entscheidungs- und Führungsprozesses

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Nutzwertanalyse

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1.Einleitung

1.1 Problemstellung

In Deutschland ist ein Verfall der öffentlichen Infrastruktur zu beobachten. Die Bundesrepublik investiert nicht genug, um öffentliche Gebäude und die Verkehrsinfrastruktur vor dem Verfall zu schützen.¹ In den kommunalen Gebietskörperschaften ist ein wesentlicher Teil der öffentlichen Infrastruktur zu verorten. Zum einen wird die kommunale Infrastruktur zur Gewährleistung der öffentlichen Aufgabenerfüllung genutzt. Zum anderen dient die öffentliche Infrastruktur als eine Vorleistung für die Bürgerinnen und Bürger. Diese Vorleistungen wie z.B. die öffentliche Verkehrsinfrastruktur, gewährleistet die Mobilität der Bürgerinnen und Bürger.² Die öffentliche Infrastruktur muss zeitgemäß und effizient sein. Diese Rahmenbedingungen sind von essenzieller Bedeutung für die Zukunfts- und Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft.³ Der Werterhalt und Ausbau der öffentlichen Infrastruktur ist eine maßgebliche Voraussetzung für die Weiterentwicklung der Wirtschaft, politische Stabilität und für die Lebensqualität der Bürgerinnen und Bürger.⁴ Die öffentliche Infrastruktur ist zudem bedeutend für private Investitionen. Wenn die Anzahl der öffentlichen und privaten Investitionen weiter sinkt, bringt dies den Wohlstand und die Beschäftigung der nächsten Generationen in Gefahr.⁵

Deutschland befindet sich in einem andauernden Investitionsstau. In sämtlichen Gebietskörperschaften der Bundesrepublik lassen sich Investitionsrückstände feststellen.⁶ Der wahrgenommene Investitionsrückstand der Kommunen belief sich im Jahr 2018 auf ca. 138,4 Mrd. Euro. Die Bereiche Schulen sowie Straßen und Verkehrsinfrastruktur bilden, mit einer Summe von 78,9 Mrd. Euro, den größten Teil des Gesamtinvestitionsrückstands. Des Weiteren ist ein massiver Investitionsrückstand von ca. 14 Mrd. Euro im Bereich der öffentlichen Verwaltungsgebäude zu verzeichnen. Zudem besteht ein hoher Investitionsbedarf in den Bereichen Brand- und Katastrophenschutz, Wasserver- und Abwasserentsorgung sowie Kindebetreuung.⁷

1.2 Forschungsfragen

Diese schwerwiegenden Befunde im Bereich der Investitionstätigkeit kommunaler Behörden führen zu Fragen, die Rahmen dieser Arbeit beantwortet werden sollen. Angesichts der administrativen und fachlichen Herausforderungen vor denen die Kommunen bei der Bewältigung des Investitionstaus stehen, stellten sich folgende Fragen:

Frage 1: Welche Herausforderungen sehen sich Kommunen im Bereich ihrer Investitionstätigkeit ausgesetzt?

Frage 2: Wie können die Entscheidungsprozesse bei kommunalen Hochbauinvestitionen optimiert werden?

1.3 Forschungsmethodik

Bezüglich der Investitionstätigkeit der kommunalen Verwaltung liegen empirische Daten vor. Die unterschiedlichen Quellen sind bei der Untersuchung der kommunalen Investitionstätigkeit zu den gleichen Erkenntnissen gelangt und widersprechen sich damit nicht.⁸

Für den Bereich der allgemeinen Herausforderungen bezüglich der kommunalen Investitionstätigkeit, liegen bereits mehrere Studien vor. Die Allgemeinen Herausforderungen werden beispielsweise im jährlich publizierten KfW Kommunalpanel thematisiert. Die Entwicklungen der kommunalen Investitionen und die damit verbundenen Herausforderungen für die Verwaltung stehen im Fokus dieser Studien.⁹

Die Investitionstätigkeit der Kommunen in Bezug auf die Durchführung und Planung von Investitionen, wurde in der Vergangenheit oftmals von obersten Landesbehörden und Rechnungsprüfungsämtern geprüft. Im Rahmen dieser Arbeit werden Erkenntnisse aus den Prüfberichten der Landesrechnungshöfe (LRH) bezüglich kommunaler Investitionen gewonnen.¹⁰ Bei der Analyse dieser Prüfberichte, wird der Fokus auf den Entscheidungsprozess im Rahmen einer Investitionsmaßnahme gesetzt. Des Weiteren soll das Investitionsverhalten der Kommunen, in Bezug auf die Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen analysiert werden. Die Wahl zwischen den Investitionsbedarfen im Rahmen des Entscheidungsprozesses, wird in dieser Arbeit als frühzeitige Alternativenbetrachtung definiert.

Im Bereich der Optimierung kommunaler Hochbauentscheidungsprozesse liegt eine relative Unbekanntheit vor. Diese Unbekanntheit bezieht sich auf die Priorisierung von Investitionsbedarfen. Aufgrund dieser Ausgangssituation im Bereich der Entscheidungsoptimierung in der kommunalen Verwaltung, wird zur Beantwortung der diesbezüglichen Forschungsfrage ein explorativer Forschungsansatz gewählt.

Die Forschungsfragen werden in dieser Arbeit deduktiv-nomologisch und induktiv statistisch beantwortet.

Zur Beantwortung der ersten Forschungsfrage, wird das deduktiv-nomologische Modell genutzt. Die theoretische Bewertung der Herausforderungen bezüglich der kommunalen Investitionstätigkeit erfolgt dazu literaturgestützt.

Um die zweite Forschungsfrage zu beantworten, wird in dieser Arbeit, ausgehend von einer Untersuchung der spezifischen Problematik kommunaler Bauverwaltungen, eine Entscheidungshilfe für die frühe Phase der Investitionsentscheidung erarbeitet. Es handelt sich somit um eine institutionenökonomische Lösungsstrategie.

2 .Kommunale Investitionen im Bereich Hochbau

2.1 Bedeutung und Entwicklung kommunaler Investitionen

Kommunale Aufgaben

Die Grundlage für das Handeln der Verwaltung bildet der Artikel 28 Abs. 2 des deutschen Grundgesetztes (GG). Der Artikel 28 Abs. 2 (GG) garantiert den Landkreisen, Gemeinden und Städten die kommunale Selbstverwaltung. Die Kommunen sind durch die ihnen gewährte Selbstverwaltungsgarantie, für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig und haben das Recht über ihre Finanzen selbst zu bestimmen.¹¹ Aus kommunalrechtlicher Sicht lassen sich die Aufgaben einer Kommune in vier Aufgabenarten unterscheiden.¹² Den ersten Aufgabentypus bilden die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben. Bezüglich der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben liegt die Entscheidungsgewalt bei der Kommune, ob sie diese Aufgabe wahrnehmen will oder nicht. Die freiwilligen Aufgaben sind breit gefächert und orientieren sich an der gemeindlichen Leistungskraft und den lokalen Bedürfnissen, dazu gehören z.B. Sport- und Kultureinrichtungen. Von pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben ist dann die Rede, wenn Bund oder Länder die Kommunen gesetzlich zur Erledigung einer Aufgabe verpflichten. Zu diesen Pflichtaufgaben gehören z.B. Abwasserbeseitigung und Allgemeinbildende Schulen. Eine Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung entspringt immer einer Verpflichtung durch den Gesetzgeber. Zu den Weisungsaufgaben gehören z.B. Feuerschutz oder Meldeangelegenheiten. Den letzten Aufgabentypus bilden die sog.

Auftragsangelegenheiten, die der Gemeinde in Form von staatlichen Aufgaben übertragen wurden.¹³

Wirtschaftlichkeit

Zur Aufgabenerfüllung besteht im öffentlichen Sektor der Bedarf nach Immobilien mit einer bestimmten Nutzung. Diese Bedarfe haben zur Folge, dass Entscheidungen bezüglich finanzwirksamer Maßnahmen getroffen werden müssen.¹⁴ Entscheidungen bezüglich finanzwirksamer Maßnahmen unterliegen dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz ist im Grundgesetz sowie in den Bundes- und Landesgesetzen festgelegt. Der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz soll die optimale Verwendung der öffentlichen Ressourcen durch das Verwaltungshandeln gewährleisten. Zum einen setzt sich der Begriff öffentliche Ressourcen aus der gegenwärtigen Liquidität und aus den gegenwärtigen und bevorstehenden Eventualverbindlichkeiten zusammen.¹⁵ Zum anderen beinhalten öffentliche Ressourcen auch die gegenwärtige und bevorstehende Finanz-, Vermögens- und Ertragslage der Körperschaft.¹⁶

Die Begrifflichkeiten Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sind nicht im Gesetz definiert und damit unbestimmte Rechtsbegriffe.¹⁷ Der Begriff Wirtschaftlichkeit stammt inhaltlich aus der Wirtschaftswissenschaft und orientiert sich am Ökonomischen Prinzip. Das Wirtschaftlichkeitsprinzip unterscheidet hierbei zwischen, der Zielerreichung mit möglichst geringen Ressourceneinsatz (Minimalprinzip) und der maximalen Zielerreichung mit vorgegebenem Ressourceneinsatz (Maximalprinzip).¹⁸ Demnach gibt der Begriff Wirtschaftlichkeit Aufschluss über die Relation zwischen dem Ergebnis und den eingesetzten Ressourcen.¹⁹ Im Sinne des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sind gemäß Bundeshaushaltsordnung (BHO), sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen.²⁰ Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen dienen demnach als Instrument zur Verwirklichung des Wirtschaftlichkeitsgebotes.²¹

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sollten in allen Phasen des Projektverlaufs durchgeführt werden. Beginnend mit der Initiation und Planung eines neuen Projekts, über die Untersuchung bereits laufender Projekte bis hin zur Erfolgskontrolle sollten Untersuchungen der Wirtschaftlichkeit vorgenommen werden. Das Ziel der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ist es, systematisch zu ermitteln, ob eine vorbestimmte Zielstellung wirksam erreicht worden ist und ob die dazu verwendeten Mittel effizient und sparsam zur Erzielung des Ergebnisses eingesetzt worden sind.²²

Zur systematischen Ermittlung der Wirtschaftlichkeit, werden alle mit der Investition verbundenen Informationen wie z.B. Kosten und Zahlungsströme verwendet und analysiert. Infolgedessen kann dem Entscheider ein Entscheidungsvorschlag unterbreitet werden. Dabei ist zu beachten, dass die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung alle für den Entscheidungsvorschlag relevanten Untersuchungsschritte (Bedarfsanalyse, Wirtschaftlichkeitsrechnung, Anerkennung der Ergebnisse) beinhaltet. Zudem ist es von Relevanz, dass aus Gründen der Nachvollziehbarkeit, alle Untersuchungsschritte der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung verständlich dokumentiert werden.²³

Zur Ermittlung der Wirtschaftlichkeit einer Investition werden einzelwirtschaftliche- und gesamtwirtschaftliche Verfahren der Investitionsrechnung genutzt. Einzelwirtschafte Verfahren (ewV) unterscheiden sich von gesamtwirtschaftlichen Verfahren (gwV) dahingehend, dass die ewV nur die monetäre Seite einer Investition beleuchten und der Betrachtungskreis der ewV nur betriebliche Auswirkungen erfasst. Die gwV hingehen beleuchten neben der monetären Seite auch den qualitativen Nutzen einer Investition und erfassen auch überbetriebliche Effekte.²⁴ Die Einzelwirtschaftlichen Verfahren setzen sich aus der statischen- und der dynamischen Investitionsrechnung zusammen.²⁵ Die statische Investitionsrechnung berücksichtigt nicht die Geldwertentwicklung im Laufe einer Investition. Als Berechnungsgrundlage der statischen Verfahren dienen Durchschnittswerte einer für die Investition typischen Periode. Die Aussagekraft der statischen Berechnungsmethoden ist durch diese Merkmale als gering einzuschätzen.²⁶

Die dynamischen Verfahren hingegen richten sich nach Zahlungsströmen und deren Größen sind alle anfallenden Ein- und Auszahlen im Investitionsverlauf. Die dynamische Investitionsrechnung berücksichtigt zudem die Geldwertentwicklung im Laufe einer Investition.²⁷

Die gesamtwirtschaftliche Betrachtung einer Investition eröffnet die Möglichkeit, neben den rein monetären Gesichtspunkten einer Investition, auch die qualitativen Auswirkungen der Investition zu beleuchten. Mit dieser Betrachtungsweise können z.B. politische und gesellschaftliche Auswirkungen einer Investition erfasst werden. Die Auswirkungen öffentlicher Investitionen lassen sich nicht immer monetär messen, daher eignet sich das Instrumentarium der gesamtwirtschaftlichen Methoden bestens für die öffentliche Hand.²⁸

Der Investitionsbegriff

Der Investitionsbegriff lässt sich aus unterschiedlichen Perspektiven beschreiben. Bislang hat sich jedoch keine offizielle Definition des Investitionsbegriffes durchgesetzt. Die Autoren Olfert und Götze unterscheiden den Investitionsbegriff nach einem bestimmten Gliederungsprinzip. Der vermögensorientierte Investitionsbegriff beschreibt, die Umformung von Kapital in Vermögen. Dabei ist zu beachten, dass der Vermögensbegriff unterschiedlich weit greifen kann. Der Vermögensbegriff bezieht sich in der Bilanz auf die gesamten Vermögenswerte der Aktiv-Seite. Der Begriff des zahlungsbestimmten Investitionsbegriffs bezieht sich auf die von der Investition ausgelösten Zahlungsströme. Aus dieser Perspektive liegt der Fokus auf investitionsbezogene Fragen wie z.B. die Dauer der Kapitalbindung, die Frage nach dem Beschaffungsgegenstand und Frage nach dem wirtschaftlichsten Ergebnis. Der kombinationsbestimmte Investitionsbegriff bezieht sich auf eine aktuelle Produktionsausstattung und betrachtet dabei materielle Anlagegüter. Vom dispositionsbestimmten Investitionsbegriff ist dann die Rede, wenn die Dispositionsfreiheit der Organisation aufgrund des investierten Kapitals begrenzt ist.²⁹ Der Investitionsbegriff lässt sich zudem auch als mittel- bis langfristige Kapitalbindung interpretieren. Aus dieser Perspektive steht am Anfang einer Investition eine Auszahlung, die wiederrum weitere Ein- und Auszahlungen über mehrere Perioden verursacht. Zudem wird diesem Investitionsbegriff eine dauerhafte Ressourcenbindung verbunden.³⁰

Die Bundeshaushaltsordnung (BHO) definiert den Investitionsbegriff im § 13 Abs. 3 als Ausgaben für „a) Baumaßnahmen, soweit sie nicht militärische Anlagen betreffen, b) den Erwerb von beweglichen Sachen, soweit sie nicht als sächliche Verwaltungsausgaben veranschlagt werden oder soweit es sich nicht um Ausgaben für militärische Beschaffungen handelt, c) den Erwerb von unbeweglichen Sachen, d) den Erwerb von Beteiligungen und sonstigem Kapitalvermögen, von Forderungen und Anteilsrechten an Unternehmen, von Wertpapieren sowie für die Heraufsetzung des Kapitals von Unternehmen, e) Darlehen, f) die Inanspruchnahme aus Gewährleistungen, g) Zuweisungen und Zuschüsse zur Finanzierung von Ausgaben für die in den Buchstaben a bis f genannten Zwecke.“³¹

Entwicklung kommunaler Investition

Auf kommunaler Ebene ist seit den 90er Jahren ein wesentlicher Rückgang der öffentlichen Bauinvestitionen zu beobachten. Zur damaligen Zeit war über die Hälfte der öffentlichen Investitionen auf kommunaler Ebene zu verorten. Anfang der 90er Jahre lag der Anteil der kommunalen Bruttoinvestitionen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) bei ca. 1,7%. Der Anteil am BIP ist seit den 2000er Jahren um mehr als die Hälfte gesunken. Während der Zeit des Konjunkturpakets II ist der Anteil am BIP kurzzeitig gestiegen, dieser Aufwärtstrend legte sich jedoch wieder mit dem Ende des Konjunkturpakets. Für den Rückgang der investiven Maßnahmen auf kommunaler Ebene liegen unterschiedliche Gründe vor.

Das Investitionsniveau der neuen Bundesländer war nach der Wiedervereinigung verhältnismäßig groß. Dies war darauf zurückzuführen, dass die neuen Bundesländer einen aufgrund der Wiedervereinigung entstandenen Investitionsstau abbauen mussten. Zu dieser Zeit wurde der Solidarpakt zum Abbau des Investitionsstaus beschlossen. Die Zuweisungen aus dem Solidarpakt sind jedoch in letzten Jahrzehnten stark gesunken. Dies hatte zu Folge, dass das Investitionsniveau wieder gesunken ist. Der Rückgang der öffentlichen Investitionen lässt sich zudem auf die finanzielle Lage der öffentlichen Hand sowie auf die Ausgliederung organisatorischer Einheiten aus dem öffentlichen Sektor zurückführen.³²

Einer der entscheidenden Gründe für die Investitionslücke bezüglich infrastruktureller Maßnahmen ist der Anstieg der Sozialausgaben in den Kommunen. Der Anteil der kommunalen Sozialausgaben ist in den letzten Jahrzehnten um ca. 15 % gestiegen. Im Gegenzug ist der Anteil der Sachinvestitionen von ursprünglich über 35 % auf ca. 11 % der Gesamtausgaben gesunken.

Zudem lässt sich das eingeschränkte Investitionsverhalten vor allem auf eine mangelhafte kommunale Finanzausstattung und einen hohen Erneuerungsbedarf zurückführen. Neben diesen Punkten, führen auch unzureichende personelle Ressourcen zu dieser Entwicklung.³³ Des Weiteren liegt die Problematik bei Durchführung von Investitionsmaßnahmen. Diese Problematik ist besonders in den Bereichen Steuerung und Management zu beobachten.³⁴

[...]

¹ Vgl. Fratzscher (2015) S.447

² Vgl. Reidenbach (2009) S.251

³ Vgl. Alm, Zettelmeyer (2015) S.459

⁴ Vgl. Reidenbach (2009) S.251

⁵ Vgl. Fratzscher (2015) S.447

⁶ Vgl. Kratzmann, Redlich (2017) S.2

⁷ Vgl. KfW (2019) S.10

⁸ Vgl. Grundgesetz Art. 28 Abs. 2

⁹ Vgl. Lormes (2009) S.27

¹⁰ Vgl. Ebenda S.28 ff.

¹¹ Vgl. BMUB (2012) S.16

¹² Vgl. Hessischer Rechnungshof (2016) S.17

¹³ Vgl. Ebenda S.17

¹⁴ Vgl. Ebenda S.21

¹⁵ Vgl. Ott (2011) S.11

¹⁶ Vgl. Hessischer Rechnungshof (2016) S.25

¹⁷ Vgl. BHO § 7 Abs. 2

¹⁸ Vgl. Hessischer Rechnungshof (2016) S.47

¹⁹ Vgl. Hessischer Rechnungshof (2016) S.48

²⁰ Vgl. Ebenda S.49

²¹ Vgl. Schulz (2017) S.19 f

²² Vgl. Ebenda S.21

²³ Vgl. Ebenda S.23

²⁴ Vgl. Ebenda S.33

²⁵ Vgl. Ebenda S.54

²⁶ Vgl. Ott (2011) S.15

²⁷ Vgl. Ott (2011) S.16

²⁸ Vgl. BHO § 13 Abs. 3

²⁹ Vgl. van Deuverden, Gornig, Michelsen (2015) S.1023 f

³⁰ Vgl. Fratzscher (2015) S.461

³¹ Vgl. Kratzmann, Redlich (2017) S.3

³² Vgl. Kratzmann, Redlich (2017) S.3

³³ Vgl. Kratzmann, Redlich (2017) S.3

³⁴ Vgl. Kratzmann, Redlich (2017) S.3