Das Dilemma legitimen Regierens jenseits des Nationalstaates

Inhaltsverzeichnis

Abstract

1. Global Governance und Legitimationsdefizite
1.1. Einleitung: Empirische und normative Identifikationen eines 1 Legitimationsdefizites
1.2. Das theoretische Defizit am Beispiel des Realismus
1.3. Der Analyserahmen: Ein Anforderungskonzept der funktionalen 4 Selbstregulierung

2. Demokratisierungskonzepte der Europäischen Union im Vergleich
2.1. Der Kontext: Die Europäische Union als „dynamisches Mehrebenensystem“
2.2. Das System von Vetorechten mittels verschiedener Referenda (Abromeit)
2.3. Das Modell der deliberativen Demokratie (Schmalz-Bruns)
2.4. Das Modell der „losen Arenenkopplung“ (Benz)

3. Fazit

4. Literaturverzeichnis

Abstract

Die vorliegende Arbeit gliedert sich in zwei Teile. In einem ersten Schritt werde ich mich der Frage zuwenden, ob im internationalen Raum Legitimationsprobleme existieren und wie diesen von der Theorieentwicklung her zu begegnen sei. Dafür werde ich sowohl eine empirische als auch eine normative Identifizierung des Legitimationsdefizits entwerfen. Im Zuge der normativen Argumentation wird das diesem Text zugrunde liegende Verständnis vom Prozess der Globalisierung und dessen Implikationen für ein legitimes Regieren jenseits des Nationalstaats ersichtlich. Aufbauend auf diesen Erkenntnissen werde ich im Anschluss ein theoretisches Defizit demaskieren und schließlich einen geeigneten Analyserahmen zur Untersuchung von Demokratisierungskonzepten jenseits der Staatlichkeit vorstellen. In Verbindung mit dem Weltordnungsmodell der funktionalen Selbstregulierung, das diesem Ansatz zugrunde liegt, ist die Kontexttauglichkeit als fundamentaler Maßstab zu nennen.

In einem zweiten Teil wird die Europäische Union als komplexeste Form des Regierens jenseits des Nationalstaates und als relevanter Kontext dieser Arbeit vorgestellt. Die Frage, die hier zu behandeln ist, richtet sich an die Kontexttauglichkeit verschiedener Legitimierungskonzepte. Fünf Operationalisierungen des zentralen Untersuchungsinteresses werden im Folgenden als Analysedimensionen fungieren, mit deren Hilfe ich die Demokratisierungsmodelle von Heidrun Abromeit, Rainer Schmalz-Bruns und Arthur Benz¹ auf ihre Kontextadäquanz hin untersuchen werde. Im Fazit wird dann ein evaluierender und zusammenfassender Vergleich dieser Vorschläge geschehen und schließlich das Plädoyer für ein „komplexes Demokratiemodell“ im Bezug auf die Europäische Union formuliert.

1. Global Governance und Legitimationsdefizite

1.1 Einleitung: Empirische und normative Identifikationen eines Legitimationsdefizites

Tiefgreifende Legitimationsprobleme der Politik auf internationaler Ebene haben spätestens seit der breiten öffentlichen Rezeption der Proteste anlässlich der WTO Ministerkonferenz 1999 in Seattle und des G8-Gipfels 2001 in Genua ihre empirische Fundierung gefunden (vgl. Nye 2004). Innerhalb der wissenschaftlichen Debatte waren die Probleme demokratietheoretischer Legitimation internationaler Politik schon lange vorher identifiziert worden (vgl. Kaiser 1971). Erst in den 90er Jahren erfuhr die akademische Problematisierung allerdings eine Schwerpunktverlagerung hin zu einer breit gefächerten Entwicklung von politikwissenschaftlichen und demokratietheoretischen Lösungskonzeptionen.

Dieser Trend ist sowohl empirisch und normativ, als auch aus der Theorieentwicklung heraus nachzuvollziehen:

Der Hauptansatzpunkt von Protesten, wie sie in Seattle oder in Genua beobachtbar wurden, scheint vornehmlich die sich seit den 70er Jahren vollziehende transnationale Integration der Wirtschaft zu sein. Besonders die fortschreitende Globalisierung der Kapitalmärkte hat negative Externalisierungen hervorgerufen, die zunehmend ihre öffentliche Akzeptanz entbehren. So werden der Abbau von Sozialleistungen und steuerliche Redistributiv- Entscheidungen zugunsten der Privatwirtschaft aus Gründen der globalen Standortkonkurrenz häufig als nicht mehr anerkennungswürdig angesehen (vgl. Scharpf 1996).

Die durch Globalisierung hervorgerufenen Legitimationsprobleme lassen sich freilich nicht hinreichend auf der Basis einer fehlenden sozialen Akzeptanz hinsichtlich der von einem globalisierten Wirtschaftssystem auf nationaler und regionaler Ebene produzierten negativen Externalitäten identifizieren, sondern werden in der politikwissenschaftlichen Rezeption hauptsichtlich normativ diskutiert. Kern dieser Perspektive ist ein allgemeiner Konsens darüber, dass die Operationsweise der internationalen Organisationen vom Ideal des demokratischen Regierens abweicht.

Nach dem 2. Weltkrieg zur Koordinierung der weltweiten „ökonomischen Interdependenz“ (vgl. Zürn 2003, S. 234) geschaffen, durchliefen diese internationalen Institutionen seit den 70er Jahren einen Prozess der qualitativen und quantitativen Expansion.

Ihre Operationsweise basierte anfänglich auf der Abstimmung politischer Entscheidungen durch Regierungsvertreter, die sich weder ihren nationalen Parlamenten, noch der durch die Entscheidungen beeinträchtigten Öffentlichkeit verantwortlich zeigten. Die im Modus der Einstimmigkeit getroffenen Entscheidungen brachten keine tief greifenden Legitimationsdefizite mit sich, zumal sich der Kreis der Regulierungsadressaten auf die Exekutiven der jeweiligen Mitgliedstaaten beschränkte. Regulierungsgegenstände, wie die Verhinderung von Protektionismus durch Abbau von Handelsschranken wurden erfolgreich behandelt. Das durch ökonomische Liberalisierung stabilisierte globale Wirtschaftswachstum schuf sowohl die finanziellen Voraussetzungen, als auch die soziale Notwendigkeit für den Ausbau nationaler Wohlfahrtssysteme. Die stark beschränkte Regelungsreichweite der internationalen Institutionen ließ weiterhin nationale Idiosynkrasien in der gesellschaftlichen, wie auch in der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung zu. Als weitere Folge der global koordinierten „ökonomischen Interdependenz“ waren grundlegende Voraussetzungen für eine beschleunigte technologische Entwicklung geschaffen worden (vgl. Brühl/Rittberger 2001, S.7-12). Global erreichbare Kommunikation in Verbindung mit einer aus der fortlaufenden Spezialisierung erwachsenden Notwendigkeit des Rückgriffs auf Expertise machte die Beteiligung von nicht-staatlichen Akteuren an intergouvernementalen Verhandlungen besonders aus Gründen der Informationsbeschaffung unabdingbar.

In der Folge dieses Prozesses² verloren die „Grenzen sozialer Handlungszusammenhänge“ (vgl. Zürn 2003, S. 237) ihre Deckungsgleichheit mit den nationalstaatlichen Grenzen und der dominierenden ökonomischen Dimension der Globalisierung wurde eine „sozietale“ gegenübergestellt (vgl. Brühl/Rittberger 2001, S. 13). In Politikfeldern, in denen diese Inkongruenz am deutlichsten wurde (z.B. globale Finanz), waren weit reichende Effektivitätsverluste nationaler Politiken zu beobachten. Die Nationalstaaten reagierten auf diese Herausforderungen mit der Schaffung neuer Institutionen und der Übertragung weiterer Kompetenzen auf die globale Ebene. Während diese „politische Denationalisierung“ (vgl. Zürn 2003, S 238) anfänglich im Zuge der Errichtung der Bretton-Woods- Institutionen lediglich im Bereich der Ökonomie geschehen war, sind heute Regulierungspraktiken internationaler Institutionen in nahezu allen Politikfeldern zu verzeichnen. Aus dieser quantitativen sowie qualitativen Expansion folgt schließlich die Ausweitung der Regelungsreichweite internationaler Institutionen in nahezu alle gesellschaftlichen Teilbereiche. Die bereits empirisch identifizierten Legitimationsprobleme globaler Politik erhalten vor allem durch das hieraus resultierende Kongruenzproblem³ ihre normative Unterfütterung.

Dabei darf allerdings nicht der oben erwähnte Zusammenhang aus den Augen gelassen werden, dass die neuen supra- und transnationalen Institutionen vornehmlich gebildet wurden, um die politische Einflusssphäre wieder an den sich ausweitenden gesellschaftlichen Handlungsrahmen anzupassen, sodass somit nun zwar die Legitimierung der Politik jenseits des Nationalstaats notwendig erscheint, aber mit dieser erneuten Deckungsgleichheit auch eine entscheidende Voraussetzung für genau diese Legitimierung geschaffen wird⁴.

Die bisherigen Abschnitte leisten zusammenfassend dreierlei. Sie definieren zum einen das diesem Text zugrunde liegende Verständnis vom Prozess der Globalisierung als den durch globale Marktliberalisierung und zunehmende Technisierung verursachten „gesellschaftlichen Denationalisierungsschub“, der aus Effizienzgründen beantwortet wird von der qualitativen und quantitativen Expansion internationaler Institutionen im Zuge einer „politischen Denationalisierung“ (vgl. Zürn 2003, S. 237) mit Berücksichtigung der Folgen für die demokratische Legitimation des Regierens jenseits des Staates.⁵ Des Weiteren verbinden die bisherigen Ausführungen empirische mit normativen Perspektiven des entstehenden Legitimationsproblems und beinhalten gleichzeitig den Ausgangspunkt von der (zumindest partiellen) Lösbarkeit des Dilemmas.

Nachdem also sowohl empirisch als auch normativ der Bedarf politikwissenschaftlicher Konzeptionen zur Behandlung der Legitimationsdefizite von Global Governance⁶ festgestellt wurde, soll in einem weiteren Schritt nun das Erfordernis einer problembezogenen Theorieentwicklung nachvollziehbar und darauf aufbauend ein geeigneter Analyserahmen für den Vergleich verschiedener Legitimierungsstrategien vorgestellt werden.

1.2 Das theoretische Defizit am Beispiel des Realismus

Der oben bereits diagnostizierte Trend zum Entwurf neuer Konzepte zur Legitimation des Regierens jenseits des Nationalstaats seit Mitte der 90er Jahre ist nicht nur aus einer wachsenden normativen Notwendigkeit und einer offensichtlichen empirischen Brisanz, sondern auch aus der Theorieentwicklung selbst heraus zu verstehen.

So ist prominenterweise die Realistische Theorie der Internationalen Beziehungen zu nennen, die im Kontext nationalstaatlicher Selbstbindung auf einer Supraebene an ihre selbst gesteckten Grenzen stößt:

„Die Zusammenlegung nationalstaatlicher Kompetenzen in internationale Institutionen lässt sich in diesem Rahmen allenfalls dadurch begründen, daß im Sinne der Bündelung der Kräfte durch Allianzbildung relative Positionsvorteile gegenüber anderen Staaten und -bündnissen erzielt werden können.“ (Wolf 1997, S. 281).

Da, wie bereits oben gezeigt, die neuen internationalen Institutionen der „politischen Denationalisierung“ primär als Reaktion auf gesellschaftliche Veränderungen entstanden, und in ihrer Existenz nur sehr begrenzt auf relative Nutzenerwägungen von Staaten gegenüber Staaten zurückzuführen sind, ist die Selbstbindung im Lichte des Realismus als problematisch zu betrachten. Der Grund hierfür scheint offensichtlich in seiner vorwiegenden Nichtbeachtung innenpolitischer, beziehungsweise gesellschaftlicher Dynamiken zu liegen. Dies kann letztendlich auch als Grund für die Leugnung des Legitimationsdefizits im internationalen System bezeichnet werden.

„Damit ist dem Postulat der Demokratisierung des Regierens im internationalen System bereits dann ausreichend entsprochen, wenn die Mitwirkungsrechte der Regierungsvertreter gesichert sind, sei es durch Vetorecht oder durch einen Mechanismus wie ‚ein Staat - eine Stimme’.“ (ebd.).

Unsere empirischen, wie normativen Befunde haben jedoch die Notwendigkeit der gesellschaftlichen Rückbindung internationaler Politik aufgezeigt und stehen dieser Ansicht folglich konträr gegenüber. Mehr noch, es scheint nicht zuletzt die Intransparenz der auf Einstimmigkeit basierenden intergouvernementalen Verhandlungen zu sein, die in der moderneren politikwissenschaftlichen Diskussion als problematisch angesehen wird:

„Das Problem entsteht dadurch, daß die transnationale Politik fast immer aus komplexen, multilateralen Verhandlungen hervorgeht, deren Ergebnisse von keinem einzelnen Verhandlungspartner einseitig bestimmt werden können - mit der Folge, daß auch kein einzelner Verhandlungspartner für diese Ergebnisse zur politischen Verantwortung gezogen werden könnte.“ (Scharpf 1996)

1.3 Der Analyserahmen: Ein Anforderungskonzept der funktionalen Selbstregulierung

Nicht nur die realistische Theorie, sondern auch das ihr zugrunde liegende Weltordnungsmuster des anarchischen Naturzustandes erscheint als Ausgangspunkt für die Betrachtung angemessener Legitimationskonzepte als wenig tauglich. Seit Ende des Kalten Krieges sind grundlegende Veränderungen in der Struktur des internationalen Systems zu verzeichnen (vgl. Brühl/Rittberger 2001). So ist die Anarchie des Systems durch Einigung auf international geltende, „verhaltensleitende Normen und Regeln“ stark eingeschränkt, aber der Zustand der Unterordnung der Staaten unter eine „Weltregierung“ nicht erfolgt (vgl. Wolf 2000, S. 156-157). Wolf schlägt an dieser Stelle den Begriff der „funktionalen Selbstregulierung“ (ebd., S. 156) als Beschreibung einer bestehenden, zwischen Anarchie und Weltregierung anzusiedelnden Weltordnung vor.

Aus Gründen der Erwartungsverlässlichkeit binden sich Staaten innerhalb internationaler Regime selbst, formulieren gemeinsame politikfeldbezogene Problemdefinitionen und Regelungsziele, legen Grundlagen zu ihrer Verwirklichung fest und einigen sich auf allgemeine Verhaltenstandards. So wird einerseits durch problembezogene Selbstbindung der anarchische Systemzustand des internationalen Raums überbrückt, aber anderseits auch der Organisationsform einer Weltregierung entgegengehandelt, zumal die Zuständigkeit zur Kompetenzabgabe auf eine Supraebene (Kompetenz- Kompetenz) noch immer bei den Staaten und nicht bei einer übergeordneten Instanz liegt. Aus diesen Ausführungen sind die zentralen Ausgangspunkte eines Weltordnungskonzeptes der funktionalen Selbstregulierung zu schließen und darauf aufbauend wichtige Kriterien (vgl. Wolf 2000, S. 164-174) für Legitimationskonzepte des Regierens jenseits des Nationalstaats festzustellen:

1) Im internationalen Raum wird in Abwesenheit eines übergeordneten Gewaltmonopols ein horizontaler Politikstil beobachtet. So folgt der in internationalen Regimen üblicherweise praktizierte Kommunikationsmodus der Logik des „Verhandelns“ und des „Argumentierens“.⁷ Der Entscheidungsprozess hängt somit zentral von den geltend gemachten Verhandlungspositionen und der Qualität der eingebrachten Argumente ab.

Nicht zuletzt aufgrund der formalen Gleichheit der Staaten wird hier eine auf Konsens basierende Entscheidungsfindung einer majoritären vorgezogen, da eine solche insbesondere in Bezug auf ihre Legitimation die Existenz einer belastbaren „Wir-Identität“⁸ voraussetzt.

2) Nur wenn diese Grundvoraussetzung erfüllt ist, wird „auch der unterlegenen Minderheit ermöglicht, das Mehrheitsvotum nicht als Fremdherrschaft, sondern als kollektive Selbstbestimmung zu verstehen.“ (vgl. Scharpf 1996). Es besteht ein breiter politikwissenschaftlicher Konsens darüber, dass eine solche „Wir-Identität“ im internationalen Raum nicht existiert⁹, sondern lediglich schwache Gemeinschaftsbestände vorhanden sind. Folglich dürfen Konzepte zur Legitimation des Regierens jenseits des Nationalstaats diese Gemeinschaftsbestände in ihren Anforderungen nicht überstrapazieren. Viel eher wird gefordert, dass geeignete Demokratiemodelle die Möglichkeit, eine Referenzgemeinschaft zu bilden, selbst mitführen.¹⁰

3) Solche Referenzgruppen für die Produktion allgemein verbindlicher Entscheidungen in politikfeldbezogenen internationalen Verhandlungssystemen sind im Zuge der „gesellschaftlichen und politischen Denationalisierung“ aus ihren territorialen Zusammenhängen herausgelöst und in sektorale Gefüge eingebettet worden. Die so entstanden funktionalen „Schicksals“-Gemeinschaften¹¹ sind die zentralen Regelungsadressaten und somit auch die Fixpunkte bei der Betrachtung von bereits oben erwähnten Kongruenzbedingungen legitimer internationaler Politik. Geeignete Demokratisierungskonzepte müssen folglich ihr Hauptaugenmerk auf die Beschaffenheit dieser „Communities of Fate“ richten und vor allem Möglichkeiten ihrer Bestimmung mitliefern, da Adressatengruppen von Global Governance nicht mehr nach territorialen Zugehörigkeiten definiert werden können.

4) Der Übergang von territorialer zu funktionaler Differenzierung, sowie der fehlende Rückgriff auf kollektive Identitäten legen den Befund nahe, dass für eine Legitimierung des Regierens jenseits des Nationalstaats Modelle benötigt werden, die sich nicht an klassischen, staatszentrierten Demokratiekonzeptionen orientieren, sondern gerade im Bezug auf die Definition ihrer Regelungsadressaten und im Umgang mit Mehrheitsentscheidungen neue Wege beschreiten.

5) Die sich an staatliche Kategorien haltende normative Demokratietheorie betont den engen Einbezug des Demos in den Entscheidungsprozess. Eine solche Input- Orientierung speist ihre Legitimität vornehmlich aus dem „möglichst unverfälschten Ausdruck des Volkswillens“ (vgl. Wolf 2000, S. 165), also etwa dem verantwortlichen Regieren und der Zurechenbarkeit von Entscheidungen.

[...]

¹ Die hier behandelten Vorschläge suchen alle nach Formen der Demokratie weitgehend abgelöst von staatlichen Kontexten und sind der moderneren Forschung zuzuordnen. Die ausgesuchten Texte stammen alle aus den Jahren von 1997-1998 bis 2005 um Asymmetrien in den historischen Referenzen zu vermeiden.

² Zürn spricht in diesem Zusammenhang von „gesellschaftlicher Denationalisierung“ (vgl. Zürn 2003, S. 237).

³ Im Sinne von: Der Kreis der an der Entscheidungsfindung beteiligten stimmt nicht mit dem Kreis der Entscheidungsbetroffenen überein. (Vgl. auch: Scharpf 1996) Damit verbinden sich die fehlende Verantwortlichkeit der Entscheidungsträger gegenüber den Adressaten, sowie die hohe Intransparenz der Entscheidungsprozesse.

⁴ Siehe dazu auch Wolf 2000, S. 156: „In dem Maß, in dem Außenpolitik in internationaler Kooperation aufgeht und sich dann auch noch die Demokratieverträglichkeit dieser internationalen Kooperation erhöht, eröffnen sich auch Chancen dafür, dass jenseits der eigenen Territorialgrenzen getroffene, aber in ein Land hineinwirkende politische Entscheidungen nicht ganz ohne die Möglichkeit, sie zu beeinflussen, zustande kommen.“.

⁵ Diese auf Zürn 1998, 2003 gestützte Definition impliziert, dass hier der „Trend zur Supra- und Transnationalisierung als mehr oder weniger unbeabsichtigtes, indirektes Ergebnis einer Vielzahl von gewollter politischer Reaktionen auf wahrgenommene funktionale Anforderungen an internationale Institutionen im Zuge der gesellschaftlichen Denationalisierung“ (Zürn 2003, S. 245) angesehen wird. Wolf weicht hiervon ab, indem er die „intergouvernementale Selbstbindung“ als intendiertes Resultat des nationalstaatlichen Strebens nach interner und externer Autonomie auffasst (Wolf 1997, S. 291). Diese Motivkonzeption soll in der vorliegenden Arbeit keine prominente Rolle spielen.

⁶ Im Sinne von Brühl/Rittberger 2001

⁷ Vgl. auch Ulbert/Risse/Müller 2004

⁸ Im Sinne von Elias 1987

⁹ Vgl. u.A.: Abromeit 1997; Schmalz-Bruns 1997; Scholte 2005; Scharpf 1996.

¹⁰ Dies ist beispielsweise den Ausführungen von Scharpf folgend möglich, durch den Aufbau einer „institutionellen Infrastruktur die politische Kommunikation über wichtige Optionen des politischen Handelns und die Einlösung politischer Verantwortlichkeit erst ermöglicht“.

¹¹ Vgl. Held 2000 zu dem Begriff „Communities of Fate“ 5