Human Trafficking und illegale Migration

Inhalt:

1 Einleitung

2 Darstellung der Problematik

3 Analysemodell der Interregionalismustheorie

4 Fazit

5 Abkürzungsverzeichnis

6 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Im April diesen Jahres ertranken an einem Tag 700 Menschen bei dem Versuch, mit dem Boot über das Mittelmeer nach Europa zu gelangen. Diese Katastrophe löste eine Debatte in der EU aus, wie man mit dem Flüchtlingsproblem umzugehen hat. Fast zeitgleich wurde von den Rohingyas berichtet, die ebenfalls über den Seeweg versuchten, von Myanmar aus nach Malaysia, Indonesien oder auf die Philippinen zu gelangen. An den Küsten wurden sie jedoch abgefangen und wieder auf das offene Meer geschleppt. Die Rohingyas sind eine staatenlose Volksgruppe, die aufgrund ihrer prekären sozialen und wirtschaftlichen Lage besonders der Gewalt und Willkür von Schleusern und Menschenschmugglern ausgeliefert sind. Die Problemfelder illegale Migration und Human Trafficking, zu Deutsch Menschenhandel, überschneiden sich derart, dass es schwierig ist, eine klare Trennung zwischen den beiden Problemen zu ziehen. Mein Fokus in diesem Essay soll auf Human Trafficking liegen, doch viele der Ursachen beziehungsweise der Problemlösungsvorschläge lassen sich auch auf die illegale Migration anwenden.

Fünf Fragen sollen in dieser Arbeit beantwortet werden. Sie alle sind Bestandteil des Analysemodells der Interregionalismustheorie und stellen fünf unterschiedliche Funktionen aus der realistischen, liberalen und konstruktivistischen Theorie der Internationalen Beziehungen dar. Die Fragen beschäftigen sich mit der Effektivität und den Auswirkungen der interregionalen Kooperation zwischen der Europäischen Union und der Association of Southeast Asian Nations (ASEAN):

(1) Trägt die genannte Zusammenarbeit zur interregionalen Institutionalisierung bei?
(2) Inwiefern kann sie einen globalen Beitrag zur Rationalisierung und zum Agendasetting leisten?
(3) Werden geoökonomische und geostrategische Machtungleichgewichte ausgeglichen?
(4) Findet eine Normdiffusion zwischen den beiden Regionen statt?
(5) Sind regionale Identitäten entstanden?

2 Darstellung der Problematik

Zunächst ist es wichtig, dass man sich bewusst ist, was mit „Human Trafficking“ gemeint ist. Eine international anerkannte Definition findet sich im „UN-Zusatzprotokoll zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung von Menschenhandel, insbesondere des Frauen- und Kinderhandels“ (UN 2000):

„Im Sinne dieses Protokolls

a) bezeichnet der Ausdruck ,Menschenhandel‘ die Anwerbung, Beförderung, Verbringung, Beherbergung oder Aufnahme von Personen durch die Androhung oder Anwendung von Gewalt oder anderen Formen der Nötigung, durch Entführung, Betrug, Täuschung, Missbrauch von Macht oder Ausnutzung besonderer Hilflosigkeit oder durch Gewährung oder Entgegennahme von Zahlungen oder Vorteilen zur Erlangung des Einverständnisses einer Person, die Gewalt über eine andere Person hat, zum Zweck der Ausbeutung. Ausbeutung umfasst mindestens die Ausnutzung der Prostitution anderer oder andere Formen sexueller Ausbeutung, Zwangsarbeit oder Zwangsdienstbarkeit, Sklaverei oder sklavereiähnliche Praktiken, Leibeigenschaft oder die Entnahme von Organen;“ In einer Statistik der UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees) werden fast 1,4 Millionen Menschen allein in Südostasien gezählt, die staatenlos sind und über eine halbe Million, die sich auf der Flucht befinden oder Asyl suchen (vgl. UNHCR 2014). Andere Statistiken schätzen, dass jedes Jahr weltweit zwischen 600.000 und 800.000 Menschen neue Opfer von Human Trafficking werden (vgl. Miko 2007: 40), allein in Südostasien soll es eine Zahl von 11.700.000 Menschen sein, die gehandelt werden (vgl. KAS 2013: 3).

Die Gründe, warum Menschen fliehen und ihre Heimat verlassen bzw. warum sie in den Fängen von Menschenhändlern landen, sind sehr vielseitig. Man spricht hier von den Push- und Pull-Faktoren (vgl. Maihold 2011: 9). Bei den Push-Faktoren liegt es im Grunde meist an einer prekären wirtschaftlichen Situation, die z.B. durch Naturkatastrophen, mangelnde Bildung oder hohe Arbeitslosigkeit hervorgerufen wurde. Dies kann auch geschehen, wenn familiäre Strukturen zerbrechen, besonders wenn das verdienende Familienmitglied stirbt. Aber auch soziale und kulturelle Ausgrenzung und bei Frauen besonders die sogenannte doppelte Verletzbarkeit tragen dazu bei, gegenüber Menschenhändlern und -schmugglern verwundbar zu sein (ebd. 2011: 9f).

Oftmals findet der Menschenhandel aus einem wirtschaftlichen schwächeren Staat (Ursprungsland) in ein ökonomisch besser gestelltes Land (Zielland) ggf. über ein oder mehrere 3 Transitländer statt. In Südostasien heißt das konkret, dass zum einen Menschen von dort nach Japan oder Europa verschleppt werden oder aber innerhalb der Region z.B. aus Myanmar nach Thailand oder Malaysia gebracht werden (vgl. Miko 2007: 41). Beispielsweise werden in Thailand Männer auf Fischerbooten gefangen gehalten und müssen dort Zwangsarbeit verrichten; Frauen werden in die Sexindustrie verkauft (vgl. KAS 2013: 3). Hier spielen vor allem die Pull-Faktoren eine Rolle: Die hohe Nachfrage nach Dienstleistungen und billigen Arbeitskräften macht den Handel mit Menschen erst lukrativ.

Die Bekämpfung von Human Trafficking wird in Südostasien durch verschiedene Faktoren erschwert: Der Staat hat zum einen Interesse an einer hohen Beschäftigungsrate in der Bevölkerung und an den Steuereinnahmen durch die Sexindustrie, zum anderen scheinen die innenpolitischen Kosten zu hoch bzw. der erhoffte Fortschritt und der öffentliche Druck zu gering zu sein, um einen ernsthaften politischen Willen zu entwickeln, gegen Menschenhandel vorzugehen. Problematisch ist außerdem, dass Teile der Polizei entweder korrupt oder unterfinanziert sind und dass Richter unerfahren oder die Rechtslage unklar und lückenhaft ist (vgl. KAS 2013). Hinzu kommt, dass Menschenhändler extrem flexibel agieren und sich an neue Gesetze anpassen. Die Art und Weise, wie sie Menschen transportieren und verkaufen ist komplex und vielseitig (vgl. Shelley 2010: 101 und KAS 2013: 4). Dies alles macht es sehr schwer, effektiv gegen Human Trafficking vorzugehen.

3 Analysemodell der Interregionalismustheorie

(1) Da es sich beim Menschenhandel um ein transnationales Verbrechen handelt, ist internationale Zusammenarbeit bei der Analyse des Handels, der Informationsbündelung, der Informationsauswertung und der Strafverfolgung unabdingbar. Ich argumentiere, dass die EU und die ASEAN-Staatengemeinschaft Anstrengungen unternommen haben, um gemeinsam gegen dieses Verbrechen vorzugehen und dass vor diesem Hintergrund - im Sinne der liberalen Theorie der Internationalen Beziehungen - Institutionen gebildet und Verträge geschlossen wurden, um diesem Zweck zu dienen.

Es gibt einige Dialogforen und Verträge, in denen sich diese Kooperation manifestiert. Im September 2011 wurde die 10th ASEM Conference of the Directors-General of Immigration in Ulan Bator, Mongolei, abgehalten, welche jährlich abwechselnd in Asien oder Europa stattfindet und verschiedene Aspekte, Probleme und Chancen der Migration zwischen den beiden Regionen behandelt. In dem Treffen ging es darum, „Informationen und Erfahrungen zwischen den Partnern auszutauschen und die effektive Kollaboration auszubauen“ (ASEM InfoBoard, eigene Übers.). Es wurde ein Konzept entworfen, wie gegen Human Trafficking vorgegangen werden soll. Dieses 4 nimmt zum einen die grundlegenden Punkte der UN-Konvention gegen Menschenhandel auf, und zum anderen die 3-P-Strategie, nach der sich alle wichtigen internationalen Protokolle und Rahmengesetzgebungen ausrichten (vgl. Maihold 2011: 16): Strafverfolgung (Prosecution), Schutz des Opfers (Protection) und Prävention (Prevention). Auch wenn dieses Konzept geschrieben wurde, ohne rechtlich bindend zu sein, wurde doch beschlossen, dass die Strafverfolgungsbehörden enger durch Informationsaustausch und gemeinsames Training zusammenarbeiten soll (vgl. ASEM 2011: 2).

Eine weitere wichtige Zusammenarbeit findet zwischen dem EEAS (European Union External Action Service) und ASEAN statt. Die Außenminister beider Regionen trafen sich im Mai 2010 in Madrid und beschlossen den „Plan of Action“, der im April 2012 in Brunei unterzeichnet wurde. In diesem Vertrag unter 1.2.13 findet man den Beschluss, dass man durch „information sharing and the use of technology relevant to border management and document security“ kollaborieren will und unter 1.2.15 ist festgelegt, dass man sich Hilfestellung und Ermutigung zur Ratifizierung der UN-Konvention gegen Korruption geben und Erfahrungswerte austauschen will (EEAS 2012: 3). Zu erwähnen ist auch eine aktuelle Pressemitteilung der EEAS, die ein Angebot an die ASEAN-Staaten beinhaltet, das wie folgt lautet: “Implementing an extensive ‘package ' of new initiatives in the area of non-traditional security“ (EEAS 2015). Diese Pressemitteilung und für das Jahr 2015 und 2016 angesetzte Konferenzen zum Thema Menschenhandel zeigen, dass sich etwas bewegt und der Prozess der Kooperation fortgeführt wird.

Nicht nur staatliche Institutionen können als interregionales Dialog- und Arbeitsforum dienen. Die International Organization for Migration (IOM) ist eine der führenden globalen NGOs, die sich gegen Human Trafficking einsetzen. Ich argumentiere, dass die EU und ASEAN hier indirekt zusammenarbeiten, da Mitarbeiter von IOM in ständigem Dialog sowohl mit der EU als auch mit den ASEAN-Staaten stehen und ihre Expertise und Empfehlungen zum Umgang mit Opfern, zur Präventivarbeit und zur Bekämpfung von Human Trafficking weitergeben; zudem wird IOM von beiden Ländern finanziell gestützt und kann als Ort der Kräfte- und Informationsbündelung genutzt werden (vgl. IOM 2015).

Die Europäische Union bietet Hilfestellung im Dialog bei der Formulierung von Gesetzen gegen Human Trafficking an und gibt vom eigenen Erfahrungsschatz weiter, wenn es um die Frage geht, wie man Gesetzes- und Strafvollzug implementieren kann. Dies passiert zum Beispiel bei UNIAP (United Nations Inter-Agency Project on Human Trafficking), bei dem die UN und die sechs Staaten der Mekong-Subregion gemeinsam die Projekte SIREN (Strategic Information Response Network) und COMMIT (Coordinated Mekong Ministerial Initiative against Human 5 Trafficking) gestartet haben. Laut dem Conference Report 2013 über Human Trafficking der Konrad-Adenauer-Stiftung fokussiert sich die EU hier auf den oben genannten Dialog und auf die finanzielle Unterstützung durch Entwicklungshilfe, die gegen die Ursachen des Menschenhandels wie Armut, Diskriminierung und Mangel an Bildung angeht (vgl. KAS 2013: 8).

In ebendiesem Conference Report wird unter anderem auch von der auf der Konferenz gehaltenen Präsentation Bill Lees von der National Immigration Agency in Taiwan berichtet, der der Meinung ist, dass die Strafverfolgungsbehörden international besser untereinander und auch mit den NGOs zusammenarbeiten müssen, um effektiver gegen Menschenhändler vorgehen zu können, die ihm zu Folge im Vergleich besser miteinander kooperieren als ihre Verfolger. In diesem Zusammenhang nennt er die Council of Europe (COE) Convention on Action against Trafficking in Human Beings, deren Implementierung von GRETA (Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings) überwacht wird und die durch Dialog und Finanzen eine wichtige Rolle auch in Südostasien einnehmen können (vgl. KAS 2013: 4f).

Zuletzt wäre noch die Kooperation bei dem ASEAN Workshop on International Legal Cooperation in Trafficking in Persons Cases zu nennen, das im November 2009 stattfand. Bei diesem Projekt arbeiteten die UN und die ASEAN-Staaten gemeinsam an einem Handbuch, dem heute globale Bedeutung zugesprochen wird. Darin geht es um die Frage, wie die Strafverfolgungsbehörden der Staaten international effektiver Zusammenarbeiten können. Es wird betont, dass die Europäische Union das Projekt finanziert hat. Dieses „Handbook on International Legal Cooperation in Trafficking in Persons Cases“ wurde geschrieben, damit gegenseitig Hilfe zur Ermutigung und Befähigung bei der Untersuchung und Verfolgung von Verbrechen geleistet wird (vgl. Loewen 2014: 20). Auch an diesem Beispiel kann man die Bereitschaft der Europäischen Union erkennen, ASEAN im Kampf gegen Human Trafficking zu unterstützen - in diesem konkreten Fall vor allem mit finanziellen Mitteln - und ihren Teil in der internationalen Vertrauensbildung einbringen zu wollen.

Es ist noch anmerken, dass es Institutionen wie Interpol und Europol oder die OSZE (vgl. Miko 2007: 46) gibt, die interregional agieren und gegen Human Trafficking kämpfen, die hier nicht näher betrachtet werden, aber auch Beispiele für interregionale Zusammenarbeit sind oder das Potenzial dazu haben, interregionale Bedeutung zu bekommen.

Es ist klar ersichtlich geworden, dass es eine Reihe von unterschiedlichen Regimen gibt, die aus der Zusammenarbeit der beiden Regionen EU und ASEAN entstanden sind. Deshalb kann die erste Frage wie folgt beantwortet werden: Die Zusammenarbeit der Europäischen Union und der ASEAN-Staatengemeinschaft hat zu einer interregionalen, vielseitigen Institutionalisierung geführt, die auch in Zukunft Bestand haben wird und ausgebaut werden kann.

(2) Haben diese gemeinsamen Institutionen dazu beigetragen, dass sich auf der globalen Kooperationsebene etwas getan hat? Auch diese Frage geht auf den Liberalismus zurück. IOM beeinflusst mit ihrer Arbeit, wie die Politik das Problem bearbeitet. Sie steht im ständigen Dialog mit der EU und ASEAN und berät die zuständigen Politiker nicht nur dort, sondern überall auf der Welt (vgl. IOM 2015). IOMs Einschätzungen und Empfehlungen prägen somit das globale politische Handeln in diesem Bereich. Ich argumentiere, dass diese NGO ein globales Netzwerk geschaffen hat und weiter ausbaut, das den Weltregionen - und dazu zählen auch die EU und ASEAN - hilft, enger und effektiver miteinander zu kooperieren.

Das Handbook on International Legal Cooperation in Trafficking in Persons Cases hat hier ebenfalls einen großen Dienst getan. Dieses Dokument, das mit der finanziellen Hilfe der EU von den ASEAN-Staaten in Zusammenarbeit mit der UN und dem Asia Regional Trafficking in Persons Project erarbeitet wurde, wird nun auch in anderen Weltregionen angewandt und wird international als vorbildlich anerkannt. Hier hat die Kooperation zu „more trust and confidence“ (Loewen 2014: 20) zwischen den Partnern geführt. Ich argumentiere also, dass die Bearbeitung des Sicherheitsproblems Menschenhandel einen multilateralen Nutzen bringt, einen Beitrag zur globalen Stabilisierung von Kooperationen und Dialogen geleistet hat und komplexe Verhandlungen auf der globalen Ebene vorwegnehmen konnte. Dadurch beeinflusste das Handbuch auch die Agenda multilateraler und globaler Kooperationsstrukturen.

(3) Die realistische Theorie der Internationalen Beziehungen geht davon aus, dass oftmals durch Kooperationen zweier Staaten bzw. Regionen versucht wird, die Macht eines anderen Staates bzw. einer anderen Region auszugleichen. Man versucht den eigenen Einfluss auszudehnen, um das Gewicht eines anderen auszubalancieren („Balancing“). In den Bemühungen der Europäischen Union und der Association of Southeast Asian Nations im Kampf gegen Human Trafficking kann ich den Versuch, z.B. gegen die Staaten China bzw. die USA oder gar gegen eine ganze Region Balancing zu betreiben, nicht erkennen. Ich würde im Gegenteil argumentieren, dass der gemeinsame globale Kampf gegen dieses Verbrechen die Staaten näher zusammenrücken lassen müsste, was an den vielen Schulterschlüssen - nicht zuletzt zu sehen z.B. an der großen Beteiligung an den UN-Konventionen zum Thema Menschenhandel - ersichtlich ist. Hier geht es um die Durchsetzung von Menschenrechten und die Bekämpfung eines transnationalen Verbrechens, was im Interesse aller Staaten in der Region liegt. Meiner Einschätzung zufolge ist die Beweislage für die These, dass die Kooperation zwischen der EU und ASEAN auf einen Ausgleich von Machtungleichgewichten abzielen würde, nicht ausreichend genug.
(4) Die USA und die UN sind die Speerspitzen im Kampf gegen Human Trafficking. Das Problem wurde erst Ende der 1990er/Anfang der 2000er Jahre thematisiert und aktiv bearbeitet (vgl. Miko 2007: 43). Heraus kamen zum einen der „Trafficking Victims Protection Act“ der amerikanischen Administration im Jahr 2000, die Standards zur Bekämpfung von Menschenhandel entwickelte und Kategorien festlegte, um zu bestimmen, wie effektiv Nationen gegen Menschenhandel vorgehen bzw. ob diese Standards erreicht werden (vgl. Miko 2007: 47f). Zudem wurde 2000 das schon erwähnte Palermoprotokoll der UN verabschiedet, welches im Dezember 2003 in Kraft trat (vgl. UN 2000 und BKA 2015). Diese Verträge sind die normative Grundlage und die Inspiration für die meisten vergleichbaren bilateralen und interregionalen Verträge gegen Menschenhandel, die in den Jahren danach folgten.

Vor diesem Hintergrund argumentiere ich, dass sich die EU und ASEAN von Anbeginn ihrer Partnerschaft im Kampf gegen Menschenhandel auf Augenhöhe begegnen und gleichsam voneinander durch Erfahrungs-, Wissens- und Strategieaustausch profitieren können. Wo es oft nur zu einem Normtransfer von der EU hin zu den ASEAN-Staaten kommt, da tendenziell eher die EU ihre Expertise an die südostasiatische Staaten weitergibt als andersherum, kann man bei der Bearbeitung des Trafficking-Problems tatsächlich von Normdiffusion reden, wie es der Konstruktivismus beschreiben würde. Keiner der Partner hat einen signifikanten Wissens- oder Erfahrungsvorsprung, deshalb finden in den verschiedenen Institutionen ein ständiger Dialog und dadurch ein kontinuierliches voneinander Lernen statt.

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