Weshalb ist das Betriebliche Gesundheitsmanagement in der öffentlichen Verwaltung erforderlich?

Inhalt

1. Einführung in die Thematik

2. Begriffserklärung
2.1 Öffentliche Verwaltung
2.2 Die drei Säulen des Betrieblichen Gesundheitsmanagements
2.2.1 Der Arbeits- und Gesundheitsschutz
2.2.2 Die Betriebliche Gesundheitsförderung
2.2.3 Das Betriebliche Eingliederungsmanagement

3. Gründe für ein BGM in der öffentlichen Verwaltung
3.1 Rechtliche Vorgaben für ein BGM in der öffentlichen Verwaltung
3.2 Ansatzpunkte
3.2.1 Demografischer Wandel – Altersstruktur
3.2.2 Restrukturierungsmaßnahmen
3.2.3 Arbeitsbelastungen
3.2.4 Arbeitsunfähigkeitstage und mögliche Ursachen
3.3 Nutzen für den Dienstherrn
3.4 Gesellschaftliche Bedeutung

4. Praxisbeispiel – BGM in der unmittelbaren Bundesverwaltung
4.1 Ausgangspunkt
4.2 Aufbau
4.3 Umsetzungsmodell
4.4 Ergebnisse
4.5 Kritische Würdigung der Ergebnisse

5 Zusammenfassung und Ausblick

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 Darstellung 6-Schritte-Modell

Abbildung 2 Darstellung der AU-Tage der Beschäftigten der unmittelbaren

Bundesverwaltung von 2001 bis 2016

Abbildung 3 Darstellung der AU-Tage nach Laufbahn 2016

Abbildung 4 Darstellung des Durschnittschalters der Beschäftigten

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1 Altersmeridian 1950-2050 anhand der Alterspyramide

Tabelle 2 Beschäftigtenanzahl der unmittelbaren Bundesverwaltungen in Zeitraum von 2009 bis 2016

Tabelle 3 Beispiele für Digitalisierungspotential in öffentlichen Verwaltungen

Tabelle 4 Arbeitsunfähigkeitstage der unmittelbaren Bundesverwaltung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einführung in die Thematik

„Wir brauchen in Unternehmen eine Kultur, die Gesundheit als Voraussetzung für wirt-schaftlichen Erfolgt anerkennt und fördert.“ Dies fordert der Vorstandvorsitzende der Barmer GEK Christoph Straub im Jahr 2015 in der Süddeutschen Zeitung in dem Ar-tikel „Ihr seid doch krank“ (Süddeutsche Zeitung, 2015). Dieser Artikel zeigt anhand von Studien auf, dass ein Großteil der Beschäftigten ihre Gesundheit für die Arbeit riskiert. Christoph Straub weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass der Arbeit-geber Gegenmaßnahmen ergreifen sollte, um „das selbstgefährdende Verhalten der Beschäftigten zu reduzieren“ (Süddeutsche Zeitung, 2015). Ein Verfahren um dieser Situation entgegenzuwirken, ist das Betriebliche Gesundheitsmanagement. Als größ-ter Arbeitsgeber Deutschlands hat dieser eine Vorbildfunktion und steht damit auch im Fokus der Öffentlichkeit. Da nur gesunde Beschäftigte ihren Aufgaben im Sinne der Bürger erfüllen können, sollte es das Ziel des Staates als Arbeitgeber sein, dass die Gesundheit seiner Beschäftigten an erster Stelle steht.

Das Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, aufzuzeigen, weshalb das Betriebliche Ge-sundheitsmanagement in der öffentlichen Verwaltung erforderlich ist. Anhand eines Praxisbeispiels soll aufgezeigt werden, welchen Maßnahmen in diesem Zusammen-hang bereits durchgeführt wurden. Aufgrund des Umfangs dieser Arbeit wird auf eine Empfehlung der Ausgestaltung eines auf die Anforderung der öffentlichen Verwaltung zugeschnittenen BGM nicht eingegangen.

Die vorliegende Arbeit gliedert sich wie folgt: Im zweiten Kapitel werden zunächst die für diese Arbeit zentralen Begrifflichkeiten definiert und erläutert. Es erfolgt eine Defi­nition des Begriffs der öffentlichen Verwaltung sowie eine Erklärung ihrer zentralen Aufgaben. Des Weiteren werden die drei Säulen des Betrieblichen Gesundheitsma-nagements, der Arbeits- und Gesundheitsschutz, die Betriebliche Gesundheitsförde-rung und das Betriebliche Eingliederungsmanagement, erklärt.

Das dritte Kapitel „Gründe für ein Betriebliches Gesundheitsmanagements in der öf-fentlichen Verwaltung“ befasst sich mit den Ursachen und Bedarfen für ein Betriebli-ches Gesundheitsmanagement in der öffentlichen Verwaltung. Das zentrale Kapitel (Kapitel 4) gibt einen Einblick in ein Praxisbeispiel. Hierfür wird ein Überblick über die Maßnahmen in der unmittelbaren Verwaltung seit 2009 gegen und aufgezeigt, welche Veränderungen sich eingestellt haben bis 2016. Aufgrund der Länge der vorliegenden Arbeit wird auf ausgewählte und wesentliche Ziele sowie Maßnahmen eingegangen. Die Arbeit schließt im Kapitel 5 mit einer Zusammenfassung der zentralen Untersu-chungsergebnisse und gibt einen Ausblick auf weitere Entwicklung.

2. Begriffserklärung

In den folgenden Abschnitten wird zunächst auf die Begriffserklärungen der öffentli-chen Verwaltung und auf die wesentlichen Bestandteile des Betrieblichen Gesund-heitsmanagements eingegangen.

2.1 Öffentliche Verwaltung

Laut Bogumil/Jann lässt sich die öffentliche Verwaltung aufgrund ihrer Allgegenwär-tigkeit und Komplexität nicht definieren (vgl. Bogumil/Jann, 2015, S.47). Sie beschrei-ben die Tätigkeit die eine öffentliche Verwaltung hat, als öffentliche Aufgaben, die ein wesensetlicher Teil ist. Schuppert ergänzt, dass diese „nun empirisch beobachtet, analytisch erklärt oder normativ postuliert werden“ (Schuppert, 1980, S. 380). Das Wort Verwaltung stammt vom lat. valere ab und bedeutet Kraft, Macht oder herrschen. Ebenfalls lässt sich das Wort Verwaltung in das Lateinische mit administratio über-setzt. Hier findet sich auch in der öffentlichen Verwaltung die Verbindung zu der Tä-tigkeit der Administration wieder. Die öffentliche Verwaltung ist eine exekutive Gewalt, welche sämtliche Tätigkeiten im Staat, Bund, in den Länder, Gemeinden und Kommu-nen steuert, regelt, verwaltet und ausführt, welche in der Gesamtheit als Behörden bezeichnet werden (vgl. Merk, 1937, S. 6ff.). Diese Behörden sind, sowohl die Mini-sterien, als auch Ämter oder Bürgerbüros und stellen den Gegenstand dieser Ausar-beitung dar.

2.2 Die drei Säulen des Betrieblichen Gesundheitsmanagements

„Betriebliches Gesundheitsmanagement ist die bewusste Steuerung und Integration aller betrieblichen Prozesse mit dem Ziel, die Gesundheit und das Wohlbefinden der Beschäftigten zu erhalten und zu fördern“ (Wattendorff, Wienemann, 2004).

Aus dieser Definition geht hervor, dass das BGM als Dach für eine Vielzahl von ge-sundheitsbezogenen Handlungsfeldern anzusehen ist. In der Literatur herrscht Unei-nigkeit über die unterschiedlichen Säulen, die unter dem Dach des BGM zusammen- gefasst werden. Weitestgehende Einigkeit besteht hingegen über die ersten zwei Säu-len, die vom Arbeits- und Gesundheitsschutz sowie der Betrieblichen Gesundheitsför-derung gebildet werden (vgl. Ueberle, 2010, S. 286). Als dritte Säule lässt sich in der Literatur vor allem unter der Annahme eines ganzheitlichen BGM das Betriebliches Eingliederungsmangement finden (vgl. Kiesche, 2013, S.19).

Jede dieser drei Säulen hat eine gesetzliche Grundlage, in denen die Rechte und Pflichten für die Arbeitnehmer und den Arbeitgeber geregelt werden. Im Wesentlichen sind dies die Sozialgesetzbücher V und IX (SGB V und IX) sowie das Arbeitsschutz-gesetz (ArbSchG) und das Arbeitssicherheitsgesetz (ASiG).

2.2.1 Der Arbeits- und Gesundheitsschutz

Der Arbeits- und Gesundheitsschutz ist im ArbSchG sowie im ASiG geregelt. Der Ar-beits- und Gesundheitsschutz ist im ArbSchG folgendermaßen definiert: „Das Arbeits-schutzgesetz regelt für alle Tätigkeitsbereiche die grundlegenden Arbeitsschutzpflich-ten des Arbeitgebers, die Pflichten und die Rechte der Beschäftigten sowie die Über-wachung des Arbeitsschutzes nach diesem Gesetz.“ Hier zeigt sich schon, dass dies ein einseitiges Handeln ist. Der Arbeitgeber hat laut § 618 f. ArbSchG eine Fürsorge-pflicht, welche hier gesetzlich festgelegt wird. Im Arbeitsschutzgesetz wird die Sicher-heit und der Gesundheitsschutz der Angestellten geregelt. Hierbei wird durch Maß-nahmen der Arbeitsschutz verbessert und gesichert. Der Gesetzgeber gibt jedoch keine konkreten Maßnahmen vor. Der Arbeitgeber hat die Pflicht, die Arbeitnehmer vor Gefahren für die Gesundheit zu schützen. Hierbei sollen individuelle Maßnahmen getätigt werden. Empfehlungen dazu geben bspw. die Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin.

2.2.2 Die Betriebliche Gesundheitsförderung

Die betriebliche Gesundheitsförderung ist ebenfalls eine Präventionsmaßnahme. Hier wird mit Empfehlungen und Maßnahmen frühzeitig auf drohende krankheitsbedingte Ausfälle reagiert. Das Sozialgesetzbuch V, welches die Bestimmungen der gesetzli-chen Krankenkasse zusammenfasst, beschreibt hier in den §§ 20 ff. welche konkreten Leistungen zur Verhütung von Krankheiten getätigt werden sollen. Diese Präventions-maßnahmen werden vom Arbeitgeber gesteuert und unter Mithilfe von Dritten, sehr häufig den Krankenkassen und deren Partnern, umgesetzt. Es werden nicht nur Maß-nahmen des körperlichen Wohlbefindens, sondern auch des seelischen Wohlbefin-dens durchzuführen. Es werden Aktivitäten und Empfehlungen für und rund um den Arbeitsplatz gegeben, die sowohl in Gruppen als auch individuell angeboten werden können. Allen vorangestellt sollte immer der Bedarf einer jeden Maßnahme sein. Die Betriebliche Gesundheitsförderung ist im eigentliche Sinne ein Analyseverfahren. Das Erfassen des IST-Zustandes ist eine wesentliche Voraussetzung für das Durchführen aller Maßnahmen und mittels regelmäßiger Evaluation auf Nachhaltigkeit zu prüfen (vgl. Netzwerk BGF, 2018).

2.2.3 Das Betriebliche Eingliederungsmanagement

Die dritte Säule des Betrieblichen Gesundheitsmanagements ist das Betriebliche Ein-gliederungsmanagement (BEM). Seit dem Jahr 2004 ist der Arbeitgeber bei länger erkrankten Mitarbeiter gesetzlich verpflichtet, das Betriebliche Eingliederungsma-nagement anzubieten. „Das BEM dient dem Erhalt der Beschäftigungsfähigkeit und ist ein Instrument, um den Folgen des demographischen Wandels wirksam zu begeg-nen. Gleichzeitig sichert das BEM durch frühzeitige Intervention die individuellen Chancen den Arbeitsplatz zu behalten.“ (BMAS, 2018). Im Sozialgesetzbuch IX §167 II wird der Arbeitgeber dazu verpflichtet, allen Beschäftigten die länger als 42 Tage innerhalb von 12 Monaten erkranken, ein BEM anzubieten. Das Betriebliche Einglie-derungsmanagement ist ein Prozess, der einen genauen Ablauf festlegt, wer, wann, welche Aktivitäten durchzuführen hat.

3. Gründe für ein BGM in der öffentlichen Verwaltung

In dem folgenden Kapital werden die Ursachen und Bedarfe für ein Betriebliches Ge-sundheitsmanagement aufgezeigt und warum dieses in der öffentlichen Verwaltung Anwendung finden sollte. Zunächst wird hierfür auf die Ursachen eingegangen und im darauffolgenden Kapitel 4 anhand eines Praxisbeispiels auf eine konkrete Vorgehens-weise zur Minimierung dieser Ursache beschrieben.

3.1 Rechtliche Vorgaben für ein BGM in der öffentlichen

Verwaltung Im vorangegangen Kapitel (vgl. Begriffsdefinition) wurden die einzelnen Gesetze, die einen rechtlichen Rahmen für das BGM bilden, bereits benannt. Diese sollen nun noch einmal systematisch in Bezug auf die Vorgaben für die öffentliche Verwaltung darge-stellt werden.

Im Hinblick auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz bestehen für den Arbeitgeber ver-pflichtende gesetzliche Vorgaben. Diese ergeben sich aus dem ArbSchG sowie aus dem ASiG. Das ASiG umfasst vor allem organisatorische Vorgaben, wie die Bestel-lung von Betriebsärzten und Fachkräften für Arbeitssicherheit, die mittelbar dazu bei-tragen sollen, den Arbeitsschutz und die Arbeitssicherheit am Arbeitsplatz zu verbes-sern. Ergänzend hierzu ist es das Ziel des ArbSchG, gezielt durch Maßnahmen des Arbeitsschutzes die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Beschäftigten zu er-halten bzw. zu verbessern.

Der Gesetzgeber versteht unter Maßnahmen des Arbeitsschutzes alle Maßnahmen zur Vermeidung von Unfällen am Arbeitspatz zum Schutz von Leben und Gesundheit der Beschäftigten. Grundlage für die Einrichtung dieser Maßnahmen ist eine arbeits-platzbezogene Gefährdungsbeurteilung seitens des Arbeitsgebers (vgl. Deutscher Landkreistag Berlin (Hrsg.), 2011, S. 7f) Zu Maßnahmen der Betrieblichen Gesundheitsförderung wird der Arbeitsgeber ge-setzlich nicht verpflichtet. Maßnahmen, die dazu dienen, die Gesundheit präventiv zu fördern und gesundheitliche Risikofaktoren zu minimieren, können den Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung seitens des Arbeitgebers freiwillig angeboten werden. (vgl. Deutscher Landkreistag Berlin (Hrsg.), 2011, S. 7)

Genau wie beim Arbeits- und Gesundheitsschutz wird der Arbeitgeber gesetzlich dazu verpflichtet, Maßnahmen des BEM durchzuführen. Maßgeblich ist der im Jahr 2004 novellierte § 84 Abs.2, SGB IX (alt-neu: § 167 SGB IX). Demnach muss das BEM allen Beschäftigten angeboten werden, die innerhalb eines Jahres länger als sechs Wo-chen, d.h. 42 Tage, am Stück oder wiederholt arbeitsunfähig sind. Betrachtungszeit-raum sind hierbei die zurück liegenden 365 Tage. Wichtig ist, dass das Angebot zu einem Eingliederungsverfahren von dem Arbeitgeber auszugehen hat und der Arbeits-nehmer nicht verpflichtet ist, dieses anzunehmen, sondern dies auf freiwilliger Basis zu erfolgen hat. Der Gesetzgeber macht zudem deutlich, dass die konkrete Ausge-staltung der Maßnahmen des BEM von Fall zu Fall unterschiedlich aussehen kann und in jedem Fall eine individuelle auf den Beschäftigten zugeschnittene Lösung ge-funden werden muss (vgl. Institut für angewandte Arbeitswissenschaft, 2017, S.13).

Zu klären ist in diesem Zusammenhang, ob das ArbSchG, das ArbSiG sowie §84 Abs.2, SGB IX (alt-neu: § 167 SGB IX) ebenfalls auf Behörden und deren Beschäf-tigte, vor allem auch Beamte, anwendbar sind.

Das ArbSchG sowie das ArbSiG gelten sowohl für die Privatwirtschaft als auch den öffentlichen Dienst und sind somit auch auf die öffentliche Verwaltung anwendbar. Mit seiner Entscheidung vom 05.06.2014 hat das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass § 84 SGB IX (alt-neu: § 167 SGB IX) auf alle Beschäftigten, d. h. auch auf Be-amte anwendbar ist. Grunow, Kerschbaumer und Pielenz machen in diesem Zusam-menhang deutlich, dass der Paragraph auch uneingeschränkt in öffentlichen Dienst-verhältnissen und ebenfalls gegenüber Beamten Anwendung findet. Sie weisen da-rauf hin, dass das BEM als gesetzlich verankertes Frühwarnsystem die Fürsorgepflicht der Behörde konkretisiert (vgl. Grunow, Kerschbaumer, Pielenz, 2016, S. 181ff.).

3.2 Ansatzpunkte

In den nun folgenden Kapiteln werden die Ursachen dargestellt, die ein BGM erforder-lich machen. Des Weiteren werden sowohl der Nutzen für den Dienstherrn als auch die Arbeitsbelastungen und die daraus resultierenden Arbeitsunfähigkeitstagen mit den möglichen Ursachen näher beschrieben.

3.2.1 Demografischer Wandel – Altersstruktur

„Im Land der Alten“ titelte DIE Zeit am 3. November 2016 und zeigte auf wie sich das Durchschnittsalter in Deutschland in den letzten Jahrzehnten verändert hat (Die Zeit, 2016). Auch das statistische Bundesamt hat zu diesem Thema eine animierte Grafik veröffentlicht. Aus dieser sind beispielhaft die Altersmeridiane entnommen (siehe Ta-belle 1).

Tabelle 1 Altersmeridian 1950-2050 anhand der Alterspyramide

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

In Anlehnung an Statistisches Bundesamt 2015 Seit den 70er-Jahren ist dieser Wert massiv angestiegen und es wird ein Anstieg um mehr als 50% bis zum Jahr 2050 prognostiziert. Die Gründe für diesen Trend sind vielfältig und müssen nicht immer negativ sein. Beispielsweise hat sich die medizini-sche Versorgung zum Positiven entwickelt. Jedoch werden auch immer weniger Kin­der geboren. Es zeigt sich somit, dass dieser Trend in unserer Gesellschaft und wie sich nachfolgend zeigen wird, auch in der öffentlichen Verwaltung, angekommen ist und diese lernen muss, damit umzugehen.

Der demografische Wandel betrifft nicht nur die Privatwirtschaft, sondern auch die öf-fentliche Verwaltung. Vor dem Hintergrund einer restriktiven Einstellungspolitik hat sich die Altersstruktur in der öffentlichen Verwaltung beachtlich verschoben. Infolge dessen hat sich das Durchschnittsalter in den letzten 15 Jahren um 2,1 Jahren erhöht. Gleichzeitig ist der Anteil der unter 30-Jährigen Beschäftigten zurückgegangen (vgl. BMI, 2016).

Der demografische Wandel stellt daher ebenfalls die öffentliche Verwaltung vor we-sentliche Herausforderungen. Neben dem altersbedingten Ausscheiden der Beschäf-tigten wird die öffentliche Verwaltung zunehmend mit der Privatwirtschaft in direkter Konkurrenz um qualifizierte Fachkräfte stehen (BMI für Bau und Heimat, 2018). Gleichzeitig geht die Bundesregierung davon aus, dass aufgrund der Verlängerung der Lebensarbeitszeit der Anteil der älteren Beschäftigten weiter steigen, während die Gesamtzahl der Beschäftigten tendenziell eher sinken wird (Die Bundesregierung, 2015).

3.2.2 Restrukturierungsmaßnahmen

Abgesehen vom altersbedingten Ausscheiden der Beschäftigen und der damit ver-bundenen Reduzierung der Beschäftigtenanzahl in der öffentlichen Verwaltung, sind Restrukturierungsmaßnahmen ein weiterer Grund hierfür. Unter dem Schlagwort Restrukturierungsmaßnahmen sollen im Rahmen dieser Arbeit der Personalrückgang einerseits sowie Modernisierungsmaßnahmen in der öffentlichen Verwaltung ander-seits betrachtet werden.

Eines der zentralen Kernthemen im Zusammenhang mit der Auseinandersetzung zum Thema Arbeitsbedingungen und Gesundheitsfolgen ist der Personalabbau in den neunziger Jahren (vgl. Brandl, Stelzl, 2013, S.29). Mit dem Beginn der Wiedervereini-gung ist die Beschäftigungszahl im öffentlichen Dienst und der öffentlichen Verwaltung stetig zurückgegangen. Allerdings ist seit 2008 im öffentlichen Dienst und seit 2013 in der unmittelbaren Bundesverwaltung ein positiver Trend erkennbar.

Tabelle 2 Besch ä ftigtenanzahl der unmittelbaren Bundesverwaltungen in Zeitraum von 2009 bis 2016

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

In Anlehnung an BMI 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014a, 2015, 2016 Ursächlich für einen nicht unwesentlichen Anteil des Personalabbaus war jedoch nicht wie anzunehmen der Wegfall der entsprechenden Arbeitsplätze, sondern Ausgliede-rungen und Privatisierungen (z.B. bei der Deutschen Bahn, der Deutschen Post oder der Deutschen Telekom). Hinzu kommen Effekte durch den Rückgang von Vollzeitbe-schäftigungen, bei gleichzeitiger Erhöhung von Teilzeitbeschäftigungen (vgl. Vesper, 2012, S.11ff.).

Abgesehen davon hat seit den frühen 1980er Jahren unter dem Begriff des New Public Management“ bzw. speziell für Deutschland „Neues Steuerungsmodell“ eine Welle der Verwaltungsmodernisierung in Deutschland eingesetzt, die die Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung vor weitere Herausforderungen gestellt hat (vgl. Wollmann, 2001, S. 86). Ziel des Modernisierungsprozesses war und ist es, die Kosten zu redu-zieren, die Mitarbeiterproduktivität zu steigern und die Akzeptanz der öffentlichen Ver-waltung zu stärken (vgl. Elsner, 2004, S.7). Gleichzeitig haben sich die Ansprüche der Bürger und Unternehmen an die öffentliche Verwaltung innerhalb des letzten Jahr-zehnts gewandelt. In einem Branchendossier zum Thema „öffentliche Verwaltung – Im Spannungsfeld wachsender Aufgaben, knapper Mittel und Digitalisierung“ hat die Lünendonk GmbH eine Auswahl an Verwaltungsprozessen zusammengestellt, von denen die Bürger und Unternehmen erwarten, dass diese mittels E-Government ver-bessert und/oder in Zukunft digitalisiert werden. Tabelle 3 fasst diese Beispiele zu-sammen.

Tabelle 3 Beispiele f ü r Digitalisierungspotential in ö ffentlichen Verwaltungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

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