Die mittelosteuropäischen Wohlfahrtsstaaten und Esping-Andersens „drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus“

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. „Die drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus“
2.1 Inhalte
2.2 Rezeption und Kritik

3. Exkurs: Die wirtschaftliche Entwicklung der MOE-Länder
3.1 Wirtschaftliche Entwicklungsunterschiede und strukturelle Defizite
3.2 Wirtschaftliche Folgen der europäischen Integration

4. Der Arbeitsmarkt innerhalb der mittelosteuropäischen Wohlfahrtsstaaten
4.1 Problembenennung
4.2 Wohlfahrtsstaatliche Interventionen im Arbeitsmarkt
I) Vermeidung des Arbeitskräfteabbaus
II) Negative Angebotspolitik
III) Einkommenssicherung durch Arbeitslosenversicherungen und Sozialhilfe
IV) Aktive Arbeitsmarktpolitik

5. Einordnung in die drei Welten Esping-Andersens

6. Wohin bewegen sich die mittelosteuropäischen Wohlfahrtsstaaten?

Verwendete Literatur

Anhang

1. Einleitung

Seit dem 01.05.2004 sind die mittelosteuropäischen (MOE) Länder Polen, Tschechien, Slowakei sowie Ungarn Mitglieder der Europäischen Union (EU). Die Osterweiterung der EU, in diesem Zusammenhang sind ebenso Estland, Lettland und Litauen sowie ab dem 01.01.2007 auch Rumänien und Bulgarien zu nennen, verschärft die Frage nach der Vereinbarkeit der nationalstaatlichen Wohlfahrtsstaatlichkeit mit dem EU-europäischen Binnenmarkt und erschwert die Möglichkeit einer gesamteuropäischen Sozialpolitik: „Sozialstaatliche Politik auf der nationalen Ebene wird beschränkt durch Marktintegration, Liberalisierung und das europäische Wettbewerbsrecht. Zugleich scheitert aber eine einheitliche europäische Sozialpolitik an Unterschieden in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit noch mehr an der Verschiedenartigkeit der normativen Erwartungen und der institutionellen Strukturen der nationalen Sozialsysteme.“^[1] Gleichzeitig betonen Wissenschaftler wie Ulrich Walwei die Notwendigkeit einer Europäischen Sozialunion, weil die Harmonisierung sozialer Standards in den EU-Ländern unter anderem die Mobilität von Arbeitskräften und Unternehmen erleichtere. In Kenntnisnahme der Unmöglichkeit einer vollständigen Harmonisierung fordert er zumindest die Einführung von sozialen Mindeststandards auf EU-Ebene.^[2]

Diese Mindeststandards sollen sich nach Scharpf an „quantitativen Richtwerten“^[3] orientieren. Mit diesen Richtwerten möchte er heftigen Konflikten darüber, welches institutionelle Wohlfahrtsmodell auf der Europäischen Ebene übernommen werden sollte, aus dem Weg gehen. In Anlehnung an Esping-Andersen spricht er von einer heterogenen Entwicklung der europäischen Wohlfahrtsstaaten und unterscheidet dabei den sozialdemokratischen bzw. skandinavischen, den korporatistischen bzw. kontinentaleuropäischen sowie den liberalen bzw. britischen Wohlfahrtsstaat als institutionelle Wohlfahrtsmodelle der EU.^[4] Mit der Osterweiterung ist ein weiteres Wohlfahrtsstaatsmodell hinzugekommen, das nach Götting eine Mischform darstellt: „Die post-kommunistischen Wohlfahrtsstaaten sind gegenwärtig institutionelle Hybride.“^[5] Dieser These möchte ich nachgehen, weil die EU-Erweiterung es, wie oben angedeutet, notwendig macht, die mittelosteuropäischen Wohlfahrtsstaaten zu typologisieren. Wie weit sind deren Wohlfahrtssysteme entfernt von möglichen Mindeststandards, wie stehen sie im Vergleich zu anderen Modellen da und inwiefern werden die Transformationen im Wohlfahrtsstaat von der EU beeinflusst? Die Typologisierung soll mit einem Exkurs beginnen, der die wirtschaftliche Entwicklung der MOE-Länder darstellen soll. Der funktionalistische Ansatz bei Erklärungen für das Entstehen eines Wohlfahrtsstaates geht davon aus, dass sich Industriegesellschaft und Wohlfahrtsstaat gegenseitig bedingen. Lessenich zitiert indirekt: „Je weiter eine Nation auf dem Weg zur Industrialisierung vorangeschritten sei, desto stärker werde sich der Staat sozialpolitisch engagieren und desto mehr werde er sich dieses Engagement auch kosten lassen.“^[6] Freilich hält diese These einer kritischen Betrachtung nicht stand, schaut man sich beispielsweise die unterschiedlichen Sozialsysteme und -ausgaben von Deutschland und den USA an, beides hoch entwickelte Industrienationen. Im Umkehrschluss ist aber festzuhalten, dass der Wille einen Wohlfahrtsstaat aufzubauen, stark von der wirtschaftlichen Entwicklung und Leistungsfähigkeit abhängig ist.

Mit Hinweis auf Spanien kritisiert Lessenich die Ausblendung der südeuropäischen Staaten bei der Typologie Esping-Andersens, Obinger/Wagschal kommen nach einer Clusteranalyse sogar zu dem Schluss, von einem Quintett der Wohlfahrtsstaaten sprechen zu müssen.^[7] Gerade die Kontroverse um das 3-Welten-Modell macht es spannend, zu sehen, wo in dem Modell und ob überhaupt die MOE-Länder einzuordnen wären. Ziel dieser Arbeit soll es sein, eine mögliche Einordnung in die Systematik zu skizzieren. Ich werde mich dabei auf den Arbeitsmarkt der mittelosteuropäischen Länder, die seit 2004 in der EU aufgenommen sind, konzentrieren, da auf diesem Gebiet die vorhandene Literatur eine Einordnung möglich macht und die sozialen Folgen der wirtschaftlichen Transformation vor allen Dingen auf dem Arbeitsmarkt zu spüren sind. Zu Beginn soll die Typologie Esping-Andersens und deren Rezeption erläutert werden.

2. „Die drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus“

2.1 Inhalte

Ausgehend vom Begriff der sozialen Staatsbürgerschaft, definiert Esping-Andersen drei Prinzipien: die Dekommodifizierung, die Stratifizierung sowie das Arrangement zwischen Staat, Markt und Familie. Die Dekommodifizierung bezeichnet dabei die Bereitstellung alternativer, nicht-marktförmiger Mittel der Wohlfahrtsproduktion, es geht um vom Markt entkoppelte Verteilungsstrategien. Der Grad der Stratifizierung bezeichnet das Ausmaß der durch den jeweiligen Wohlfahrtsstaat veränderten sozialen Beziehungsmuster. Im Arrangement zwischen Staat, Markt und Familie geht es um Anteile, die den jeweiligen Bereichen in der Wohlfahrtsproduktion eingeräumt werden. Aus der Analyse der drei Prinzipien ergeben sich nach Esping-Andersen folgende Modelle:

1) Der liberale Typus zeichnet sich durch Fürsorgeleistungen aus, die zum einen an Bedarfsprüfungen gebunden sind und zum anderen gering ausfallen. Demnach ist der Dekommodifizierungsgrad hier gering. Auch das Ausmaß der Stratifizierung ist niedrig aufgrund eines Dualismus zwischen den bescheidenen universalistischen Leistungen des Staates und dem System der privaten Vorsorge, das vom Staat durch steuerliche Vorteile unterstützt wird. Dem Markt wird, gefördert durch den Staat, in der Wohlfahrtsproduktion die größte Rolle eingeräumt. Länder mit einem liberalen Wohlfahrtsstaat sind die USA, Kanada und Australien, Länder, die ihm nahe kommen sind Dänemark, die Schweiz sowie Großbritannien.

2) Der (staats-)korporatistische Typus besteht aus Zwangsversicherungen mit weit reichenden Ansprüchen. Die Höhe der Leistung ist an vorherige Beitragszahlungen gekoppelt, damit marktabhängig und nicht dekommodifizierend. Statusunterschiede werden dadurch aufrechterhalten. Das „Subsidiaritätsprinzip“ besagt, dass der Staat nur dann eingreift, wenn die familiale Wohlfahrtsproduktion nicht ausreichend ist. Private Versicherungen spielen eine untergeordnete Rolle. Korporatistische Wohlfahrtsstaaten finden sich in Österreich, Deutschland, Frankreich und Italien.

3) Der sozialdemokratische Typus bietet gleiche Grundleistungen für alle, unabhängig von vorherigen Einkünften, Beiträgen oder Arbeitsleistungen. Allerdings stellt die Höhe der Leistungen keine echte Alternative zur Erwerbsarbeit dar, weswegen Dekommodifizierung vorhanden, jedoch eingeschränkt ist. Durch die universalistischen Leistungen wird Statusgleichheit angestrebt. Der Staat übernimmt den Großteil der Wohlfahrtsproduktion. Dieses Modell ist typisch für Schweden, Norwegen, Dänemark und Finnland.

Esping-Andersen betont, dass es sich bei seinen Gruppierungen nicht um „reine Fälle“ handele. Vielmehr vermischten die sozialdemokratischen Regime sozialistische und liberale Elemente miteinander, auch das liberale Regime komme nicht in Reinform daher, das korporatistische Regime habe sowohl liberale als auch sozialdemokratische Impulse aufgenommen.^[8]

2.2 Rezeption und Kritik

Im Folgenden möchte ich exemplarisch drei Positionen von Autoren erläutern, die sich kritisch mit den Typologien Esping-Andersens auseinandergesetzt haben. Ziel ist es die Brauchbarkeit des Modells anhand der Positionen zu diskuttieren.

Herbert Obinger und Uwe Wagschal befassen sich mit dem Esping-Andersen vorliegenden Datenmaterial und kommen am Ende, im Unterschied zu Esping-Andersen, auf fünf Wohlfahrtsmodelle.^[9] Die beiden Wissenschaftler werfen Esping-Andersen eine fehlerhafte Punktzuweisung bei der Feststellung der Idealtypen sowie Verfahrensfehler vor. Diese führten zu einer Informationsreduktion. Beispielsweise wird das Scoring-Verfahren kritisiert, was zu anderen Ergebnissen führe als eine Ordnung nach Rangplätzen. Mit Hilfe einer Clusteranalyse kommen sie zu dem Schluss, dass es neben dem sozialdemokratischen, der in ihrer Analyse weit weniger Staaten umfasst, und dem liberalen, einen radikalen Wohlfahrtstaat, einen europäischen Sozialversicherungsstaat der politischen Mitte sowie einen konservativen Typus gibt.

Stephan Lessenich macht bei der Analyse des spanischen Wohlfahrtsstaates ein viertes Wohlfahrtsregime aus, das postautoritäre^[10]. Er kritisiert eine generelle Ausblendung der südeuropäischen Staaten. Im Gegensatz zu den Regimetypen Esping-Andersens, die sich jeweils durch althergebrachte, institutionalisierte Regulierungstraditionen auszeichneten, habe sich in den südeuropäischen Ländern ein Bruch mit dem Regulierungserbe in Arbeits- und Sozialpolitik vollzogen.

Wie ich im zweiten Teil meiner Arbeit zeigen werde, weichen auch die mittelosteuropäischen Wohlfahrtsstaaten von den drei Idealtypen ab. Trotzdem oder gerade wegen der Kontroverse, die Esping-Andersen mit seinen Typologien ausgelöst hat, sind sie brauchbar, wie Jürgen Kohl zeigt.^[11] In einem Aufsatz beschäftigt er sich mit den Funktionen von Idealtypenbildungen und bewertet das Konstrukt positiv: „Es ist […] gerade die Funktion der idealtypischen Methode, die Analyse der Abweichungen im Sinne einer Charakterisierung des Einzelfalls (beziehungsweise seiner Veränderungen über die Zeit) anzuleiten.“^[12]

Von diesen Überlegungen ausgehend ist eine Einzelfallüberprüfung der mittelosteuropäischen Staaten sinnvoll und mit dem Modell Esping-Andersens vereinbar ohne sein Modell abzulehnen oder zu kritisieren. Unumstritten ist wohl, dass sich immer wieder Wohlfahrtsmodelle finden werden, die nicht exakt in die drei Welten Esping-Andersens einzuordnen sind. Mein Ziel soll es sein, am Ende sagen zu können, welchem der drei Modelle die Wohlfahrtsstaaten der MOE-Länder am nächsten kommen.

3. Exkurs: Die wirtschaftliche Entwicklung der MOE-Länder

3.1 Wirtschaftliche Entwicklungsunterschiede und strukturelle Defizite

Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) gibt Auskunft über die Wertschöpfung von Waren und Dienstleistungen in einem Land über einen bestimmten Zeitraum. Das BIP ist somit ein Indikator für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Landes. Daniel Piazolo^[13] hat die BIP-Werte der MOE-Länder von 1998 in Kaufkraft ausgedrückt und mit dem Durchschnittswert der EU-15-Länder verglichen (siehe Anhang 1). Er kommt zu folgenden Ergebnissen: Tschechien liegt bei 60 % des EU-15-Durchschnittswertes, Ungarn bei 49 %, die Slowakei bei 46 %, Polen bei 39 %. Bedenkt man zusätzlich, dass unter den EU-15-Ländern auch wirtschaftlich schwächere Nationen wie Griechenland, Portugal und Spanien sind, wird der wirtschaftliche Rückstand der MOE-Länder deutlich. Ein weiteres Schaubild (siehe Anhang 2) in dem Aufsatz verdeutlicht die Transformationskosten der letzten Jahre seit 1989. Das BIP von 1998 wird dabei mit dem von 1989 verglichen. Polens BIP 1998 beträgt demnach 117 % des 1989-Wertes, die Slowakei erreicht 1998 genau denselben Wert wie auch 1989 (100 %), Ungarn und Tschechien liegen bei jeweils 95 %. Da das BIP der EU-15 Länder seit 1989 um 20 % gestiegen ist, haben sich die wirtschaftlichen Disparitäten zwischen den MOE-Ländern und der EU noch verstärkt. Ähnlich analysiert auch Michael Dauderstädt: „Das Bruttosozialprodukt bzw. das reale Bruttoinlandsprodukt sank um ein Viertel bis ein Drittel und erreichte – wenn überhaupt – erst ab 1996 wieder das Niveau von 1988.“^[14] Bei den BIP-Veränderungen seit 1998 wird allerdings deutlich, dass wir in allen vier mittelosteuropäischen Ländern von einem stetigen Aufschwung sprechen können. Nur Tschechien musste 1998 einen leichten Einbruch des BIP hinnehmen. Im Vergleich zum Vorjahr gab es 2003 einen BIP-Zuwachs von 4,2 % in der Slowakei, 3,7 % in Polen, von 3,1 % in Tschechien sowie von 3,0 % in Ungarn.^[15] Allerdings erreicht das durchschnittliche BIP aller zehn seit 2004 zur EU gehörenden Staaten nicht einmal 50 % des Durchschnitts der EU-15. (siehe Anhang 3)^[16] In einem Ranking mit allen 25 EU-Nationen ausgedrückt, sind Tschechien und Ungarn die wirtschaftlich stärksten unter den vier MOE-Ländern.^[17]

Neben den genannten Entwicklungsunterschieden gibt es auf dem Wirtschaftssektor ebenso strukturelle Differenzen zwischen den MOE-Ländern und den EU-15-Staaten. Erstens macht die Landwirtschaft im Vergleich zu den EU-15-Nationen einen relativ großen Teil am BIP aus. Der durchschnittliche Anteil der Landwirtschaft am BIP in den EU-15-Ländern betrug 1998 2,3 %. In Tschechien betrug er 4,5 %, in der Slowakei 4,6 %, in Polen 4,8 %, in Ungarn 5,9 % (siehe Anhang 4). Mit dem Erbe der starken Industrialisierung der Ostblockländer dürfte der überdurchschnittliche Anteil der Industrie am BIP in den MOE-Ländern zu erklären sein. In Tschechien betrug der Anteil 1998 41,8 %, in Polen 36,5 %, in der Slowakei 33,3 % und in Ungarn 32,7 %, der EU-15-Durchschnittswert lag damals bei 30,7 % (siehe Anhang 5). Im Dienstleistungssektor lagen die Prozentzahlen der MOE-Länder unterhalb des EU-15-Durchschnittes (siehe Anhang 6). Das größte strukturelle Defizit ergibt sich aus der Diskrepanz zwischen dem Anteil der in der Landwirtschaft tätigen Bevölkerung und dem in diesem Sektor erwirtschafteten Anteil am BIP. Deutlich wird dies vor allem in Polen: 19,1 % der Beschäftigten erwirtschafteten 1998 nur 4,8 % des BIP. In der Slowakei leisteten 8,2 % der Werktätigen 4,6 % des BIP. Die Zahlen für Ungarn und Tschechien entsprachen dem Unproduktivitätsniveau der Landwirtschaft in den EU-15-Ländern, wo 5,2 % der Beschäftigten 2,3 % des BIP erwirtschafteten. (siehe Anhang 7)^[18] Problematisch an der Unproduktivität der polnischen Landwirtschaft ist die mit dem Beitritt zur EU 2004 geschehene Marktöffnung, die zu einer verschärften Konkurrenzsituation geführt hat. Ein fiktives Beispiel: Der polnische Kartoffelbauer kann trotz niedriger Löhne wegen mangelnder Produktivität nicht mit den Marktpreisen aus Spanien mithalten. Es muss zwangsläufig, wenn der Landwirtschaftssektor nicht etwa vom Staat subventioniert wird, zu Verlusten von Arbeitsplätzen kommen.

[...]

^[1] Scharpf, Fritz W. (2002): The European Social Model: Coping with the Challenges of Diversity, MPIfG Working Paper 02/8

^[2] Vgl. Walwei, Ulrich (1999): Die Europäisierung der nationalen Arbeitsmärkte, in: Döring, Dieter (Hrsg.): Sozialstaat in der Globalisierung, Frankfurt a. M., Suhrkamp, S. 182

^[3] Scharpf, Fritz W. (1998): Jenseits der Regime-Debatte: Ökonomische Integration, Demokratie und Wohlfahrtsstaat in Europa, in: Lessenich/Ostner (Hrsg.): Welten des Wohlfahrtskapitalismus, Frankfurt a. M., Campus, S. 344

^[4] Vgl. ebd. S. 334/335

^[5] Götting, Ulrike (1998): Transformation der Wohlfahrtsstaaten in Mittel- und Osteuropa. Eine Zwischenbilanz, Leske + Budrich, Opladen, S. 274

^[6] Lessenich, Stephan (2000): Soziologische Erklärungsansätze zu Entstehung und Funktion des Sozialstaats, in: Allmendinger/Ludwig-Mayrhofer: Soziologie des Sozialstaats, Juventa, Weinheim, S. 44

^[7] Vgl. Lessenich, Stephan (1994): „Three Worlds of Welfare Capitalism“ – oder vier? Strukturwandel arbeits- und sozialpolitischer Regulierungsmuster in Spanien, in: PVS 2/1994, 224 ff. und Obinger, Herbert/Wagschal, Uwe (1998): Drei Welten des Wohlfahrtsstaates? Das Stratifizierungskonzept in der clusteranalytischen Überprüfung, in: Lessenich/Ostner (Hrsg.): Welten des Wohlfahrtskapitalismus, Frankfurt a. M., Campus

^[8] Vgl. Esping-Andersen, Gøsta (1998): Die drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus. In: Lessenich/Ostner: a.a.O., S. 35 ff.

^[9] Vgl. Obinger, Herbert/Wagschal, Uwe (1998): a.a.O.

^[10] Vgl. Lessenich, Stephan (1994): a.a.O.

^[11] Vgl. Kohl, Jürgen (2000): Der Sozialstaat: Die deutsche Version des Wohlfahrtsstaates – Überlegungen zu seiner typischen Verortung, in: Leibfried/Wagschal (Hrsg.): Der deutsche Sozialstaat, Frankfurt a. M., Campus, S. 115-152

^[12] Ebd. S. 119

^[13] Piazolo, Daniel (2002): Entwicklungsunterschiede innerhalb einer erweiterten EU. Herausforderungen und Chancen, in: APuZ, 1-2/2002, S. 11 ff.

^[14] Dauderstädt, Michael (2004): Transformation und Integration der Wirtschaft der postkommunistischen Beitrittsländer, in: APuZ, 5-6/2004, S. 16

^[15] Der Fischer Weltalmanach 2006, Frankfurt a. M., Fischer, S. 367, 421, 455, 469

^[16] Vgl. Buttler, Friedrich/Schoof, Ulrich/Walwei, Ulrich (2005): Europäisches Sozialmodell und Osterweiterung: Wer verändert wen? In: Gesundheits- und Sozialpolitik, 59. Jg., Heft 9/10, S. 12

^[17] Vgl. Mau, Steffen (2004): Soziale Ungleichheit in der Europäischen Union, in: APuZ, Nr. 38/2004, Schaubild 1

^[18] Vgl. Piazolo, Daniel (2002): a.a.O.