Die Vereinbarkeit von Regionalzusammenschlüssen mit dem Recht der WTO

Inhaltsverzeichnis

1. Die zunehmende Regionalisierungstendenz innerhalb der WTO

2. Rechtliche Ausnahmeregelungen der WTO für regionale Integrationsgemeinschaften
2.1 Art. XXIV GATT
2.1.1 Zulässige Integrationsformen
2.1.2 Die allgemeine Regelung des Abs. 4
2.1.3 Die Voraussetzung "annähernd den gesamten Handel" des Abs. 8
2.1.4 Die Voraussetzung "keine höheren oder einschränkenderen Handelsbeschränkungen" des Abs. 5
2.1.5 Die Anpassung der gebundenen Rahmenzölle bei Bildung einer Präferenzzone nach Abs. 6
2.1.6 Die Notifizierungspflicht bei regionalen Abkommen gemäß Abs. 7
2.2 Die Erteilung von "Waivers" gemäß Art. XXV: 5 GATT
2.3 Die Ermächtigungsklausel
2.4 Art. V GATS

3. Die Prüfungs- und Überwachungspraxis durch das "Komitee für regionale Handelsabkommen"

4. Ausblick

1. Die zunehmende Regionalisierungstendenz innerhalb der WTO

Seit Beginn der achtziger Jahre treten die an Zahl und Bedeutung rapide zunehmenden regionalen Handelsabkommen immer stärker in direkte Konkurrenz zum multilateralen Handelssystem der WTO.^[1]

Die WTO verfolgt das Ziel eines einheitlichen, globalen Handelssystems durch die Liberalisierung des internationalen Handels auf multilateraler Basis. Wichtigste Regelung zur Erreichung dieses Ziel ist das im WTO-Recht verankerte Prinzip der Meistbegünstigung, welches die einer Vertragspartei gewährten Vorteile auf alle Mitglieder ausdehnt.

Regionale Integrationsabkommen verletzen das Meistbegünstigungsprinzip, da sie ihre Mitglieder begünstigen, ohne die Vorteile an andere Staaten weiterzugeben.^[2]

Dennoch bestehen im Recht der Welthandelsorganisation Ausnahmeregelungen für regionale Integrationsprozesse, was auf den ersten Blick einen fundamentalen Widerspruch darstellt.^[3]

Die Befürworter regionaler Integration sehen in der Koexistenz von WTO und regionalen Präferenzabkommen keine Abwendung vom Multilateralismus, sondern lediglich eine Zwischenstufe im multilateralen Liberalisierungsprozess.^[4] Dagegen befürchten die Gegner eine Erosion der Meistbegünstigung und einen Zerfall des Welthandelssystems in feindliche Handelsblöcke.^[5]

Die vorliegende Arbeit diskutiert die Ausnahmeregelungen des WTO-Rechts für regionale Integrationsabkommen.^[6] Der Schwerpunkt der Arbeit liegt auf den rechtlichen Bestimmungen des Art. XXIV GATT, welcher die wohl wichtigste und meistgenutzte Möglichkeit der Bildung von regionalen Präferenzräumen darstellt.^[7] Die übrigen Normen können lediglich in Ansätzen vorgestellt werden, da ansonsten aufgrund der Komplexität der Thematik der vorgegebene Rahmen der Arbeit weit überschritten würde. Weiterhin wird das Prüfungs- und Kontrollverfahren durch das Komitee für regionale Handelsabkommen näher erläutert. Die Arbeit schließt mit einem Ausblick auf erforderliche Reformen des WTO Rechts für Regionalausnahmen.

2. Rechtliche Ausnahmeregelungen der WTO für regionale Integrationsgemeinschaften

Da sich die historischen Präferenzen des GATT inzwischen als bedeutungslos erwiesen haben, lassen sich die Ausnahmeregelungen des WTO-Rechts für Regionalzusammenschlüsse in drei Bereiche gliedern.

Für Präferenzabkommen im Bereich des GATT legt Art. XXIV die rechtlichen Voraussetzungen für eine Anerkennung als Regionalausnahme von der Meistbegünstigungsklausel fest.^[8] Daneben existiert gemäß Art XXV.5 GATT die Möglichkeit von zeitlich begrenzten "Waivers" für Zusammenschlüsse, welche nicht den Kriterien des Art. XXIV genügen.

Für Entwicklungsländer existiert mit Abs. 2c der Ermächtigungsklausel seit 1979 eine eigene Regelung, welche geringere Anforderungen an regionale Integrationsabkommen stellt.

Im Bereich der Dienstleistungen existiert seit 1994 mit Art. V GATS ebenfalls eine Ausnahmeregelung für regionale Integration.

Das TRIPS stellt keine besonderen Anforderungen an regionale Zusammenschlüsse. Ausnahmeregelungen für regionale Zusammenschlüsse gibt es jedoch ebenso wenig.^[9]

2.1 Art. XXIV GATT

Art. XXIV des GATT stellt die meistgenutzte und zugleich umstrittenste Möglichkeit zur Bildung von regionalen Präferenzräumen dar. So notierte der ehemalige Generalsekretär Patterson: "of all GATT articles, this is one of the most abused."^[10] Der Regelungszweck des Art. XXIV besteht darin, bei grundsätzlicher Zulassung regionalen Wirtschaftsinte-gration die Geltung des Meistbegünstigungsprinzips und der Nichtdiskriminierung gegenüber Drittstaaten zu gewährleisten. Regionale Integrationsabkommen sollen so den Handel zwischen den Mitgliedern fördern, ohne negative Auswirkungen auf Drittstaaten zu haben. Ferner müssen für alle Staaten innerhalb der Präferenzzone die gleichen Vergünstigungen gelten, da unterschiedliche Präferenzlevel die Meistbegünstigungsklausel unterminieren würden.

Der territoriale Anwendungsbereich des Artikels wird in Abs. 1 definiert. Dieser umfasst "das Zollgebiet des Mutterlandes, jeder Vertragspartei und jedes andere Zollgebiet, für welches das Abkommen nach Art. XXIV angenommen wurde oder nach Art. XXXIII oder aufgrund des Protokolls über die vorläufige Anwendung des GATT angewendet wird."^[11] Abs. 2 konkretisiert den Begriff des Zollgebietes, als Gebiet "in dem für einen wesentlichen Teil seines Handels mit anderen Gebieten ein eigener Zolltarif oder sonstige eigene Handelsvorschriften bestehen."^[12]

Die Einhaltung der Regelung des Art.s XXIV hat jede Vertragspartei auf ihrem Gebiet mit "geeigneten Maßnahmen" sicherzustellen, gemäß Abs. 12.^[13] Dies umfasst inzwischen auch Handlungen von Organen eines regionalen Zusammenschlusses auf dem Territorium des betreffenden Staates.^[14] Allerdings ist die Bedeutung der Formulierung "geeignet" umstritten. Kanada vertrat im Jahre 1985 die Ansicht, die Entscheidung über die Geeignetheit einer Maßnahme liege beim einzelnen Mitglied. Eine Panelentscheidung besagte jedoch schließlich, dass sich die Formulierung lediglich auf lokale Faktoren wie Zollgesetze oder administrative Schwierigkeiten beziehe, welche eine Abwägung erforderten.^[15]

Im Zuge der Uruguay-Runde wurde Art. XXIV im Jahre 1994 durch die Vereinbarung zur Auslegung 1994 ergänzt. Diese unterstreicht die Bedeutung regionaler Zusammenschlüsse und enthält Konkretisierungen einiger umstrittener Regelungen.^[16] Im Übrigen setzt es den Streitbeilegungsmechanismus für alle Fragen bezüglich des Art.s XXIV fest, was im Zuge des Bananenmarktstreits mit der Europäischen Gemeinschaft thematisiert worden war.^[17]

Um als Regionalausnahme von der Meistbegünstigungsklausel gemäß Art. XXIV befreit zu werden, müssen neben den allgemeinen Regelungen des Absatzes 4 und der Notifizierung gemäß Abs. 7 vor allem die materiellen Voraussetzungen der Absätze 8 und 5 erfüllt werden. Abs. 8 bezieht sich dabei eher auf interne Anforderungen der regionalen Abkommen, während sich Abs. 5 mit externen Maßnahmen im Verhältnis zu Drittstaaten auseinandersetzt.^[18] Gemäß den Legaldefinitionen des Absatzes 8 akzeptiert Art. XXIV zudem nur bestimmte Integrationsformen regionaler Zusammenschlüsse als zulässige Ausnahme von den GATT-Regelungen. Diese Integrationsformen werden im folgenden näher erläutert.

2.1.1 Zulässige Integrationsformen

Integrationszonen lassen sich nach der Integrationstiefe in Präferenzzonen, Freihandelszonen, Zollunionen, gemeinsame Märkte und Wirtschaftsunionen untergliedern.^[19] Art. XXIV berücksichtigt lediglich die in Abs. 8 genau definierten Freihandelszonen und Zollunionen, sowie Interimsabkommen gemäß Abs. 5, als legitime Ausnahmen von Art. I.^[20] Vereinfacht wird nach Abs. 8 a) unter einer Freihandelszone ein zwischen mehreren Vertragsparteien bestehendes Gebiet verstanden, in dem Zölle und andere den Außenhandel beschränkende Bestimmungen mit Ausnahme der im GATT genannten Schutzmaßnahmen und Ausnahmen wie Art. XI,XII, für "annähernd den gesamten Handel" zwischen den Parteien beseitigt sind.^[21] Für eine Zollunion kommt gemäß Abs. 8 b) außerdem das Erfordernis hinzu, dass "im wesentlichen gleiche Tarife und sonstige Bestimmungen" von jedem Mitglied der Zollunion im Handelsverkehr mit anderen Staaten angewendet werden.^[22] Eine Zollunion kennzeichnet sich mit anderen Worten als Freihandelszone, die darüber hinaus einen gemeinsamen Außenzoll erhebt und eine mehr oder minder einheitliche Handelspolitik betreibt.^[23] Interimsabkommen werden nach Abs. 5 GATT als Abkommen bezeichnet, welche für die Bildung einer Zollunion oder Freihandelszone notwendig sind. Dies beinhaltet, dass Interimsabkommen eine festgelegte Dauer besitzen, wonach das endgültige Abkommen in Kraft tritt.^[24] Dies muss von den teilnehmenden Vertragsparteien garantiert werden.

Viele der Art. XXIV als Legitimationsgrundlage beanspruchenden Integrationsgebilde streben langfristig eine über eine Zollunion hinausgehende Integrationsform an. Auch hierauf sind die Bestimmungen grundsätzlich anwendbar.^[25]

2.1.2 Die allgemeine Regelung des Abs. 4

Das rechtliche Verhältnis zwischen dem allgemeinen Grundsatz des Abs. 4 und Art. 1 GATT ist umstritten. Nach überwiegender Meinung ist von einer Ausrichtung auf dieselben Zielrichtungen und damit einer grundsätzlichen Gleichrangigkeit der beiden Regelungen auszugehen, wobei jeweils die Bestimmung angewandt wird, welche den gemeinsamen Zielgegenstand der weltweiten Handelsliberalisierung am unmittelbarsten und vollständigsten verwirklicht.^[26]

Die Regelung des Abs. 4 besitzt eine zentrale Funktion bei der Prüfung neuer Regionalzusammenschlüsse auf Gatt-Konformität, da sie den grundsätzlichen Zweck von Freihandelszonen und Zollunionen im Weltwirtschaftssystem beschreibt.^[27]. Während der erste Satz des Absatzes regionale Integrationszonen und Handelserleichterungen zwischen teilnehmenden Ländern grundsätzlich als sinnvolle Förderung des Welthandels befürwortet, fordert der zweite Satz, dass diese Zonen nicht zusätzliche Handelsschranken gegenüber anderen Vertragsparteien schaffen sollen.^[28] Die Vereinbarung zur Auslegung 1994 fügt verstärkend hinzu, die Integrationspartner hätten nach Kräften dafür zu sorgen, dass die Bildung und Ausweitung von Zollräumen keine "nachteiligen Auswirkungen" auf den Handel anderer GATT-Staaten auslöse.^[29]

Die Wirkung regionaler Zusammenschlüsse auf das multilaterale Handelssystem wird anhand der Kriterien "handelsschaffend" und "handelsumlenkend" beurteilt.^[30] Nur die regionalen Zusammenschlüsse, deren handelsschaffende Wirkung überwiegt, stellen GATT-konforme Ausnahmen von der Meistbegünstigung dar.^[31]

Das Verhältnis des Abs. 4 zu den Absätzen 5-9 ist strittig. So waren die Vertreter der EWG bei deren Überprüfung im Jahre 1957 der Ansicht, dass die Anforderungen des GATT an einen regionalen Zusammenschluss allein in den Absätzen 5-9 festgelegt seien.^[32] Wenn deren Voraussetzungen erfüllt wären, so sei der Zusammenschluss automatisch auch mit Abs. 4 vereinbar.^[33] Eine eigenständige rechtliche Bedeutung des Absatzes wurde verneint. Eine andere Meinung vertrat hingegen die umgekehrte Ansicht, ein Regionalabkommen, welches den Vorgaben des Abs. 4 entspreche, erfülle automatisch auch die Vorgaben der folgenden Absätze, da Abs. 5 durch den Ausdruck "demgemäß" eingeleitet werde und somit Bezug auf Abs. 4 nehme.^[34]

Die Vereinbarung zur Auslegung 1994 betont dagegen in Abs. 1, das regionale Abkommen "unter anderem" den Absätzen 5-9 entsprechen müssen, womit implizit auf die Eigenständigkeit von Abs. 4 hingewiesen wird.^[35] Diese Ansicht wurde im Jahre 1996 durch Entscheidungen von Panel und Appellate Body im Fall Türkei gegen Indien unterstrichen. Diese stellten klar, dass jede Integrationszone sowohl hinsichtlich der Kriterien 5 bis 9, als auch hinsichtlich des Abs. 4 zu überprüfen ist.^[36] Abs. 4 stellt somit eine generelle Interpretationshilfe bei der Auslegung nachfolgender Bestimmungen dar, an dem jeder Prüfungsfall anhand seiner besonderen Charakteristika beurteilt werden kann.^[37] Damit soll der Absatz als allgemeine Zielvorgabe für die Unterscheidung zwischen zulässigen und verbotenen Integrationszonen dienen.^[38] Die folgenden Absätze erschließen die näheren rechtlichen Bestimmungen, um einen Missbrauch der Vorschriften zu verhindern.^[39]

2.1.3 Die Voraussetzung "annähernd den gesamten Handel" des Abs. 8

Abs. 8 verlangt, dass sich die teilnehmenden Staaten auf einen Abbau von Zöllen und sonstigen beschränkenden Handelshemmnissen für Güter aus teilnehmenden Staaten verständigen, der "annähernd den gesamten Handel" umfasst.^[40] Abkommen, die lediglich bestimmte Sektoren umfassen, fallen nicht unter die Ausnahmeregelung des Art. XXIV; Teilbereichs- und Scheinintegrationen sollen so verhindert werden.^[41]

Allerdings ist die Formulierung "für annähernd den gesamten Handel" relativ unbestimmt. Weder das GATT, noch die Vereinbarung zur Auslegung 1994, liefern eine Definition der Voraussetzung in Form eines Prozentsatzes des wechselseitigen Handels, welcher von der Eliminierung von Handelsbeschränkungen ausgeschlossen werden sollte.^[42] Somit ist fraglich, ob ein kompletter Abbau von Zöllen und sonstigen Handelshemmnisse im Integrationsraum erforderlich ist oder ob auch eine weniger vollständige Liberalisierung ausreichend ist.

[...]

^[1] Nach einer Studie des WTO-Sekretariats existierten bis zum 31.07.2000 172 Integrationszonen. Siehe WT/REG/W/37. S.4. Allein seit 1995 wurden 90 Integrationsabkommen notifiziert. Cho, Sungjoon: Breaking the barrier. S.4.

^[2] vgl. Haller, Arnd: Mercosur. S. 300f..

^[3] vgl. Der völkerrechtliche Status der EWG im GATT. S. 49.

^[4] vgl. Qureshi, Asif H.: Implementing international trade norms. S. 153.

^[5] vgl. Meng, Werner: WTO-Recht als Steuerungsmechanismus. S. 55.

^[6] Siehe Hilpold, Peter: Regionale Integration und GATT. S. 657.

^[7] Die irrelevanten Bestimmungen werden in dieser Arbeit nicht berücksichtigt.

^[8] Dabei ist nach Maßgabe von Art. XXIV die Zugehörigkeit zu einer wirtschaftlichen oder

geographischen Region für die Bildung einer Integrationszone unbeachtlich.

^[9] vgl. Mercosur. S. 303.

^[10] Patterson, zitiert in: Sampson, Gary: regional trading arrangements. S. 24.

^[11] Art XXIV :1 GATT 1994.

^[12] Art XXIV :2 GATT 1994.

^[13] siehe Art. XXIV: 12 GATT.

^[14] Abbott, Frederik H.: north american integration regime. S.8.

^[15] WTO(Hrsg.): Guide to GATT law. S.833f.

^[16] Präambel der Vereinbarung zur Auslegung des Art. XXIV 1994. S.1.

^[17] Vereinbarung zur Auslegung des Art XXIV 1994. Abs. 12.Weitere Erläuterungen: Jackson John H.: world trade organization. S. 55.

^[18] WT/REG/W/37. S. 18.

^[19] vgl. Qureshi, Asif H.:Implementing international trade. S. 150.

^[20] vgl. Senti, Richard: Integration als Gefahr für das GATT. S. 137.

^[21] vgl. Ott, Andrea: GATT und WTO im Gemeinschaftsrecht. S.26. Weiterhin : Guide to GATT law.

S. 823.

^[22] Art. XXIV :8 b) GATT 1994.

^[23] vgl. Haller, Arnd: Mercosur: . S. 303f..

^[24] Art. XXIV :5 GATT 1994.

^[25] siehe für genaue Erläuterungen: Hilpold, Peter: Regionale Integration und GATT. S. 662.

^[26] siehe Hilpold, Peter: Regionale Integration und GATT. S. 660.

^[27] vgl. Ott, Andrea: GATT und WTO im Gemeinschaftsrecht. S. 28.

^[28] Art. XXIV :4 GATT 1994.. Nähere Erläuterungen: Hilpold, Peter: Regionale Integration und GATT.

S. 650.

^[29] Präambel der Vereinbarung zur Auslegung des Artikel XXIV 1994. Ferner: Senti, Richard: Integration als Gefahr für das GATT. S. 141.

^[30] Handelsumlenkung bezeichnet die Verlagerung von Handelsströmen in die Präferenzzone. Handels-schaffung beschreibt eine Handelsausweitung innerhalb des regionalen Abkommens, welche auch den multilateralen Handel stimuliert.

^[31] So hält die Präambel zur Vereinbarung über die Auslegung 1994 fest, dass wirtschaftliche Integration zwischen einzelnen Vertragsparteien des GATT zu einer Handelsausweitung beitrage. Für Erläuterungen siehe auch Meng, Werner: WTO-Recht als Steuerungsmechanismus. S. 54.

^[32] WTO(Hrsg.): Guide to GATT law. S.796f..

^[33] Cho, Sungjoon: breaking the barrier. S. 13.

^[34] vgl .Hilpold, Peter: Regionale Integration und GATT. S. 661.

^[35] Vereinbarung zur Auslegung des Artikels XXIV 1994. Abs. 1. Außerdem: WTO(Hrsg.): Guide to GATT law. S. 797. Außerdem. WT/REG/W/37. S. 15.

^[36].vgl. WT/DS34/AB/R..

^[37] siehe Berrisch, Georg Matthias: Der völkerrechtliche Status der EWG im GATT. S. 67.

^[38] siehe für nähere Ausführungen: Hilpold, Peter: Regionale Integration und GATT. S. 661.

^[39] vgl. Ott, Andrea: GATT und WTO im Gemeinschaftsrecht. S. 29.

^[40] Art. XXIV :8 a)i und 8 b) GATT 1994.

^[41] Twesten, Henning: Regional trade agreements in the GATT. S. 5.

^[42] vgl. Twesten, Henning: Regional trade agreements in the GATT. S. 5.