Über die Einführung der Doppik auf dem Weg zu einer neuen politischen Steuerung am Beispiel einer Kommunalverwaltung

INHALTSVERZEICHNIS

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

TABELLENVERZEICHNIS

ANLAGENVERZEICHNIS

VERZEICHNIS DER GESETZE

1 EINFÜHRUNG IN DIE THEMATIK UND ANLIEGEN DER
ARBEIT
1.1 Problemstellung und Zielsetzung
1.2 Methodische Vorgehensweise und Aufbau der Arbeit
1.3 Vorstellung des Landkreises Ebersberg mit seiner Verwaltung

2 AUSGANGSSITUATION BEI DER DOPPIKUMSTELLUNG
2.1 Projektkonzeption und -organisation
2.2 Zeit- und Ressourcenplanung
2.3 Konfliktpotenzial Verwaltung
2.4 Konfliktpotenzial Politik und Verwaltungsführung
2.5 Gemeinsame Zielsetzungen von Verwaltung und Politik

3 UNTERSCHEIDUNGSMERKMALE ZWISCHEN KAMERALISTIK
UND DOPPIK UND POLITISCHE ENTWICKLUNG DES
HAUSHALTS
3.1 Doppik schlägt Kameralistik
3.1.1 Verwaltungshaushalt versus Ergebnisrechnung
3.1.2 Die neue Bedeutung der Kosten- und Leistungsrechnung
3.1.3 Finanzrechnung und Liquidität
3.1.4 Offene Forderungen
3.1.5 Vermögenshaushalt versus Investitionsplan
3.2 Bilanz
3.2.1 Bilanzpolitik
3.2.2 Abschreibungen eines umlagefinanzierten Haushalts – ein Konflikt
3.2.3 Eigenkapital
3.3 Resultierender Veränderungsbedarf

4 BEWERTUNG DER POLITIK NACH DREI JAHREN ERFAHRUNG MIT DEM DOPPISCHEN HAUSHALT
4.1 Methodik zur Befragung und zu den Interviews
4.2 Veränderung der Zusammenarbeit zwischen Politik und Verwaltung
4.3 Beurteilung des Doppischen Haushalts
4.4 Beurteilung des Steuerungsprozesses (Berichtswesen gegenüber der Politik)
4.5 Bewertung der Ausschussstrukturen
4.6 Zielvereinbarungsprozess
4.7 Resultierender Veränderungsbedarf

5 NORMATIVE, STRATEGISCHE UND OPERATIVE VERÄNDERUNGEN DURCH DIE POLITIK
5.1 Ausschussstrukturen
5.2 Eigenfinanzierungsvorbehalt
5.3 Gestaltung des Doppischen Haushalts durch die Politik
5.4 Diskussion über die „Grenzen der Verschuldung“
5.5 Personalentwicklung in der Politik

6 EMPFEHLUNGEN FÜR EINE NEUE POLITISCHE STEUERUNG
6.1 Handlungsempfehlungen
6.2 Gestaltungsempfehlungen

7 RESÜMEE

QUELLENVERZEICHNIS

ANLAGEN

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

Abbildung Abbildungsbezeichnung

Abb. 1: Entwicklung des Neuen Kommunalen Finanzwesens in Bayern

Abb. 2: Ressourcenverbrauchskonzept

Abb. 3: Ganzheitlicher Ansatz des Landkreises Ebersberg zum Neuen Steuerungsmodell

Abb. 4: Projektplan Doppik-Umstellung

Abb. 5: Projektorganisation

Abb. 6: Projektorganisation Landratsamt Ebersberg

Abb. 7: Schwerpunkte von Politik, Verwaltungsführung und Fachbereichen im Managementprozess

Abb. 8: Mandatsdauer der Befragten

Abb. 9: Auswirkungen von Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling, Budgetierung, Berichtswesen und Doppik auf die Zusammenarbeit von Politik und Verwaltung

Abb. 10: Wie bewerten Sie die Arbeit der Projektgruppe Politik und Verwaltung?

Abb. 11: Wie beurteilen Sie den doppischen Haushalt?

Abb. 12: Wie häufig sollte gegenüber welchen Gremien jährlich berichtet werden?

Abb. 13: Gegenwärtige Verantwortungsstruktur in der Politik

Abb. 14: Wie bewerten Sie die Ausschussstruktur und Budgetierung?

Abb. 15: Wie beurteilen Sie den Zielvereinbarungsprozess?

Abb. 16: Ausschüsse alt – Ausschüsse neu (ohne Pflicht- ausschüsse wie Kreisrechnungsprüfungsausschuss und Jugendhilfeausschuss)

Abb. 17: Dezentrale Ausschussverantwortung

Abb. 18: Eckwerteverfahren Haushalt 2009

TABELLENVERZEICHNIS

Tabelle Tabellenbezeichnung

Tab. 1: Kameralistik versus Doppik

Tab. 2: Auszug aus dem Teilergebnisplan des Doppischen Haushalts des Landkreises Ebersberg

Tab. 3: Auszug aus der Sachkontenauflistung des Doppi- schen Haushalts des Landkreises Ebersberg

Tab. 4: Beispiel einer Produktbeschreibung aus dem Doppischen Haushalt des Landkreises Ebers- berg

Tab. 5: Auszug aus dem Kostenträgerplan des Doppischen Haushalts des Landkreises Ebersberg 2007

Tab. 6: Auszug aus dem Investitionsplan eines Teiler- gebnisplans im Doppischen Haushalt des Land- kreises Ebersberg

ANLAGENVERZEICHNIS

Anlage 1: Codex Vivendi

Anlage 2: Leitbild des Landratsamtes Ebersberg

Anlage 3: Eröffnungsbilanz des Landkreises Ebersberg zum 1.1.2005

Anlage 4: Fragebogen: Schriftliche Befragung der Politik

Anlage 5: Interviews mit Politikern (nicht enthalten)

Anlage 6: Auswertung: Befragung der Politik (nicht enthalten)

VERZEICHNIS DER GESETZE

GO a.F. Bayerische Gemeindeordnung alte Fassung v. 22. August 1998 (GVBl. S. 797 ff.)

GO n.F. Bayerische Gemeindeordnung neue Fassung v. 10.04.2007 (GVBl. S. 271)

HGB Handelsgesetzbuch in der im BGBl. Teil III, Gliederungsnummer 4100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 5. Januar 2007 (BGBl. I S. 10)

KommHV Verordnung über das Haushalts-, Kassen- und
Rechnungswesen der Gemeinden, der Landkreise und der Bezirke (Kommunalhaushaltsverordnung - KommHV) , BayRS II, S. 443, zuletzt geändert am 23.11.2000 (GVBl 2000, S. 799)

KommHV Doppik Entwurf einer Verordnung über das Haushalts-, Kas-
sen- und Rechnungswesen der Gemeinden, der Land-
kreise und der Bezirke nach den Grundsätzen der
doppelten kommunalen Buchführung (Kommunal-
haushaltsverordnung-Doppik – KommHV-Doppik)
Stand: 25.04.2007

NKFG Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanage-
ment für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Kommunales Finanzmanagementgesetz NRW - NKFG NRW) vom 16. November 2004, (GVBl am 24. November 2004)

Hinweis:

Wegen der besseren Lesbarkeit der Arbeit wird auf doppelgeschlechtliche Bezeichnungen verzichtet.

1 EINFÜHRUNG IN DIE THEMATIK UND ANLIEGEN DER ARBEIT

In Deutschland gab es bereits Anfang der 90er Jahre wegen der kommunalen Finanzkrisen Reformbemühungen. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle zur Verwaltungsvereinfachung (KGSt) in Köln hat aufbauend auf den Erfahrungen der holländischen Stadt Tilburg das Neue Steuerungsmodell formuliert und veröffentlicht (vgl. KGSt-Bericht 5/1993). Dieses Modell verbessert die Steuerungsmöglichkeiten der Kommunen. Es empfiehlt die Anwendung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente wie insbesondere Budgetierung, Controlling und Qualitätsmanagement. Neben dem Ressourcenverbrauchskonzept entstanden weitere Rechnungskonzepte, wie das „Neue Kommunale Finanzmanagement“ in Nordrhein-Westfalen. Die Städte Brühl, Dortmund, Düsseldorf, Moers und Münster sowie die Gemeinde Hiddenhausen und der Kreis Gütersloh haben unter Begleitung des Landes Nordrhein-Westfalen einen Vorschlag für ein kommunales Haushaltsrecht auf der Basis der kaufmännischen Buchführung erarbeitet und anschließend drei Jahre lang erprobt. Ergebnis der Modellprojekte war ein gemeinsamer Vorschlag zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts, mit dem das Projekt Mitte 2003 planmäßig beendet wurde (vgl. NKF-Netzwerk NRW 2007). Zukünftig werden die kommunalen Haushalte in Nordrhein-Westfalen nicht mehr kameralistisch sondern doppisch (auf der Grundlage der kaufmännisch doppelten Buchführung) aufgestellt. Gesetzliche Grundlage ist das Gesetz für ein Neues Kommunales Finanzmanagement (NKFG), das am 01.01.2005 in Kraft getreten ist (vgl. Keller, 2005, 3).

Der Freistaat Bayern hat ein entsprechendes Gesetz zum 01.01.2007 beschlossen; mit den Gemeinden Hallbergmoos, Putzbrunn, Königsbrunn und dem Landkreis Ebersberg gab es aber bereits 2002 bzw. 2005 Vorreiter bei der Einführung der Doppik (vgl. Keller, 2005, 3). Im Jahr 2006 folgte mit dem Landkreis Mühldorf am Inn der zweite bayerische Landkreis, der auf die Doppik umstellte und 2007 machten sich mit den Landkreisen Bamberg, Passau, Neu-Ulm, Schweinfurt und Günzburg fünf weitere bayerische Landkreise auf den Weg in das neue kommunale Finanzwesen. Im Gegensatz zu den meisten anderen Bundesländern gibt es in Bayern keinen verpflichtenden Umstellungszeitpunkt, die Kommunen können auf die Doppik umstellen oder ihr Rechnungswesen unverändert bei der Kameralistik belassen. Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung in Bayern:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Entwicklung des Neuen Kommunalen Finanzwesens in Bayern

Quelle: vgl. ähnlich Schulungsunterlage des Bayerischen Kom-
munalen Prüfungsverbandes (2007)

Das Anliegen der vorliegenden Arbeit ist das Aufzeigen der Erfahrungen bei der Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik am Beispiel des Landkreises Ebersberg. Dabei liegt der Schwerpunkt nicht auf den in der Literatur ausführlich beschriebenen Instrumenten sondern vielmehr auf der praktischen Umsetzbarkeit und den Entwicklungen auf diesem Weg. Als entscheidender Erfolgsfaktor wird die veränderte politische Steuerung herausgearbeitet.

1.1 Problemstellung und Zielsetzung

Die kameralistische Buchführung (kurz: Kameralistik von lat. camera: fürstliche Rechnungskammer) ist der Rechnungsstil der öffentlichen Verwaltung. Die Kameralistik ist eine Geld- und Finanzrechnung, die den Erfordernissen der staatlichen Haushalte durch exakte Aufzeichnung der gezahlten Einnahmen sowie der geleisteten Ausgaben gerecht wird (vgl. Staender, 2000, 262, zitiert in Keller, 2005, 3). „Es wird also der Geldverbrauch erfasst, d.h. die kalender- und titelmäßig geordneten Ausgaben und Einnahmen bzw. Auszahlungen und Einzahlungen nach den Bewirtschaftungsstellen. Die kameralistische Haushaltsführung kennt keine Inventur und kein Inventar mit Wertangaben, es existieren lediglich Inventarlisten ohne Deklarationen. Neu beschaffte Vermögensgegenstände werden in diese Verzeichnisse aufgenommen und Vermögensgegenstände, deren Nutzung beendet ist, herausgenommen. Der Zeitwert des Vermögens ist nicht bekannt. Die Nutzungsdauer wird nicht festgelegt und Abschreibungen finden keine Berücksichtigung. Dadurch wird der Ressourcenverbrauch nicht sichtbar“ (Keller, 2005, 3 f.).

Im Gegensatz dazu zeigt die Doppik den Ressourcenverbrauch pro Periode. Die Doppik erfasst in einer Gewinn- und Verlustrechnung alle Erträge und Aufwendungen. Durch die Gegenüberstellung von Ertrag und Aufwand kommt es zur Abbildung des Ressourcenverbrauchs. Wenn die Aufwendungen einer Periode die Erträge übersteigen, liegt ein Ressourcen- oder Werteverzehr vor. „In diesem Prinzip der periodengerechten Zuordnung des Ressourcenverbrauchs zu dem Haushaltsjahr, in dem der Werteverzehr stattfindet, liegt der wesentliche Systemwechsel durch die Einführung des neuen Haushaltswesens“ (Häfner 2002, 31, zitiert in Keller, 2005, 4). Man kann es auch so ausdrücken: Weg von der Inputorientierung (Geldverbrauch) hin zur Outputorientierung (Ressourcenverbrauch).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Ressourcenverbrauchskonzept

Quelle: Häfner, 2002, 31, vgl. auch Keller, 2005, 4

Die Zielsetzung der Einführung der Doppik in der öffentlichen Verwaltung besteht in der Verbesserung der Transparenz der Auswirkungen des politischen Handelns im Sinne einer Generationengerechtigkeit. Ein rein auf Geldflüssen angelegtes Rechnungswesen wie das der Kameralistik kann das nicht leisten. Die Nutzenpotenziale gegenüber der Kameralistik liegen in der vollständigen Erfassung der Vermögens- und Schuldenwerte, einer integrierten Kosten- und Leistungsrechnung, einer vollständigen Transparenz der Veränderung der Vermögenssubstanz (Ergebnis) und in Liquiditätsveränderungen. Über die spätere Konsolidierung werden die ehemals ausgegliederten Bereiche in der Bilanz wieder sichtbar und über die Periodenabgrenzung der Ergebnisperspektive wird eine verbesserte Periodengerechtigkeit erzielt.

Grundsätzlich besteht in Bayern auch die Möglichkeit, auf die sog. erweiterte Kameralistik umzustellen. Derzeit ist in Bayern keine Kommune bekannt, die sich auf diesen Weg begibt. Dies ist auch nicht besonders verwunderlich, denn es stellt sich schon die Frage, warum die Kameralistik in der Vergangenheit nicht in der Lage war, für mehr Transparenz gegenüber der Politik zu sorgen. Erst die Diskussionen über die Notwendigkeit der Einführung der Doppik rüttelten die „Kameralisten“ wach und führten bei den „Doppikern“ zu Recht zu der Fragestellung: „Wenn die Kameralistik eine ähnliche Transparenz darstellen kann wie die Doppik – warum hat sie das dann in der Vergangenheit nicht getan?“. Die wesentlichen Unterschiede von Kameralistik und Doppik werden in Kapitel 3.1 dargestellt.

1.2 Methodische Vorgehensweise und Aufbau der Arbeit

Zunächst erfolgt die Vorstellung des Landkreises Ebersberg. Der Verwaltungsaufbau und die Finanzierung der Aufgaben des Landkreises und seiner Verwaltung stehen dabei im Mittelpunkt der Betrachtung.

Im zweiten Teil wird das Projekt „Umstellung auf die Doppik“ mitsamt seinen Konfliktpotenzialen sowie den gemeinsamen Zielsetzungen beschrieben.

Die für die Politik^[1] relevanten Unterscheidungsmerkmale zwischen Kameralistik und Doppik werden im dritten Teil der Arbeit aufgezeigt. Der Schwerpunkt liegt auf der Erläuterung der unterschiedlichen Komponenten des Haushalts sowie dem daraus resultierenden Veränderungsbedarf.

Der vierte und fünfte Teil basieren auf praktischen Erfahrungen und wurden unter Einbindung von empirischen Erkenntnissen aus durchgeführten Befragungen der Kreisräte sowie einzelnen Interviews erarbeitet. Es werden verschiedene Veränderungen aufgezeigt, die den Schluss zulassen, dass sich durch die Umstellung auf die Doppik die politische Steuerung verändern kann.

Der letzte Teil der Arbeit gibt Empfehlungen für eine neue politische Steuerung unter Nutzung der Erkenntnisse aus der Doppik. Politik und Verwaltung sollen Anregungen erhalten, weitere Umsetzungsschritte zu gehen.

1.3 Vorstellung des Landkreises Ebersberg mit seiner Verwaltung

Der Landkreis Ebersberg mit 549 qkm Fläche liegt im Osten der Landeshauptstadt München. In diesem Landkreis mit einer der niedrigsten Arbeitslosenquoten in ganz Deutschland leben derzeit rund 125.000 Einwohner mit steigender Tendenz. Die Zukunftsprognosen für den Landkreis Ebersberg sind günstig. In der Verwaltung sind rund 350 Mitarbeiter beschäftigt, jährlich bildet der Landkreis vier junge Schulabgänger im Beruf des Verwaltungsfachangestellten aus. Der Großteil der Mitarbeiter sind Verwaltungsfachangestellte und Beamte, im Landkreis werden aber auch Ingenieure, Sozialpädagogen und Ärzte eingesetzt. Die Verwaltung gliedert sich in 5 Abteilungen sowie Stabsstellen:

- Zentralabteilung 1: Zentrale Angelegenheiten des Kreises mit EDV, Personalservice, Liegenschaften und Finanzen
- Fachabteilung 2: Soziales mit Sozial- und Jugendamt, Wohngeld und Arbeitsgemeinschaft für Beschäftigung und Soziales
- Fachabteilung 3: Öffentliche Sicherheit und Ordnung, Kommunalaufsicht, Ausländeramt, Kfz-Zulassungs- und Führerscheinstelle und Veterinäramt
- Fachabteilung 4: Bauen und Umwelt mit Bauamt, Wasser-, Abfall- und Immissionsschutz sowie Naturschutz
- Fachabteilung 5: Gesundheitsamt und Betreuungsstelle
- Stabsstellen Kommunale Steuerung, Wirtschaftsförderung/Kreisentwicklung sowie internes Revisionsamt.

Die Landkreisverwaltung wird von der Landkreispolitik geführt, der der Landrat als gewählter Vertreter der Kreisbürger vorsteht. Der Kreistag besteht aus 60 ebenfalls von den Landkreisbürgern gewählten Kreisräten von CSU, SPD, Grünen, FDP sowie Freien Wählern.

Die Bilanzsumme des Landkreises beträgt rund 111 Mio. EUR, der Ergebnishaushalt rund 78 Mio. EUR, gegliedert in rund 360 Produkten. Während sich die Gemeinden über das Aufkommen aus den Realsteuern und einem Anteil an der Einkommenssteuer finanzieren, sieht der Gesetzgeber für die Landkreise keine entsprechende Zuweisung eigener Finanzquellen vor. Deshalb sind die Landkreise auf staatliche Zuweisungen (vor allem Finanzausgleich) und auf die Erhebung der Kreisumlage bei den kreisangehörigen Gemeinden (21 im Landkreis Ebersberg) angewiesen. Etwa die Hälfte der Kreisumlage müssen die Landkreise derzeit wiederum als Bezirksumlage abführen. Die enorm ansteigenden Sozialausgaben, die inzwischen mehr als 40 % der Ausgaben im Ergebnishaushalt ausmachen, führen zu tendenziell immer höheren Kreisumlagesätzen und damit Finanzierungsproblemen der kommunalen Gebietskörperschaften Gemeinden, Landkreise und Bezirke.

2 AUSGANGSSITUATION BEI DER DOPPIKUMSTELLUNG

Bereits im Jahr 1995 hat der Landkreis Ebersberg begonnen, seine Verwaltung im Sinne des Neuen Steuerungsmodells und eines kontinuierlichen Verbesserungsprozesses umzugestalten. Dabei hat der Landkreis von Anfang an einen ganzheitlichen Ansatz gewählt. Damit unterscheidet sich der Landkreis von vielen anderen Kommunen, die jeweils einzelne Instrumente umgesetzt haben (vgl. KGSt-Bericht Nr. 2/2007, 4). Die einzelnen Handlungsfelder des ganzheitlichen Ansatzes können der folgenden Abbildung entnommen werden:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3: Ganzheitlicher Ansatz des Landkreises Ebersberg zum Neuen Steuerungsmodell. Quelle: Eigene Darstellung

Effizienz und Effektivität sollten durch eine umfassende Dezentralisierung von Fach- und Ressourcenverantwortung und eine outputgesteuerte Verwaltungsführung erreicht werden. Diese sollte durch eine Umgestaltung der Aufbauorganisation (Fachbereichsstrukturen), die Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente (Controlling, Kosten- und Leistungsrechnung) und ein prononciertes Personalmanagement unterstützt werden. Sowohl interne Verwaltungsabläufe als auch die Steuerung der Verwaltung durch die Politik sollten mittels Kontrakten und Zielvereinbarungen erfolgen. „Unter Strom gesetzt“ werden sollte dieses „neue“ System der Verwaltungssteuerung durch eine Orientierung am Kunden (vgl. Bogumil u. a., 2007, 23). Für seine Kundenorientierung erhielt der Landkreis Ebersberg bereits im Jahr 2000 den Innovationspreis der Bayerischen Staatsregierung (vgl. Keller, 2007 a).

2.1 Projektkonzeption und -organisation

Die Einführung der Doppik stellt eine grundlegende Veränderung dar, deren Erfolg unter anderem von einem professionellen Projektmanagement abhängt (vgl. Helfrich/ Paul in Bayer. Verwaltungsschule (Hrsg.) 2004, 195, zitiert in Keller, 2005, 8).

Im Hinblick auf die organisatorische Gestaltung von Projekten sind zwei Ebenen zu unterscheiden: die Organisation des Projektes selbst und die Verknüpfung der Projektarbeit mit dem regulären Aufgabenvollzug. Unternehmen gehen dazu über, ganze Arbeitsbereiche, vor allem Forschung und Entwicklung, nur noch in Projektform zu organisieren; hier wird vor allem von der Matrix-Projektorganisation Gebrauch gemacht, das ist die organisatorische Integration von (zeitlich befristeten) Projekten in das Tagesgeschäft. Daneben gibt es die Stabs-Projektorganisation, bei der der Projektleiter eine Stabsstelle bekleidet und nur durch Informationen auf die Entscheidungsprozesse einwirken kann. Bei der „reinen“ Projektorganisation werden dem Projektleiter sämtliche zur Erfüllung des Projektauftrages notwendigen Kompetenzen und Ressourcen zugewiesen (vgl. Schreyögg, 1999, 190). In den Modellkommunen in Nordrhein-Westfalen ist die Verantwortung und das Projektmanagement für die Einführung der Doppik durchwegs der Kämmerei übertragen worden bzw. im Fachbereich Finanzen angesiedelt. Aufbauorganisatorisch unterscheiden sich die Kommunen im Hinblick darauf, ob die Verantwortung für das Projekt auf einen bereits vorhandenen betriebswirtschaftlichen Bereich der Kämmerei übertragen wird, ob eine organisatorische Einheit oder eine Stabsstelle neu gebildet wird oder ob parallel zur bestehenden Linienorganisation eine Projektgruppe geschaffen wird, um die mit der Einführung verbundenen Projektaufgaben zu übernehmen (vgl. Ridder u.a., 2003, 125, zitiert in Keller, 2005, 8 f.).

Im Landratsamt Ebersberg wurde die Verantwortung für das Projekt der „Kommunalen Steuerung“ (einer Stabsstelle direkt beim Landrat) übertragen, um in die Belegschaft hinein deutlich Aufbruchstimmung zu vermitteln. Aber auch die Politik musste beteiligt werden: hier bot sich die Projektleitung in der Kommunalen Steuerung an, weil diese einen engen Kontakt zur Politik hat. Externe Beratung unterstützte das Projekt über die Dauer von eineinhalb Jahren, vor allem um den Projektfortschritt zu überwachen und die aufkommenden Konflikte „zwischen den Fakultäten“ bearbeiten zu können. Bewährt hatte sich auch die Einbindung der internen Revision, denn wer mitgestaltet, wird später kaum beanstanden. Ebenso war der Personalrat ein stetiger Begleiter im Projekt. Der „Erfolg des Projektes“ wurde über das Tagesgeschäft gestellt, d.h., dass wichtige Routinetätigkeiten von Mitarbeitern mit erledigt werden mussten, die nicht im Projekt tätig waren. Vorteil dieser Organisationsform ist die Herausnahme aus dem Tagesgeschäft, dadurch wird die zeitliche Umsetzung des Projektes erleichtert (vgl. Keller, 2005, 9). Im zeitlichen Ablauf stellt sich das Projekt wie folgt dar:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 4: Projektplan Doppik-Umstellung

Quelle: Keller, 2007 c

Erwähnenswert ist in diesem Zusammenhang die Einbindung der Politik seit Beginn der Verwaltungsreform im Jahr 1995. Das ist nicht selbstverständlich. Der Umsetzungsgrad der Umgestaltung des Verhältnisses zwischen Politik und Verwaltung ist im Vergleich zu allen anderen Modernisierungselementen am geringsten (vgl. Bogumil u.a., 2007, 64).

„Erfolgreiche Projekte brauchen zur Reduzierung ihrer Komplexität klare Zuständigkeiten“ (KGSt in Organisationsmanagement, Kapitel 3, 42, zitiert in Keller, 2005, 10). „Die Projektleitung für ein Projekt dieser Größenordnung ist nicht nebenbei zu machen“ (Oed/ Ostheimer in Bayer. Verwaltungsschule (Hrsg.) 2004, 218, zitiert in Keller, 2005, 10). Eine in der Praxis oft angewandte Projektorganisation verdeutlicht die nachfolgende Abbildung:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.5: Projektorganisation

Quelle: KGSt, Organisationsmanagement, 1999, 3-42, vgl. auch Keller, 2005, 10

Im Landratsamt Ebersberg wurde zur Koordination des Projektes eine zweigliedrige Projektorganisation gewählt. Es wurde eine Lenkungsgruppe eingerichtet, in der neben den Projektleitern der Teilprojektgruppen auch die Amtsleitung vertreten war. Die Aufgaben des Koordinationsteams wurden von der Lenkungsgruppe mit übernommen. Angesichts der geringen Größe der Kommune war eine dreigliedrige Projektorganisation entbehrlich. In den Teilprojektgruppen wurde die eigentliche Projektarbeit geleistet (vgl. Keller, 2005, 10). Die Teams hatten Entscheidungskompetenz. Bei Dutzenden von Entscheidungen, die täglich zu treffen sind, nützt es nichts, wenn erst der Abteilungsleiter oder der Landrat gefragt werden müssen. Verzögerungen im Projekt sowie Demotivation der Beteiligten sind die Folge. Die nachfolgende Abbildung gibt einen Überblick über die einzelnen Projektbausteine:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.6: Projektorganisation Landratsamt Ebersberg

Quelle: eigene Darstellung, vgl. ähnlich Keller in Schauer (Hrsg.) 2007, 108)

Bei der Softwareauswahl nahm die externe Beratung eine wichtige Rolle ein. „Wenn die Software nicht läuft, können in der Zielgeraden des Gesamtprojekts der Test- und ggf. Echtbetrieb nicht oder nur eingeschränkt aufgenommen werden“ (Oed in Bayer. Verwaltungsschule (Hrsg.) 2004, 194, zitiert in Keller, 2005, 11). Dies kann zum Scheitern des Projektes führen (vgl. Keller, 2005, 11).

Als Kritikpunkt gilt es an dieser Stelle bereits festzuhalten, dass ein Projektbaustein vergessen wurde: Controlling/ Steuerung im System der Doppik. Es hilft nichts, allein einen Buchungsstil zu verändern, wenn dabei vernachlässigt wird, wie die „neuen Informationen“ aus der Doppik im Zielsystem der neuen Steuerung eingebunden werden sollen.

2.2 Zeit- und Ressourcenplanung

Im Landratsamt Ebersberg werden betriebswirtschaftliche Instrumente wie Kosten- und Leistungsrechnung, Budgetierung und Controlling bereits seit 1999 angewandt. Zu diesem Zeitpunkt wurde bereits die Stabsstelle „Kommunale Steuerung“ direkt beim Landrat eingerichtet und mit einer Stelle aus der Verwaltung besetzt, die sich im Rahmen eines Betriebswirtschaftsstudiums zusätzlich qualifiziert. Mit dem Aufbau der Anlagenbuchhaltung wurde im Jahr 2000 begonnen, hierfür wurde ebenfalls eine zusätzliche Personalkapazität von einer halben Stelle zur Verfügung gestellt. Durch die Anwendung dieser Instrumente in den Fachbereichen existierte in der Verwaltung schon an vielen Funktionsstellen betriebswirtschaftliches Know-how. Mitarbeiter wurden bereits seit vier Jahren durch betriebswirtschaftliche Kurse auf die Umstellung vorbereitet. In der Kreiskasse wurden seit Jahren Stellen nur noch durch Buchhaltungskräfte ersetzt, während früher in diesem Bereich häufig nicht dafür qualifiziertes Personal eingesetzt war. Dies ist Voraussetzung für die Entscheidung, wann eine Verwaltung auf die Doppik umstellen kann. Vom Zeitpunkt der Entscheidung durch den Landrat und der gleichzeitigen Umsetzung der Projektstruktur bis zur tatsächlichen Umstellung stand ein Zeitraum von 1 ½ Jahren zur Verfügung (vgl. Keller, 2005, 11 f).

Dieser Zeitplan spiegelt sich auch in der Erfahrung aus anderen Projekten wieder. „Experten gehen davon aus, dass eine mittlere Kommune (bis 100.000 Einwohner) den Einführungsprozess in 18 Monaten bewältigen kann“ (Häfner, 2002, 187, zitiert in Keller, 2005, 12).

2.3 Konfliktpotenzial Verwaltung

Zur Ausgangssituation in der Verwaltung muss man sich verdeutlichen, dass das kamerale Wissen vorherrscht, betriebswirtschaftliches Know-how ist nur punktuell vorhanden und keineswegs in der Fläche. Die Forschung belegt, dass sich Mitarbeiter und Führungskräfte gegen Veränderung wehren (vgl. Strunz, 1999, 32, zitiert in Keller, 2003, 6). Als Hauptgründe gelten die Angst vor Veränderung, das Vertraute und die gewonnene Sicherheit zu verlieren. Als weiterer Grund gilt die Befürchtung, eine Verschlechterung in den Möglichkeiten der Anerkennung zu erleiden wie z.B. Kompetenz- oder Prestigeverlust. Erklärungsbedürftig wird die Situation dann, wenn objektive Nachteile monetärer oder nicht-monetärer Art gar nicht erkennbar sind (vgl. Schreyögg, 1999, 485, zitiert in Keller, 2003, 6). Rationale Gründe von Ablehnung gegen Veränderung sind meist nicht durch „das Bisherige ist besser“ zu erklären (vgl. Keller, 2003, 6).

Widerstände erwachsen aus zwei Ebenen, aus der Person und aus der Organisation. Menschen wollen liebgewonnene Gewohnheiten beibehalten, brauchen Sicherheit (am Arbeitsplatz), haben Angst, Veränderung könnte zu geringerer Entlohnung führen, fürchten sich vor der Ungewissheit und neigen dazu, nur das zu hören, was sie hören wollen (vgl. Strunz, 1999, 33, zitiert in Keller, 2003, 6). Jede Organisation hat ihre eigene Unternehmenskultur geprägt, die oft ziemlich veränderungsresistent ist. Ein Infragestellen von Werten und Normen dieser Kultur stößt in aller Regel auf energischen Widerstand (vgl. Schreyögg, 1999, 487, zitiert in Keller, 2003, 6).

Gruppenzwang, Furcht vor Machtverlust, dezentrale Ressourcenverantwortung sowie eine mögliche Bedrohung der eigenen Expertenstellung sind weitere Gründe für Widerstände aus der Organisation (vgl. Strunz, 1999, 33, zitiert in Keller, 2003, 6). Egal, welche Erklärungsansätze im Einzelnen identifiziert werden, Widerstände äußern sich meist in verschlüsselter Form über Krankheit, Gerüchtebildung, Mobbing, verlängerte Pausen oder ähnliches und müssen als solche erst einmal erkannt werden (vgl. Schreyögg, 1999, 488, zitiert in Keller, 2003, 6). Die einzige Möglichkeit, mit dem Widerstand einigermaßen zurechtzukommen, ist die Beteiligung. Nichtbeteiligung heißt, Widerstand auszulösen (vgl. Wildenmann, 1996, 206, zitiert in Keller, 2003, 6 f.).

Der Landkreis Ebersberg war der erste Landkreis in Bayern, der die Doppik einführte. Diese Neuerung verursacht Unsicherheiten und Ängste bei den Mitarbeitern in der Verwaltung. Umstrukturierte Arbeitsabläufe und veränderte Tätigkeitsfelder können dazu führen, dass die Chancen und Risiken der eigenen Position bzw. Tätigkeit nicht mehr eindeutig erkennbar sind. Deshalb wird es als vorteilhaft empfunden, an gewohnten, traditionellen Strukturen festzuhalten. „Nur mit Transparenz und Motivation kann das Projekt zu einem positiven Ergebnis geführt werden. Hierzu sind umfangreiche Schulungen und Informationsveranstaltungen etc. unabdingbar. In diesem Punkt liegt ein ganz wesentlicher Schlüssel zum Erfolg eines Projektes“ (Massow in Bayer. Verwaltungsschule (Hrsg.) 2004, 137, zitiert in Keller, 2005, 17 f.).

Dies kann auch aus der Praxis des Landratsamtes Ebersberg so bestätigt werden, umfangreiche Basisschulungen für alle Mitarbeiter wurden angeboten. Für die Software wurden nach der Einführungsschulung weitere zwei Jahre monatlich Softwareworkshops angeboten, zu denen die Mitarbeiter ihre Probleme aus dem Tagesgeschäft mitnehmen konnten. Gemeinsam wurden diese Probleme dann innerhalb der Softwareanwendung besprochen und gelöst, so hatten alle Teilnehmer etwas davon. Durch die zeitliche Begrenzung dieser Workshops auf zwei Stunden im Monat fiel es auch leichter, das Tagesgeschäft nicht zu vernachlässigen (vgl. Keller, 2005, 18).

Die Einführung der Doppik stellt definitiv eine berufliche Herausforderung für die Finanzverwaltung, insbesondere für den Kämmerer bisheriger Prägung dar. Das kommunale Finanzwesen hat sich über viele Jahrzehnte hinweg kaum weiterentwickelt. Daraus resultiert der Modernisierungsbedarf, der nun zu bewältigen ist. Wegen des zumeist großen Sicherheitsbedürfnisses in diesem Bereich wird jede Veränderung zunächst misstrauisch betrachtet. Unklarheit besteht auch darüber, wie sich die Veränderungen auf die Arbeitsplätze, das Einkommen sowie die Aufstiegsmöglichkeiten auswirken. „Viele der derzeitigen Kämmerer haben in ihrer Ausbildung und ihrem Berufsleben ausschließlich die Kameralistik kennen gelernt. Es fehlt ihnen deshalb an Kenntnissen der Doppik, um die möglichen Veränderungen wirklich beurteilen zu können und wollen deshalb aus dieser Unsicherheit heraus an der Kameralistik festhalten.“ (Oed/Ostheimer in Bayer. Verwaltungsschule (Hrsg.) 2004, 212, zitiert in Keller, 2005, 16).

Für die meisten Mitarbeiter ist die Einführung der Doppik ein Lernprozess, dem sie gewachsen sind. Es gibt aber Mitarbeiter – auch in Führungspositionen – die damit überfordert sind. Auch wenn ihnen alle erdenklichen Hilfen zur Verfügung stehen, sind sie vom alten System fest geprägt. Mit diesen Mitarbeitern ist dringend zu klären, wie sie weiterhin nützliche und befriedigende Arbeit leisten können, ohne die Reform zu behindern, andernfalls ist Widerstand vorprogrammiert (vgl. Bals u.a., 2002, 115, zitiert in Keller, 2005, 16).

Im Landratsamt Ebersberg wurde die anfängliche Trennung von Finanzverwaltung und Projektleitung in der Stabsstelle aufgegeben. Es hatte sich eine Art „Umgehungsstruktur“ entwickelt, die bereits im Rahmen des Projektes zu Schnittstellenproblemen, latenten Konflikten zwischen Aufgaben- und Verantwortungsteilung zwischen den Projektmitarbeitern und den Mitarbeitern der (kameralen) Finanzverwaltung führte. Dies entspricht den Aussagen des Zwischenberichts zur wissenschaftlichen Begleitforschung der Universität Hannover zum Modellprojekt NKF in Nordrhein-Westfalen (vgl. Ridder u.a., 2003, 135, zitiert in Keller, 2005, 16 f.).

Darüber hinaus wurde bereits mit Einführung der Doppik die Buchhaltung, die in den letzten Jahren wegen der dezentralen Ressourcenverantwortung zunehmend in die Fachbereiche verlagert wurde, wieder weitgehend zentralisiert. Die Befürchtungen, die Fachbereiche würden dies als Machtverlust empfinden, traten nicht ein. Die Fachbereiche äußern sich überwiegend positiv und sehen die Rückkehr zur zentralen Buchhaltung (Kasse) als eigene Entlastung. Gleichzeitig steigt der Expertenstatus der Mitarbeiter im Kassenbereich (vgl. Keller, 2005, 17).

[...]

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^[1] Der Begriff „Politik“ wird der Einfachheit halber für alle Mandatsträger und das jeweilige kommunale Organ gewählt.