Möglichkeiten und Probleme einer politischen Steuerung in Tochterorganisationen in privatrechtlicher Form

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

1 Kommunale Tochtergesellschaften: Warum werden sie eingeführt?
1.1 Rechtliche Regelungen
1.1.1 Europäische Regelungen
1.1.2 Nationale Regelungen
1.2 Eingliederung von privatrechtlichen Unternehmen in die Gebietskörperschaften

2 Politische Einflussnahme
2.1 Einflussnahme auf Eigengesellschaften
2.1.1 Einfluss auf die Organe der AG
2.1.1.1 Hauptversammlung
2.1.1.2 Aufsichtsrat
2.1.1.3 Vorstand
2.1.2 Einflussnahme auf die Organe der GmbH
2.2 Einflussnahme über die Rechnungsführung
2.3 Einflussnahme auf Gemischtwirtschaftliche Unternehmen
2.4 Zwischenergebnis

3 Probleme der politischen Einflussnahme
3.1 Probleme im Zuge politischer Einflussnahme
3.1.1 Rechtliche Probleme
3.1.1.1 Europäisches Recht
3.1.1.2 Deutsches Recht
3.1.2 Personelle/ Interne Probleme
3.2 Externe Folgeprobleme politischer Einflussnahme
3.2.1 Information der Bürger
3.2.2 Wohlfahrt des Staates
3.2.3 Demokratische Legitimationskette

4 Resümee/ Lösungsansätze

5 Abbildungen/ Tabellen:

6 Anhang

7 Literaturverzeichnis

8 Urteile

Abbildungsverzeichnis

Tabelle 1: Rechtsformen der inländischen Beteiligungen deutscher Großstädte

Abbildung 1: Schaubild zu den Finanzbeteiligungen der Freien Hansestadt Hamburg

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung

Die Fragestellung nach den Möglichkeiten und Problemen politischer Einflussnahme auf Tochtergesellschaften^[1] in privatrechtlicher Form ist eine, mit der sich die Wissenschaft schon seit geraumer Zeit befasst. Maßgeblich überschneiden sich hier sowohl die Interessen der Politik mit den Leitlinien einer guten Unternehmensführung, als auch die einschlägigen Bereiche aus Gesellschafts- sowie Landes und Kommunalrecht.

Der Schwerpunkt dieser Abhandlung soll dabei in der Betrachtung von GmbHs und AGs der öffentlichen Hand liegen. Dies ist dadurch begründet, dass diese beiden privatrechtlichen Gesellschaftsformen den Großteil der öffentlichen Unternehmen^[2] ausmachen. Der öffentlichen Hand steht auch die Möglichkeit der Gründung von Anstalten des öffentlichen Rechts (auch Kommunalunternehmen) zu, doch entschied sie sich in der Mehrheit für Privatrechtsformen.

Dabei eröffnet sich hier ein breites Spektrum privatrechtlicher Unternehmensformen. So finden sich hier AGs, GmbHs, GmbH & Co. KGs, GbRs, KGs, Vereine und privatrechtliche Stiftungen wieder. Die Rechtsform der GmbH ist mit 75,7% die am häufigsten gewählte. Anschließend wird an zweiter Stelle die GmbH & Co. KG mit 6,8% und an dritter Stelle die AG mit 6,1% gewählt^[3]. Je nach Quelle variieren die Zahlen, so dass teilweise der kommunale Eigenbetrieb an dritter Stelle ist. Der Trend der letzen Jahre zeigt jedoch eine deutliche Abkehr von solchen Organisationsformen.

Im Bereich privatrechtlicher Gesellschaftsformen kann wiederum zwischen Eigengesellschaften und Beteiligungsgesellschaften unterschieden werden. Letztere werden in der Abhandlung nur am Rande miterwähnt, da die Komplexität dieser Thematik den Rahmen deutlich überschreiten würde.

Der Schwerpunkt der Analyse wird auf die juristische Ebene gesetzt. Dies wird dadurch begründet, dass gerade hier vielschichtige Einflussmöglichkeiten der Politik in öffentlichen Unternehmen aufgedeckt werden können. Um diese Möglichkeiten und die daraus resultierenden Probleme im Kontext besser einordnen zu können, wird zu Beginn der Untersuchung kurz auf die mit der Umstellung von Eigenbetrieben auf Eigengesellschaften verbundenen Ziele eingegangen.

Beispiele werden maßgeblich aus dem Bereich des privatwirtschaftlichen Unternehmenssektors der Freien Hansestadt Hamburg verwandt. Hier wird schon ein Teil des geforderten Public Corporate Governance Kodex, auf den im Rahmen der Lösungsmöglichkeiten noch eingegangen wird, angewandt.

1 Kommunale Tochtergesellschaften: Warum werden sie eingeführt?

Als Begründung für die Einrichtung kommunaler Tochtergesellschaften in privatrechtlicher Form wird häufig eine dadurch erwartete Effizienzsteigerung genannt^[4]. Dies soll aus der stärker marktorientierten Umgestaltung resultieren. Die Unternehmen werden durch den einsetzenden Konkurrenzdruck anderer (privaten und öffentlichen) Marktpartizipanten gezwungen ihre Organisation, ihre Produktion^[5] effizient zu gestalten. Dies sind Überlegungen, die aus der neoklassischen Markttheorie abgeleitet werden^[6].

Ob dieses Argument vollständig auf den öffentlichen Bereich zu übertragen ist und ob eine Effizienzsteigerung auch zwangsläufig eintritt, wird später genauer untersucht. Hier sei nur darauf verwiesen, dass es einige Anhaltspunkte gibt, die dem entgegensprechen.

Bei unternehmerischen Mischformen besteht eine ähnliche Zielsetzung. Hier bestehen private Kapitalbeteiligungen an öffentlichen Unternehmen oder umgekehrt. Auch in diesem Bereich, der dem Public Private Partnership zugeordnet wird^[7], verspricht sich die öffentliche Hand neben einer besseren Finanzierung wiederum neue unternehmerische Impulse auf die Unternehmensführung und –gestaltung, sowie eine Steuerungsmöglichkeit im Bereich der Strukturpolitik.

1.1 Rechtliche Regelungen

Bei der rechtlichen Betrachtung der öffentlichen Unternehmen muss zwischen der europäischen und der nationalstaatlichen Sichtweise unterschieden werden. Dies begründet sich daraus, dass eine zunehmende Verflechtung mit europäischen Gesetzen und Richtlinien eine rein nationalstaatliche Regelungskompetenz zunehmend aufbricht.

1.1.1 Europäische Regelungen

Die europäischen Regelungen verpflichten die Mitgliedstaaten eine offene Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb und einem Binnenmarkt mit unverfälschtem Wettbewerb anzustreben (Art. 81 ff. EGV)^[8]. Dabei bestehen grundsätzlich keine gesonderten Vorschriften für eine staatliche Marktteilnahme. Die Schaffung freier Marktstrukturen mit einem freien Wettbewerb zielt dabei auf eine Liberalisierung der Märkte durch Abbau und Verhinderung von Monopolen ab.

Hier sei jedoch das Problem der öffentlichen Güter^[9] erwähnt. Diese werden, da es kein Ausschlussprinzip und keine Rivalität im Konsum gibt, nicht von privaten Unternehmern angeboten. Dieser Bereich wird in den folgenden Betrachtungen ausgeklammert, da es hier zwangsläufig zu staatlicher Monopolbildung kommt. Relevanter sind die Güter aus dem Bereich der Daseinsvorsorge, die für einen Großteil der Bevölkerung von großer Bedeutung sind^[10], aber darüber hinaus auch aus dem Bereich der „normalen“ Güter^[11]. Gerade in diesem Bereich tritt die öffentliche Hand, sowohl regional als auch überregional, häufig als Monopolist auf. Beispiele für regionale Monopole sind kommunale Ver- und Entsorger (Wasser, Abfall, etc.). Überregional können beispielsweise die Deutsche Post AG sowie die Deutsche Bahn AG als monopolähnlicher Marktteilnehmer angesehen werden.

Gerade im Bereich der Daseinsvorsorge kann es, wegen des staatlichen Auftrages, bestehender Regulierungen und gewachsener Strukturen, zu staatlicher Monopolbildung kommen. Dies wurde auch von der EU erkannt und so wurde der Bereich der Daseinsvorsorge teilweise ausgeklammert(Art. 86 Abs. 2 EGV). In diesem Bereich können Wettbewerbsregeln vernachlässigt werden, doch soll der Begriff Daseinsvorsorge nicht zu weit interpretiert werden. Es wäre zu überlegen, ob sich hier eine genaue Abgrenzung, so etwa rein auf den Bereich der öffentlichen Güter, als vorteilhaft erweisen würde.

1.1.2 Nationale Regelungen

Neben den europäischen Regelungen bestehen in Deutschland Regelungen, die scheinbar einen engeren Rahmen für die staatliche Marktteilnahme abstecken. So wird in den Haushaltsordnungen davon gesprochen, dass Bund oder Länder sich nur an privatrechtlichen Unternehmen beteiligen dürfen, wenn ein öffentliches Interesse vorliegt, das sich anderweitig nicht erreichen lässt (§65 Abs. 1 Nr. 1 BHO/LHO) und wenn Bund oder Länder einen angemessenen Einfluss auf die Unternehmen haben(§65 Abs. 1 Nr. 3 BHO/LHO)^[12].

Der hieraus abgeleitete Wille des Gesetzgebers lässt sich dabei konkludent auf die rein öffentlichen Unternehmen übertragen. Dem Gesetzgeber kommt es also auf einen öffentlichen Zweck und eine angemessene Einflussnahme an. Ersteres begründet sich daraus, dass es in einer funktionstüchtigen Marktwirtschaft keinen Grund für eine direkte staatlich Partizipation am Markt gibt. Die Forderung nach einem angemessenen Einfluss lässt sich daraus begründen, dass es sich bei staatlicher Investition überwiegend um vom Bürger aufgebrachte Mittel handelt und der Umgang mit diesen einer besonderen Sorgfalt bedarf, wie es in §7 BHO i.V.m. §34 BHO zum Ausdruck kommt^[13].

Doch sind diese Legaldefinitionen auf den zweiten Blick sehr unklar formuliert. Ob ein öffentliches Interesse vorliegt oder ob ein Einfluss angemessen ist, ist reine Interpretationssache. Dies ist wiederum Aufgabe der politischen Führung. Sie muss hier für den Einzelfall immer wieder neu bestimmen, ob der kodifizierte Rahmen noch eingehalten wird. Gerade im Bezug auf öffentliche Beteiligungen an Unternehmen, die im Ausland tätig sind, stellt sich die Frage nach dem öffentlichen Interesse am eindrucksvollsten. Kann es ein nationales Interesse sein, Güter im Ausland anzubieten?^[14]

1.2 Eingliederung von privatrechtlichen Unternehmen in die Gebietskörperschaften

Die Tochtergesellschaften sind nur mittelbar in die Gebietskörperschaften eingeflochten. Dies ergibt sich aus ihrer rechtlichen Selbständigkeit. Dabei muss zwischen den Eigengesellschaften und den gemischtwirtschaftlichen Unternehmen weiter differenziert werden.

Die Eigengesellschaften sind formal rechtlich unabhängig, doch befinden sie sich, begründet über ihre Stammkapitalstruktur im Besitz der öffentlichen Hand. Als Nettobetriebe tauchen sie mit Ihrem Betriebsergebnis zwar im kommunalen Haushalt auf, doch sind sie vom Rechnungswesen prinzipiell auch aus der Kommune ausgegliedert(§15 Abs. 2 LHO Hamburg)^[15]. Dies ergibt sich auch anhand der unterschiedlichen Rechnungslegungssysteme (Kameralistik in den Kommunen und Doppik in den privatrechtlichen Betrieben nach §87 Abs. 1 BHO/LHO)^[16].

Je nach Größe des Konzerns Stadt werden übergeordnete Holdinggesellschaften gegründet, die als Dachkonzern Beteiligungen an anderen Gesellschaften halten. So sind beispielsweise in der Hamburger Gesellschaft für Vermögens- und Beteiligungsverwaltung mbH etliche Tochterunternehmen zusammengefasst^[17]. Diese Gesellschaft befindet sich zu 100% im Besitz der Stadt Hamburg, was wiederum eine mittelbare Zuordnung der angeschlossenen Unternehmen zum hamburgischen Eigentum möglich macht. Im Konzernabschluss 2003 wurden 55 mittelbare oder unmittelbare Beteiligungen einbezogen^[18]. Sinn dieser übergeordneten Holdinggesellschaften ist oft eine bessere Führungsfähigkeit der zahlreichen öffentlichen Unternehmen großer Kommunen zu erreichen. Die oben erwähnte Holding erscheint namentlich im Jahresabschluss lediglich in Form eines Wirtschaftsplans im Anhang, wobei die darunter zusammengefassten Töchter nicht mit aufgeführt sind. Die sich hieraus ergebenden Folgen sollen später genauer analysiert werden.

2 Politische Einflussnahme

Die politische Einflussnahme auf Unternehmen der öffentlichen Hand oder Unternehmen mit Beteiligung der öffentlichen Hand ist vielfältig. Dabei muss generell zwischen den Gesellschaftsformen und der Höhe der Beteiligung unterschieden werden. Maßgeblich für die Analyse sind die rechtlichen Bestimmungen über die jeweiligen Gesellschaften. Daneben soll aber auch auf die Zusammensetzung von Kontrollgremien oder Führungspositionen eingegangen werden. Die drei wesentlichen Einflussmöglichkeiten der Politik finden sich hierbei im Bereich der Organkontrolle, der Finanzkontrolle und der personellen Abhängigkeiten und Beziehungen. Letzterer Bereich ist ein informeller, von dem angenommen wird, dass er für AG und GmbH im Wesentlichen übereinstimmt. Deshalb wird er aus der gesonderten Betrachtung herausgelöst und einzeln beleuchtet. Der Bereich der Finanzkontrolle wird, aufgrund ähnlicher Regelungen ebenfalls für AG und GmbH gemeinsam behandelt.

[...]

^[1] Im Folgenden wird der Begriff Tochterunternehmen durch den Begriff Untenehmen substituiert

^[2] Definition des öffentlichen Unternehmens in: Art. 2 Richtlinie 80/723/EWG zuletzt geändert durch Richtlinie 2000/52 EG vgl.: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31980L0723:DE:HTML am 29.02.08

^[3] vgl.: Tabelle 1 im Anhang auf Seite VII

^[4] Vgl. Schuppert (2000), S. 546

^[5] Produktion steht hier generell für den Bereitstellungsprozess von Gütern und Dienstleistungen

^[6] Vgl.: Schauenberg (2005), S.25

^[7] Vgl.: Schedler/Proeller (2000), S. 208ff.

^[8] Vgl.: http://eur-lex.europa.eu/de/treaties/dat/12002E/htm/C_2002325DE.003301.html am 29.02.08

^[9] Definition öffentlicher Güter: Vgl. Fritsch/Wein/Ewers (2001), S. 354 ff.

^[10] Vgl. Mirow (2005), S. 112

^[11] Unter dem Begriff „normale Güter“ werden alle Güter und Dienstleistungen verstanden, die nicht öffentliche Güter sind und nicht dem Bereich der Daseinsvorsorge zuzuordnen sind

^[12] Vgl. http://www.gesetze-im-internet.de/bho/__65.html am 29.02.08

^[13] Vgl. http://www.gesetze-im-internet.de/bho/__7.html und http://www.gesetze-im-internet.de/bho/__34.html am 29.02.08

^[14] Vgl. Schneider (2005), S. 496

^[15] Vgl. http://www.esf-hamburg.de/fileadmin/dokumente/LHO.pdf am 29.02.08

^[16] Vgl. http://www.gesetze-im-internet.de/bho/__87.html am 29.02.08

^[17] Vgl. Beteiligungsschema im Anhang, S. VIII

^[18] Vgl. Beteiligungsschema im Anhang, S. IX - XII