La tolérance en droit administratif


Thèse de Master, 2019

113 Pages, Note: 17,00


Extrait

Sommaire

INTRODUCTION

PARTIE I. UNE TOLÉRANCE JUSTIFIÉE
Chapitre I. La tolérance, un tempérament au principe de légalité
Section I. Une abstention de l’Administration, comme une manifestation de la tolérance
Section II. Une facilitation de l’action administrative
Chapitre II. La tolérance comme facteur de pacification sociale
Section I. La tolérance, un moyen de consolidation de la société
Section II. La tolérance, une pratique retissant le lien social

PARTIE II. UNE TOLÉRANCE CONTRARIÉE
Chapitre I. Les contraintes intrinsèques
Section I. Le monopole de la loi
Section II. Les contraintes circonstancielles
Chapitre II. Les contraintes extrinsèques
Section I. Le pouvoir de l’Administration dans la suspension de la tolérance
Section II. Le pouvoir du juge administratif

CONCLUSION GÉNÉRALE

BIBLIOGRAPHIE

INDEX

TABLES DES MATIÈRES

Remerciements

Le présent mémoire est le résultat d’une recherche qui a été finalisée grâce au concours et au soutien de certaines personnes. Parmi elles, nous tenons à exprimer notre reconnaissance et notre profonde gratitude :

- À Monsieur Babakane Djobo COULIBALEY, Maître de Conférences en Droit Public, Doyen de la Faculté de Droit et des Sciences Politiques qui a accepté diriger nos recherches. Que ce travail soit le début d’une aventure scientifique très prometteuse. Merci également pour tous les sacrifices consentis pour assurer une formation de qualité à notre promotion.
- À Monsieur Gmagnido Nadjombé GBEOU-KPAYILE, Maître-Assistant de Droit Public à la Faculté de Droit et des Sciences Politiques, Vice-doyen de ladite faculté, qui a accepté codiriger nos recherches. Que ce travail soit aussi le début d’une aventure scientifique très prometteuse.
- Au Professeur Komla SANDA, Président de l’Université de Kara, pour tous les efforts consentis pour l’ouverture des Masters à l’Université de Kara.
- Au Professeur Urbain N’GAMPIO de l’Université Aix-Marseille qui nous a été d’un grand secours en matière de documentation.
- À l’ensemble du corps enseignant de la faculté de droit de Kara et d’ailleurs pour leurs contributions à notre formation.
- Aux membres du jury, qui malgré leurs préoccupations multiples, ont accepté venir porter sur ce travail, un regard critique nécessaire à son amélioration.
- Aux Attachés Temporaires d’Enseignement et de Recherche de la Faculté de Droit et des Sciences Politiques de l’Université de Kara, pour leurs conseils et soutiens réconfortants.
- À monsieur Germain BADATO et sa femme pour leur hospitalité légendaire.
- À mesdames Estelle KWAKU, Sefofo AMEGAN-DZAKA et Semekonawo AMEGAN-DZAKA, pour leurs sages conseils et soutiens financiers.
- À monsieur Augustin MENSAH, pour sa contribution inestimable à la réalisation de ce travail.
- À monsieur Godwin KAKOTSE, pour la confiance et les sages conseils qu’il nous a prodigués.
- À l’ensemble de la famille pour son soutien moral et spirituel.
- À tous mes collègues et amis de promotion pour leur sincère amitié.

Résumé et Mots clés - Summary and Keywords

Résumé :

Les tolérances s’inscrivent dans la sphère du pur fait et de l’illégal. Le droit administratif a, par touche successive, délimité les contours de leur régime. Dûment justifiées, ces tolérances reçoivent l’aval du juge et produisent des effets juridiques précis. Dans ce régime, les notions et les principes les plus classiques du droit administratif général offrent un point d’appui utile et inscrivent définitivement la pratique des tolérances dans la théorie générale du droit administratif. L’étude des tolérances administratives, si elle ne lève pas toutes les incertitudes, montre que la légalité n’est pas un carcan, une pure logique mécanique qui, appliquée sans discernement confinerait à l’absurdité. Bref, le droit et le contrôle de son respect par le juge administratif répondent à des principes ou finalités supérieurs qui leur préexistent et les transcendent. Si la satisfaction de ces principes s’accommode davantage d’une tolérance que d’une stricte observance du droit, il faut admettre que le droit administratif, droit jurisprudentiel ne pouvait l’ignorer.

Mots-clés

Droit administratif - tolérance - responsabilité - Administration - subjectivisation.

summary

Tolerances fall within the sphere of pure fact and the illegal; administrative law has, by successive touches, delimited the contours of their regime. Duly justified, these tolerances are approved by the judge and produce precise legal effects. In this system, the most classical notions and principles of general administrative law offer a useful fulcrum and definitively establish the practice of tolerances in the general theory of administrative law. The study of administrative tolerances, if it does not remove all the uncertainties, shows that the legality is not a straitjacket, a pure mechanical logic which, applied indiscriminately would be confined to the absurd In short, the right and the control of its Respect by the administrative judge responds to higher principles or ends which pre-exist and transcend them: if the satisfaction of these principles is more tolerant than a strict observance of the law, it must be admitted. Administrative law, pragmatic law could not ignore it.

Keywords

Administrative law - Tolerance - Responsibility - Administration - Subjectivisation.

SIGLES

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Introduction

« Il y a deux manières de concevoir le droit. La plus répandue consiste à y voir seulement un ensemble de règles contraignantes, assemblage plus ou moins cohérent d’ordres, d’interdictions, de permissions, de tolérances, si bien qu’indépendamment du plaisir que certains trouvent dans la transgression, la tranquillité, sinon le bonheur, n’existe sur Terre que lorsqu’il ne se manifeste pas. Et comme une illusion consistant à penser que le droit régissant un groupe social a besoin de se manifester en termes de contraintes. Sans doute - et c’est un des fléaux de notre temps - la multiplication de prescriptions en tous domaines favorise cette impression et une réaction de rejet » 1 . Cette affirmation de François TERRE témoigne que le droit n’a plus nécessairement à se manifester en termes de contraintes pour aboutir à sa finalité, qui est la consolidation d’une société harmonieuse et paisible. En effet, la manifestation de la tolérance en droit en général, constitue également un moyen de réalisation de la finalité du droit. En droit administratif, en particulier, il est ainsi identifié que les contraintes légales peuvent céder face à une tolérance administrative. Le cas échéant, la tolérance n’est qu’une indulgence des autorités administratives dans le but de favoriser la simplification de leur relation avec les administrés. Elle est généralement factuelle mais pas forcément illégitime. C’est ce constat qui suscite une étude sur la légitimité de la tolérance. L’étude portera alors sur : « L a tolérance en droit administratif ».

« Tolérance et droit administratif, un oxymore »2 ? A priori l’on le croirait puisque la tolérance désigne la bienveillance et l’indulgence, alors que la rigidité et la coercition sont les maîtres mots d’une Administration puissante. Généralement, « la tolérance est la condescendance, l'indulgence pour ce qu'on ne peut pas ou ne veut pas empêcher »3. Pour Gérard CORNU, la tolérance est « le fait pour l’autorité publique de supporter une activité franchement illicite ou un agissement sans droit d’où résulte le plus souvent un régime d’autorisation ou une situation précaire, plus exceptionnellement l’acquisition d’un droit au bout d’un temps »4. C’est à Rémi ROUQUETTE de renchérir que la tolérance est « le fait d’accepter un comportement, une pratique, une situation qui est contraire au droit objectif ou à un droit subjectif »5. Jean CARBONNIER, pour sa part affirme que « la tolérance est un acte de volonté des pouvoirs publics à des fins d’intérêt public »6.

La tolérance est une notion qu’on retrouve dans plusieurs domaines du droit. Tout d’abord, en droit pénal, le prononcé de certaines peines privatives de liberté7 en contrepartie de l’emprisonnement est une forme de tolérance pour lutter contre la congestion des prisons. Également, les modes de transaction pénale constituent des formes de tolérance palliant le caractère sévère du droit pénal.

En droit fiscal, la tolérance est considérée comme « des mesures qui (...) révèlent une indulgence des autorités fiscales à l’égard du manquement d’un contribuable à ses obligations fiscales »8. Cette définition engendre deux précisions. En premier lieu, le manquement peut être acté ou constaté, et l’autorité fiscale fait déjà preuve de tolérance lorsqu’elle indique à des contribuables qu’elle ne les sanctionnera pas pour tel ou tel manquement9. En second lieu, la tolérance connaît des degrés variables. Un degré élevé consistera à accepter le manquement du contribuable, en laissant la situation en l’état ; un degré moindre consistera à rectifier le manquement sans infliger quelque autre sanction au contribuable défaillant10.

Une distinction mérite d’être faite entre la tolérance et les divers moyens de dérogation de l’Administration comme l’ inertie, le silence et l’inaction11. D’abord, l’inertie implique la non-intervention de l’Administration en vue de régulariser une situation illégale. Le silence est l’action de ne pas s’exprimer oralement ou par écrit12. Il n’est plus considéré, depuis la loi du 12 novembre 2013 en France qui prévoit désormais que le silence de l’Administration vaut acceptation, comme un refus de l’Administration13. Ensuite, le silence de l’Administration est considéré comme une forme d’abstention de l’Administration à exercer la règle de droit. L’inaction au contraire, est le manque de réaction de l’Administration pendant une longue durée.

En droit administratif, l’idée de tolérance renvoie aux hypothèses où, ayant connaissance d’une action et d’une situation illégales, l’Administration n’utilise pas les moyens pourtant à sa disposition pour assurer, comme il se doit le respect de la légalité14. La tolérance inclut non seulement les cas dans lesquels l’Administration ne réprime pas un comportement qu’elle sait contraire à la loi, mais également ceux dans lesquels elle ne fait pas cesser une situation illégale dont elle a connaissance. « Que l’Administration décide de ne pas agir ou qu’elle se résolve à tolérer faute de pouvoir s’opposer à l’illégalité (pour des raisons techniques ou encore politiques), la tolérance contribue à éroder l’effectivité de la norme juridique »15. Dans le même ordre idée, la tolérance peut aussi consister en une certaine indulgence de la part du juge lorsqu’il consent une marge d’erreur à l’autorité administrative en-deçà de laquelle il n’annule pas sa décision, ou lorsqu’il exige la commission d’une faute caractérisée, suffisamment importante - grave, lourde - pour engager sa responsabilité16. Cette tolérance peut provenir de la part de l’Administration comme du juge administratif. Elle consiste en réalité, en un écart entre le droit et une situation illégale, donc la tolérance se développe en dehors du droit d’où son caractère factuel17. La tolérance se caractérise indéniablement par la situation illégale dans laquelle se trouve l’administré, de son fait, et l’acceptation de cette illégalité par l’Administration. C’est par conséquent, « l’abstention volontaire de la puissance publique en vue de concilier les règles du droit administratif et les nécessités d’intérêt général »18. Les moyens dont l’Administration s’abstient d’utiliser sont très divers : rappel de la législation en vigueur, invitation à se mettre en règle, mises en demeure, sanctions administratives, poursuites pénales lorsque cela est possible19. La saisine du parquet dans le cas où l’illégalité constitue également une infraction pénale, mobilisation de la force publique pour faire cesser matériellement l’illégalité... etc 20 . Lorsque les nécessités d’intérêt général le justifient, l’Administration peut tolérer ou mettre fin, lorsqu’elle constate que la situation illégale est d’une certaine gravité. Toutefois, la responsabilité de l’Administration peut être engagée lorsqu’elle met fin à la tolérance de manière brutale20 21.

Le droit administratif est un droit de privilège22 axé sur la rigidité et la coercition. Il s’agit ainsi d’un devoir-être obligatoire23 imprégné du caractère prescriptif des règles. La prescription résulte de l’obligation faite aux administrés d’accomplir leurs actions suivant les règles dans une durée définie. Le non-accomplissement de l’obligation imposée s’appréhende par le droit administratif comme une violation des contraintes établies. Le droit administratif est l’expression de la puissance publique et les mesures de coercition existent pour écarter la violation des règles. « Toute règle est contrainte, elle gêne, irrite ou lèse » ; par ces mots, le Professeur Philipe ARDANT met en exergue le climat de contrainte qui caractérise le droit24. Ce climat de contrainte du droit administratif ne reflète aucune forme de tolérance.

Cependant, grâce à l’audace du juge administratif, les actions de l’Administration toute- puissante sont contrôlées. Le remarquable essor du contentieux administratif est inspiré par le souci de donner aux administrés des garanties contre l’arbitraire, de poser des bornes à l’exercice du pouvoir administratif. La substitution du critère de service public25 à celui de la puissance publique26 démontre la volonté de refondation27 du droit administratif sur les obligations incombant à l’Administration. Si cette dernière bénéficie d’un ensemble de prérogatives, du moins en partie28, exorbitantes de droit commun29, elle est soumise aussi aux sujétions particulières30 qui sont fondées sur l’imbrication des idées de « puissance » et de « service »31. Ainsi, « le régime administratif » est caractérisé par une combinaison de règles, les unes favorables à l’Administration, d’autres favorables à l’administré, ce qui lui donne un caractère ambivalent. Même si l’existence du droit administratif ne se repose plus sur l’idée de privilège, sa structure reste caractérisée par un rapport fondamentalement inégalitaire entre l’Administration et l’administré, lié au monopole de la contrainte. Il semble cependant, que la reconnaissance de droits nouveaux en faveur des administrés a pour effet d’entraîner une certaine atténuation de l’unilatéralité. C’est dans cet ordre d’idée que le commissaire de gouvernement ROMIEU affirmait que « le droit administratif est un droit de privilège tempéré par l’équité »32. La tolérance compense ainsi le déséquilibre des relations entre l’Administration et les administrés. Ce déséquilibre est basé sur les défauts de la loi (la complexité et la rigidité), l’immunité de l’Administration et le pouvoir de sanction de l’Administration. La tolérance ne crée pourtant aucun droit acquis et la responsabilité de l’Administration ne peut être engagée qu’exceptionnellement sur son fondement33.

Le principe de refus de droit acquis sur le fondement d’une tolérance est atténué par la jurisprudence Öneryildiz contre Turquie 34. À travers cette affaire la tolérance a conféré une espérance légitime à son bénéficiaire35. La responsabilité de l’Administration fut engagée à cause de son revirement de comportement36. Ce qui crée par conséquent un statut pour le bénéficiaire d’une tolérance. Le revirement administratif est le comportement de l’Administration de remettre en cause une situation illégale qu’elle-même a tolérée37. Ainsi, la tolérance en droit administratif voit son régime ambivalent et mal défini puisqu’elle est tantôt confortée, tantôt éradiquée. S’il est vrai que la tolérance est un moyen pour l’Administration de contenir les situations précaires, il n’en demeure pas moins que l’Administration est parfois obligée de laisser subsister certaines illégalités en vue d’assurer la protection de l’ordre social. Puisque la répression de ces illégalités entrainerait plus le désordre. Ce dilemme auquel est confronté l’Administration le dispose à faire naître volontairement la tolérance par son comportement. Parfois, elle subit cette tolérance face à laquelle elle reste impuissante.

Traditionnellement, l’Administration doit respecter les règles de droit applicables : « Elle est soumise à la loi et non hors la loi »38 39. C’est une garantie essentielle pour les citoyens. C’est pourquoi l’action administrative doit se dérouler selon une règle de référence préétablie et non de façon arbitraire. La soumission de l’Administration au droit est l’affirmation du principe de légalité. Son respect ne se réduit plus à son seul contenu législatif. Il oblige désormais, « ...sans doute, l’Administration à respecter aussi bien les règles de droit qui lui sont extérieures que celles qui émanent d’elle-même » 39. Il est probable que la règle de droit ne peut tout prévoir. L’Administration dispose, le cas échéant d’une liberté d’initiative plus ou moins étendue consistant à appliquer la règle aux cas par cas. La compétence de l’Administration oscille alors entre deux pôles qui sont la compétence liée et le pouvoir discrétionnaire. La compétence est dite liée lorsque, « dès lors que certaines circonstances de droit ou de fait sont établies, l’Administration a l’obligation d’agir dans un sens déterminé »40. En revanche, le pouvoir est discrétionnaire lorsque « l’Administration possède une totale compétence d’appréciation en fonction des circonstances »41. Dans une telle hypothèse, la légalité n’est pas contraignante pour l’Administration. Cette dernière se livre à une appréciation d’opportunité au terme de laquelle elle peut agir dans un sens ou dans l’autre. Mais ce n’est pas un pouvoir de nature arbitraire ; l’Administration doit en tout état de cause être guidée par l’intérêt général42. Ainsi, la tolérance administrative se manifeste à travers le pouvoir discrétionnaire de l’Administration.

La tolérance administrative, pourtant saluée pour la souplesse dont elle montre quant à l’application particulière des règles de droit, elle est aujourd’hui de plus en plus décriée pour les effets pervers qu’elle engendre. En effet, elle occasionne un régime de responsabilité hybride engageant aussi bien la responsabilité de l’Administration que celle du toléré. Elle s’inscrit dans un contexte de subjectivisation croissante du droit administratif : C’est-à-dire la prise en compte accrue de la protection des droits fondamentaux des administrés, qui font perpétuellement l’objet de garanties constitutionnelles. Le développement de la tolérance dans tous les domaines de l’action administrative nécessite de réfléchir sur la relation susceptible de s’établir entre l’Administration tolérante et le bénéficiaire de cette mansuétude. L’Administration peut, en fait tolérer une illégalité mais ne plus la tolérer en droit, sans égard aux conséquences qui peuvent en découler pour le bénéficiaire au regard du principe de sécurité juridique43.

Certaines évolutions se font sentir, particulièrement sous l’influence de la Cour européenne des droits de l’homme44. Ce contexte juridique conduit à préconiser un encadrement du pouvoir de l’Administration dans ses revirements de comportement, dans sa possibilité de ne plus tolérer. Mais la détermination du statut juridique de la tolérance vis-à-vis de l’administré45, ne peut se faire sans connaître précisément son champ d’application. Incontestablement, la tolérance se manifeste lorsque les nécessités de l’ordre public et l’intérêt général le justifient. Alors, il est évident que l’Administration la mette en œuvre non seulement dans ce sens mais aussi dans le but de consolider ses relations avec les citoyens en favorisant un climat de paix dans l’exercice de l’action administrative. Cependant, il est évident que le doute soit levé sur la légitimité de cette mansuétude. L’on croit utile de justifier l’exercice de la tolérance administrative.

Qu’est-ce qui pousse l’Administration à ne pas sanctionner une situation illégale ? Pourquoi réagit-elle lorsque la situation illégale en question devient insupportable ? De façon globale, il est question de savoir si la tolérance exercée par l’Administration en vue de faciliter l’action administrative est-elle pleinement justifiée face aux contrariétés auxquelles elle est confrontée ?

Pour répondre à la question posée, il importe de préciser que la tolérance facilite l’action administrative. Ainsi, l’ordre public et l’intérêt général sont susceptibles de justifier cette tolérance. En principe, le maintien de l’ordre public constitue une obligation, à laquelle la puissance publique ne saurait se soustraire pour des motifs de pure convenance46. Pourtant, l’idée est tout aussi classique, ; « l’ordre peut aller contre la loi et même, l’ordre peut aller contre l’ordre »47, auquel cas l’obligation d’assurer l’exécution des lois et règlements est limitée par les nécessités d’ordre public qui apparaissent alors comme une justification de l’inaction48. Lorsque les nécessités d’ordre public le justifient, l’Administration peut tolérer ; il s’agit alors d’une tolérance qu’elle acquiesce. S’agissant de l’intérêt général, il peut justifier que l’Administration refuse d’agir dans le but de faire cesser une illégalité et ce faisant, fonder une tolérance. La question de l’effet des droits fondamentaux crée également un champ d’action à la tolérance, puisque le respect de ces droits prime sur le pouvoir de l’Administration. En ce sens, la conciliation du respect des droits fondamentaux et l’imperium de l’Administration crée une forme de tolérance pour les administrés.

Toutefois, le régime de la tolérance est déterminé par le critère temporel. Ce qui lui confère un caractère précaire. L’Administration ne tolère qu’au bout d’un temps. Le temps constitue une limite essentielle à la tolérance. Le pouvoir de décision de l’Administration qui l’attribue la possibilité de revenir sur tous ses actes est également une limite à la tolérance. Puisque, c’est grâce aux pouvoirs de décision que l’Administration met fin à une tolérance. Les autorisations tacite et expresse qui accordent une tolérance à un administré peuvent être également annulées par le juge administratif en vue de faire respecter la légalité. Le juge participe par son office à engendrer une tolérance raisonnablement guidée par l’intérêt général. Subséquemment, l’encadrement fait obstacle à la tolérance49 de rompre le principe d’égalité même si le principe de légalité doit subir quelques assouplissements. En effet, le sujet n’est pas dépourvu d’intérêt.

Le sujet a le mérite de témoigner que la tolérance peut altérer la légalité et ce dans un but d’intérêt général. La présente réflexion revêt alors un double intérêt. En théorie, les controverses doctrinales sur la question forgent un doute sur la consécration éventuelle de la tolérance administrative comme un principe général de droit. La tolérance est une notion purement factuelle pouvant atténuée la rigueur de la règle de droit ; elle n’est jamais une source de droit50. Sur le plan pratique, l’ambition que se donne le juge de la CEDH (Grande chambre, 29 mars 2010, Depalle c/ France et Brosset-Triboul c/ France) de préconiser un encadrement des pouvoirs de l’Administration dans ses revirements de comportements offre une légitimité à la tolérance. La pratique de la tolérance permet à un occupant sans titre du domaine public de valoriser le domaine. Elle offre la possibilité à l’administré de ne pas faire l’objet de sanction de la part de l’Administration51. Plus généralement, les autorités de police qui se trouvent confrontées à des troubles à l’ordre public ou à la violation de règles applicables dans un secteur particulier.

Cette étude se donne pour ambition non seulement d’expliquer les raisons qui conduisent l’Administration à ne pas réagir face à une situation illégale52, mais aussi d’analyser les causes de revirement de comportement de l’Administration53. Une telle ambition conduit à constater que la tolérance est justifiée54 (Partie I). Cependant, bien qu’assurant un semblant équilibre entre l’illégalité et la règle de droit, cette tolérance est contrariée (Partie II).

Partie I. Une tolérance justifiée

La tolérance est « le résultat du comportement de deux acteurs, l’administré qui commet une illégalité et l’Administration qui s’abstient d’utiliser les moyens dont elle dispose pour y mettre fin. L’illégalité commise par l’administré est une condition indispensable pour que l’on puisse parler de tolérance en droit administratif »55. Ceci argue une absence de sanction d’un comportement irrégulier et plus largement d’une illégalité. La tolérance inclut non seulement les cas dans lesquels l’Administration ne réprime pas un comportement qu’elle sait contraire à la loi mais également ceux dans lesquels elle ne fait pas cesser une situation illégale dont elle a connaissance56. La tolérance résulte d’abord du pouvoir discrétionnaire de l’Administration. Subséquemment, seule l’Administration a le monopole de justifier la tolérance. La tolérance implique par conséquent une réaction de l’Administration lorsqu’elle considère l’illégalité grave ou lorsque les raisons qui ont occasionné la tolérance n’existent plus. La tolérance favorise la pacification sociale et facilite l’action administrative. Elle est exercée dans un but d’intérêt général57. Cependant sa mise en œuvre ne doit en aucun cas porter atteinte à l’ordre public ou causer un préjudice à un tiers. C’est la raison pour laquelle le choix de l’opportunité est réservé à l’Administration de décider du moment de mise en œuvre de la tolérance. La tolérance s’analyse timidement comme un tempérament au principe de légalité (Chapitre I) et est considérée comme un facteur de pacification sociale (Chapitre II).

Chapitre I. La tolérance, un tempérament au principe de légalité

La loi, incarnation de la volonté générale s’impose à l’administration . Ainsi, « une autorité administrative est tenue d’exercer sa compétence conformément aux lois et règlements applicables et dans le respect de l’intérêt général » (Ass., 23 mai 2018, K.. .et a., n° 400675)58. L’on perçoit alors que l’Administration se trouve indubitablement subordonnée à la règle de droit. Cette relation de subordination à la loi engendre une relation à l'administré de type objectif. On en déduit une obligation pour l'Administration de respecter le principe d'égalité, sans pouvoir favoriser les destinataires de son action. Or, il s'avère que l'Administration, qui dispose toujours du pouvoir d'apprécier souverainement les cas qui lui sont soumis, peut faire preuve d’une tolérance même à l'égard des administrés ayant commis des fautes59. Il y résulte, une atténuation de la rigidité du droit administratif60. De la sorte, l’Administration exerce son pouvoir discrétionnaire lorsqu’il ne réprime pas une illégalité commise par l’administré. Malgré cela, l’Administration doit exercer son activité dans le sens de l’ intérêt général. Ainsi, la tolérance constatée dans l’exercice de l’activité administrative est considérée comme un amoindrissement du pouvoir excessif de l’Administration. De ce fait, la tolérance se manifeste par une abstention de l’Administration (Section I). Incontestablement, cette abstention facilite l’action administrative (Section II).

SECTION I. UNE ABSTENTION DE L’ADMINISTRATION, COMME UNE MANIFESTATION DE LA TOLÉRANCE

« La prérogative de puissance publique dont bénéficie l’Administration lui donne le pouvoir de décider de l’opportunité de ses choix »61. Elle peut décider de ne pas sanctionner une faute commise par un administré. Cependant derrière ce manque de sanction se cache parfois une réelle abstention de l’Administration et ce en vue de consolider la paix sociale. Pour autant, une inquiétude mérite d’être pallier. Il s’agit du cas où la faute dont l’Administration s’abstient de réprimer cause un préjudice à un tiers. D’abord, il convient que le choix de l’opportunité dont dispose l’Administration lui ouvre la voie de décider du comportement à adopter face à l’illégalité62. Subséquemment, seule l’Administration peut affirmer par ses actes ou comportements, sa volonté de ne pas sanctionner l’illégalité commise par un administré. Néanmoins, on constate que la passivité de l’Administration est manifeste63 (Paragraphe I). Dans le cas échéant, l’on perçoit une difficulté de mise en œuvre de la puissance publique (Paragraphe II).

§ 1 Une passivité manifeste de l’Administration

Il est évident que l’inaction ou la passivité de l’Administration provient de l’absence d’utilisation des moyens disponibles pour empêcher une illégalité (A). Ce refus d’intervention de l’Administration implique l’acceptation de l’illégalité (B).

A. L’absence d’utilisation par l’Administration de ses moyens

Le grand juriste anglais, Sir William Wade, définit le droit administratif comme « un corps de principes généraux qui régissent l'exercice des pouvoirs et obligations des pouvoirs publics » 64. Il s’en déduit alors qu’il est fait obligation à l’Administration de respecter certains principes dans l’exercice de ses actions. Si l'on adopte une conception positive du droit administratif, on peut le concevoir comme une contribution à l'efficacité de l'Administration65. Le droit rend ainsi possible les actions de l'Administration en lui accordant des pouvoirs opérationnels (de contrat, de règlement intérieur)66. Néanmoins, l’on constate que l’Administration reste passive face aux illégalités des administrés. Elle s’abstient dans ce cas d’utiliser les moyens dont elle dispose.

Entendue comme une action négative, l’abstention est l’affirmation de la puissance de l’État. En effet, si la puissance désigne avant tout une faculté, elle n’est une faculté pleine et entière qu’à condition d’être à la fois faculté de faire et faculté de ne pas faire . L’abstention apparaît alors comme « une véritable action des pouvoirs publics, c’est-à-dire un comportement volontaire »67. Cela signifie qu’une abstention sera juridiquement caractérisée chaque fois que l’ordre juridique imputera une volonté à l’Administration à l’occasion du non-accomplissement d’une action déterminée . L’on peut alors affirmer que ce n’est que par une volonté manifeste que l’Administration met en œuvre la tolérance68.

Le manque de réaction dépend des moyens dont disposait l’Administration -critère quantitatif- et de la conviction avec laquelle ils ont été utilisés. Une utilisation partielle peut ne pas donner lieu à tolérance à partir du moment où l’Administration ne voulait pas tolérer. C’est dire qu’elle a tout fait pour tenter de faire respecter les règles de droit en vigueur. Là encore, il faudra parfois attendre l’écoulement « d’un délai raisonnable »69 d’action au terme duquel il s’agira de se demander si les moyens utilisés, par leur nature et par leur nombre étaient adaptés, proportionnés à l’illégalité commise. S’ils ne le sont pas, c’est que l’Administration aura “capitulé” à un moment donné. Et il convient alors de considérer, malgré l’utilisation de certains moyens, qu’elle a toléré la situation illégale. L’arrêt Marabout du Conseil d’État de 197270 est explicite sur la question : « l’Administration s’était contentée de dresser quelques contraventions à l’encontre des propriétaires des véhicules en infraction avec les règles de stationnement, ce qui bien évidemment, n’a pas eu d’effet dissuasif et n’a pas permis de mettre fin à cette situation illégale ». Il est clair que l’Administration n’a pas véritablement voulu faire cesser l’illégalité.

En effet, l’Administration agit dans un but d’intérêt général, mais sa responsabilité peut être engagée devant le juge lorsque ses actions causent un préjudice. L'intérêt général exprime le fait que l’Administration a des exigences qui dépassent les intérêts de groupes ou des individus qui la composent. L’Administration dispose aussi du pouvoir discrétionnaire dans l’exercice de son activité 71. Toutefois, la préservation des droits fondamentaux faisant de nos jours, l’objet d’une protection constitutionnellement garantie empêche parfois l’Administration à réagir face à une illégalité 72. On peut prendre l’exemple de la non-violation des droits fondamentaux des manifestants publics : interdiction d’exercer sur eux des traitements inhumains et dégradant.

Somme toute, l’Administration en refusant d’utiliser les moyens à sa disposition pour sanctionner une illégalité, n’encourage pas forcément l’illégalité. Mais contribue à instaurer un climat d’entente entre elle et ses administrés73. Indéniablement, l’absence d’usage des moyens de sanction implique l’acceptation de l’illégalité par l’Administration.

B. L’acceptation de l’illégalité commise par l’administré

L'acceptation de l'illégalité par l'Administration est une condition indispensable pour qu’on songe à une tolérance administrative. En effet, les auteurs qui ont écrit sur le sujet ont mis en exergue ce point essentiel74 Cependant, l’acceptation de l’illégalité est conditionnée par l’existence de l’illégalité et le maintien de cette illégalité75. Puisqu’en principe, « l’Administration est tenue, conformément à la logique de l’État de droit, à une stricte obligation de conformité aux règles, sous le contrôle du juge »76.

Bien que cela puisse paraître évident, une précision s’impose quant à ce qu’il convient d’entendre par “illégalité”. Il s’agit d’« une infraction aux règles de droit applicables aux particuliers et que l’Administration est chargée de faire respecter, soit que les textes lui imposent d’exercer des poursuites, soit qu’ils la chargent d’un certain contrôle dans l’application de la règle de droit »77. Cela recouvre donc des hypothèses variées : occupation sans titre du domaine public, construction sans permis de construire, etc. Ce critère est simple et pourtant soulève des interrogations. Il n’est pas toujours évident d’apprécier la régularité d’un comportement, ou de déceler une illégalité. Tant que le juge ne se prononce pas, il demeure parfois des incertitudes78. Ces incertitudes doivent cependant être relativisées dans la mesure où l’appréciation de l’Administration sur le comportement de l’administré revêt une importance capitale79.

En cas de tolérance, l’existence de l’illégalité est liée à une éventuelle acceptation de l’Administration. Il faut que la faute commise par l’administré viole effectivement une règle de droit. Pourtant, il existe des illégalités commises par l’administré qui résultent des pratiques administratives contra legem, parce qu’une pratique administrative contra legem a automatiquement pour conséquence le non-respect de la loi par l’Administration, mais aussi parce qu’elle peut donner naissance à un usage contra legem de la part des administrés80. Ici, il est question de l’illégalité qui n’est pas le fait de l’Administration mais que cette dernière accepte.

A priori on fait référence à une hypothèse de non-droit81, c’est à dire « des situations dans lesquelles la loi n’a pas expressément prévu de sanction ». L’Administration se réfère également au silence du droit82. En effet, ayant pour mission d’assurer le bon ordre83, l’Administration est obligée de réagir face au silence de la loi84. Sa réaction peut traduire sa volonté manifeste à tolérer des illégalités. Mais, le critère temporel est très essentiel en matière de tolérance administrative. Puisque l’acceptation de l’illégalité par l’Administration ne s’observe qu’au bout d’un temps.

L’on constate parfois que l’Administration se retrouve dans une obligation d’opérer un choix85 entre des droits en contradiction. Par exemple s’agissant des prières de rue, l’Administration est tenue d’opérer un choix entre la liberté religieuse et le droit de protéger le domaine public. Outre les cas dans lesquels l’Administration est obligée, l’acceptation résulte d’une pure volonté86. Évoquons inévitablement le maintien de l’illégalité qui est une condition nécessaire de la tolérance. Lorsque « l’illégalité existe, il faut qu’elle subsiste pour qu’on puisse parler de tolérance en droit administratif »87. Il s’agit du déroulement de l’illégalité dans un temps donné. Il est alors utile d’analyser la tolérance par rapport à sa durée. Le temps dans lequel l’Administration accepte l’illégalité est très essentiel. En somme, l’acceptation de l’illégalité par l’Administration résulte parfois des contraintes de protection de l’ordre social et de la manifestation de la volonté administrative. Néanmoins il est nécessaire de préciser que la tolérance s’observe dans la durée. Il existe également des situations dans lesquelles l’Administration a des difficultés pour mettre en œuvre sa puissance.

§ 2 Une difficile mise en œuvre de la puissance publique

« Les prérogatives de droit public sont, pour reprendre les mots de Léon Duguit, des ‘‘ pouvoirs-devoirs objectifs ’’, et non des droits subjectifs, dont les titulaires pourraient librement régler l'exercice et moduler à leur gré, sans restriction ou sans contrainte »88. L’on perçoit ainsi de cette assertion qu’une limite gît dans la puissance publique. Puisque les autorités publiques doivent accomplir des actions objectives. Si tout porte à croire que la puissance publique demeure le fondement de l’action administrative (A), l’impuissance publique quant à elle constitue le vecteur de la tolérance administrative (B).

A. La puissance publique, fondement de l’action administrative

L'idée de puissance publique entièrement associée à celle de souveraineté de l’État est née originairement, à l'époque de Bodin, surtout lorsqu'il a fallu poser l'État comme puissance souveraine - quant à elle absolument souveraine - à l'encontre de l'Église ou de l'Empire, à l'extérieur, et de la féodalité, à l'intérieur89. La République moderne a hérité de cette res publica et a soigneusement cultivé l'héritage pour l'amplifier encore.

En droit interne, la puissance publique a été le fondement du principe de légalité, de la souveraineté de la loi, expression de la volonté générale, systématisée par Carré de Malberg90. Pourtant, ni dans un cas ni dans l'autre, la puissance publique ne pouvait être déliée du droit. Car la puissance publique est posée par le droit, même si elle-même pose du droit91. Mais pas plus que procréer n'est créer, poser du droit n'est pas poser le droit92.

La souveraineté de la puissance publique étatique n'est pas davantage la souveraineté du droit. Si le droit est autonome, la puissance publique ne l'est pas, puisqu'elle est régulée. Il est aisé de saisir la souveraineté de la puissance publique, dans la mesure où elle s'incarne en une institution par ailleurs productrice de règles de droit. Par contre, il est difficile d'appréhender l'autonomie du droit qui ne parvient pas à s’originer ailleurs que dans une norme hypothétique, mais pourtant bien réelle. Il est alors convenable que l'on ne puisse les confondre en plaçant la source originaire du droit dans la seule puissance publique institutionnelle93.

La théorie classique du droit public français n'a cessé de nous présenter la puissance publique comme une sorte d'absolu. Cette puissance inconditionnelle, tutélaire et mystérieuse, qui ne doit rien à personne ni à autre chose qu'elle-même en sa souveraineté totale et parfaite. C’est ce constat qui pousse M. Picard à affirmer : « nous sommes entièrement pétris de cette culture qui fait toute notre conscience juridique, toutes nos convictions les plus intimes et les plus spontanées et qui règle naturellement au quotidien toutes nos attitudes doctrinales et pratiques. Cependant un réexamen de la puissance publique à la lumière des postulations de l’État de droit nous montre qu’elle s’est métamorphosée »94. En effet, selon l’auteur la puissance publique ontologiquement impérative a subi des mutations.

La puissance publique a été restreinte par la protection accrue accordée aux droits fondamentaux. Les droits fondamentaux constituent désormais des obstacles à l’Administration de manifester en toute liberté sa puissance95. Dans l'État de droit tel qu'il est institué aujourd'hui, la puissance publique ne saurait prétendre à l'absolu ou à l'inconditionnalité96. Ainsi, la puissance publique s’apparente aux résultats et non aux moyens employés par l’Administration97. Puisque la puissance ne doit en aucun cas être seulement la marque de l’absolu sans chercher à pondérer l’apaisement social aux contraintes normatives. L’Administration peut sur le fondement de la puissance tolérer des illégalités. Une crise envahit aujourd'hui la puissance publique. Et ce n'est pas tant parce que l'on relève ici ou là de l'impuissance publique, mais parce que l'idée même de ses fondements ou de ses fins se dérobe à nos consciences tandis que d'autres idées sont en train d'émerger98. Car le droit naît des représentations que l'on se fait de la vérité et de la valeur, et il se trouve aujourd'hui que ces représentations sont entrées dans un processus de basculement par rapport à celles qui ont pu prévaloir à l'aube de la modernité99.

Certes, la puissance publique demeure bien et doit demeurer en droit un pouvoir exclusif, qui se tient entre les seules mains des organes de l'État100. Mais, d'une part, si un pouvoir est exclusif, c'est toujours en vertu du droit, et non en vertu de sa force, dont on vient de rappeler qu'elle est elle aussi soumise au droit ; sinon son pouvoir serait purement factuel et non juridique ou non obligatoire. D'autre part, « exclusif » ne signifie pas « absolu » ou « inconditionnel », sauf dans les régimes totalitaires ou despotiques, qui se délivrent à eux-mêmes le titre de leur validité. En somme la théorie de la puissance publique, classique qu’elle soit, ne demeure pas statique. Elle a subi d’avec la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789101 d’énormes évolutions compte tenu de la prolifération de la protection des droits fondamentaux. Ainsi, la puissance publique s’affaiblit102. Ce qui nous amène à parler de l’impuissance publique.

B. L’impuissance publique, facteur d’identification de la tolérance

« Le droit n’est plus l’élément central de l’action publique »103. Cette affirmation de Daniel MOCKLE témoigne l’idée de l’impuissance du droit. Le droit ne constitue plus le seul élément capable de régir l’action administrative qui se place de nos jours dans une logique d’efficacité et de performance. À titre illustratif, la prépondérance des préoccupations de performance a certainement conduit à un recul des représentations juridiques dans la mesure où l’orientation vers la question du pilotage de l’action publique s’est accompagnée d’un glissement des savoirs professionnels vers des paradigmes non- juridiques. On a pu y voir le passage de « l’État juriste » à « l’État manager »104.

Cependant une distinction mérite d’être apportée entre l’impuissance du droit et l’impuissance publique. L’impuissance du droit constitue une théorie de non-droit105, c’est- à-dire, l’impossibilité du droit à assurer la continuité de l’action administrative. Quant à l’impuissance publique, c’est a priori un aspect de la négation de la puissance publique.

L’impuissance publique implique une certaine incapacité de la puissance publique à maintenir, au sein de la société, un certain ordre public. Une incapacité, au moins ponctuelle, mais de plus en plus préoccupante en effet, à assurer le respect des lois ou, ce qui devrait être. Vue autrement, une incapacité à garantir certains droits fondamentaux, tout spécialement le droit à la sécurité de sa personne ou de ses biens. Une incapacité, au moins partielle, à ménager les conditions de l’effectivité des lois, au premier rang desquelles le respect et l'intégrité de l'ordre et de l'autorité publics. Ceci traduit une impuissance publique quant aux résultats106. L’on perçoit alors une certaine réticence de l’Administration à imposer la rigueur du droit. Toutefois une question demeure : que fait donc l’Administration face à l’existence de l’illégalité ? En effet, l’Administration dispose non seulement des prérogatives de puissance publiques tout en sanctionnant les irrégularités des administrés, mais est aussi guidée par l’intérêt général. En conséquence, l’Administration reste impuissante à lutter contre certaines illégalités. Prenons par exemple l’argument avancé par l’État français dans l’affaire commission contre République française107. Ainsi devant la cour de justice des communautés européennes, l’État français se prévaut de son impuissance, et assure avoir mis en œuvre « tous les moyens nécessaires et adéquats » pour garantir la libre circulation des fruits et légumes mais n'avoir pu que limiter l'ampleur des troubles108.

Outre l’impuissance publique au résultat, il y a l’impuissance quant aux moyens109. L'impuissance publique quant aux moyens présente un contenu assez hétérogène simplement en ce qu'elle peut revêtir une pluralité de forme. Elle peut d'abord se manifester par des procédés normatifs ou coercitifs qui existent bien en droit. Mais elle ne peut pas être mise en œuvre pour des raisons extra-juridiques et politiques. Plus spécifiquement, elle peut être humanitaire, voire simplement humaine, comme l'illustre le cas des jugements d'expulsion de logement non exécutés par la force publique, ou exécutés mais le plus tard possible, compte tenu de leurs implications le plus souvent tragiques110. Ensuite, elle se concrétise lorsque les pouvoirs juridiques ne faisant toujours pas réellement défaut, leur utilisation se heurte à des conditions procédurales ou formelles si lourdes ou se trouve légalement subordonnée à des conditions de fond si rigoureuses que le recours à ces procédés par l'autorité publique serait, de son point de vue, entravé d'une façon ou d'une autre. En effet, le désir de protéger les droits des personnes passe par un alourdissement des règles procédurales et formelle. Elle peut encore se révéler sous une troisième forme. Selon celle-ci également, les moyens normatifs ou coercitifs peuvent bien exister en droit, mais il peut advenir aussi que leur utilisation comporte non pas trop d'entraves, mais trop d'incertitudes ou trop de risques. Pour éviter ces risques, « la puissance publique, sous sa forme administrative, préfère quelquefois demander au juge l'autorisation d'agir »111. Mais elle peut aussi renoncer à entamer de telles procédures afin d’entériner son impuissance112. Ce constat produit aisément une facilitation de l’action administrative.

Section II. Une facilitation de L’ACTION administrative

La facilitation de l’action administrative soulève une question de responsabilité. La responsabilité de l’Administration peut-elle être engagée dans le cadre d’une tolérance qu’elle a laissé faire ? Répondant à cette question dans un arrêt du 30 janvier 2013, le conseil d’État affirme que : « Si toute illégalité de l'Administration est fautive, la responsabilité de celle-ci ne peut pas être engagée pour la réparation de dommages résultant directement de la situation irrégulière dans laquelle la victime s'est elle-même placée » 113. Il s’avère alors que les autorités publiques laissent une marge de manœuvre aux administrés dans un but de pérenniser l’État de droit114. En effet, la contrainte normative ne peut être affranchie que dans un but d’efficacité de l’action publique115. L’Administration se doit alors au regard des nécessités de l’ordre public (Paragraphe I) et de la promotion de l’intérêt général (Paragraphe II), mettre en œuvre une politique de facilitation de l’action administrative dans le but de simplifier ses relations avec les administrés.

§ 1 Les nécessités de l’ordre public, une obligation pour l’Administration d’être tolérante

Le maintien de l’ordre constitue une obligation à laquelle la puissance publique ne saurait échapper pour des motifs de pure convenance116. L’ordre public est l’état social dans lequel la paix, la tranquillité et la sécurité publique ne sont pas troublées117. En effet, le maintien de l’ordre public peut passer ou non par l’intervention de la puissance publique. Lorsque l’intervention de l’Administration peut causer des troubles118, il est préférable que cette dernière sursoit à son agissement. Il s’avère indubitable que certaines tolérances s’imposent à l’Administration (A). Dans ces cas l’on remarque que la neutralité de l’Administration n’est pas totalement contestée (B).

A. Les tolérances-contraintes

Comme le remarque si bien Emmanuel Breen, en droit positif, « une définition remplit toujours une fonction dans un raisonnement juridique : elle n'est juridique que dans la mesure où elle conditionne le champ d'application ou les composantes d'un régime juridique. Les grandes notions du droit positif, mobilisées dans des contextes juridiques divers, subissent ainsi une multitude de torsions sémantiques que seul un travail d'ordre monographique peut ordonner ou réconcilier »119. Définir les tolérances-contraintes, nécessite bien évidemment de se saisir de ce que comporte juridiquement « l'appréciation » de l'opportunité par l’Administration. Les tolérances-contraintes concernent les cas dans lesquels l’Administration se retrouvent dans l’impossibilité d’exécuter la règle de droit ou ses propres actes dans le but de mettre fin à une illégalité. Ce fut le cas dans la jurisprudence Ministre de l’économie et des finances et ville de bordeaux c/ Sieur Sastre 120.

En effet, l'appréciation de l'opportunité d'un acte ou d'une décision existe bien à tous les échelons de l'action administrative. Réalisée par les élus ou par l'Administration, elle est susceptible de désigner cependant des réalités très différentes. Ainsi, l’appréciation est politique parce que les autorités publiques sont avant tout des acteurs politiques qui vont réaliser des actes ou prendre des décisions en fonction d'un certain nombre de paramètres, au premier rang desquels se trouve l'appréciation de la pertinence politique de leurs choix. Cette appréciation de l'opportunité, réalisée par les élus, au niveau de l'État - président de la République ou membres des assemblées parlementaires - et au niveau des collectivités territoriales - maires et membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales - engendre diverses perceptions. Dans une dynamique de ‘‘bataille politique’’ les autorités publiques sont parfois obligées de laisser émerger des illégalités. Ce qui est paradoxal, c’est que ces illégalités instaurent un bon ordre121.

Rappelons quand même que les tolérances-contraintes ne sont pas forcément une impuissance publique. Là, il convient de les distinguer de celle-ci. L’impuissance publique constitue une impossibilité ou une insuffisance de moyen d’agir de la part de l’Administration122. S’agissant des tolérances-contraintes : l’Administration dispose des moyens pour intervenir et sanctionner mais la répression causerait plus de troubles à l’ordre public. Donc les tolérances-contraintes constituent un aspect de maintien de l’ordre public. C’est dans cet ordre d’idées que Bernard PACTEAU dans sa note sous la jurisprudence Société Townsend car ferriers limited 123 , affirme : « l’ordre peut aller contre la loi et même : l’ordre peut aller contre l’ordre »124. Pour cette raison, jacques MOREAU soutient que l’obligation d’assurer l’exécution des lois et règlements est limitée par les nécessités de l’ordre public125.

Cependant ces tolérances-contraintes peuvent être limitées. En effet dans un arrêt Commission c/ République française 126, il était question de mouvement de contestation visant à empêcher l’importation de fraises espagnoles sur le territoire français. La Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) a jugé que : « le principe de la libre circulation des marchandises n’imposait pas seulement aux États de s’abstenir de prendre de mesures susceptibles de limiter l’effet utile de cette liberté mais supposait qu’ils prennent toutes mesures appropriées pour en assurer le respect ». Il y découle ainsi que la tolérance de l’État qui n’intervient pas pour faire cesser des entraves à la libre circulation, y compris lorsqu’elles sont le fait de personnes privées, constitue un manquement à l’obligation formulée par le Traité européen pouvant fonder la responsabilité de l’État127. Ce qui implique que l’Administration ne doit pas être contrainte à tolérer dans certains domaines.

Pour autant, la jurisprudence offre un exemple dont la préservation de l’ordre public permet à l’Administration de tolérer. En matière de domaine public portuaire, le préfet peut légalement tolérer le fait que des marins-pêcheurs bloquent l’entrée d’un port de commerce dès lors que la levée des barrages par l’Administration est susceptible de générer des troubles graves à l’ordre public128. Dès lors que l’illégalité n’était pas prévisible ou est trop massive, c’est-à-dire faisant suite aux mouvements sociaux de contestation, pour que l’Administration puisse la faire cesser sans dommage, le refus d’agir de la part des autorités compétentes est licite.

Ce comportement qu’adopte l’Administration n’est qu’une manifestation de sa neutralité qui est sujette à discussion.

[...]


1 T erré (F.), Le droit, Dominos, Flammarion, 1999, p. 15.

2 Cette figure de rhétorique, qui consiste à rapprocher deux mots désignant des réalités contradictoires ou fortement contrastée. Ou oxymoron, du grec ôçnprnpoc : oxumôron (de ôçk : oxus « aigu, pénétrant » et |impôc : môros, « émoussé, sot »).

3 Dictionnaire Littré consultable sur www.littre.org .

4 C ornu (G.), V ocabulaire juridique, Association Henri Capitant, Quadrige, PUF, 2018, p. 1030.

5 R ouquette (R.), D ictionnaire administrative, Guide construction, Le Moniteur, 2002, p. 650.

6 C ARBONNIER (J.), Flexible de droit, L.G.D.J, 9ème éd., 2013, p. 10.

7 V. note ENM (École Nationale de la Magistrature), CESDIP (Centre de recherche Sociologique sur le Droit et les Institutions Pénales) et CIRAP-ENAP, Poursuivre et punir sans emprisonner : les alternatives à l’incarcération, Bruxelles, La Charte, 2006.

8 M artinez (J- C.), Le statut du contribuable, Thèse, Montpelier, 1975, p. 190.

9 B ioy X., L avergne (B.), S ztulman (M.) (dir.), Tolérance et droit, LGDJ, 2013, p. 64.

10 Idem.

11 B ioy X., L avergne (B.), S ztulman (M.) (dir.), Tolérance et droit, LGDJ, 2013, p. 8.

12 Dictionnaire Littré consultable sur www.littre.org.

13 Loi n° 2013-1005 du 12 nov. 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’Administration et les citoyens, J.O. 13 novembre 2013, p. 18407.

14 L ecocq (P.-A.), Le pouvoir de dérogation de l’Administration, Thèse Lille, 1971, p. 323.

15 T allineau (L.), « Les tolérances administratives », AJDA, 1978, p 3.

16 V incent (J.-Y.), «L’erreur manifeste d’appréciation », la revue administrative, n°142, 1971, p. 407. Par ce principe le juge administratif met en œuvre le contrôle de proportionnalité, il analyse l’équilibre entre l’objet de l’action administrative et les moyens utilisés par l’Administration.

17 B ioy X., L avergne (B.), S ztulman (M.) (dir.), Tolérance et droit, LGDJ, 2013, p. 5.

18 L ombard (F.), « Les tolérances administratives en matière d’occupation sans titre du domaine public », RRJ, 2007-2, p. 807.

19 C’est le cas s’agissant notamment de l’Administration des contributions directes, des douanes, eaux et forêts.

20 T allineau (L.), op. cit., p. 9.

21 T rouilly (P.), « La responsabilité de l’Administration qui met fin brutalement à une tolérance », AJDA, 2006, p. 40.

22 C hevallier (J.), « Droit administratif, droit de privilège ? », Pouvoirs, 1988, n° 46, p. 68.

23 G roulier (C.), Norme permissive et droit public, Thèse, Limoges, 2006, p. 6.

24 A rdant (P.), Institutions politiques et droit constitutionnel, LGDJ, 17ème éd., 2005, n°67, p. 10.

25 CE, 6 février 1903, Terrier. Le service public est une activité d’intérêt général assurée par une personne publique ou privée et soumise à un régime juridique particulier. Il est qualifié par Gaston JÈZE comme la ‘‘la pierre angulaire’’ du droit administratif.

26 C ORNU (G.), Vocabulaire juridique, PUF, 12ème éd., p. 834. « La puissance publique est l’ensemble des pouvoirs de l’État et des autres personnes publiques ».

27 C hevallier (J.), op cit., p. 58.

28 Comme l’ont parfaitement montré E isenmann (C.) et plus récemment V énézia (J-C), (puissance publique, puissance privée, Mélanges Eisenmann, Cujas, 1974, p. 363 s.), bien des règles prétendument dérogatoires se rencontrent en fait en droit privé.

29 F lour (J.), « L’influence du droit public sur le droit privé, », Dalloz, 1946, n° 88, t. 2, p. 184. L’exorbitance est le pouvoir excessif dont bénéficie l’Administration et qui occasionne un déséquilibre flagrant entre l’Administration et les administrés. Par exemple les mesures de sanctions que produit l’Administration dans le cadre de son activité de police administrative.

30 R ivero (J.), « Existe-t-il un critère du droit administratif », RDP, 1953, p. 279.

31 C hevallier (J.), « L es fondements idéologiques du droit administratif français », in variations autour de l’idéologie de l’intérêt général, PUF, 1979, p. 3.

32 C osta (D.), « Jean ROMIEU, un artisan de la construction du droit administratif moderne », la revue administrative, n° 283, 1995, p. 88.

33 CE, 28 septembre 2016, n° 389587.

34 CEDH, 30 novembre 2004, Öneryildiz contre Turquie, Aff. n° 48939/ 99.

35 T rouilly (P.), « La responsabilité de l’Administration qui met fin brutalement à une tolérance », AJDA, 2006, p. 40.

36 Z alma (G.), « Patere regulam quam fecisti ou l’administration liée par ses propres actes unilatéraux », RDP, 1980, p. 1112.

37 CAA Paris, 8 novembre 2005, Exofarm, AJDA, 2006, p. 40, note T rouilly (P.).

38 D EBBASCH (C.), C OLIN (F.), Droit administratif, ECONOMICA, 12ème éd.,2018, p. 113.

39 Idem, p. 113.

40 D EBBASCH (C.), C OLIN (F.), Droit administratif, ECONOMICA, 12ème éd.,2018, p. 113.

41 Idem, op. cit., p. 113.

42 CE, 31 janvier 1931, Grazietti, Rec., p. 55.

43 CE, Ass, 24 mars 2006, Sté KPMG et autres, Rec. p. 154, AJDA, 2006, p. 1208.

44 CEDH, 30 novembre 2004, Öneryildiz c/ Turquie, AJDA, 2004, p. 2301.

45 Nous utilisons le terme « administré » et non de particulier, afin de souligner le rapport qui existe entre le particulier en situation illégale et l’Administration chargée de faire respecter les règles de droit.

46 CE, 14 décembre 1962, doublet, Rec. p. 680.

47 P acteau (B.) in note sous CE, 22 juin 1984, Secrétaire d’État auprès du ministre des transports, chargé de la mer c/ Sté. Townsend car ferriers limited, JCP, 1985, II, 20444, p. 29.

48 M oreau (J.), in note sous CE, 11 mai 1984, Port autonome de Marseille, Rec. p. 178 ; AJDA, 1984, p. 708.

49 R awls (J.), A Theory of Justice, Cambridge, Harvard University Press, 1971, p. 35.

50 CE, 8ème & 9ème sous-sections réunies, 24 mai 1995, n° 146013.

51 Voir en ce sens T allineau (L.), « Les tolérances administratives », AJDA, p. 3, « Ces tolérances (...) n’ont trait qu’aux sanctions et la prohibition avec ce qu’elle a de psychologiquement et socialement contraignant demeure ».

52 CEDH, 7 décembre 1976, Handyside c/ Royaume-Uni, n° 5493/ 72.

53 CE, 23 février 1979, Association des amis du chemin de Ronde, n° 04467, Rec., p. 75.

54 A nnan (K.), « Los derechos humanos, urdimbre de nuestras vidas », El Pais, 10 décembre 1998, p. 13.

55 B ioy (X.), L avergne (B.), S ztulman (M.) (dir.), op cit, p. 27.

56 CE, 14 déc. 1962, Doublet, Rec., 1962, p. 680.

57 L ombard (F.), « Les tolérances en matière d’occupation sans titre du domaine public », RRJ, 2007, p. 807.

58 D EBBASCH (C.), C OLIN (F.), Droit administratif, ECONOMICA, 12ème éd., 2018, p. 113.

59 C olin (F.), « De l’indulgence en droit administratif », AJDA, 2012, p. 794.

60 M orris (B.), « La régulation de la concurrence au Royaume-Uni. De la flexibilité administrative à la juridification », RFAP, 2005, p. 309.

61 A ntoine (A.), Prérogatives de puissance et droit de la concurrence, LGDJ, 2009, p. 11.

62 P érez-D iaz (C.), « Les régulations rationnelles du contrôle des contraventions », Cahiers de la sécurité intérieure, juill. 1996, n° 25, p. 90.

63 B averez (N.), O livennes (D.), L’impuissance publique : l’État, c’est nous, Calmann-Lévy, 2014, p. 18.

64 W ade (W.) et F orsyth (C.), Administrative Law, Oxford University Press, 2014, p. 5.

65 C assese (S.), Le basi del diritto amministrativo, Garzanti, 1989, p. 53; L oughlin (M.), Public Law and Political Theory, Clarendon Press, 1992, pp. 60 et 264; J ennings (I.), The Law and the Constitution, University of London Press, 1938, p. 194.

66 B ell (J.), « De la nécessité d’un droit administratif », AJDA, 1995, p. 99. R ouyère (A.), Recherches sur la dérogation en droit public français, Thèse, Bordeaux, 1994, p. 91. B ouloc (B.), « Tolérance de l’Administration », RSC, 1993, p. 542. B audot (P.-Y.), « L’invention des délais. Pourquoi l’Administration doit-elle répondre dans les temps », Politiques sociales et familiales, n° 119, 2015, p. 5. CE, Ass., 20 octobre 1972, Marabout, AJDA, 1972, p. 597 et p. 625. G rossholz (C.), « L'attribution à un agent démissionnaire de l'allocation d'aide au retour à l'emploi : compétence discrétionnaire ou liée de l'Administration ? », AJFP, 2016, p. 212.

67 ROUYÈRE (A.), Recherches sur la dérogation en droit public français, Thèse, Bordeaux, 1994, p. 91.

68 BOULOC (B.), « Tolérance de l’Administration », RSC, 1993, p. 542.

69 BAUDOT (P.-Y.), « L’invention des délais. Pourquoi l’Administration doit-elle répondre dans les temps », Politiques sociales et familiales, n° 119, 2015, p. 5.

70 CE, Ass., 20 octobre 1972, Marabout, AJDA, 1972, p. 597 et p. 625.

71 GROSSHOLZ (C.), « L'attribution à un agent démissionnaire de l'allocation d'aide au retour à l'emploi : compétence discrétionnaire ou liée de l'Administration ? », AJFP, 2016, p. 212.

72 M odeen (T.), « La protection des droits de l’homme et le rôle des Administrations en Finlande », Revue internationale de droit comparé, n° 47-3, 1995, pp. 659-668 ; F allon (D.), L’abstention de la puissance publique et la garantie des droits fondamentaux, Thèse Toulouse, 2012, p. 111.

73 E veillard (G.), « Intelligibilité et simplification du droit », RFDA, n° 4, 2013, p. 713.

74 T allineau (L.), op cit., p. 5.

75 B ioy (X.), L avergne (B.), S ztulman (M.), op cit, p. 27.

76 C hevallier (J.), « La place de l'Administration dans la production des normes », Droit et société 2011/3 (n° 79), p. 623.

77 CE, 30-01-2013, « Illégalité commise par l’Administration : le Conseil d'État synthétise les évolutions de la jurisprudence Driancourt », AJDA, 2013, p. 261.

78 Idem.

79 T allineau (L.), op cit., p. 3.

80 T eboul (G.), « Usages et coutumes dans la jurisprudence administrative », LGDJ, 1989, p 159.

81 V illey (M.), « L'Hypothèse du non-droit », Revue internationale de droit comparé », Vol. 32 N°4, 1980, p. 852.

82 N gah N oah (M.), « Quelques réflexions sur le silence et le droit : essai de systématisation », Les Cahiers de droit, 56(3-4), p. 575.

83 S eiller (B.), « La notion de police administrative », RFDA, 2015, p. 876.

84 N gah N oah (M.), « Quelques réflexions sur le silence et le droit : essai de systématisation », Les Cahiers de droit, 56(3-4), pp. 575-613.

85 M orand D eviller (J.), Droit administratif, Montchrestien, 2009, p. 321.

86 T allineau (L.), op cit., p. 3.

87 B ioy (X.), L avergne (B.), S ztulman (M.) (dir.), op cit, p. 27.

88 W aline (M.), note sous CE 03 mai 1963, Commune de saint brévinles-pin, RDP, 1963, p. 1181 et sous CE 23 juin 1976, Latty, RDP, 1977, p. 865.

89 B odin (J.), Les six livres de la République , Bilingual, 2013, p. 27.

90 C arré de malberg (R.), la loi, expression de volonté générale, Economica, 1984, p. 157.

91 picard (E.), « L'impuissance publique en droit », AJDA, 1999, p. 11.

92 picard (E.), « L'impuissance publique en droit », AJDA, 1999, p. 11.

93 Idem.

94 Ibidem.

95 F allon (D.) , L’abstention de la puissance publique et la garantie des droits fondamentaux, LGDJ, 2014, p. 175.

96 picard (E.), « L'impuissance publique en droit », AJDA, op cit.

97 Idem.

98 L evinet (M.), « La convention européenne des droits de l’homme socle de la protection des droits de l’homme dans le droit constitutionnel européen », Revue française de droit constitutionnel, 2011, n° 86, p. 227.

99 Idem.

100 H auriou (M.), Précis de droit administratif et de droit public, Dalloz 2002, p. 55.

101 Article 12 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen.de 1789, « La garantie des droits de l’homme et du citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour la l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ».

102 F allon (D.), op cit., p. 175.

103 M ockle (D.), La gouvernance, le droit et l’État, Bruylant, 2007, p. 250.

104 C aillosse (J.), « Quel droit la gouvernance fabrique-t-elle ? », Droit et Société, 2009, p. 461.

105 C arbonnier (J.), « Lhypothèse du non - droit, Archives de philosophie du droit », Sirey, 1963, p. 25.

106 P icard (E.), « L'impuissance publique en droit », op cit., p. 11.

107 CJCE, 9 décembre 1997, Commission c/ République française, aff. C. 165/95, Rec. CJCE, I, 6959 ; RFDA, 1997, p. 120, note Dubouis ; DA, 1998, note Andrianstimbazoniva.

108 D ubouis (L.), « La ‘‘guerre de la fraise’’ : l'impuissance publique sous la toise du droit communautaire », RFDA 1998 p. 120.

109 P icard (E.), « L'impuissance publique en droit », op cit., p. 11

110 G uettier (C.), « L'Administration et l'exécution des décisions de justice », AJDA, n° spécial, juillet- Août 1999, p. 66.

111 M ondon (D.), « L'Administration est-elle libre d'agir ? », AJDA, n° spécial, juillet-Août 1999, p. 83.

112 B onichot (J.-C.), « Devoir d'agir ou droit de ne pas agir : l'État entre les exigences de l'ordre public et celles du droit européen », AJDA, n° spécial, juillet-Août 1999, p. 86.

113 CE, 30 janvier 2013, n° 339918, AJDA, 2013, p. 261.

114 S auvé (J.-M.), « État de droit et efficacité », AJDA, n° spécial, juillet-Août 1999, p. 119.

115 E rrera (R.), « Les limites d'une contrainte : l'exécution d'office dans le droit des étrangers », AJDA, n° spécial, juillet-Août 1999, p 49.

116 CE, 14 décembre 1962, doublet, AJDA, 1963, p 83.

117 C ornu (G.), Vocabulaire juridique, op cit., p. 721.

118 K ouevi (A.), « L’obligation de poursuivre en matière de contravention de grande voirie », AJDA, 2000, p. 396.

119 B reen (E.), « Le pouvoir discrétionnaire en droit administratif anglais », RFDA, 2003, p. 1159.

120 CE, 7 mai 1971, Ministre de l’économie et des finances et ville de bordeaux c/ Sieur Sastre, Rec., p. 335, concl. G entot; voir également L oschak (D.), « Un nouveau cas de responsabilité sans faute : l’impuissance de l’administration à faire respecter ses propres décisions », JCP, 1972, I, p. 2446.

121 M oreau (J.), note sous CE, 11 mai 1984, Port autonome de Marseille, AJDA, 1984, p. 708.

122 P icard (E.), op cit., p. 11.

123 CE, 22 juin 1984, Secrétaire d’État auprès du ministre des transports chargés de la mer c/ Soc. Townsend car ferriers limited, JCP, 1985, II, 20444, p. 29.

124 P acteau (B.), note sous CE, 22 juin 1984, Secrétaire d’État auprès du ministre des transports chargés de la mer c/ Soc. Townsend car ferriers limited, JCP, 1985, II, 20444, p. 29.

125 M oreau (J.), op cit., p. 708.

126 CJCE, 9 décembre 1997, Commission c/ République française, Aff. C 165/95, Rec. CJCE, p. 6959.

127 T rouilly (P.), « La responsabilité de l’administration qui met fin brutalement à une tolérance », AJDA, 2006, p. 40.

128 CE, 22 juin 1984, Secrétaire d’État auprès du ministre des transports chargés de la mer c/ Société Sealink UK limited, Rec., p. 178.

129 A rnaud (A.-J.), Critique de la raison juridique : gouvernants sans frontières, LGDJ, 2003, p. 258.

Fin de l'extrait de 113 pages

Résumé des informations

Titre
La tolérance en droit administratif
Cours
FACULTE DE DROIT ET DES SCIENCES POLITIQUES
Note
17,00
Auteur
Année
2019
Pages
113
N° de catalogue
V977968
ISBN (ebook)
9783346328786
ISBN (Livre)
9783346328793
Langue
Français
Citation du texte
Koffi Eugène Amegan-Dzaka (Auteur), 2019, La tolérance en droit administratif, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/977968

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