Die Sozialwahl als Pendant zur Bürgerkommune. Reformbedarf für eine bessere Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger

GLIEDERUNG

1 Einleitung

2 Die Selbstverwaltung in der Sozialversicherung
2.1 Die Sozialversicherung und deren Rechtsstellung
2.2 Selbstverwaltungsorgane innerhalb der Sozialversicherungsträger
2.3 Die Sozialwahl

3 Die Bürgerkommune
3.1 Ziele der Bürgerkommune
3.2 Umsetzungsbeispiele der Bürgerkommune in der Praxis

4 Entwicklungsmöglichkeiten der Sozialwahl
4.1 Reformvorschläge der Sozialwahlbeauftragten
4.2 Möglichkeiten bei einer Sozialwahlreform
4.3 Übernahme von Konzepten aus der Bürgerkommune

5 Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Anhang

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

Abbildung 1: Die dreigliedrige Struktur der Selbstverwaltung. Quelle: selbst erstellt

Abbildung 2: Die zweigliedrige Struktur der Selbstverwaltung. Quelle: selbst erstellt

Abbildung 3: Die Wahlarten bei der Sozialwahl. Quelle: Marburger 2019: S. 36 mit eigenen Ergänzungen

Abbildung 4: Die Rollen der Bürger in der Bürgerkommune. Quelle: Bogumil et al. 2003, S. 25 mit Veränderungen

1 Einleitung

„Ich schließe die letzte Sitzung in diesem Jahre mit dem Wunsche, daß wir im neuen Jahre unter besseren Verhältnissen uns mit besserem Mut auf allen Seiten und mit besseren Aussichten für die Landesversicherungsanstalt hier wieder zusammenfinden mögen.“ (Cuntz 1932, zit. in Rother/Reinhard 2015: 153).

Mit diesen Worten schloss Geheimrat Dr. Heinrich Cuntz die letzte Ausschusssitzung¹ der heutigen Deutschen Rentenversicherung Rheinland im Jahr 1932. Sein Wunsch sollte sich nicht erfüllen, denn wenige Monate später schafften die Nationalsozialisten die Selbstverwaltung in Deutschland ab. Sie wurde nach über 50 Jahren vom Führerprinzip verdrängt (Leue 2006: 15).

Mit Ausnahme dieser zwölf Jahre existiert die Selbstverwaltung in der deutschen Sozialversicherung seit Gründung der Krankenversicherung im Jahr 1881 durchgehend. Auch wenn sich in über einem Jahrhundert viel am System verändert hat, gilt in der Sozialversicherung auch heute noch der Gedanke der Bürgerbeteiligung. So finden alle sechs Jahre sogenannte Sozialwahlen statt. Die nächsten ordentlichen Wahlen werden im Jahr 2023 erfolgen (Marburger 2019: 37). Hier haben die bei den Sozialversicherungsträgern versicherten Bürger² die Möglichkeit, eine neue Vertreterversammlung zu wählen oder auch selbst zu kandidieren. Dabei gilt das Prinzip der Listenwahl getrennt nach Arbeitgebern und Arbeitnehmern (ebd.: 38).

Doch das System der Sozialwahl steht immer häufiger in der Kritik. So werden einerseits eine geringe Wahlbeteiligung sowie hohe Hürden für eine Kandidatur von Bürgern bemängelt, die nicht Mitglied in einer Arbeitnehmer- oder Arbeitgebervereinigung sind. Auf der anderen Seite steht die sogenannte Friedenswahl in der Kritik. Diese findet immer dann statt, wenn nur eine gültige Liste beim Wahlausschuss eingeht. Dieser Wahlvorschlag gilt dann als angenommen und eine Wahlhandlung findet nicht statt. Bei der Sozialwahl 2011 war die Friedenswahl der Regelfall (Zabre 2014: 292). In einem Interview gegenüber dem Deutschlandfunk sagte der CDU-Bundestagabgeordnete Kai Whittaker, dass die Friedenswahl nichts mit Demokratie zu tun habe. Man müsse mehr Auswahl anstelle von Absprachen zwischen Arbeitnehmervereinigungen schaffen (Brandes 2017). Auch die Bundeswahlbeauftrage für die Sozialversicherungswahlen und ihr Stellvertreter veröffentlichten nach der letzten Sozialwahl im Jahr 2017 ein ,,10-Punkte-Programm zur Reform des Sozialwahlrechts“ (Pawelski/Wiesehügel 2018a).

Das Ziel der Hausarbeit ist die Beantwortung der Frage, ob ein Reformbedarf für eine bessere Beteiligung der Bürger in der Selbstverwaltung der Sozialversicherung besteht. Hierbei werden nach einführenden Kapiteln auch Ideen zu Veränderungen am Selbstverwaltungsrecht entwickelt. Ebenfalls Thema dieser Hausarbeit ist die Bürgerkommune. Bei diesem Konzept sucht insbesondere die Kommunalpolitik nach Ideen und Lösungen, um die Bevölkerung an Entscheidungen zu beteiligen und sie zu mehr Engagement zu bewegen (Kentsch 2010: 3). Es wird in diesem Zusammenhang analysiert, inwieweit sich die Idee der Bürgerkommune auf eine höhere Bürgerbeteiligung in der Sozialversicherung auswirken könnte und wie sie sich in das Sozialwahlrecht implementieren lässt. In dieser Hausarbeit steht das Sozialwahlrecht für Arbeitnehmer im Vordergrund. Regelungen für Arbeitgebervertreter werden lediglich bei gegebenem Anlass erwähnt.

2 Die Selbstverwaltung in der Sozialversicherung

Dieses Kapitel gibt einen Überblick über die Selbstverwaltung in der Sozialversicherung. Zunächst wird erklärt, welche Behörden zur Sozialversicherung gehören und welche Rechtsstellung diese Organisationen in Deutschland haben. Anschließend werden der Aufbau der Selbstverwaltungsorgane in der Mikroorganisation sowie die Sozialwahlen beschrieben.

2.1 Die Sozialversicherung und deren Rechtsstellung

Eine Aufzählung der zu der Sozialversicherung gehörenden Organisationen enthält das Erste Buch Sozialgesetzbuch, während deren Rechtsstellung im Vierten Buch Sozialgesetzbuch normiert ist. Zur Sozialversicherung gehören die gesetzliche Kranken-, Pflege-, Unfall- und Rentenversicherung einschließlich der Alterssicherung der Landwirte. Die gesetzliche Arbeitsförderung gehört nach dem Gesetzeswortlaut nicht dazu. Auf sie findet aber zu Teilen das Recht Anwendung, das für die Sozialversicherungsträger gilt (Pohl 2008: 203). Die Wissenschaft ist sich indes uneins. „Teilweise wird hieraus der Schluss gezogen, dass die Arbeitslosenversicherung nicht Teil der Sozialversicherung ist. Andere rechnen die Arbeitslosenversicherung in einem weiten Sinne als fünfte Säule der Sozialversicherung zu.“ (Schneider-Danwitz 2016: § 29, 7). Festzuhalten bleibt jedoch, dass die Mitglieder der Selbstverwaltung bei der Bundesagentur für Arbeit nicht von Versicherten in einer Sozialwahl gewählt, sondern vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales berufen werden (Woltjen 2016: § 46, 3). Dieses Verfahren zeigt die Unterschiede der gesetzlichen Arbeitsförderung zu den „unstrittigen“ Sozialversicherungsträgem auf.

Die Sozialversicherungsträger sind rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung. Diese wird durch Versicherte und Arbeitgeber ausgeübt. Dabei erfüllen die Organisationen ihre gesetzlichen Aufgaben in eigener Verantwortung. Körperschaften des öffentlichen Rechts zeichnen sich dadurch aus, dass sie Mitglieder haben. Da die Sozialversicherungsträger öffentliche Aufgaben erfüllen, sind sie Teil der Staatsverwaltung. Dabei werden sie der mittelbaren Staatsverwaltung zugeordnet, da sie als Körperschaft des öffentlichen Rechts eine eigene Rechtspersönlichkeit haben (Schneider-Danwitz 2016: § 29, 9). Diesem Grundsatz wird dadurch Rechnung getragen, dass der Staat lediglich eine reine Rechtsaufsicht über die Sozialversicherungsträger hat. Die Aufsichtsbehörden dürfen demnach nur prüfen, ob die Organisationen Gesetz und sonstiges Recht einhalten (Marburger 2019: 41).

Es lässt sich feststellen, dass die Sozialversicherungsträger aufgrund ihrer Eigenschaft als Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung eine autonome Rechtsstellung haben. Das zeigt sich schon allein dadurch, dass der Staat lediglich die Rechtsaufsicht über die Organisationen führt. Da es bei der Bundesagentur für Arbeit keine Sozialwahlen gibt, wird auf sie in der Hausarbeit nicht weiter eingegangen.

2.2 Selbstverwaltungsorgane innerhalb der Sozialversicherungsträger

Die Strukturen in der Selbstverwaltung der gesetzlichen Kranken-, Pflege-, Unfall- und Rentenversicherung einschließlich der Alterssicherung der Landwirte sind sich sehr ähnlich. Die Aufgaben der Pflegekassen als Träger der gesetzlichen Pflegeversicherung werden von den gesetzlichen Krankenkassen wahrgenommen. Die Krankenkasse eines Bürgers ist demnach gleichzeitig seine Pflegekasse (Stradinger 2015: 15). Da die Alterssicherung der Landwirte recht speziell und hier mit den Landwirten nur ein geringer Anteil der Bevölkerung versichert ist, wird auf sie weitergehend nicht eingegangen. Folgend werden daher lediglich die Selbstverwaltungsorgane der Krankenkassen (einschließlich der Pflegekassen), der Unfallversicherungs- sowie der Rentenversicherungsträger thematisiert.

Das zentrale Selbstverwaltungsorgan eines Sozialversicherungsträgers ist die Vertreterver- sammlung³. Bei dieser handelt es sich um ein ehrenamtliches Organ, das von den Arbeitnehmern und Arbeitgebern unmittelbar gewählt wird (Zabre 2014: 292). Die Vertreterversammlung ist ein Organ mit legislativen Aufgaben (Winkler 2016: 443). So beschließt sie die Satzung und sonstiges autonomes Recht (Schneider-Danwitz 2016: § 31, 16). Außerdem wählt sie den ehrenamtlichen Vorstand anhand von Vorschlagslisten (Branden- burg/Palsherm 2016: § 52, 4) sowie die hauptamtliche Geschäftsführung auf Vorschlag des Vorstandes. Dabei kann sie diesen Vorschlag nur annehmen oder ablehnen. Die Einbringung eigener Kandidaten ist nicht möglich (Burdinski et al. 2019: 859). Darüber hinaus entscheidet die Vertreterversammlung auch über Widersprüche von Bürgern gegen Leistungsbescheide. Da eine Vielzahl von Widersprüchen zu bearbeiten ist, werden hierfür sogenannte Widerspruchsausschüsse gebildet.

Der ehrenamtliche Vorstand verwaltet und vertritt den Versicherungsträger gerichtlich und außergerichtlich. Aufgrund dessen handelt es sich bei ihm um ein Exekutivorgan (Köster 2014: 241 f.). Dasselbe gilt für den hauptamtlichen Geschäftsführer, der die laufenden Verwaltungsgeschäfte führt und die Organisation insoweit sowohl gerichtlich als auch außergerichtlich vertritt (ebd.: 252). Für die Führung dieser Verwaltungsgeschäfte kann der Vorstand Richtlinien erlassen, an die die Geschäftsführung sich zu halten hat. Darin kann der Vorstand bestimmen, „in welcher Art und Weise der Geschäftsführer die laufenden Verwaltungsgeschäfte erledigen soll. Nicht dagegen obliegt ihm die Entscheidung darüber, welche Geschäfte zu den laufenden Verwaltungsgeschäften zählen.“ (ebd.: 243). Dabei kann die Unterscheidung mitunter schwerfallen, da der Gesetzgeber den Begriff „laufende Verwaltungsgeschäfte“ nicht definiert hat, da der Umfang je nach Größe des Sozialversicherungsträgers unterschiedlich sei. Gleichwohl nennt der Gesetzgeber als Beispiel für laufende Verwaltungsgeschäfte die Beaufsichtigung des inneren Dienstes, die Feststellung und den Einzug von Beiträgen sowie die Gewährung von Leistungen (BT-Drs. 7/4122: 35). Darüber hinaus gehört der Geschäftsführer dem Vorstand mit beratender Stimme an und hat einen Stellvertreter. Ab einer Anzahl von 1,5 Millionen versicherten Bürgern besteht die Geschäftsführung aus drei Personen (Schneider-Danwitz 2016: § 31, 16). Diese werden auf Lebenszeit gewählt. Diese Organstruktur wird auch dreigliedrige Struktur genannt, wie die folgende Abbildung zeigt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Die dreigliedrige Struktur der Selbstverwaltung. Quelle: selbst erstellt.

Bei der Deutschen Rentenversicherung Bund ist der Aufbau identisch. Hier heißt die Geschäftsführung lediglich Direktorium und der Vertreterversammlung sowie dem Vorstand sind ein „Bundes“ vorangestellt.

Große Unterschiede gibt es jedoch bei den meisten Krankenkassen. Diese sind nur zweigliedrig organisiert. Bei der Sozialwahl wird hier der ehrenamtliche Verwaltungsrat von den Bürgern gewählt. Der Verwaltungsrat wählt anschließend den hauptamtlichen Vorstand (Schneider-Danwitz 2016: § 31, 21) für eine Dauer von maximal sechs Jahren (Winkler 2016: 452). „Die Verwaltungs- und Vertretungskompetenzen, die sich allgemein [...] der ehrenamtliche Vorstand und der Geschäftsführer teilen, nimmt der hauptamtliche Vorstand der Krankenkassen umfassend wahr.“ (Pohl 2008: 229). Diese zweigliedrige Organstruktur stellt die folgende Abbildung dar:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Die zweigliedrige Struktur der Selbstverwaltung. Quelle: selbst erstellt.

Auch wenn die Organstruktur bei den einzelnen Versicherungszweigen unterschiedlich ist, ändert dies nichts für die Bürger bei der Sozialwahl, da die Vertreterversammlung und der Verwaltungsrat die gleichen Aufgaben und Befugnisse haben.

2.3 Die Sozialwahl

Bei der alle sechs Jahre stattfindenden Sozialwahl können die Bürger die Vertreterversammlung bzw. den Verwaltungsrat ihres Sozialversicherung strägers wählen. Die Wahl erfolgt auf Grund von Vorschlagslisten getrennt nach Arbeitnehmern und Arbeitgebern. Dabei erfolgt die Besetzung dieser Gremien paritätisch (Brandenburg/Palsherm 2016: § 44, 10).

Unter bestimmten Voraussetzungen ist es jedoch möglich, dass keine Wahlhandlung stattfindet. Das ist immer dann der Fall, wenn aus einer Gruppe nur eine Vorschlagsliste zur Wahl zugelassen wird oder auf mehreren Vorschlagslisten nicht mehr Bewerber benannt werden, als Mitglieder zu wählen sind. Die Personen auf den entsprechenden Listen gelten dann als gewählt. Dieser Vorgang wird auch „Friedenswahl“ genannt (Woltjen 2016: § 46 6). Bei der letzten Sozialwahl im Jahr 2017 konnten die Arbeitnehmer lediglich bei zwei Rentenversicherungsträgern und bei sechs Kranken- und Pflegekassen tatsächlich wählen (Pawelski/Wiesehügel 2018b: 14). Zum Zeitpunkt der Sozialwahl 2017 existierten 161 Versicherungsträger. Zwar hätten nur bei ca. sechs Prozent der Organisationen Wahlen stattgefunden, allerdings vermittele diese Relation laut der Bundeswahlbeauftragten ein falsches Bild von der Sozialwahl, da alleine bei der Deutschen Rentenversicherung Bund 28,9 Millionen Menschen wahlberechtigt gewesen seien (ebd.: 16). Diese Einschätzung ändert aber nichts an der Tatsache, dass viele Bürger de facto keine Wahl hatten.

Vorschlagslisten können von Gewerkschaften sowie Arbeitgebervereinigungen und ihren Verbänden eingereicht werden. Darüber hinaus können einzelne Arbeitnehmer und Arbeitgeber sowie Selbständige ohne Mitarbeiter sogenannte freie Listen einreichen (Woltjen 2016: § 48, 7-11). Für das Einreichen von Vorschlagslisten muss ein Unterschriftenquorum erfüllt werden. Die Anzahl der benötigten Unterschriften ist von der Größe des Sozialversicherungsträgers abhängig (Zabre 2014: 299). So werden beispielsweise bei bis zu 500.000 Versicherten innerhalb einer Organisation 250 Stützunterschriften benötigt. Bei mehr als drei Millionen Versicherten sind dies bereits 2.000 Unterschriften. Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen benötigen das Quorum nicht, wenn sie bei der letzten Wahl in das Gremium gewählt wurden. Freie Listen benötigen hingegen immer die erforderliche Anzahl an Unterschriften (ebd.: 299 f.). Zur Unterzeichnung berechtigt sind lediglich beim Versicherungsträger wahlberechtigte oder wählbare Personen. Es ist demnach nicht ausreichend, wenn auf einer Liste für die Vertreterversammlung der Deutschen Rentenversicherung Rheinland ein Versicherter der Deutschen Rentenversicherung Westfalen unterschreibt (Winkler 2016: 491). Diese Voraussetzung macht das Quorum insbesondere für freie Listen sehr umständlich, da viele Bürger nicht wissen, bei welchem Träger sie versichert sind.

Die Kandidaten auf den freien Listen müssen beim Träger versichert sein. Die Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen dürfen Beauftragte auf den Listen benennen. Dies kann jede Person sein, die der Vereinigung angehört. So wäre es beispielsweise möglich, dass Beamte über die Gewerkschaftsliste Mitglied im Verwaltungsrat einer Krankenkasse werden, ohne dass sie selbst in der gesetzlichen Krankenversicherung Mitglied sind (Bran- denburg/Palsherm 2016: § 51, 11).

Sofern eine Wahlhandlung stattfindet, findet das d’Hondtsche Höchstzahlverfahren für die Sitzverteilung statt. Genauso wie bei Bundestags- und Landtagswahlen müssen Vorschlagslisten eine 5%-Klausel erfüllen. Damit soll eine Zersplitterung der Listen vermieden werden (Woltjen 2016: § 45, 9). Gewählt werden kann bislang lediglich per Briefwahl. Mit dem 7. SGB-IV-Änderungsgesetz, das zum 1. Juli 2020 in Kraft tritt, wird zumindest bei den Krankenkassen ab 2023 die Online-Wahl möglich sein (BT-Drs. 19/17586: 92 ff). Die folgende Abbildung verdeutlicht die Wahlhandlung bei den Sozialversicherungsträgern:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Die Wahlarten bei der Sozialwahl. Quelle: Marburger 2019: S. 36 mit eigenen Ergänzungen.

Die Sozialwahlen sind recht komplex. Festzustellen ist, dass bei einer Vielzahl von Versicherungsträgern gar nicht gewählt werden kann. Auch wenn es insbesondere bei größeren Trägern zu Wahlhandlungen kam und somit viele Menschen erreicht wurden, hatten viele Bürger bei kleineren Organisationen keine Wahl.

[...]

¹ Die heutige Vertreterversammlung hieß zu Zeiten der Weimarer Republik Ausschuss. Sie hatte ähnliche Pflichten und Befugnisse. Mehr hierzu in Kapitel 2.2.

² Aus Gründen der leichteren Lesbarkeit wird in der vorliegenden Hausarbeit die gewohnte männliche Sprachform bei personenbezogenen Substantiven und Pronomen verwendet. Dies impliziert jedoch keine Benachteiligung des weiblichen Geschlechts, sondern soll im Sinne der sprachlichen Vereinfachung als geschlechtsneutral zu verstehen sein.

³ Bei den Krankenkassen existiert anstelle der Vertreterversammlung ein Verwaltungsrat. Dessen Rechte und Pflichten sind jedoch gleichartig.