Die neue Verfassung der Republik Serbien von 2006 - Eine Analyse

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die neue Verfassung der Republik Serbien: Parlamentarischer Durchbruch oder „Democracy going backwards“?
2.1. Die verfassungsgeschichtliche Entwicklung in Serbien: Der lange Weg zu sich selbst
2.1.1. Die Bundesrepublik Jugoslawien: Aufstieg und Fall des Slobodan Milošević
2.1.2. Der Staatenbund Serbien und Montenegro: „Solania“ oder der Versuch zusammenwachsen zu lassen was nicht zusammen gehört
2.2. Die Republik Serbien: Alleine in eine bessere Zukunft?
2.2.1. Die Verfassung der Republik Serbien: Das Ende des konstitutionellen Schwebezustandes
2.2.2. Die Verfassung der Republik Serbien im europäischen Vergleich: Vergangenheit und Gegenwart
2.2.3. Das politische System Serbiens: vom parlamentarischen Präsidentialismus zum Parlamentarismus?
2.2.4. Die Präambel und die Kosovo-Problematik: Stolperstein auf dem Weg (zurück) nach Europa?

3. Verfassungsrealität und europäische Integration: ein zusammenfassender Ausblick

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das Ende des Kalten Krieges und die darauf folgende Transition in den ehemaligen sozialistischen Staaten führt zu einem so genannten „Dilemma der Gleichzeitigkeit“^[1]. Damit wird die Schwierigkeit bezeichnet zwei, bzw. sogar drei Transformationsprozesse zur selben Zeit bewältigen zu müssen: Demokratisierung und Wirtschaftsumbau vom Plan zum Markt und in einigen Fällen auch Nationalstaatsbildung^[2]. Letztere rückt insbesondere bei den Nachfolgestaaten des ehemaligen Jugoslawiens in den Vordergrund. Während in den anderen Staaten des ehemaligen Ostblocks dieses Dilemma teils schmerzhaft, aber unblutig verläuft, nahmen die Ereignisse in der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien (SFRJ), die bereits vor dem Ende des Kalten Krieges einen Sonderweg im Sozialismus beschreitet, auch bei der Lösung dieses Dilemmas einen eigenen Verlauf. Während es in der Tschechoslowakei, die sich ebenfalls mit der zusätzlichen Problematik der Nationalstaatsbildung beschäftigen muss, zu einer „samtenen Revolution“, also einer friedlichen Trennung der Tschechischen und der Slowakischen Republik, kommt, zerfällt der ehemalige jugoslawische Staat in mehreren Kriegen nach und nach in seine Teilrepubliken, aus denen die SFRJ besteht. Diese rund 15 Jahre dauernde Entwicklung findet mit der Auflösung des Staatenbundes Serbien und Montenegro 2006 seinen Abschluss. Dort wo sich Staaten auflösen und neu konstituieren, tauchen unweigerlich rechtliche Fragen auf. Aber die überaus spannende Frage nach der Rechtsnachfolge von föderativen Staaten, die in ihre Teilrepubliken zerfallen, kann in dieser Arbeit allemal am Rande berücksichtigt werden. Hier soll vielmehr ein weiteres „Dilemma“ die Ausgangsfrage bilden, die Frage nach parlamentarischem Durchbruch oder „Democracy going backwards“. Diese Frage stellt sich bei der Betrachtung der neuen serbischen Verfassung. Die Antwort darauf wird im Folgenden erarbeitet.

Von den vielen Verfassungen, die auf die der SFRJ folgen, bietet sich die der Republik Serbien in mehrerer Hinsicht zur Analyse an. Zum einen handelt es sich mit einer Geltungsdauer von etwas mehr als einem Jahr um die jüngste Verfassung in Europa – der ehemalige Partner im Staatenbund, Montenegro, ist noch damit beschäftigt sich eine Verfassung zu geben. Des weiteren wird die – trotz erklärter Unabhängigkeit – nach serbischer Verfassung immer noch autonome Provinz Kosovo und Metohija, genauer dessen zukünftiger Status, verfassungsrechtliche Konsequenzen haben. Der Kosovo wird in der neuen serbischen Verfassung als integraler Teil der Republik bezeichnet, was nach der Unabhängigkeitserklärung der unter UN-Verwaltung stehenden Provinz zu einer Verfassungsänderung führen muss, wenn die Republik Serbien den Kosovo international anerkennen will. Dies wird sich aber bei den momentanen rechtlichen Voraussetzungen und der Parteienkonstellation im serbischen Parlament schwer realisieren lassen, jedoch für eine weitere Annäherung an die Europäische Union unvermeidbar sein.

Um die serbische Verfassung von 2006 und die angesprochenen Fragen nach der Entwicklung des politischen Systems und dem Status der autonomen Provinz Kosovo verstehen zu können, ist es notwendig die verfassungsgeschichtliche Entwicklung in den letzten 15 Jahren in Serbien zu betrachten. Aufgrund des erwähnten besonderen Verlaufs im serbische Staat muss man dabei nicht weniger als vier Dokumente berücksichtigen. Das Ausgangsdokument ist die Verfassung der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien von 1974. Im Jahr 1990 gab sich die damalige Sozialistische Teilrepublik der SFRJ, Serbien, eine eigene Verfassung, an deren Stelle die aktuell gültige getreten ist. Zwei Jahre später wird zusammen mit Montenegro die Bundesrepublik Jugoslawien (BRJ) mit einer eigenen Verfassung gegründet, die fortan neben der serbischen Verfassung besteht. Die BRJ wird schließlich 2003 durch den Staatenbund Serbien und Montenegro ersetzt, der drei Jahre später durch das Unabhängigkeitsreferendum Montenegros aufgelöst wird.

Aufgrund der Aktualität der Verfassungsgebung Serbiens existieren nur relativ wenige – insbesondere deutschsprachige – Analysen.^[3] Dennoch, je geringer die Anzahl der Veröffentlichungen, desto kontroverser sind diese. Wurde die Verfassung von Politikern innerhalb der Europäischen Union durchweg als positiv begrüßt (vgl. Raith 2006), wird sie von Nicht-Regierungsorganisationen als Schritt weg von der Demokratie bewertet.^[4] Eine sehr sachliche Untersuchung stellt die der European Commission for Democracy through Law, der so genannten Venedig-Kommission, dar (ECDL 2007).

Da die Diskussionen über Serbien, insbesondere im Zusammenhang mit dem blutigen Zerfall Jugoslawiens, häufig parteiisch von beiden Seiten geführt wird, sollen die genannten Artikel nur die Basis sein, von der die Untersuchung ausgeht. Die Analyse an sich soll dann weitestgehend direkt an der Verfassung selbst, in serbischer (NSRS 2006) und englischer (PRS 2006) Ausführung, vorgenommen werden. Die englische Übersetzung dient dabei als Hauptdokument, das serbische Original wird nur an relevanten Stellen zum Vergleich herangezogen.

Um die geschichtliche Verortung der jetzigen Serbischen Verfassung vornehmen zu können soll im Folgenden zunächst eine kurze Zusammenfassung der Entwicklung der verschiedenen Verfassungen gegeben werden, die in Serbien gültig waren. Danach wird ausführlich auf die neue Verfassung der Republik Serbien eingegangen und signifikante Stellen mit den alten Konstitutionen und denen anderer Staaten der EU verglichen. Schließlich wird anhand der relevanten Stellen das politische System Serbiens und die rechtliche Problematik im Zusammenhang mit der autonomen Provinz Kosovo genauer betrachtet. Abschließend soll ein Ausblick auf die weitere Verfassungsentwicklung unter besonderer Berücksichtigung eines möglichen zukünftigen Beitritts Serbiens zur EU gewagt werden.

2. Die neue Verfassung der Republik Serbien: Parlamentarischer Durchbruch oder „Democracy going backwards“?

Die Verabschiedung der neuen Verfassung der Republik Serbien im Herbst 2006 ruft die unterschiedlichsten Reaktionen hervor. Die Freude darüber, dass der sechsjährige konstitutionelle Schwebezustand überwunden ist, gehört genauso zum Meinungsspektrum, wie der Vorwurf die ebenso lange dauernde demokratische Entwicklung des Landes dadurch umzukehren. Die folgende Analyse soll zeigen, dass die neue Verfassung der Republik Serbien durchaus zu begrüßen, die Verfassungsentwicklung aber noch keinesfalls abgeschlossen ist. Insbesondere der der zukünftige Status des Kosovo und eine mögliche zukünftige EU-Mitgliedschaft würden Verfassungsänderungen notwendig machen. Bevor die neue serbische Verfassung im Detail analysiert wird, soll hier kurz der Weg zu dieser seit dem Ende des Kalten Krieges in Serbien dargestellt werden.

2.1. Die verfassungsgeschichtliche Entwicklung in Serbien: Der lange Weg zu sich selbst

Um eine Untersuchung der aktuellen Verfassung der Republik Serbien vornehmen zu können, ist zum einen wichtig zu begreifen in welcher Verfassungstradition die junge Republik Serbien steht – mit dem Ende des Staatenbundes 2006 erlangte Serbien seit knapp 90 Jahre seine staatliche Eigenständigkeit zurück. Darüber hinaus dient die Betrachtung der vorigen in Serbien gültigen Verfassungen auch dazu, die später noch darzustellende Kosovo-Problematik besser einordnen zu können. Dazu werden zunächst die politischen Ereignisse im ehemaligen Jugoslawien nachgezeichnet und danach die wichtigsten verfassungsrechtlichen Aspekte für die Republik Serbien beleuchtet. Hierbei wird chronologisch vorgegangen, also zunächst die Bundesrepublik Jugoslawien und danach der Staatenbund Serbien und Montenegro abgehandelt.

2.1.1. Die Bundesrepublik Jugoslawien: Aufstieg und Fall des Slobodan Milošević

Die Bundesrepublik Jugoslawien wird im Frühjahr 1992 als Reaktion auf die Unabhängigkeitserklärungen Kroatiens, Sloweniens, Bosnien-Herzegowinas und Mazedoniens von Serbien und Montenegro gegründet. Im April 1992 wird eine neue Verfassung von Abgeordneten von Serbien und Montenegro im Parlament der SFRJ angenommen, welche die Verfassung von 1974 ersetzen soll. Die Abgeordneten der bereits unabhängigen Teilrepubliken nehmen an dieser Abstimmung nicht Teil. Diese haben durch ihre Unabhängigkeitserklärung bereits die Verfassung der SFRJ abgeschafft und durch eine eigene ersetzt. Mit diesem Akt verbunden ist die Hoffnung der Regierung in Belgrad, dass die BRJ die alleinige Rechtsnachfolge der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien antreten würde. Die nach dem französischen Verfassungsrichter Robert Badinter benannte Badinter-Kommission der Europäischen Gemeinschaft befindet jedoch, dass die SFRJ als im Auflösen zu begreifen ist und demnach die BRJ nur eine von fünf Rechtsnachfolgern neben Kroatien, Slowenien, Bosnien-Herzegowina und Mazedonien sein kann (Pellet 1992: 183). Dieses Ergebnis hat zwar „nur“ völkerrechtliche Konsequenzen: Die BRJ müsste sich nun neu um eine Mitgliedschaft in der UNO bewerben. Da eine Bewerbung allerdings bis zum Jahr 2000 ausbleibt, ist die Bundesrepublik Jugoslawien mit ihrer Gründung 8 Jahre faktisch nicht mehr in die internationale Gemeinschaft eingebunden und die Konsequenzen somit weit reichend.

Innerstaatlich bringt die neue Verfassung weitere Veränderungen mit sich. So wird wie in anderen Staaten des ehemaligen Ostblocks die führende Rolle der kommunistischen Partei abgeschafft und die Gründung neuer Parteien zugelassen. Die Kommunisten in der BRJ benennen sich um, werden genauer gesagt zu Sozialisten in Serbien (Socijalistička Partija Serbije, SPS) und Demokratischen Sozialisten in Montenegro (Demokratska Partija Socijalista Crne Gore, DPS).

Auch wenn die BRJ sich als legitimer Nachfolger der SFRJ versteht, werden auch einige institutionelle Änderungen notwendig. Die Verfassung der BRJ ist ein föderales Abkommen über einen Zusammenschluss zweier föderaler Einheiten, sprich Serbien und Montenegro (Popović 2005: 722). Die drei Hauptorgane des Bundesstaates sind der Bundesrat, die Bundesregierung und der Präsident der Republik. Der Bundesrat besteht aus zwei Kammern, dem Rat der Bürger und dem Rat der Republik. Während im Rat der Republik beide Teilrepubliken gleich repräsentiert sind, hat Montenegro eine überproportionale Vertretung im Rat der Bürger. Eine gesonderte Vertretung der beiden autonomen Provinzen Kosovo und Vojvodina ist hierbei nicht vorgesehen. Deren Aufwertung durch die Verfassung von 1974 wird bereits durch die serbische Verfassung von 1990 zurückgenommen. Nach Artikel 83 der Verfassung kann der Bundesrat durch die Bundesregierung aufgelöst werden und nicht wie zu erwarten durch das Staatsoberhaupt. Überhaupt stellt die Bundesregierung laut Verfassung den stärksten Part im Organgefüge dar. Man kann von einer Art „Kanzler System“ (Popović 2005: 723) sprechen, wie es in der Bundesrepublik Deutschland angewandt wird. Der Präsident der Republik wird durch den Bundesrat gewählt. Dieser ist Staatsoberhaupt mit einer eher limitierten Macht. Auch hier können Parallelen zu dem deutschen Bundespräsidenten gezogen werden, allerdings hat der Präsident der BRJ laut Verfassung nicht einmal das Recht zur Gegenzeichnung (Popović 2005: 723). Eine Besonderheit stellt Artikel 104 der Verfassung dar. Nicht nur, dass die Bundesregierung das Recht hat den Bundesrat, dem sie eigentlich verantwortlich gegenüber ist, aufzulösen. Darüber hinaus kann ein Misstrauensantrag des Bundesrates gegen die Bundesregierung nur einstimmig durch beide Kammern gestellt werden. Es könnte also zu der – in der Praxis nie vorgekommenen – Situation führen, dass die Bundesregierung ohne Vertrauen der einen Kammer mit Unterstützung der anderen weiterregieren kann. Alle diese Elemente charakterisieren das politische System in der BRJ als parlamentarisch. Die Realität sieht hierbei allerdings etwas anders aus. Popović führt dies auf zwei Gründe zurück: Zum einen auf die kommunistische Tradition der uneingeschränkten Macht, die der verfassungsmäßig gewollten gegenseitigen Kontrolle der Organe entkommt. Zum anderen sei die Atmosphäre von Krisen und Krieg dafür verantwortlich zu machen (Popović 2005: 723). Tatsächlich versucht bereits damals Slobodan Milošević, der zu Beginn der BRJ keine Ämter auf Bundesebene inne hat, Einfluss durch das Amt des Präsidenten zu nehmen. Der erste Präsident, Dobrica Ćosić, wird nur nach knapp einjähriger Amtszeit durch den von Milošević getreuen Zoran Lilić ersetzt. Nach dessen regulärer vierjähriger Amtszeit wird Milošević schließlich 1997 Präsident der BRJ. Im Zuge der demokratischen Revolution im Jahr 2000 wird Milošević nach verlorener Wahl durch friedliche Demonstrationen zum Rücktritt gezwungen und durch den heutigen Ministerpräsidenten Serbiens, Vojislav Koštunica, ersetzt.^[5]

Neben Widersprüchlichkeit innerhalb der Bundesverfassung herrscht ebenfalls ein Widerspruch zwischen den Verfassungen der beiden Teilstaaten der BRJ, Serbien und Montenegro, sowohl untereinander, als auch mit der Bundesverfassung. Während der gesamten Zeit des Bestehens der BRJ werden diese nie harmonisiert. Ein zentraler Widerspruch besteht z. B. darin, dass ein der Bundesverfassung widersprechender Artikel oder Gesetz der beiden Teilstaaten nach sechs Monaten außer Kraft treten soll. Das Bundesverfassungsgericht setzt dies allerdings ungleich zu Gunsten der serbischen Gesetze um, so dass diese weiterhin Bestand haben, vergleichbare montenegrinische jedoch außer Kraft gesetzt werden (Fischer 2004: 4).

Allein schon die Frage der Souveränität, die für einen Staat mit zu den zentralsten Fragen zählt, ist im Bezug auf die BRJ nicht so einfach zu beantworten. Die Bundesverfassung gesteht den Teilrepubliken in diesen Bereichen Souveränität zu, die nicht vom Bund geregelt werden. Die montenegrinische Verfassung behält sich Souveränität für alle Bereiche vor, die nicht ausdrücklich auf Bundesebene übertragen werden. Laut Artikel 72 der serbischen Verfassung steht der Teilrepublik volle äußere Souveränität vor. Ebenfalls herrschen Widersprüche in den Bereichen territoriale Integrität, Staatsbürgerschaft und Verteidigung. Dies führt nach Andrea Fischer zu dem Schluss, dass „keine der Republiken die Bundesrepublik Jugoslawien jemals wirklich anerkannt hat“ (Fischer 2004: 4).

[...]

^[1] genauere Ausführungen zum Dilemma der Gleichzeitigkeit finden sich z. B. bei Offe 1991 und Merkel 1999.

^[2] Merkel 1999: 377.

^[3] Der Politikwissenschaftler Jörg Heeskens bildet hier eine der wenigen guten Ausnahmen (Heeskens 2007).

^[4] Hier explizit von der International Crisis Group (ICG 2006).

^[5] genaueres zur demokratischen Revolution und den Auswirkungen der gestohlenen Wahl durch Milošević findet sich bei Thompson 2004.