Entwicklungspolitische Strategien der EU in Afrika

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Fragmentarische Einführung in die theoretischen Hintergründe

3. Entwicklungspolitische Strategien der EU in Bezug auf Afrika
3.1. Historischer Hintergrund der EU-Afrika Beziehungen
3.2. Yaoundé Vertrag
3.3. Lomé Vertrage
3.4. Cotonou Vertrag
3.5. Gemeinsame EU-Afrika-Strategie (JAES)

4. Analyse der entwicklungspolitischen EU-Afrika Beziehung
4.1. Reflektion bisheriger entwicklungspolitischer Strategien
4.2. Realistische Perspektive
4.3. Sozialkonstruktivistische Perspektive

5. Fazit und Ausblick

6. Literatur

1. Einleitung

“[As] an active and proactive player in the development field, we promote good governance, hu­man and economic development and tackle universal issues, such as fighting hunger and preserv­ing natural resources.” (Europaische Kommission a)

Die Europaische Union setzt sich zum Ziel mit Hilfe ihrer Entwicklungspolitik weltweit Ar- mut zu bekampfen, eine nachhaltige Entwicklung zu sichern sowie Demokratie, Frieden und Sicherheit zu befördern (Europaische Kommission b). Mit sechs Prozent ihres jahrlichen Haushaltsbudgets bringt sie dafür mehr als die Halfte der weltweit bereitgestellten Mittel für Entwicklungszusammenarbeit auf (Europaische Kommission c). Insbesondere Subsahara- Afrika¹, als erster externer Empfanger europaischer Entwicklungshilfe, profitiert von dieser finanziellen und humanitaren Unterstützung. Dennoch gilt Afrika auch heute noch als der Kontinent mit den armsten Landern der Welt und wird in diesem Sinne haufig als ,unterent- wickelt‘ klassifiziert.

Der Begriff Entwicklung wird im aktuellen Sprachgebrauch gewöhnlich mit Fort- schritt, Veranderung und Verbesserung assoziiert, eine einheitliche Definition ist jedoch nicht vorhanden. Vielmehr variiert seine Bedeutung kontextbezogen und befindet sich im stetigen Wandel. Im dieser Arbeit soll Entwicklung als eine diskursdominierende Idee verstanden werden, in der von der Existenz ,entwickelter‘ und ,unterentwickelter‘ Lander ausgegangen wird (Lewis und Mosse 2006: 3). Historisch lasst sich die Entstehung des Konzepts auf 1949 zurückdatieren, als der damalige US-Prasident Harry Truman Afrika, Asien und Lateinameri- ka zu ,unterentwickelten‘ Regionen erklarte (Ziai 2007: 4). GemaB dieser Definition wird der Lebensstandard westlicher Industrienationen zur Norm erhoben, nach welcher der Rest der Welt streben soll. Wahrend Entwicklung anfangs mit Wirtschaftswachstum gleichgesetzt und damit unter rein ökonomischen Aspekten verhandelt wurde, kamen spater weitere Faktoren wie Kapitalumverteilung, Einkommen, Menschenrechte, Sozialleistungen und eine nachhalti- ge Verwaltung natürlicher Ressourcen hinzu (Lewis und Mosse 2006: 2). Entwicklung wird folglich als eine Anpassung an festgelegte Standards auf wirtschaftlicher, politischer, sozialer und ökologischer Ebene verstanden (ebd.). In der Praxis wird von Entwicklungshilfe bezie- hungsweise seit den 90er Jahren vornehmlich von Entwicklungszusammenarbeit gesprochen, was einen Wandel hin zu einem partizipativen Ansatz einer partnerschaftlichen Kooperation zwischen Geber- und Nehmerlandern implizieren soll.

In diesem Sinne hat sich auch das entwicklungspolitische Handeln der EU immer wie­der verandert und orientiert sich an globalen Fragen, geschichtlichen Verbindungen, auBen- und wirtschaftspolitischen Interessen und Werten. Die interkontinentalen Beziehungen be- schranken sich dabei nicht nur auf Verhandlungen zwischen EU und Afrikanischer Union (AU), sondern umfassen auch die subregionale Ebene in Form von Kooperationen mit RECs (Regional Economic Communities), Vertrage der EU mit den AKP-Staaten², Kooperation auf der Ebene der G7-Outreach sowie multilaterale Abkommen im Rahmen der UN oder WTO. Aufgrund dieser Vielfalt und sich stetig verandernder globaler Zusammenhange befindet sich die Partnerschaft der EU mit den Staaten Afrikas fortwahrend im Wandel. In dieser Arbeit soll der Frage nachgegangen werden, welche entwicklungspolitischen Strategien die EU bis­her in Bezug auf den afrikanischen Kontinent verfolgt hat und wie diese aus realistischer und sozialkonstruktivistischer Perspektive zu bewerten sind. Handelt es sich tatsachlich um wer- teorientierte Entwicklungszusammenarbeit oder doch um rein ökonomische Interessenspoli- tik?

Nach einer fragmentarischen Einführung in die realistische und sozialkonstruktivisti- sche Theorie der Internationalen Beziehungen, stelle ich die bisher bedeutendsten Vertrage zwischen den beiden Kontinenten vor. Beginnend mit einem kurzen Abriss der historischen Hintergründe der EU-Afrika Beziehung seit dem Ende der Kolonialzeit werden das Yaoundé Abkommen, die Lomé Vertrage sowie das 2000 für eine Laufzeit von 20 Jahren abgeschlos- sene Abkommen von Cotonou erlautert. Ein letzter relevanter Aspekt stellt die 2007 in Lissa­bon verabschiedete EU-Afrika-Strategie dar, die gerne als Wendepunkt in der Entwicklungs- politik in Form einer Hinwendung zu einem stark partizipativen Ansatz verstanden wird. An- schlieBend findet eine Analyse der entwicklungspolitischen Strategien der EU statt. Dazu füh- re ich eine allgemeine Reflexion der zuvor dargestellten Abkommen durch und gehe dann auf realistische sowie sozialkonstruktivistische Erklarungsansatze für das Handeln der Europai- schen Union ein.

2. Fragmentarische Einführung in die theoretischen Hintergründe

Realismus und Konstruktivismus gelten als zwei gegensatzliche Paradigmen in der Politik- wissenschaft - als dualistische Denkweisen (Mitterer 1999: 485). Gerade wegen dieses Span- nungsfeldes ermöglichen sie einen interessanten Blick auf entwicklungspolitische Strategien der EU. Sie liefern praktisch kontrare Erklarungen, welche jedoch beide ihre Daseinsberechti- gung zu haben scheinen.

Der Realismus, als die wohl alteste Theorie der Internationalen Beziehungen, geht von einem ununterbrochenen Machtstreben aller Staaten aus, welches notwendig ist um das eigene Überleben innerhalb eines anarchischen internationalen Systems zu sichern. Alle Handlungen sind demnach nutzenorientiert und jegliche Kooperation dient dem eigenen Machterhalt be- ziehungsweise ihrer Ausweitung oder einem Schutz vor potentiellen Bedrohungen. Macht im Sinne von hard power³ wird als Ressource betrachtet, die notwendig ist, um Sicherheit herzu- stellen und die eigene Existenz nicht in Gefahr zu bringen. In dieser klassischen Narrative wird die EU als Handelsmacht betrachtet, deren einziges Ziel das Durchsetzen ihrer ökonomi- schen Interessen ist, bzw. die ihrer Mitgliedsstaaten. Durch einen sicheren und bequemen Zu- gang zu Ressourcen soll die eigene Position in der globalen Welt konsolidiert werden.

Die post-positivistische Theorie des Konstruktivismus vertritt die Ansicht, dass Macht nicht als alleiniger Erklarungsansatz für das Verhalten von Staaten dienen kann, da die Struk- turen des internationalen Systems sozial determiniert sind. Die Wirklichkeit wird als sozial konstruiert angesehen und dementsprechend werden Wahrnehmungen und Intentionen als ausschlaggebend dafür erachtet, welche Bedeutung einer Sache gegeben wird. Als zentrales Paradigma gelten Normen, Werte und Identitaten sowie die Wirkung von Sprache und Ideen auf Strukturen und zwischenstaatliches Verhalten. Die soziale Konstruktion von Prozessen bedingt das Verhalten von Staaten in der internationalen Gemeinschaft. Dementsprechend wird die internationale Ordnung als sozial konstruiert erachtet, wobei Akteure nicht allein zweckrational, sondern angemessen handeln, das heiBt sich an Werten, Normen und Rollen- zuschreibungen orientieren (Schimmelfenning 2015: 160). Normen, und damit Prinzipien wie Menschenrechte oder Demokratie, werden als Kernideen der kollektiven Identitat der EU er- achtet. Im Rahmen einer solchen Selbstidentifikation als normative Macht ist es nicht nur das Ziel selbst nach den gesetzten Normen und Werten zu handeln, sondern diese zu diffundieren, um zukünftig in einer friedlicheren, zivileren Welt zu leben. Insbesondere nach dem ver- meintlichen Erfolg, die eigenen Werte auf Osteuropaische Staaten zu übertragen und diese in die Europaische Gemeinschaft zu integrieren, verstarkte sich der Wunsch diese Normdiffusi­on fortzuführen und noch weiter nach auBen zu tragen.

3. Entwicklungspolitische Strategien der EU in Bezug auf Afrika

Ausgehend von den Römischen Vertragen entwickelten die Europaische Wirtschaftsgemein- schaft (EWG) und spater die EU verschiedene Abkommen, um ihre Beziehung zu afrikani- schen Staaten zu koordinieren. Wahrend anfangs diesbezügliche Kompetenzen noch recht unklar definiert waren, wurden 1992 mit dem Maastricht-Vertrag Verantwortungen vergeben (Hamulecka 2001: 100). Im Reformvertrag von Lissabon konnte dann 2007 eine gemeinsame Kompetenz des Entwicklungskommissars und des Reprasentanten für AuBen- und Sicher- heitspolitik hinsichtlich der europaischen Entwicklungszusammenarbeit (EZ) festgelegt wer­den. AuBerdem beauftragte man den neu eingerichteten europaischen Auswartigen Dienst und die Generaldirektion für Entwicklung und Zusammenarbeit (EuropeAid) damit, die EZ der EU zu koordinieren (Bridl 2014: 59). Mit dem Anwachsen der Anzahl an Staaten, die in ent- wicklungspolitische MaBnahmen mit einbezogen wurden, war eine stetige Weiterentwicklung der ausgehandelten Abkommen verbunden. Im Folgenden wird auf die bedeutendsten Vertra- ge eingegangen.

3.1. Historischer Hintergrund der EU-Afrika Beziehungen

Die aktuelle, von der Europaischen Union betriebene Entwicklungspolitik muss immer vor dem Hintergrund einer Jahrzehnte andauernden Prasenz europaischer Staaten auf dem afrika- nischen Kontinent und daraus hervorgehenden, asymmetrischen Machtverhaltnissen betrach- tet werden. War der europaische Einfluss bis ins 19. Jahrhundert noch relativ gering und be- schrankte sich auf einzelne kolonialisierte Gebiete, fand seit den 1880er Jahren eine systema­tische Unterwerfung des Kontinents⁴ durch europaische Machte statt (Bridl 2014: 60). An- fangs wurden noch Vertrage mit regionalen Machthabern und Kaufleuten geschlossen, spater ersetzten koloniale Beamte und europaische Verwaltungssysteme die politischen Strukturen der Gebiete, es fanden Grenzziehungen ohne Rücksichtnahme auf die dort lebenden Ethnien statt und koloniale Abhangigkeiten festigten sich (ebd.; Schuster 2010: 15). Erst nach Ende des zweiten Weltkrieges zeichnete sich eine Wende in der Kolonialpolitik ab. Ein wachsender Drang nach politischer Souveranitat und der geschwachte Zustand der Kolonialmachte führte dazu, dass in den 1950er Jahren ein afrikanischer Staat nach dem anderen seine Unabhangig- keit erlangte (Bridl 2014: 61f). Zu dieser Zeit fand in Europa ein Zusammenschluss einiger Staaten in der Europaischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) und spater in der EWG statt. Frankreich, als ein Land das in der EWG eine machtige Rolle einnahm, hatte gro- Bes Interesse daran, seine wirtschaftlichen Beziehungen mit ehemaligen und noch bestehen- den Kolonialgebieten zu erhalten und setzte dieses in Form eines Assoziierungsabkommens der EWG mit 17 afrikanischen Staaten durch (Schuster 2010: 19f). Die Assoziierung auBereu- ropaischer Lander und Hoheitsgebiete wurde in den Römischen Vertragen festgeschrieben, womit Europas Bezug von Rohstoffen sichergestellt werden konnte (Bridl 2014: 43). Im Ge- genzug verpflichtete sich die EWG dazu, den Aufbau der afrikanischen Wirtschaft mit Knowhow sowie finanziell zu unterstützen, weshalb der bis heute bestehende Europaische Entwicklungsfonds (EEF) ins Leben gerufen wurde (Schuster 2010: 20). Die voranschreiten- den Entkolonialisierungsprozesse machten jedoch bald neue vertragliche Grundlagen notwen- dig, insbesondere um in Zeiten des Kalten Krieges ein Schwinden des politischen Einflusses zu vermeiden und zu verhindern, dass afrikanische Gebiete zur kommunistischen Einfluss- sphare wurden. Aus diesem Grund tagte 1961 ein Assoziationsrat aus europaischen und afri- kanischen Staaten und bereitete das erste Abkommen zwischen der EWG und afrikanischen Staaten vor (ebd.). Letztere hatten sich 1963 im losen Bund der OAU (Organisation für Afri- kanische Einheit) zusammengeschlossen, in dem sie sich zur Anerkennung territorialer Gren­zen und einer Nichteinmischung in die Innenpolitik einzelner Staaten verpflichteten (Bridl 2014: 62). 2002 wurde dieser Bund zur AU weiterentwickelt.

3.2. Yaoundé Vertrag

Das erste Abkommen konnte 1963 in Yaoundé (Kamerun) mit 17 assoziierten afrikanischen Landern unterzeichnet werden und war für eine Laufzeit von fünf Jahren vorgesehen. Als oberstes Ziel galt es, Handelshemmnisse zwischen europaischen und afrikanischen Staaten abzubauen und so den Handel zwischen den beiden Kontinenten anzukurbeln (Schuster 2010: 21). Des Weiteren gedachte man mit Hilfe des EEF technische Unterstützung zum Aufbau der Infrastruktur zu leisten und die Wettbewerbsfahigkeit der afrikanischen Lander zu steigern (Bridl 2014: 46). Dazu sollte eine Diversifizierung der Exportstruktur der einzelnen Staaten beitragen (Schuster 2010: 21). Der Vertrag von Yaoundé wurde nach seinem Auslaufen 1969 für weitere fünf Jahre erneuert und im Wesentlichen wie zuvor fortgeführt. Jedoch kon- zentrierte man sich verstarkt auf eine Förderung des industriellen Bereichs (Bridl 2014: 46). Daneben wurde afrikanischen Staaten zugestanden, eine Einfuhr von Produkten aus Europa vorübergehend auszusetzen, sollte dies für die eigene Entwicklung förderlich sein. Gegen Ende des Abkommens trat GroBbritannien der Europaischen Gemeinschaft bei und der Um- gang mit den 20 Commonwealth-Staaten musste geregelt werden. Gleichzeitig löste 1973 ein starker Anstieg der Ölpreise („Ölpreisschock“) in Europa eine Wirtschaftskrise aus und mach­te den europaischen Staaten ihre starke Abhangigkeit vom Zugang zu afrikanischen Rohstof- fen bewusst (Schuster 2010: 21). Vor diesem Hintergrund und durch die groBe Konkurrenz zwischen den beiden Blöcken im noch andauernden Kalten Krieg konnten die afrikanischen Staaten in einer vermeintlich gestarkten Position in die folgenden Verhandlungen für einen neuen entwicklungspolitischen Vertrag gehen.

3.3. Lomé Vertrage

Der erste Lomé Vertrag wurde 1975 in der Hauptstadt Togos von 46 AKP-Staaten und der Europaischen Gemeinschaft unterzeichnet (Ling 2010: 8; Schuster 2010: 25). Er konzentrierte sich auf die Öffnung der europaischen Markte und eine stabile Abnahme einiger wichtiger Produkte der afrikanischen Partnerstaaten, insbesondere Zucker, Rum und Bananen. Von be- sonderer Bedeutung war dabei das Etablieren eines Systems zur Exportstabilisierung (STAB- EX) für landwirtschaftliche Rohstoffe. Dieses garantierte den AKP-Staaten ein Mindestein- kommen durch den Export dieser Produkte und verpflichtete die Europaische Gemeinschaft eine etwaige Unterschreitung mit Zuschüssen aus dem EEF zu kompensieren. Dabei war die Verwendung dieser Mittel nicht an bestimmte Konditionen gebunden und wurde nicht weiter kontrolliert (Bridl 2014: 47). 1980 wurde die Verlangerung des Lomé Abkommens um weite­re fünf Jahre beschlossen (Lomé II) und die zollfreie Ausfuhr von Produkten der AKP-Staaten weiter ausgedehnt. Die 1980 von den USA begonnene Hochzinspolitik und das gleichzeitige Fallen der Rohstoffpreise verschlechterte die Position der afrikanischen Staaten drastisch und löste eine Verschuldungskrise aus. Diese hatte eine politische Marginalisierung der AKP- Staaten auf der internationalen Bühne zur Folge. In den Verhandlungen zu Lomé II forderten afrikanische Staaten auch die Ausfuhr von Mineralien in STABEX aufzunehmen, um vom Bergbau abhangige Lander gleichermaBen zu unterstützen. Die Europaische Gemeinschaft verweigerte sich diesem Anliegen jedoch und entwickelte ein zusatzliches System für den Export von Mineralien - SYSMIN. Im Gegensatz zu STABEX wurde finanzielle Unterstüt- zung dabei jedoch nicht in Form von Zuschüssen, sondern nur als Kredite gewahrt und auch deren Verwendungszweck war detaillierter vorgeschrieben (Bridl 2014: 48). Ein weiterer Fo- kus lag auf der finanziellen und technischen Unterstützung des industriellen Sektors und der Infrastruktur (Ling 2010: 10). Trotzdem verschlechterte sich die Situation in Afrika stetig, der erwartete wirtschaftliche Aufschwung blieb aus, was nicht zuletzt an der steigenden Ver- schuldung und den fallenden Rohstoffpreisen lag (Bridl 2014: 48). Die europaischen Staaten hatten im Gegenzug jegliche Sorgen um Rohstoffknappheit überwunden und befanden sich bei den Verhandlungen zu Lomé III nun in einer deutlich besseren Position. Aus diesem Grund konnten sie der bisher nur wirtschaftlich definierten Beziehung zu den AKP-Staaten eine neue Komponente hinzufügen. 1985 wurden erstmals politische Themen in den Ver- tragstext aufgenommen, die sich in erster Linie auf die Wahrung der Menschenrechte und eine Förderung von Demokratie bezogen (Bridl 2014: 49). Des Weiteren fokussierte man sich auf die Entwicklung der Landwirtschaft und führte Bedingungen für die Verwendung der STABEX-Zuschüsse ein (Hamulecka 2001: 106). Die bisher nur als unverbindliche Klauseln festgehaltenen Aspekte zur Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit und Wahrung der Menschenrechte wurden in der letzten Neuauflegung des Lomé Abkommens 1990 (Lomé IV) in den Vertragstext inkludiert. VerstöBe konnten jetzt sanktioniert werden und zu einem Ausschluss von finanzieller Hilfe führen. Der Vertrag stellte zudem Gelder für die Förderung der Menschenrechte im Rahmen von ,Structural Adjustment Programmes4 zur Verfügung und bemühte sich, nicht-staatliche Akteure mit einzubeziehen (Hamulecka 2001: 207; Schuster 2010: 28).

Obwohl die Lomé Abkommen einige positive Aspekte für beide Seiten enthielten, konnten die gesetzten Ziele und Erwartungen nicht erfüllt werden. Vielmehr verschlechterte sich die wirtschaftliche Lage in den meisten AKP-Staaten sogar und das Aushandeln eines ganzlich neuen, effizienteren Vertrages unter Berücksichtigung der aktuellen, internationalen Umstande wurde notwendig (Schuster 2010: 29).

3.4. Cotonou Vertrag

Eine Neugestaltung und damit eine Effektivitatssteigerung der entwicklungspolitischen Be- ziehung zwischen der EU und Afrika sollte mit dem für eine Laufzeit von 20 Jahren abge- schlossenen Cotonou Vertrag erreicht werden. Im Jahr 2000 unterzeichneten ihn 77 AKP- Staaten und die EU in der Hauptstadt Benins (Hamulecka 2001: 106). Der Vertrag war nun sehr stark politisch ausgerichtet und betonte eine Umsetzung der von den Vereinten Nationen bis 2015 festgelegten Millennium Development Goals (MDGs). Die Ziele des Abkommens wurden in fünf Saulen zusammengefasst: eine Eindammung oder Eliminierung von Armut, die Förderung des politischen Dialogs, eine Reform der wirtschaftlichen Zusammenarbeit, das Einbeziehen nicht-staatlicher Akteure in die Entwicklungszusammenarbeit und eine Reform der finanziellen Unterstützung. Zentraler Aspekt der neuen Agenda war die Armutsbekamp- fung, welche durch eine Förderung sozialer, wirtschaftlicher und institutioneller Entwicklung erreicht werden sollte (Ling 2010: 8). Die Betonung des politischen Dialogs bezog sich auf einen intensiven Austausch über die verschiedenen Interessen und Problemfelder aller Ver- tragspartner, wie beispielsweise eine Eindammung des Drogenhandels, Kriegspraventions- maBnahmen, Friedenspolitik und die Förderung von good governance⁵ (Bridl 2014: 53). Die Reform der wirtschaftlichen Zusammenarbeit belief sich hauptsachlich auf die Anpassung der Handelsbeziehungen an die Regeln der seit 1995 bestehenden World Trade Organization (WTO). Diese verbieten die einseitige Vergabe von Handelserleichterungen, um eine ganz- heitliche Liberalisierung zu erreichen und fordern somit eine weitere Öffnung afrikanischer Markte für Produkte aus der Europaischen Union. Dies soll durch eine seit 2008 stattfindende Einführung von EPAs (European Partnership Agreements) geschehen, die mit Einzelstaaten oder Gruppen von Staaten individuell abgeschlossen werden. AKP-Staaten, die sich einer Unterzeichnung der neuen EPAs verweigern, droht der Verlust entwicklungspolitischer Ver- günstigungen (Schuster 2010: 35). Des Weiteren sollen nicht-staatliche Akteure in Form von NGOs, Gewerkschaften und Akteuren aus Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft verstarkt einbezogen werden. Ziel ist unter anderem durch diesen partizipatorischen Ansatz die Ach- tung von Menschenrechten, eine Gleichberechtigung der Geschlechter und eine Wertschat- zung der Demokratie zu starken (ebd.: 33). Die finanzielle Zusammenarbeit soll flexibilisiert werden, im Sinne einer Abkehr von einseitiger Hilfe der EU. Um Gelder effektiver verwen­den zu können, müssen in Zukunft AKP-Staaten Entwicklungsziele und -strategien selbst aus- arbeiten. Daraus hervorgehende landerspezifische Förderungsstrategien stellen bindende Richtlinien für die Mittelverwendung dar und sollen so eine nachhaltige Implementierung von Projekten garantieren (Bridl 2014: 55). Das Abkommen wurde alle fünf Jahre einer Revision unterzogen und in Bezug auf politische Anforderungen der EU an afrikanische Staaten prazi- siert. Des Weiteren wurde der Zusammenhang von Entwicklung und Sicherheit hervorgeho- ben und vor diesem Hintergrund speziell auf die Eindammung von Emigration aus Afrika eingegangen.

[...]

¹ Das entwicklungspolitische Handeln der EU auf dem afrikanischen Kontinent bezog sich in der Vergangenheit vornehmlich auf die Lander südlich der Sahara. Um den Text einfacher zu halten, wird im Folgenden trotzdem der Begriff ,afrikanische Staaten‘ verwendet.

² Die AKP-Staaten sind eine Gruppe afrikanischer, karibischer und pazifischer Staaten, die früher zumeist euro- paische Kolonien (insbesondere Frankreichs, Portugals und GroBbritanniens) waren.

³ Darunter fallt u.a. militarische, technologische und ökonomische Macht sowie Ressourcenreichtum, die GröBe des Territoriums und der Bevölkerung.

⁴ mit Ausnahme von Liberia und Athiopien

⁵ Gute, verantwortungsvolle und demokratische Regierungsführung.