Zum Einfluss von Lobbyakteuren in Konsultationsverfahren. Eine Analyse am Beispiel des Bürokratieentlastungsgesetzes II

Inhaltsverzeichnis

EINLEITUNG

DAS ADVOCACY COALITION FRAMEWORK
Die Grundannahmen
Das Grundmodell

ANALYSE DES KONSULTATIONSVERFAHRENS
Die Bedeutung von Konsultationsverfahren
Vorgehensweise

FALLSTUDIE
Das Bürokratieentlastungsgesetz Zwei
Stellungnahmen
Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände
Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege
Bundessteuerberaterkammer
Bundesverband Deutscher Mittelstand
Deutsche Rentenversicherung Bund
Deutscher Bauernverband
Deutscher Berufsverband für Pflegeberufe
Deutscher Steuerberaterverband
Deutscher Gewerkschaftsbund
Die Deutsche Kreditwirtschaft
Die Familienunternehmer
Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK)
Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft
Institut der Wirtschaftsprüfer
Zentralverband des Deutschen Handwerks
Mögliche Koalitionen
§ 3 Aufbewahrungspflicht für Lieferscheine
§ 5 Anhebung der Grenze für die Fälligkeit von Lohnsteuer
§ 6 Umsatzgrenze für Kleinunternehmereigenschaften
§ 7 Anhebung der Grenze für Kleinbetragsrechnungen
§ 9 Fälligkeit der Sozialversicherungsbeiträge
§ 10 Elektronische Abrechnung von pflegerischen Leistungen

VERGLEICH DER REFERENTENENTWÜRFE
§ 3 Aufbewahrungspflicht für Lieferscheine
§ 6 Umsatzgrenze für Kleinunternehmereigenschaften
§ 7 Anhebung der Grenze für Kleinbetragsrechnungen
§ 9 Fälligkeit der Sozialversicherungsbeiträge
§ 10 Elektronische Abrechnung von pflegerischen Leistungen

SCHLUSSFOLGERUNGEN

QUELLENVERZEICHNIS

Stellungnahmen

Einleitung

Konsultationsverfahren sind gängige Verfahren des deutschen Parlamentarismus. Interessenvertreter nutzen sie, um frühzeitig ihre Position zu einem Gesetzentwurf zu äußern. Diese Arbeit untersucht das Konsultationsverfahren im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses des Bürokratieentlastungsgesetzes II aus dem Jahr 2016. Die eingereichten Konsultationen werde dargelegt und mithilfe des Advocacy Coalition Frameworks zu möglichen Koalitionen zusammengefasst. Leitend soll dabei die Fragestellung sein, ob die im Rahmen des Konsultationsverfahrens gebildeten Koalitionen den Gesetzentwurf zu ihren Gunsten beeinflusst haben. Zentrale These ist dabei, dass die gestellten Forderungen seitens der Verbände nur geringfügig berücksichtigt werden, da das Gesetz grundsätzlich schon eine Erleichterung für die private Wirtschaft darstellt.

Fragestellung und These werden überprüft, indem die zwei Referentenentwürfe, die vor und nach der Konsultation entstanden sind, verglichen werden. Zunächst erfolgt jedoch die Vorstellung des Analyserahmens, eine Einordung der Bedeutung von Konsultationsverfahren, sowie eine kurze Vorstellung des untersuchten Gesetzesvorhabens.

Das Advocacy Coalition Framework

Das Advocacy Coalition Framework (ACF) von Paul Sabatier ist keine wissenschaftliche Theorie im klassischen Sinne. Vielmehr versteht es sich als eine universelle Analyseperspektive mit dem Anspruch, Policy-Analysen in vielen unterschiedlichen Politikfeldern anzuleiten und dabei auf verschiedene politische Gegebenheiten einzugehen. Als dynamische Analyseperspektive konzentriert sich das ACF auf die Existenz und Untersuchung von objektiven Zusammenhängen. Damit liegt der Schwerpunkt nicht ausschließlich auf der Evaluation bestimmter Policies, sondern das ACF begleitet den gesamten politischen Prozess.

Die Grundannahmen

Das ACF basiert auf drei Grundannahmen, die als Bedingungen gesehen werden können, damit der Analyserahmen effektiv angewendet werden kann. Die erste dieser drei Annahmen ist, dass politische Entscheidungen in sogenannten Subsystemen getroffen werden. Diese bestehen aus Netzwerken von spezialisierten Akteuren, die sich mit einem bestimmten Policy- Problem befassen. Die Akteure eines Subsystems können aus verschiedenen Gründen an der Bildung einer Policy beteiligt sein. Denn die Akteurs-Definition des ACF geht über Politiker, Bürokraten und Lobbyisten hinaus. Auch Wissenschaftler, Journalisten, Aktivisten und weitere fachspezifische Experten lassen sich den Koalitionen zuordnen. Die diversen Akteure innerhalb eines Subsystems werden wiederum in klar positionierte und vermittelnde unterschieden. Vermittelnde Akteure (sogenannte ,broker') charakterisieren sich dadurch, dass sich ihre inhaltliche Position nicht einer bestimmten Koalition zuordnen lässt. Überträgt man die Akteurs-Definition des ACF auf den deutschen Parlamentarismus, werden die parlamentsinternen Akteure vor allem auf der Ebene der gesamten Parteien und ihrer Koalitionen untersucht, da parteiinterne Koalitionsprozesse die Grenzen von Politikfeldern überschreiten.

Die zweite Grundannahme für das ACF sind die Belief-Systeme, die von den beteiligten Akteuren verfolgt werden. Dabei existieren verschiedene Ebenen von Überzeugungen. Die oberste Ebene bilden die normativen und ontologischen Kernüberzeugungen, die sich aus der individuellen Sozialisation ableiten. Das ACF nimmt dabei an, dass politische Eliten über ein widerspruchsfreies Set von Überzeugungen verfügen und diese auch in allen Interaktionen mit anderen Akteuren durchsetzen möchten. Die zweite Ebene besteht aus den Policy- bezogenen Überzeugungen und Werten eines Akteurs. Verglichen mit den allgemeinen Kernüberzeugungen sind die Policy-Kernüberzeugungen wandelbarer. Die dritte und letzte Ebene bilden die sekundären Aspekte. Sekundäre Aspekte sind noch flexibler als die übergeordneten Ebenen, beinhalten jedoch dafür nur die Überzeugungen in Bezug auf die Wahl des Instruments zur Umsetzung einer bestimmten Policy. Das ACF umfasst damit drei verschiedene Ebenen, deren Überzeugungen auf den unteren Ebenen zwar eher zur Disposition stehen, jedoch auch für den gesamten Prozess von nachrangiger Bedeutung sind. Umgekehrt geht die zunehmende Bedeutung der Überzeugungen mit abnehmender Kompromissbereitschaft einher (Bandelow, 2015:315).

Die dritte Grundannahme ist die namensgebende Advocacy-Koalitionen-Annahme. Diese besagt, dass sich die Akteure der jeweiligen Subsysteme zu Koalitionen zusammenschließen, um ihre politische Position effektiv durchzusetzen. Das Vorhandensein einer Koalition ist an eine bestimmte Bedingung geknüpft. Diese Bedingung besteht darin, dass mindestens zwei Akteure über dieselben Überzeugungen der ersten Überzeugungsebene verfügen, sich aber auf der zweiten Ebene trotz ursprünglich gegensätzlicher Positionen annähern, um gemeinsam einen stärkeren Einfluss auszuüben. Zwischen den gebildeten Koalitionen existieren sogenannte Policy-Broker, die als Vermittler fungieren. Policy-Broker sind Akteure, die während des Policy-Prozesses wechselnde Überzeugungen vertreten haben. Eine weitere indirekte Akteurs Form sind die latenten Akteure. Latente Akteure sind zwar vom laufenden

Policy-Prozess betroffen, greifen jedoch nicht aktiv oder in Vertretung in den Prozess ein. Oftmals können latente Akteure aber auch durch ihre reine Anwesenheit den eigentlichen Prozess zwischen den beteiligten Akteuren beeinflussen.

Eine weitere Nebenannahme des ACF ist der sogenannte Devil Shift, der sich auf die Wahrnehmung der anderen Koalition bezieht. Der Devil Shift sorgt dafür, dass die andere Koalition von der eigenen Koalition als besonders feindlich empfunden und auf dieser Grundlage auch der feindliche Einfluss auf den gesamten Prozess überschätzt wird. Durch die Annahme des Devil Shift sollen beispielsweise politische Eskalationen erklärt werden.

Das Grundmodell

Das Grundmodell des ACF sieht Policy-Subsysteme grundlegend als Systeme mit zwei einander entgegengesetzten Koalitionen. Weniger konfliktreiche Politikfelder können auch nur aus einer Koalition bestehen. Das Grundmodell ist jedoch auf maximal vier Koalitionen beschränkt, da die Koalitionen mit zunehmender Anzahl nicht über genug Durchsetzungsfähigkeit verfügen.

Die Durchsetzungsfähigkeit beziehungsweise die Stärke einer Koalition hängt von verschiedenen Ressourcen ab: Geld, Fachwissen, der Anzahl der Unterstützer und rechtlicher Autorität. Nach diesem Ressourcenmodell ist eine mächtige Koalition nicht automatisch mit einer demokratischen Mehrheit gleichzusetzen. Jedoch besitzen demokratische beziehungsweise parlamentarische Mehrheiten häufig die oben genannten Ressourcen. Die eigentliche Dominanz einer Koalition entsteht jedoch laut dem ACF aufgrund einer beliebigen Ressource, die nicht innerhalb des Policy-Subsystems existiert und deren Verfügbarkeit nur auf die dadurch dominierende Koalition beschränkt ist (Bandelow, 2015:316).

Die politischen Prozesse innerhalb eines Subsystems orientieren sich an den Phasen des Policy-Zyklus. Dabei spielt die Reihenfolge der Phasen jedoch keine Rolle, da das ACF sich auf die Ergebnisse und die Faktoren zur Erklärung eines Wandels innerhalb einer Policy konzentriert. Ein weiterer Bestandteil des ACF sind die sogenannten Policy-Lernprozesse, die sich zwischen den Mitgliedern einer Koalition abspielen. Dabei geht es um den Austausch von Wissen und Erfahrung, um die relevanten Inhalte und Zusammenhänge besser zu verstehen. Ziel dieses Austauschs ist die Optimierung der Instrumente zur Durchsetzung des gemeinsamen Koalitionswillens.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Einstellungen der Advocacy-Koalitionen aufgrund der festen Belief-Systeme und der jeweiligen Ressourcen bezüglich einer Policy häufig durch externe Systemveränderungen verändert werden. Dabei handelt es sich um strukturelle Faktoren, die außerhalb des Policy-Subsystems liegen. Diese äußeren Einflüsse werden mittels Policy-Lernens von den Advocacy-Koalitionen aufgenommen und fließen dadurch in die politische Implementierung ein.

Analyse des Konsultationsverfahrens

Mithilfe des ACF Frameworks sollen im Folgenden die Lobbykoalitionen und deren potentielle Einflüsse auf den Referentenentwurf des Bürokratieentlastungsgesetzes II untersucht werden. Das ursprüngliche Grundmodell soll dabei dazu verwendet werden, Koalitionen entlang der im Referentenentwurf aufgeworfenen Vorhaben zu bilden. Dabei ist es möglich, dass Akteure, die hinsichtlich eines Aspekts dieselbe Auffassung vertreten, in einem anderen Aspekt konträre Positionen vertreten.

Die Bedeutung von Konsultationsverfahren

Konsultationen sind gängige Verfahren innerhalb eines Gesetzgebungsprozesses. Sie bieten Zugang zu politischen Entscheidungsprozessen (Kluever 2012:212). Grundsätzlich ist in einem politischen Konsultationsverfahren ein Informationsaustausch zu sehen. Politische Entscheidungsträger sind hinsichtlich der Anzahl und der Komplexität heutiger Entscheidungsprozesse nicht mehr dazu in der Lage, über jedes Thema detailliert informiert zu sein. Entscheidungsträger interagieren aus diesem Grund mit Interessengruppen, um sich über deren Belange zu informieren. Interessengruppen haben ihrerseits den Antrieb, ihre politischen Anliegen im aktuellen Diskurs unterzubringen. Aus diesem Grund münden die Interessen der beiden Gruppen in einen Informationsaustausch. Dabei ist zu beachten, dass die Interessengruppen im Gegensatz zu den politischen Entscheidungsträgern nur einen Teil der Gesellschaft vertreten und nicht die Gesellschaft als Ganzes. Dies gibt ihnen die Möglichkeit, in den für sie relevanten Themen umfassender informiert zu sein als die Gruppe der politischen Entscheidungsträger (Hall, Deardorff 2006:73).

Konsultationsverfahren sind daher als Ausgleich für das Informationsgefälle zwischen politischen Entscheidungsträgern und Interessengruppen zu sehen. Die Informationsbereitstellung seitens der Interessengruppen, die im Rahmen des Austausches stattfindet, hat nach einer Studie von Rainer Eising (Eising 2004, 2007) einen positiven Effekt hinsichtlich des politischen Prozesses.

Vorgehensweise

Um die Auswirkungen der Austauschbeziehung zwischen politischen Entscheidungsträgern und Interessengruppen nachzuvollziehen, konzentriert sich diese Arbeit auf die Politikformulierungsphase des Gesetzgebungsprozesses zum zweiten Bürokratieentlastungsgesetz. Dieser besteht in Deutschland aus einem vorab veröffentlichten Diskussions- oder Referentenentwurf (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie 2016a) durch das zuständige Ministerium. Der publizierte Ministeriumsentwurf, wird daraufhin in eine öffentliche und zeitlich befristete Konsultation gegeben. Abhängig von den Konsultationsergebnissen, wird entweder ein weiterer Referentenentwurf (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie 2016b), oder ein Gesetzentwurf veröffentlicht. Diese Phase des Gesetzgebungsprozesses ist für eine Untersuchung hinsichtlich des inhaltlichen Einflusses von Lobbyisten besonders interessant, da die

Informationsübermittlung seitens der Interessenvertreter von zwei unterschiedlichen Versionen eines Gesetzesvorhabens umrahmt ist. Anderweitige Einflüsse auf ein Gesetzesvorhaben, wie sie in den darauffolgenden parlamentarischen Instanzen zustande kommen, können dadurch weitestgehend ausgeklammert werden. Die Arbeit fokussiert sich damit nicht auf die konkreten Auswirkungen von Lobbying hinsichtlich des finalen Gesetzes, sondern ausschließlich auf die konkreten Auswirkungen der Konsultation im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses.

Innerhalb der Analyse werden die Stellungnahmen der verschiedenen Interessenvertreter untersucht, um eventuelle gemeinsame Forderungen oder inhaltlich ähnliche Forderungen herauszustellen. Im Anschluss an die Darstellung der Stellungnahmen, werden die darin enthaltenen Forderungen thematisch gruppiert und wenn möglich zu Koalitionen zusammengefasst. Daraufhin wird der Einfluss der thematischen Koalitionen auf das Bürokratieentlastungsgesetz untersucht, indem die entscheidenden Stellen vor und nach der Konsultation verglichen werden. Zunächst folgt jedoch eine Vorstellung des zu untersuchenden Gesetzgebungsprozesses.

Fallstudie

Das Bürokratieentlastungsgesetz Zwei

Das zweite Gesetz zur Entlastung insbesondere der mittelständischen Wirtschaft von Bürokratie (zweites Bürokratieentlastungsgesetz) ist am 1. Januar 2017 in Kraft getreten. Es reduziert den Verwaltungsaufwand seitens der Unternehmen um 135 bis 360 Millionen Euro pro Jahr. Das Gesetz soll insbesondere kleine und mittlere Betriebe entlasten. Dies geschieht durch Anpassungen im Sozialgesetzbuch und im Steuerrecht. Hinzukommen Erleichterungen bei der Aufbewahrung von Lieferscheinen durch eine Änderung der Abgabenordnung (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie 2016c). Laut dem Bundesverband der deutschen Industrie ist Bürokratieentlastung ein Schlüsselthema für die deutsche Wirtschaft (Jäckel, Sabine 2019). Diese sei auf einen kostengünstigen und effizienten Rechtsrahmen angewiesen. Bürokratie hemmt aus Sicht des Bundesverbandes der deutschen Industrie die Innovationen und verschlechtert die Wettbewerbsbedingungen des Wirtschaftsstandorts Deutschland.

Zu Beginn des Gesetzgebungsprozesses wurde am 30. Juni 2016 ein Referentenentwurf durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) veröffentlicht. Im Anschluss daran, hatten die Interessenvertreter die Möglichkeit, sich zwischen den 29. Juni 2016 und dem 8. Juli 2016 zu dem Gesetzentwurf zu äußern (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie 2016d) Darauf folgte am 8. August 2016 ein zweiter Referentenentwurf (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie 2016b), der auf der Grundlage der Konsultation erstellt wurde. Stellungnahmen

Im Folgenden sollen die im Rahmen des Konsultationsverfahrens eingereichten Stellungnahmen dargestellt, und die Kernpunkte herausgearbeitet werden.

Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände

Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) hat mehrere Kritikpunkte an dem ersten Referentenentwurf. Sie kritisiert die geplanten Änderungen an der Fälligkeit der Sozialbeiträge gemäß § 9 des Referentenentwurfs. Weiterhin werden die neuen Aufgaben für die Handwerkskammern negativ bewertet. Aus Sicht der BDA hat diese Maßnahme keine nachvollziehbaren entlastenden Wirkungen für Unternehmen (Bundesvereinigung Deutscher Arbeitgeberverbände 2016:1). Der Verband begrüßt jedoch auch einige Maßnahmen aus dem Referentenentwurf. Hierzu zählen: Die Anhebung der Grenze für die vierteljährliche Lohnsteuer-Anmeldung von 4.000€ auf 5.000€, die Anhebung der Kleinunternehmergrenze von 17.500€ auf 20.000€ sowie eine Anhebung der Grenze für Kleinbetragsrechnungen von 150€ auf 200€ (Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände 2016: 1ff.). Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege

Die Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege äußert sich in ihrer Stellungnahme zu § 10 des Referentenentwurfs. Dieser befasst sich mit der elektronischen

Abrechnung von pflegerischen Leistungen. Die Verfasser kritisieren, dass das Verfahren datenschutzrechtliche Probleme schafft und schlagen daher ein alternatives Verfahren vor, bei dem ein Übertragungscode die an den Personalausweis gebundene Signatur ersetzt (Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege 2016:1).

Bundessteuerberaterkammer Die Bundessteuerberaterkammer begrüßt eine Reihe von den im Referentenentwurf enthaltenden Maßnahmen. Dazu gehören unter anderem der Entfall der

Aufbewahrungspflicht von empfangenen Lieferscheinen, die keine Buchungsbelege sind. Des Weiteren die Anhebung der Grenze für eine vierteljährliche Anmeldung der Umsatzsteuer von 4000€ auf 5000€ sowie die Änderung des Umsatzsteuergesetzes nach § 6 des Referentenentwurfs, bei der die Umsatzgrenze für Kleinunternehmereigenschaften von 17.500€ auf 20.000€ angehoben wird. Auch die Anhebung der Grenze für

Kleinbetragsrechnungen von 150€ auf 200€ wird von der Bundessteuerberaterkammer begrüßt. Jedoch wünscht sich die Bundessteuerberaterkammer, dass der Betrag auf 400€ angehoben wird. Zudem wird in der Stellungnahme der § 9 des Referentenentwurfs kritisiert, der nach der Ansicht der Bundessteuerberaterkammer keine echte Entlastung darstellt. Vielmehr fordern die Verfasser eine Rückkehr zu der alten Fälligkeitsregel. Andere Möglichkeiten, wie das Vormonatsmodell, das Vorschussmodell oder die erleichterte Beitragsberechnung sind nach der Meinung der Bundessteuerberaterkammer keine Alternative (Bundessteuerberaterkammer 2016:1 ff.)

Bundesverband Deutscher Mittelstand Der Bundesverband Deutscher Mittelstand äußerte sich im Rahmen des Konsultationsverfahrens ebenfalls zu dem Referentenentwurf. In seiner Stellungnahme schreibt der Verband, dass er sich den Aussagen der Bundessteuerberaterkammer vollständig anschließt. Daher bittet er das Ministerium, diese Stellungnahme auch im Sinne des Bundesverband Deutscher Mittelstand zu berücksichtigen (Bundesverband Deutscher Mittelstand 2016:1).

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