Zwischen Druckpotential und Durchsetzungsdefiziten

Gliederung:

1 Einleitung
1.1 | Problemdefinition und Fragestellung
1.2 | Aufbau, Methode und Ziel der Arbeit

2 Hauptteil
2.1 | Hintergrund: Umweltpolitik und Globalisierung
2.1.1 | Chancen globaler Umweltpolitik
2.1.2 | Risiken der Globalisierung
2.2 | NGOs im Beziehungsgefüge globaler Umweltpolitik
2.2.1 | Druckpotentiale und Durchsetzungsdefizite
2.2.2 | NGOs in internationalen Verhandlungen
2.2.3 | Einbindung von NGOs in die Vereinten Nationen
2.3 | Die Deep Sea Conservation Coalition
2.3.1 | Hintergrund, Organisation, Vorgehen
2.3.2 | Einbindung in die Vereinten Nationen
2.3.3 | Durchsetzungsdefizite und Druckpotentiale

3 Schlussbetrachtung
3.1 | Zusammenfassung
3.2 | Konklusion

4. Abkürzungsverzeichnis

5. Literaturliste
5.1 | Literatur
5.2 | Periodika
5.3 | Internetquellen

» Stand: März 2007 «

1 Einleitung ::

1.1 | Problemdefinition und Fragestellung

» The Deep Sea Conservation Coalition, an alliance of over 30 international organisations, representing millions of people in countries around the world, is calling for a moratorium on high seas bottom trawling. «^[1]

Die ökonomische Globalisierung hat im internationalen System zu Defiziten vor allem im Bereich effektiver gesetzlicher Regulierung geführt. Gleichzeitig erscheint es gerade in Hinblick auf die sich daraus ergebenden globalen Umweltprobleme notwendig, auch auf politischer Ebene einen Prozess der Globalisierung im Bereich der Governance zu initiieren, um zu wirkungsvollen Lösungen grenzüberschreitender Phänomene vor allem im Bereich der Umweltpolitik zu gelangen.

Die Hausarbeit soll sich mit den Fragen beschäftigen, welche Chancen nichtstaatliche Akteure im Mächtegefüge globalisierter Umweltpolitik heute spielen, wie sie arbeiten, welchen Herausforderungen und Problemen sie sich dabei zu stellen haben und inwieweit sich daraus Prognosen für die Zukunft ableiten lassen. Welche Einflussmöglichkeiten bieten sich NGOs in der internationalisierten Umweltpolitik? Mit Hilfe eines konkreten Fallbeispiels sollen Rückschlüsse auf die allgemeine Ebene der globalen Umweltpolitik gezogen werden, die jedoch stets in ihrer begrenzten Aussagefähigkeit gesehen und keinesfalls als ultima ratio begriffen werden dürfen. Wie positionieren sich NGOs im Prozess der Globalisierung? Welche Aussagen lassen sich aus dem empirischen Beispiel ableiten? Diese und weitere Fragen subsumieren den Leitgedanken der gesamten Hausarbeit, welcher sich in der folgenden zentralen Fragestellung formuliert:

Welche Schlussfolgerungen lassen sich aus der Betrachtung der DSCC und ihrem Bemühen zur Errichtung eines weltweiten Tiefseemoratoriums für die Rolle von NGOs in internationalen Verhandlungsprozessen und deren Wirken zur Lösung globaler Umweltprobleme ziehen?

Die Globalisierung der Governance -Strukturen bietet für NGOs sowohl Chancen, als auch Probleme, wie es im Folgenden zu erörtern gilt. Zumindest jedoch eröffnet sich ihnen die Möglichkeit zur Beeinflussung internationaler Verhandlungsprozesse.

In der Arbeit sollen einerseits die negativen Auswirkungen der Globalisierung für die Umweltanliegen der NGOs im Vordergrund stehen: Die Chancen zur Einflussnahme etwa auf politisch-ökonomische Entscheidungen bleiben marginal, da NGOs im Mächtegefüge globaler Umweltpolitik mit einem strukturellen Durchsetzungsdefizit zu kämpfen haben. Andererseits sollen jedoch auch die Chancen der Globalisierung in das Blickfeld genommen werden: NGOs ist es nicht nur möglich, über öffentlichkeitswirksame Proteste, sondern auch auf dem Wege von Verhandlungen Druckpotentiale auf politisch Verantwortliche aufzubauen.

1.2 | Aufbau, Methode und Ziel der Arbeit

Zur Beantwortung der Fragestellung ist es notwendig, zunächst eine Operationalisierung vorzunehmen. Zentrale Begriffe (NGO, internationale Umweltpolitik, Globalisierung, DSCC) müssen für den Sachverhalt der Fragestellung kurz und präzise definiert, auf Probleme in der Konzeptualisierung soll explizit hingewiesen und das Vorgehen erläutert werden.

Der erste Teil der Hausarbeit soll sich dann in allgemeiner Form mit den Chancen und Risiken der Globalisierung der Umweltpolitik beschäftigen, um bereits erste Kriterien zur Problematisierung des konkreten Fallbeispieles zu liefern. Dabei sollen die im internationalen System gemeinhin als sehr schwach geltenden Akteure der NGOs von zwei Seiten her eingehender analysiert werden, indem nach der direkten und der indirekten Einflussnahme auf potentielle Entscheidungsträger gefragt wird. Zwar soll damit sowohl auf die Durchsetzungsdefizite, als auch auf die potentiellen Druckpotentiale von Umwelt-NGOs eingegangen werden, doch soll der Fokus dabei – auch aus Platzgründen – vor allem auf die Einflussmöglichkeiten dieser Akteure bei internationalen Verhandlungen und speziell der UNO gelegt werden.

In einem zweiten Schritt wird es dann darum gehen, das gewählte empirische Beispiel, den Zusammenschluss international operierender NGOs in der DSCC, einer zur Beantwortung der konkreten Fragestellung förderlichen Analyse zu unterziehen, um letztlich zu einer schlüssigen Argumentation bezüglich deren Beantwortung zu gelangen. Denn inwieweit treffen die im ersten Teil der Arbeit aufgestellten theoretischen Aspekte der Chancen und Risiken der Globalisierung tatsächlich auf das Fallbeispiel zu und wie realistisch erscheint das Erreichen des Ziels zur Errichtung eines Tiefseemoratoriums auf Basis der gefundenen Ergebnisse? Sodann wird es in dem abschließenden Part der Hausarbeit, der Konklusion, darum gehen, das gewählte Beispiel auf die allgemeine Ebene internationaler Umweltpolitik zu übertragen, wobei auch kritische Aspekte dieses methodischen Vorgehens offen diskutiert werden sollen.

Die abstrakten Risiken und Chancen der Globalisierung mit dem konkreten Beispiel zu vergleichen und die hier aufgeworfenen Fragen kritisch zu beantworten, dies wird Aufgabe der abschließenden Konklusion der Arbeit sein.

Der allgemeine Forschungsstand zur gewählten Problematik erscheint etwas unübersichtlich, Diskussionsbedarf in diesem Bereich durchaus berechtigt. Denn während die Rolle von NGOs als Protestgruppen breit dargestellt und analysiert wurde, gibt es keinerlei Gesamtkonzept zu den direkten Einflussmöglichkeiten dieser nichtstaatlichen Akteure in internationalen Verhandlungen.

Dabei wird im Folgenden Im Bereich internationaler NGOs in Verhandlungsnetzwerken neben anderen insbesondere auf Tanja Brühl Bezug genommen, während bei der UNO im Speziellen die Ausarbeitungen Felix William Stoeckers ausgewertet werden sollen. Zu den Problemen und Chancen globaler Umwelt-NGOs indes werden sehr unterschiedliche Quellen zu Rate gezogen. Einzig und allein die Erörterungen zur DSCC fallen aufgrund dieses wissenschaftlich kaum diskutierten Fallbeispiels relativ gering aus.

Vor der eigentlichen Arbeit seien noch einige einleitende Worte zu den zentralen Begriffen der Fragestellung gestattet, die neben der später noch zu erläuternden DSCC auftauchen und einer gewissen Spezifizierung bedürfen. Wenn im Folgenden etwa von „NGOs“^[2] die Rede sein wird, geht es ausschließlich um die im internationalen System agierenden nichtstaatlichen Akteure, die sich zur Lösung globaler Probleme und zum Schutz von Gemeingütern (Klima, Meeresraum, Regenwald etc.) gegen unternehmerische und staatliche Interessen durchzusetzen versuchen, auch wenn die eigentliche Begriffsdefinition wesentlich weiter gefasst werden kann. Unter dem Schlagwort der „internationalen Meeresschutzpolitik “ sind all jene Anstrengungen, politischen Maßnahmen und Akteure zu fassen, die sich dem nachhaltigen Schutz des weltweiten Ökosystems Meer widmen. Dabei bezeichnet das globale Mächtegefüge die sich daraus ergebene Akteurskonstellation und Spannungsverhältnisse insbesondere zwischen staatlichen, unternehmerischen und nichtstaatlichen Akteuren. Schließlich wird ganz allgemein unter dem geplanten Tiefsee-Moratorium (lat. mora, der „Versuch“) im Folgenden das Anliegen verstanden, die weitere Befischung des Tiefseebereiches temporär auszusetzen, um nachhaltige Lösungen zum Schutz dieses Ökosystems erforschen zu können.

Die Globalisierung der Umweltpolitik muss als ein seit Jahrzehnten andauernder sprunghafter Prozess aufgefasst werden, dessen konkrete Umrisse sich nur schwer fassen und deuten lassen. Denn anders als im klassischen Nationalstaat etwa fehlt im internationalen Mächtegefüge eine wirklich sanktionsbewährte Zentralgewalt mit weitreichenden Befugnissen. Die internationale, oder globalisierte Umweltpolitik beschreibt heute vielmehr einen legitimationsfernen Raum in dem unterschiedlichste Akteure partikulare oder umfassende Interessen durchzusetzen versuchen. Das Prinzip der Global Governance schließlich steht im Mittelpunkt dieser Arbeit, wenn von Globalisierung gesprochen wird, da es die politische Dimension dieses Begriffes umfasst und auf die Steuerungsmechanismen auf globaler Ebene abzielt. Es ist damit „eine Form des ‚Regierens ohne Regierung’ im internationalen Kontext [gemeint], in der staatliche und nichtstaatliche Akteure zusammenwirken, um grenzüberschreitende Beziehungen ohne eine supranationale souveräne Autorität zu koordinieren und globale öffentliche Güter bereitzustellen.“^[3]

NGOs werden in dieser Arena der Macht nicht selten als gegenüber den zentralen Akteuren Staat (Nationalstaaten) und Markt (Unternehmen) durchsetzungsschwache Störenfriede empfunden, die ihre Interessen vielleicht medienwirksam artikulieren mögen, darüber hinaus jedoch kaum die Möglichkeiten dazu haben, sich durchzusetzen. Das Fallbeispiel der DSCC soll zeigen, dass Nichtregierungsorganisationen auch andere Wege als des bloßen Protests beschreiten, um umweltpolitische Ziele durchzusetzen.

2 Hauptteil ::

2.1 | Hintergrund: Umweltpolitik und Globalisierung

Nicht nur die großen internationalen Umweltkonferenzen in Stockholm und Rio, Johannesburg und Nairobi dürfen als Beweis dafür gelten, dass auch und gerade die Umweltpolitik den Pfad der Globalisierung^[4][5] eingeschlagen hat und bei vielen zentralen Akteuren die Einsicht gewachsen ist, den grenzüberschreitenden Umweltproblemen nur durch Kooperation und eine ebenso grenzüberschreitende Umweltschutzpolitik, ergo durch Formen der global Governance^[6] begegnen zu können. Dennoch ist es ein oft langer und schwieriger Prozess bis zur Einigung aller involvierten Entscheidungsträger und Akteure, wobei sich das Bewusstsein für globale Umweltprobleme in den letzten Jahren und Jahrzehnten deutlich erhöht^[7], die internationale Umweltpolitik^[8] als Politikfeld an Gewicht gewonnen hat. In diesem ersten Part des Hauptteils soll es nun kurz darum gehen, einige einführende Anmerkungen zu der Globalisierung von Umweltpolitik zu machen, ohne dabei jedoch zu ausführlich auf das facettenreiche Spektrum und viel zu weite Feld dieses globalen Politikfeldes eingehen zu können.

Die drei klassischen und mit Abstand wichtigsten Interessengruppen (kollektive Akteure), die sich im internationalen System im Allgemeinen, aber auch im Bereich der Umweltpolitik im Speziellen gegenüberstehen, sind der Nationalstaat, wirtschaftliche Unternehmen sowie ein diffuses Spektrum aus verschiedensten Nichtregierungsorganisationen (NGOs). Der mit Abstand wichtigste Akteur auch im Bereich der internationalen Umweltpolitik ist noch immer der souveräne Nationalstaat, der über die Durchsetzungskraft seines ihm eigenen Gewaltmonopols, die (demokratische) Legitimation seiner Bevölkerung, Regierungsrepräsentanten zur Formulierung von Interessen sowie die territoriale Einheit zur Aggregation nationaler Interessen verfügt.^[9]

Dennoch ist es auch und gerade ein Charakteristikum fortschreitender Globalisierung, dass neben den Staaten weitere Akteure in den Steuerungs- und Reglementierungsprozess und damit in den allgemeinen Policy-Zyklus integriert werden, wobei insbesondere das Wirken der Umwelt-NGOs (ENGOs) im weiteren Verlauf dieser Arbeit von Bedeutung sein soll (vgl. hierzu Punkt 2.2 der Hausarbeit).

Die ökonomische Globalisierung indes bietet der Umweltpolitik und damit auch explizit dem nachhaltigen Umweltschutz sowohl Chancen, als auch Risiken, liefert sie doch zugleich die Problemlagen (grenzüberschreitende Umweltverschmutzung, Ausbeutung globaler Güter etc.) und die entsprechenden Lösungsansätze (internationale Vereinbarungen, globale Verhandlungsnetzwerke usw.). Das zweite zunächst paradox klingende herausragende Merkmal besteht zudem darin, dass auch globale Umweltprobleme vor allem mit lokalen Auswirkungen für die jeweiligen Menschen in Verbindungen gebracht werden und damit auch immer „on the ground“^[10] bearbeite werden. Worin liegen nun die Chancen, aber auch die Risiken der Globalisierung für den Bereich der Unweltpolitik?

2.1.1 | Chancen globaler Umweltpolitik

Die Chancen globaler Umweltpolitik ergeben sich insbesondere aus dem grenzüberschreitenden Charakter umweltpolitischer Problemlagen, wobei die Implementierungs- und Durchsetzungsfähigkeit möglicher Regeln und Vereinbarungen sowohl auf nationalen Akteuren, als auch auf den lokalen Aktivitäten (nicht)staatlicher Akteure beruht. Dies gilt prinzipiell für alle Lösungsansätze der oft in drei Situationstypen unterteilten Umweltprobleme^[11][12]: Sowohl ökologische Wirkungsgefüge (Flüsse, Ozonschicht), der ökonomische Transport gefährlicher Güter (DDT, Brennstäbe), als auch ubiquitäre, also überall gleich auftretende Probleme (saurer Regen) sind auf internationale, ergo globale Lösungen regelrecht angewiesen (völkerrechtliche Verträge, Exportkontrollen, internationaler Erfahrungs- und Wissensaustausch).

Dabei muss grundsätzlich zwischen den Chancen auf nationaler Ebene^[13] (Pionierländer, ökologische Modernisierung, Übernahme internationaler Standards, Angleichung durch policy convergence, Umweltpolitik als positiver Wettbewerbs- und Standortfaktor) und auf globaler Ebene unterschieden werden. So ist seit einigen Jahrzehnten in dem noch sehr jungen und sich rasant fortentwickelnden Feld der Umweltpolitik nicht nur die vermehrte Gründung und Etablierung neuer Umweltorganisationen (etwa dem UNEP, dem Umweltschutzprogramm der Vereinten Nationen) zu beobachten, sondern auch die Ökologisierung bereits bestehender internationaler Organisationen (wie der Weltbank, die ihre Kreditvergabe auch an die Einhaltung bestimmter Umweltschutzbestimmungen oder die Vorlage eines Umweltplans des betreffenden Lande knüpft).

[...]

^[1] Deep Sea Conservation Coalition (http://www.savethehighseas.org/about.cfm - Zugriff:28.12.06)

^[2] Allein die definitorische Verortung dieses Begriffes, der ein ungeheuer heterogenes, vielschichtiges, geradezu unüberschaubares Spektrum aus Vereinen, Bürgerinitiativen, political pressure groups und Interessenverbänden (ergo allen nichtstaatlichen Organisationsformen von Bürgergruppen) zu umfassen versucht, würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen, weshalb auch noch einmal auf das Problem der Verallgemeinerbarkeit der im Folgenden gewonnenen Erkenntnisse hingewiesen werden soll

^[3] Nach Scharnagel, B. 2003, S.115. Vgl. weiter zur Idee der Global Governance ebd. S.113-116.

^[4] Vgl. zu den unterschiedlichsten Aspekten ökologischer Modernisierung von Staaten, der Rolle von Pionierländern, der Diffusion von Umweltmaßnahmen sowie dem Konzept der International EnvironmentalGovernance den Band von Jänicke, M. / Jacob, K. 2006.

^[5] Da die breite Diskussion um diese Thematik schlicht den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde, an dieser Stelle nur einige einleitende Anmerkungen. Bereits die Definition der Globalisierung stellt sich als schwierig heraus. Vorneweg daher folgende Definition nach Nohlen/Schultze 2004 Bd. 1, S.301: Globalisierung ist ein „seit Mitte der 1990er Jahre geläufiger, ursprünglich im ökonomischen Bereich verwendeter Begriff, mit dem die zunehmende weltweite Verflechtung der Ökonomien [...] sowie insbesondere der Finanzmärkte charakterisiert wurde. [...] Bedingt durch die breite Verwendungspraxis ist der Begriff nicht einheitlich zu definieren [...]. Im Kern besagt er die rapide Vermehrung und Verdichtung grenzüberschreitender gesellschaftlicher Interaktionen, die in räumlicher und zeitlicher Hinsicht die nationalen Gesellschaften immer stärker miteinander verkoppeln.“

^[6] Vgl. zu Konzepten des Regierens jenseits des Nationalstaats einleitend den Text von Zürn, M. 1998.

^[7] So schrieb etwa noch Simonis, U. 1996: „Globale Umweltprobleme sind ein relativ neues Thema der öffentlichen Diskussion und Politik und dementsprechend noch nicht fest umrissen.“ (ebd. S.9)

^[8] Einführend zu Entwicklung, Instrumenten, Akteuren, Forschung in dem Feld s. Brühl, T. 2004, S.651ff.

^[9] Zur Bedeutung des Nationalstaates sei insbesondere auf die Arbeiten Martin Jänickes hingewiesen (s. Literaturliste). Vgl. darüber hinaus etwa zur Diffusion umweltpolitischer Kern, K. u.a. 2001.

^[10] Vgl. hierzu Lipschutz 2004, S.121-131.

^[11] Vgl. zu den in diesem Abschnitt getroffenen Aussagen vor allem Jänicke, M. 2003, S.137-157.

^[12] Die Typologisierung ist in diesem Falle vorgenommen nach: List, Martin 2006, S.143-152.

^[13] Dabei steht vor allem die Erwartung einer erhöhten ökonomischen Wettbewerbsfähigkeit der Länder im Zuge einer fortschrittlichen Umweltpolitik im Vordergrund, sodass umweltpolitische Innovationen in Verbindung mit industrieller Modernisierung gesehen werden. Vgl. hierzu u.a. Jänicke, M. 2003.