Bekämpfung von Wohnungslosigkeit. Wohnungs- und sozialpolitische Strategien

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Definition Wohnungsnotfälle und Wohnungslosigkeit

3. Wohnungsnotfallstatistik

4. Hintergründe für die quantitative Entwicklung von Wohnungslosigkeit
4.1 Bedingungsgefüge zwischen Armut und Arbeitslosigkeit
4.2 Defizit an bezahlbarem Wohnraum
4.3 Ökonomisierung der Wohnungspolitik
4.4 Immobilien als Kapitalanlage
4.5 Unzumutbare Wohnverhältnisse als soziales Problem

5. Strategien zur Schaffung, Sicherung und Erhalt von Wohnraum
5.1 Wohnungs- und sozialpolitische Handlungsnotwendigkeiten
5.2 Handlungsebene Bund und Länder
5.3 Handlungsebene Kommune
5.3.1 Schaffung von Wohnraum auf Kommunalebene
5.3.2 Sicherung von Wohnraum
5.3.3 Zugang zu Wohnraum für Menschen in Wohnungsnot
5.4 Handlungsebene der Hilfen im Wohnungsnotfall
5.4.1 Schaffung von Wohnraum durch freie Träger der Hilfen im Wohnungsnotfall
5.4.2 Anmietung von Wohnraum durch freie Träger der Hilfen im Wohnungsnotfall
5.4.3 Mietverhältnisse im Dreieck Klient_in, Freie Träger, Vermieterin

6. Zusammenfassung

Anlagen

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abs. = Absatz

BAG W = Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe e. V.

BauGB = Baugesetzbuch

BGB = Bürgerliches Gesetzbuch

BImA = Bundesanstalt für Immobilienaufgaben

BT = Bundestag

bzw. = beziehungsweise

etc. = et cetera

FEANSTA = European Federation of National Organisations Working with the Homeless GESIS = Leibnitz-Institut für Sozialwissenschaften

ILS NRW = Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung und Bauwesen des Landes Nordrhein-Westfalen

KdU= Kosten der Unterkunft

Nr. = Nummer

NRW = Nordrhein-Westfalen

NWG = Neue Wohnungsgemeinnützigkeit

Rn. = Randnummer

SGB II = Zweites Buch Sozialgesetzbuch SGB XII = Zwölftes Buch Sozialgesetzbuch z. B. = zum Beispiel

1. Einleitung

Die Wohnung ist weitaus mehr als ,nur' ein Dach über dem Kopf. Sie ist eine menschliche Konstante, die das Grundbedürfnis nach Schutz, Rückzug und Geborgenheit erfüllt (Eichinger 2005, S. 2). Nicht ohne Grund werden die eigenen vier Wände als ,Dritte Haut' bezeichnet. Für den Philosophen Hermann Schmitz ist ,Wohnen' eng mit dem Gefühl des Heimisch-Seins verbunden und Ausdruck der Verwurzlung in einer Gegend, die weit über die zweckmäßige Nutzung hinausgeht (Hasse 2019, S.13). Zugleich stellen sich folgende Fragen: Wie wohnen Menschen, die keine Wohnung haben? Beschränkt sich das Wohnen ausschließlich auf Innenräume oder dürfen auch Teile des öffentlichen Raumes dem Wohnen zugerechnet werden? Was gehört im 21. Jahrhundert zu einer angemessenen Wohnung dazu? Unter der Annahme, dass eine Wohnung einen nach außen abgeschlossenen Bereich darstellt, der einer oder mehreren Personen einen selbstständigen Haushalt ermöglicht, muss angemerkt werden, dass nicht jede_r einen Zugang zu dieser Ressource hat. So lebten nach aktuellen Schätzungen der Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe e. V. (BAG W) im Jahr 2017 rund 650.000 Menschen in Woh- nungslosigkeit. Deshalb verwundert es kaum, dass die Wohnungsfrage in der Politik als „die soziale Frage des 21. Jahrhunderts" (Holm 2019, S. 104) bezeichnet wird.

Die Hausarbeit greift diese Problematik auf und stellt Strategien auf verschiedenen Handlungsebenen vor, die Zugang zu Wohnraum fördern können. Im ersten Teil dieser Arbeit erfolgt eine Auseinandersetzung mit dem Gegenstand ,Wohnungslosigkeit'. Dazu werden verschiedene Begriffsdefinitionen gegenübergestellt und quantitative Entwicklungen von Wohnungslosigkeit auf Grundlage der Schätzungen der BAG W vorgestellt. Die Quantitativen Entwicklungen sollen in einem zweiten Teil auf die zugrunde liegenden ursächlichen Zusammenhänge geprüft werden. Da die Ursachen und Verläufe von Wohnungslosigkeit sehr vielfältig sind, werden besonders strukturelle Bedingungsfaktoren dargestellt, die zur Entstehung von Wohnungslosigkeit beitragen. Des Weiteren ist es interessant zu betrachten, wie sich Vorstellungen über bestimmte Formen von ,Wohnungsnotfälle' im Laufe der Wohlstandsentwicklung verändert haben. Dabei soll kritisch hinterfragt werden, ob ,unzumutbare Wohnverhältnisse' erst in den vergangenen Jahren thematisiert und zum sozialen Problem erhoben wurden. Kapitel 5 setzt sich mit verschiedenen Strategien auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene auseinander und diskutiert deren Wirksamkeit in Bezug auf die Schaffung, Erhalt bzw. Sicherung von Wohnraum. Abschließend sollen die zentralen Ergebnisse in einer zusammenfassenden Betrachtung dargestellt werden.

2. Definition Wohnungsnotfälle und Wohnungslosigkeit

In Deutschland gibt es weder eine einheitlich administrative Definition von Wohnungslosigkeit noch eine bundesweite Wohnungslosenstatistik (Gerull 2016, S. 2). Dementsprechend werden im öffentlichen Diskurs und in der wissenschaftlichen Fachliteratur die Begriffe ,Wohnungslo- sigkeit' und ^Obdachlosigkeit' häufig synonym verwendet (ebd., S. 2). In der Definition der Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe e. V. (BAG W) werden beide Termini unter dem Dachbegriff ,Wohnungsnotfall' zusammengefasst. Die BAG W fasst unter Wohnungsnotfälle Personen und Haushalte mit einem akuten Wohnungsbedarf, die aufgrund bestehender Zugangsproblemen (finanzieller oder nichtfinanzieller Art) auf institutionelle Unterstützung angewiesen sind (BAG W 2010, S. 1). Die Definition umfasst sowohl Personen, die in unzumutbaren Wohnverhältnissen leben, als auch Haushalte die von Wohnungslosigkeit betroffen sind oder denen der Wohnungsverlust unmittelbar bevorsteht (BAG W 2010, S. 2).

- Als wohnungslos gelten Haushalte, wenn sie über keinen mietvertraglich abgesicherten Wohnraum verfügen und entweder institutionell, z. B. im Rahmen ordnungsrechtlicher Maßnahmen oder durch die Kostenübernahme der Mindestsicherungssysteme, oder nicht institutionell, z.B. bei Familienangehörigen oder Bekannten, unterkommen.
- Personen oder Haushalte sind von Wohnungslosigkeit bedroht, wenn ihnen eine Kündigung durch den_die Vermieterin, eine Räumungsklage oder eine Zwangsräumung unmittelbar bevorsteht oder wenn konfliktbeladene und gewaltgeprägte Lebensumstände ein weiteres Zusammenleben in einem Haushalt unerträglich machen (BAG W 2010, S. 2).
- Unzumutbare Wohnverhältnisse bestehen z.B. „bei menschenunwürdigen oder beengtem Wohnraum, bei extremen sozialen oder familiären Konfliktsituationen oder Überforderung durch Mietbelastung bei Geringeinkommen" (Hempel 2003, S. 4).

Auch wenn die Merkmale der einzelnen Kategorien nicht immer trennscharf sind, ermöglicht die Klassifizierung einen Blick auf die unterschiedlichen Lebenssituation von Personen in Wohnungsnotfällen (Franke 2014, S. 7). Sie reduziert Wohnungsnotfälle nicht auf öffentlich sichtbare Formen der Wohnungslosigkeit, sondern macht ebenso auf prekäre Lebensverhältnisse aufmerksam. Im Gegensatz zu anderen Begriffen (z.B. Nichtsesshafte, Berber etc.) impliziert ein Wohnungsnotfall zudem keine vermeintlich begünstigenden Persönlichkeitsdispositionen, sondern betrachtet gesellschaftliche, strukturelle und soziale Faktoren als Ursache von Wohnungsmangel (ebd., S. 9). Die Differenzierung in unzureichendes Wohnen, ungesichertes Wohnen, wohnungslos und obdachlos findet sich auch in der Ethos-Typologie der Federation of National Organisations Working with the Homeless (FEANSTA) wieder (Franke 2014, S. 2). Das SGB XII löst sich dagegen von Begriffen, wie z. B. Wohnungslosigkeit und Obdachlosigkeit, und betont die Verbindung zwischen Mangellagen in verschiedenen Lebensbereichen und dem Ausschluss von gesellschaftlicher Teilhabe: „Personen, bei denen besondere Lebensverhältnisse mit sozialen Schwierigkeiten verbunden sind, sind Leistungen zur Überwindung dieser Schwierigkeiten zu erbringen, wenn sie aus eigener Kraft hierzu nicht fähig sind" (§ 67 SGB XII).

3. Wohnungsnotfallstatistik

In der Praxis der Wohnungslosenhilfe, der Wissenschaft und weiten Teilen der Politik besteht Konsens dass für eine effektive Wohnungsnotfallhilfe belastbare Daten über das Ausmaß und die Struktur von Wohnungslosigkeit auf Bundesebene notwendig sind (Gerull 2018, S. 6). So vermerkte z. B. die Bundesregierung bei der Beantwortung einer kleinen Anfrage der Fraktion Bündnis 90/die Grünen im Oktober 2018, das sozialpolitisch fundierte Entscheidungen in der Wohnungslosenhilfe nur auf Grundlage belastbarer Informationen getroffen werden können (BT Drucksache 19/5288). Dennoch kann bisher nur eingeschränkt und auf Grundlage von Schätzungen in der Armuts- und Reichtumsberichterstattung berichtet werden. „Diese Schätzungen sind allerdings mit großer Unsicherheit behaftet" (Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2019, S. 1). Bis zur Veröffentlichung dieser Daten kann nur auf die Schätzungen der BAG W und die Wohnungsnotfallberichterstattungen einzelner Bundesländer (z. B. NordrheinWestfalen, Bayern etc.) zurückgegriffen werden (Gerull 2018, S. 7). Nach aktuellen Schätzungen der BAG W lebten im Jahr 2017 rund 650.000 Menschen in Wohnungslosigkeit. Die Zahl der wohnungslos anerkannten Flüchtlinge wird dabei auf 375.000 beziffert (Anteil 57,7 Prozent) (BAG W 2019a, S. 1). Rund 48.000 Menschen lebten im Jahr 2017 in Obdachlosigkeit. Während die Straßenobdachlosigkeit besonders in deutschen Großstädten von der EU- Binnenzuwanderung geprägt ist (50 Prozent), kann dieser Trend im Vergleich zum gesamten Bundesgebiet nicht bestätigt werden (15 Prozent) (ebd., S. 2). Die Jahresgesamtzahl wird von der Stichtagszahl sinnvoll ergänzt, da sie eine genaue Zahl von Wohnungslosigkeit an einem Tag wiedergibt und das gesellschaftliche Ausmaß des Problems besser abbildet: „Am Stichtag 30.06.2017 gab es [...] insgesamt ca. 440.000 wohnungslose Menschen in Deutschland, davon ca.153.000 Wohnungslose im kommunalen und frei-gemeinnützigen Hilfesystem und ca. 287.000 wohnungslose anerkannte Geflüchtete in zentralen Gemeinschaftsunterkünften oder in dezentraler Unterbringung" (ebd., S. 2). Von den 650.000 Menschen in Wohnungslosigkeit (Jahresgesamtzahl) sind 70 Prozent alleinstehend, 30 Prozent leben in Partnerschaft und/oder mit Kindern zusammen. „Der Anteil der erwachsenen Männer liegt bei 73 % (185.000); der Frauenanteil liegt bei 27 % (68.000)" (ebd., S. 2). Die Wohnungslosigkeit unter minderjährigen Jugendlichen wird von der BAG W auf 8 Prozent beziffert (ebd., S. 2). Obwohl die Schätzzahl für 2017 deutlich geringer ausfällt als bisher angenommen (-24,5%) muss weiterhin von einem starken Anstieg der Wohnungslosigkeit im Vergleich zu den Vorjahren ausgegangen werden. Dafür sprechen auch die gestiegenen Wohnungslosenzahlen in Bayern (Anstieg von 29 % im Zeitraum 2014-2017) und in Nordrhein-Westfalen (Anstieg von 29 % im Zeitraum 2016-2017) (ebd., S. 2).

4. Hintergründe für die quantitative Entwicklung von Wohnungslosigkeit

Die Ursachen und Verläufe von Wohnungslosigkeit sind sehr verschieden. Dementsprechend ist ein reflexiver Umgang bei der Beurteilung der Entstehung von Wohnungslosigkeit geboten. Wie unterschiedlich die Wege in die Wohnungslosigkeit sein können, zeigen u.a. Berichte in Büchern, wie z. B. ,Die dritte Haut' von Katrin Panier. Von der Entlassung aus Heimen oder Wohnprojekten ohne langfristig begleitende Hilfeform über eskalierende soziale Konflikte bis hin zu Verlusterfahrungen häufen sich Berichte über Wohnungsverluste infolge von finanziellen Notlagen. Dieser Eindruck deckt sich auch mit Ergebnissen verschiedener Studien (Ruhstrat et al. 1995; Busch Geertsema et al. 1997). Ekke-Ulf Ruhstrat et al. (1995) rekonstruierte z. B. in einer Studie die Entstehung und den Verlauf von Wohnungslosigkeit alleinstehender Wohnungsloser und konnte trotz unterschiedlicher Verläufe starke Parallelen bei der Entstehung von Wohnungslosigkeit nachweisen: „Fasst man die Lage der alleinstehenden Wohnungslosen zum Zeitpunkt der drohenden Wohnungslosigkeit zusammen, dann ist zunächst festzuhalten, dass sich diese vor allem durch Arbeitslosigkeit und damit durch Einkommensarmut der Betroffenen auszeichnet" (Ruhstrat et al. 1995, S. 254). Vor dem Hintergrund der aufgezeigten quantitativen Dimension ist es ebenfalls naheliegend, Wohnungsnotfälle als Folgeerscheinung struktureller und sozialer Bedingungen zu betrachten. Gleichzeitig muss betont werden, dass der Umgang mit drohender Wohnungslosigkeit in dem Spannungsverhältnis zwischen Person und der aufgesuchten Institution entscheidend ist, ob Wohnungslosigkeit eintritt oder vermieden werden kann (Ruhstrat 1995, S. 30 f.).

4.1 Bedingungsgefüge zwischen Armut und Arbeitslosigkeit

Armut und Arbeitslosigkeit erhöhen das Risiko für das Eintreten prekärer Lebenslagen und müssen auch als Einflussfaktoren für die Entstehung von Wohnungslosigkeit berücksichtigt werden (Lutz/Simon 2014, S. 44). Der Paritätische Gesamtverband verweist in seinem Armutsbericht auf die gestiegene Armutsrisikoquote in den vergangenen Jahren. Ein starker Anstieg der Armutsrisikoquote ist vor allem in der Gruppe der Erwerbslosen zu verzeichnen: Zwischen 2005 und 2015 erhöhte sich die Armutsquote von 40 Prozent auf 59 Prozent (Hofmann 2017, S. 39). Besonders bei Personen im ALG II-Bezug ist die ökonomische Deprivation stark ausgeprägt. Die Armutsrisikoquote liegt hier bei 84 Prozent. „Arbeitslosigkeit ist damit eine der wesentlichen Risiken und Ursachen für Armut in Deutschland" (ebd., S. 39). Der Anstieg der Armutsrisikoquote bei Arbeitslosigkeit ist besonders auf sozialpolitische Entscheidungen zurückzuführen. So wurden z. B. die Anwartschaftszeiten für ALG I mehrfach angepasst, was dazu geführt hat, „dass immer weniger Betroffene Arbeitslosengeld, statt dessen immer mehr die geringere Arbeitslosenhilfe, bzw. seit 2005 Arbeitslosengeld II erhielten" (Lutz/Simon 2012, S. 44). Zudem wurde eine Angleichung der Arbeitslosenhilfe an das Niveau der Sozialhilfe vorgenommen (ebd., S. 44). In den vergangenen Jahren ist allerdings auch die Tendenz ersichtlich, dass Erwerbstätigkeit nicht immer mit Wohlstand einhergeht. So ist z. B. trotz des Rückgangs der Arbeitslosen- und Hartz-IV-Quote die Armutsquote weiterhin angestiegen (Abbildung 1).

4.2 Defizit an bezahlbarem Wohnraum

Gleichzeitig hat sich der Bestand leistbarer Wohnungen für Haushalte mit geringen Einkommen verringert (Holm/ Horlitz/ Jensen 2017, S. 16). So sind in den 100 einwohnerstärksten Städten durchschnittlich nur 12 Prozent der Mietwohnungen für Haushalte unterhalb der Armutsgrenze (Nettoäquivalenzeinkommen unter 60 Prozent des Medianeinkommens) finanzierbar (Bertelsmann Stiftung 2013, S. 8). Für Haushalte im ALG II- oder Sozialhilfebezug wird die Suche nach bezahlbaren Wohnraum zusätzlich durch die kommunal geltenden Bemessungsgrenzen der Kosten der Unterkunft (KdU) erschwert (Holm 2019, S. 102). „Vor allem in den größeren Städten mit dynamischen Wohnungsmärkten bestehen in dieser Hinsicht massive Defizite" (ebd., S. 102). In der Konsequenz müssen Haushalte im Transferleistungsbezug einen verhältnismäßig hohen Anteil der Einkünfte für das Wohnen verwenden. Während die durchschnittliche Wohnkostenbelastung von Mieterhaushalten bei 30 Prozent liegt, müssen Haushalte in der Mindestsicherung 44 Prozent ihres Haushaltseinkommens für die Wohnkos- ten aufwenden (BAG W 2018, S. 2). Dadurch steigt die Gefahr einer mittel- und langfristigen Verschuldung, aus der verdeckte und offene Wohnungslosigkeit resultieren kann (Holm 2019, S. 101). Insgesamt wird der Bau von 400.000 Wohnungen im Jahr für nötig gehalten, um einer Verschärfung der Versorgungslücke entgegenzusteuern (BAG W 2018, S. 2).

4.3 Ökonomisierung der Wohnungspolitik

Obwohl der Bund die Finanzmittel an die Länder massiv erhöht und damit eine stärkere Förderung der sozialen Wohnraumförderungen vorgenommen hat, geht die Zahl der Sozialwohnungen im Saldo zurück, da weniger neue Sozialwohnungen geschaffen werden als aus der Bindung fallen (Abbildung 2). So werden Sozialwohnungen nach Ablauf der Tilgung der öffentlichen Darlehen in normale Mietwohnungen umgewandelt und zu marküblichen Mieten angeboten (Kaltenbrunner/ Waltersbacher 2019, S. 49). Allein zwischen 1992 und 2012 hat sich der Bestand an Wohnungen mit Mietpreis- und Belegungsbindungen von 3,6 Millionen auf unter 1,5 Millionen Wohnungen reduziert (Holm 2018, S. 1). „So lange sich ein Großteil der aus der Sozialbindung entlassenen Wohnungen im Bestand gemeinnütziger Wohnungsgesellschaften befand, hatte diese Regelung nur geringe Konsequenzen, da das frühere Bundesgesetz über die Gemeinnützigkeit im Wohnungswesen die Verwertungsmöglichkeiten des ihm unterliegenden Wohnraums begrenzt hatte" (Horlitz 2018, S. 1). Mit der Abschaffung der Gemeinnützigkeit wurde insofern ein geeigneter Rahmen für eine Privatisierung mit anschließender gewinnbringender Verwertung geschaffen, als die bis dahin zugelassenen Renditen von vier Prozent überschritten werden konnten. Da in den 1990er Jahren viele kommunale Wohnungsbestände zur Sanierung von angespannter Finanzhaushalte an Investoren veräußert wurden, haben sich die Regulierungsmöglichkeiten der Kommunen im marktfernen Sektor zusätzlich verringert (ebd., S. 1). Die massiven Einschnitte der Wohnungspolitik und die zunehmende Privatisierung kommunaler Wohnungsbestände haben die sozialen Ungleichheiten im Wohn- sektor vergrößert (Horlitz 2018, S. 1).

4.4 Immobilien als Kapitalanlage

Neben der Liberalisierung der Wohnungspolitik hat sich auch in der Immobilienwirtschaft ein Perspektivwechsel vollzogen. So wird eine Immobilie nicht mehr in ihrem grundsätzlichen Zweck- nämlich als Voraussetzung für Wohnen- gesehen, sondern als Wirtschaftsgut, bei dem durch Kosten- und Nutzungsoptimierung maximale Erträge erzielt werden können (Metzger 2018, S. 1). Da Finanzanlagen auf möglichst hohe Rendite abzielen, besteht bei Immobilien ein hoher Verwertungsdruck. Dieser äußert sich besonders in steigenden Angebots- und Bestandsmieten bzw. in der Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen und deren anschließende gewinnbringende Veräußerung (BT-Drucksache 19/10044). In Beständen, die nicht gewinnbringend weiterverkauft werden können setzen sich zunehmend Desinvestitionsstrategien durch (Holm 2019, S. 101). Diese Entwicklungen zeigen, dass Investitionen nur dann getätigt werden, wenn sie ökonomisch rational sind und mindestens eine durchschnittliche Verzinsung des eingesetzten Kapitals versprechen (Holm/Horlitz/Jensen 2017, S. 16). Daraus resultiert ein Versorgungsproblem für Haushalte mit geringem Einkommen, da eine durchschnittliche Verzinsung einen durchschnittlichen Mietvertrag voraussetzt. Das Problem: „Durchschnittliche Mietpreise sind für Haushalte mit unterdurchschnittlichen Einkommen schlicht zu teuer" (ebd., S. 16). Es kann also nicht davon ausgegangen werden, dass der Markt imstande ist, eine soziale Wohnungsversorgung sicherzustellen (ebd., s. 16).

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