Public Private Partnerships: Das Konzessionsmodell beim Bau von Straßentunneln

Inhaltsübersicht

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

A. Einleitung

B. PPP-Verkehrsinfrastruktur-Projekte auf Basis des Konzessionsmodells: Stra- ßentunnelprojekte in Norddeutschland
I. Herrentunnel (Lübeck)
II. Warnowquerung (Rostock)

C. Das Konzessionsmodell
I. Einleitung
II. Struktur der Leistungsbeziehungen
III. Struktur der Zahlungsströme
1. Vorfinanzierung durch Konzessionsnehmer
2. Gewinnrealisierung für die öffentliche Hand
3. Drittnutzerfinanzierung
a) Gebühren und Entgelte
b) A- und F-Modelle
c) Gebührenerhebung
d) Risiken
4. PPP-Fonds
IV. Risikoverteilung
1. Mauterfassungsrisiko.
2. Verkehrsmengenrisiko.
3. Risikoverteilung und Risikoausgleich

D. Wesentliche Vorgaben für die Vertragsgestaltung
I. Allgemeine Vorgaben für PPP-Verträge nach dem Konzessionsmodell.
II. Besondere Probleme
1. Risikoausgleich
2. Die öffentliche Hand als Nutzerin des Vertragsobjektes

E. Ergebnisse

Literaturverzeichnis

Über den Autor

Vorwort

Public Private Partnerships (PPP) werden angesichts leerer Haushaltskassen in Zukunft immer mehr an Bedeutung gewinnen. Im Rahmen von Public Private Partnerships oder öffentlich-privater Partnerschaften (ÖPP) bedient sich die öffentliche Hand des technischen Sachverstandes sowie der finanziellen Leistungsfähigkeit von Unternehmen, um Aufgaben zu erfüllen, welche klassisch in den Bereich staatlicher Tätigkeit fallen, wobei der Begriff „staatlich“ hier im allerweitesten Sinne zu verstehen ist und auch Kommunen erfasst. Ein besonders kostenintensives Betätigungsfeld der öffentlichen Hand ist der Straßenbau. Während die Autobahnmaut für Lastkraftwagen in Deutschland bereits seit einiger Zeit existiert, andererseits aber massive politische Widerstände gegen die Einführung einer allgemeinen Autobahnmaut bestehen kommen PPP-Projekte im Straßenbau derzeit in Einzelfällen in Betracht, insbesondere hinsichtlich bestimmter Teilabschnitte von Bundesfernstraßen. Eine besondere Rolle spielen in diesem Zusammenhang Straßenbauprojekte an Bundesfernstraßen im städtischen Raum. Zu erwähnen sind hierbei insbesondere die Straßentunnelprojekte „Warnowquerung“ in Rostock und „Herrentunnel“ in Lübeck. Anhand dieser beiden Projekte wird in dieser Arbeit des Konzessionsmodell vorgestellt, welches hierzulande bei PPP- Projekten bislang kaum zum Einsatz gekommen ist.

Die Idee zu dieser Arbeit entstand im Rahmen eines Seminars an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften im Jahre 2007. Ich danke den Organisatoren und Teilnehmern des Seminars für interessante Fragen und angeregte Diskussionen. Gerade für Juristen, die im Bereich des Öffentlichen Rechts tätig sind, ist es wichtig, die wirtschaftlichen Hintergründe zu verstehen, andererseits bedarf es auf der privaten Seite eines vertieften Verständnisses der öffentlich-rechtlichen Rechtsgrundlagen. Gerade vor dem Hintergrund der Tatsache, dass die bisher in Deutschland durchgeführten PPP-Projekte nach dem Konzessionsmodell zum Teil deutlich hinter den Erwartungen zurückgeblieben sind, ist beides bereits im Vorfeld eines etwaigen Vertragsschlusses unbedingt notwendig, um mögliche Konfliktpunkte frühzeitig erkennen und regeln zu können.

Hierzu soll dieses Buch beitragen.

Frankfurt am Main im Oktober 2008 S. K.

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einleitung

Das Konzessionsoder Betreibermodell¹ ist hierzulande noch nicht so weit verbreitet wie andere PPP-Modelle. Dies dürfte an der Tatsache liegen, dass der wirtschaftliche Erfolg von PPP-Projekten auf Basis des Konzessionsmodells nicht nur von den beiden Partnern sondern auch von Dritten abhängt. Damit verbunden sind besondere Herausforderungen und Risiken, auf die wir im folgenden zu sprechen kommen werden.

Wir werden zunächst die beiden PPP-Projekte betrachten, die bislang in der Bundesrepublik in Form von Konzessionen durchgeführt worden sind bzw. aktuell laufen² und sodann das Konzessionsmodell näher betrachten.³ In diesem Rahmen werden wir unter anderem einen Blick auf die Leistungen werfen, die von den einzelnen Partner zu erbringen sind,⁴ auf die Struktur der Zahlungsströme⁵ sowie auf die Risiken des Konzessionsmodells.⁶ Basierend hierauf sollen danach wesentliche Vorgaben für die Vertragsgestaltung herausgearbeitet.⁷

B. PPP-Verkehrsinfrastruktur-Projekte auf Basis des Konzessionsmodells: Straßentunnelprojekte in Norddeutschland

Wir werden das Konzessionsmodell am Beispiel städtischer Straßentunnelprojekte untersuchen. Hier sind für Deutschland bislang zwei Beispiele zu nennen, der Herrentunnel unter der Trave in Lübeck und die Warnowquerung in Rostock:

I. Herrentunnel (Lübeck)

Der teure Herrentunnel ersetzt die mittlerweile⁸ rückgebaute Herrenbrücke, die als Teil der Bundesstraße 104⁹ eine der Hauptverkehrswege in Lübeck über die Trave war. Da es sich bei der Herrenbrücke jedoch um eine Klappbrücke handelte, welche immer wieder hochgeklappt werden musste um die Schifffahrt auf der Trave sicherzustellen kam es häufig zu Verkehrsbehinderungen, welche zu langen Staus führten.¹⁰ Der Herrentunnel soll primär die Verkehrsprobleme der Hansestadt lösen.

Die Durchfahrt durch den Herrentunnel ist mautpflichtig.¹¹ Betreiberin des Herrentunnels ist die Herrentunnel Lübeck GmbH & Co. KG.¹² Deren Gesellschafter sind die Hochtief PPP Solutions GmbH und die Bilfinger Berger BOT GmbH.¹³ Technische Planung und Bauausführung erfolgten durch die Hochtief Construction AG und die BilfingerBerger AG.¹⁴ Von der Vorbereitung der Ausschreibung im Frühjahr 1997 bis zum Baubeginn vergingen rund 4½ Jahre,¹⁵ Ende August 2005 konnte der Herrentunnel in Betrieb genommen werden.¹⁶ Im Jahr 2035 wird der Herrentunnel nach Ablauf der Vertragslaufszeit an die Stadt Lübeck übergeben werden.¹⁷ Die Erstellung des Herrentunnels kostete 170 Mio. €.¹⁸ Von diesem Betrag wurden 88 Mio. € vom Bund getragen.¹⁹ Dies entspricht dem Betrag, der für die Errichtung einer Ersatz-Klappbrücke hätte aufgewendet werden müssen.²⁰ Den Rest finanzierten Hochtief PPP Solutions GmbH und Bilfinger Berger BOT GmbH²¹

Der Tunnel besteht aus mehreren Einzelbauwerken:²² Dem sogenannten Schildtunnel, bestehend aus zwei Röhren von 780 m Länge mit einem Durchmesser von 10,40 m, dem Startschacht, dem Zielschaft, den Ortbetontunneln zur Verbindung zwischen den Rampenstrecken und dem Schildtunnel sowie den Rampenstrecken.²³ Die 80 bis 100 m langen Rampenstrecken führen auf beiden Seiten des Tunnels vom vorhandenen Bodenniveau zum Tunnelniveau.²⁴ Der Gesamtkom- plex ist jedoch für unsere Zwecke als ein Bauwerk zu verstehen, wobei jedoch zu beachten ist, dass die Rampenstrecken insofern einen Sonderfall darstellen, als dass es möglich ist, diese zu befahren, ohne dass die Maut zu entrichten ist.

Bei der Maut handelt es sich um eine Gebühr, die vom schleswig-holsteinischen Landeswirtschaftsministerium erlassen und veröffentlicht wird,²⁵ basierend auf den Vorgaben des Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetzes (FStrPrivFinG). Die Höhe der Maut richtet sich nach der Höhe des Fahrzeugs und der Anzahl der Achsen.²⁶ Die Preise für eine einfache Durchfahrt reichen von 0,50 € für Pkw-Fahrer, die an dem Programm QuickBox Plus teilnehmen über 1,10 € für barzahlende

Pkw-Fahrer bis zu 8,80 € für Lastkraftwagen mit vier und mehr Achsen.²⁷ Letztgenannte Gebühr wird ergänzt durch eine monatliche Grundgebühr in Höhe von 12,50 € bei einer Laufzeit von mindestens 12 Monaten.²⁸ Ursprünglich war von einer Gebühr von 0,51 € ausgegangen worden.²⁹

Im Herrentunnel wird eine sog. "Quick-Box", vergleichbar der On Board Unit (OBU) im Rahmen der Autobahnmaut, eingesetzt. Mit der Quick-Box erhalten Nutzer einen Rabatt von rund 15 %, sofern sie über Einzugsermächtigung zahlen.³⁰ Ihnen steht eine eigene Fahrspur zur Verfügung,³¹ andere Nutzer können bar zahlen. Auch steht der Herrentunnel für Nutzer ohne eigenes Fahrzeug zur Verfügung: Ursprünglich war die Einrichtung eines kostenlosen Shuttlebus- Dienstes geplant,³² aus Kostengründen soll jedoch nun eine Fahrspur für den Kraftfahrzeugverkehr gesperrt werden und stattdessen Radfahrern und Fußgängern zur Verfügung gestellt werden.³³ In beide Fahrtrichtungen bestehen mehrere Möglichkeiten zur Entrichtung der Maut: Die Benutzung der Quick-Box ist nicht notwendig, möglich sind auch Barund Kartenzahlung sowohl an Automaten oder an einer mit Personal besetzten Kasse.³⁴

II. Warnowquerung (Rostock)

Bereits vor dem Lübecker Projekt wurde in Rostock³⁵ ein Straßentunnel-PPP- Projekt durchgeführt. Im Gegensatz zum Herrentunnel geht die Warnowquerung auf Planungen in den 1960er Jahren zurück.³⁶ Der Herrentunnel in Lübeck soll das Problem der Kreuzung zweier Verkehrswege, der Trave und der B 107, lösen. Die Warnowquerung soll ebenfalls ein geographisches Problem der Stadt Rostock lösen: Die Hansestadt Rostock liegt U-förmig um die 400 bis 900 m breite Unterwarnow.³⁷ Das Stadtzentrum liegt am südlichen Beginn der Unterwarnow.³⁸ Diese Stadtgeographie macht Fahrten im Stadtgebiet von bis zu 30 km notwendig³⁹ und führt zu Staus auf der Ortsdurchfahrt Rostock (B 103 / B 109),⁴⁰ die deutlich reduziert werden könnten, wenn dieses U im Norden geschlossen werden würde. Dies ist nunmehr mit der Warnowquerung geschehen, die die Lücke zwischen dem Kreuzungsbauwerk Lütten Klein und der A 19 bei Krummendorf schließt.⁴¹ Der Tunnel ist Teil der Bundesstraße 103 und verbindet die einwohnerstarken Plattenbausiedlungen westlich der Warnow mit dem östlichen Warnowufer und dem Hafengebiet.⁴² Auch die Benutzung der Warnowquerung ist mautpflichtig und ebenso wie in Lübeck handelt es sich um ein PPP-Projekt nach dem Konzessionsmodell. Konzessionärin ist die Warnowquerung Rostock GmbH & Co. KG,⁴³ Kapitalgeber sind Bouygues, Deutsche Bank AG, Nord LB und die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW).⁴⁴ Die 215 Mio. €⁴⁵ teure Warnowquerung wurde zu 80 % aus privaten Mitteln finanziert.⁴⁶ An dem Konsortium sind die australi- sche Macquarie Bank und der französische Bouygues-Konzern beteiligt.⁴⁷ Nachdem mit dem FStrPrivFinG 1994 die Vorraussetzungen für eine private Beteiligung geschaffen worden war⁴⁸ erfolgte Ende 1999 der Spatenstich für das erste Straßentunnel-PPP-Projekt in Deutschland.⁴⁹ Der 790 m lange⁵⁰ Tunnel wurde im September 2003 eröffnet.⁵¹

C. Das Konzessionsmodell

I. Einleitung

Das Konzessionsmodell gewinnt in den letzten Jahren auch hierzulande im Rahmen von PPP-Projekten betreffend Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen langsam an Bedeutung. Beim PPP-Konzessionsmodell werden bestimmte Planungs-, Herstellungs- oder Sanierungs-,⁵² Betriebsund Finanzierungsleistungen von der öffentlichen Hand als Auftraggeberin für einen bestimmten, regelmäßig mehrere Jahrzehnte erfassenden Zeitraum, auf einen privaten Auftragnehmer, den Konzessi- onsnehmer, übertragen. Im Rahmen des PPP-Konzessionsmodells werden Bauund Betriebskosten ganz wesentlich durch Nutzungsentgelte refinanziert.⁵³ Die Refinanzierung basiert also darauf, dass die neugeschaffene Infrastruktur auch tatsächlich in ausreichendem Maße genutzt wird. Gerade in solchen Fällen hängt der Erfolg des PPP-Projektes also von marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten ab, was wiederum bedeutet, dass die öffentliche Hand in besonderem Maße von den privaten Partnern und deren Know How abhängig ist. Jedoch liegt, wie wir noch sehen werden, hier auch die größte Herausforderung für derartige Projekte.

Im Vergleich zu anderen PPP-Modellen nimmt das Konzessionsmodell eine Sonderstellung ein, da es mit anderen PPP-Modellen kombiniert werden kann.⁵⁴ Eine Ausnahme hierzu bildet jedoch aufgrund der Beschränkungen auf technische Anlagen regelmäßig das PPP-Contracting-Modell,⁵⁵

II. Struktur der Leistungsbeziehungen

Im Konzessionsmodell stellen sich die Leistungsbeziehungen vergleichsweise übersichtlich dar:⁵⁶ Der Konzessionsnehmer hat regelmäßig eine Vielzahl von Leistungen zu erbringen. Hierzu zählen die Planung, der Bau des Tunnels (bzw. die Sanierung oder Optimierung eines bestehenden Bauwerks), die Finanzierung des PPP-Projektes sowie schließlich der Betrieb des Tunnels⁵⁷ einschließlich der notwendigen Erhaltungsmaßnahmen während der Vertragslaufzeit. Regelmäßig bleibt bzw. wird die Konzessionsgeberin Eigentümerin des vom Konzessionsnehmer erstellten und betriebenen Bauwerks⁵⁸ und erhält den Besitz nach Ablauf der Vertragsdauer des Konzessionsvertrages zurück.⁵⁹

In den beiden Beispielfällen "Herrentunnel" und "Warnowquerung" handelt es sich um Neubauten, weshalb im Folgenden zum Zwecke der besseren Lesbarkeit nicht von "Neubauten oder Sanierungen" sondern regelmäßig von Neubauten die Rede sein wird. Aus Sicht der öffentlichen Hand ergeben sich hieraus jedoch keine wesentlichen Unterschiede, da die Planung regelmäßig in den Aufgabenkreis der Konzessionsnehmerin fallen wird. Ohnehin sind die Differenzen praktischer und weniger rechtlicher Art und haben keine Auswirkungen auf die juristische Bewertung des PPP-Projektes.

III. Struktur der Zahlungsströme

Parallel zur Struktur der Leistungsbeziehungen bedarf die Struktur der Zahlungsströme einer näheren Betrachtung.

[...]

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¹ Zur Terminologie siehe Thorsten Beckers / Christian von Hirschausen –Privatisierung der Bundesautobahnen, S. 3.

² Siehe unten B.

³ Siehe unten C.

⁴ Siehe unten C. II.

⁵ Siehe unten C. III.

⁶ Siehe unten C. IV.

⁷ Siehe unten D.

⁸ Siehe hierzu auch Lutz-Christian Funke –Privatwirtschaftliche Realisierung öffentlicher Verkehrswege, in: Friedrich-Ebert-Stiftung – Public Private Partnership, 49 (51 f.).

⁹ http://www.hochtief-pppsolutions.de/ppp/25.jhtml.

¹⁰ http://www.herrentunnel.de/fakten.html; http://www.hochtief-pppsolutions.de/ppp/25.jhtml.

¹¹ http://www.herrentunnel.de/maut.html.

¹² http://www.herrentunnel.de/betreiber.html.

¹³ Ebenda.

¹⁴ http://www.hochtief-pppsolutions.de/ppp/25.jhtml?m=3.

¹⁵ http://www.herrentunnel.de/bauphasen.html.

¹⁶ Ebenda.

¹⁷ Ebenda.

¹⁸ Detlef Borchers –Lübeck: Keine Maut im Herrentunnel, http://www.heise.de/newsticker/meldung/ 63420.

¹⁹ Ebenda.

²⁰ Ebenda.

²¹ Ebenda.

²² http://www.hochtief-pppsolutions.de/ppp/25.jhtml?m=2.

²³ http://www.herrentunnel.de/bau_daten.html.

²⁴ Ebenda.

²⁵ http://www.herrentunnel.de/maut.html.

²⁶ http://www.herrentunnel.de/maut.html.

²⁷ http://www.herrentunnel.de/img/maut_gross.jpg.

²⁸ Ebenda.

²⁹ http://www.abendblatt.de/daten/2003/09/03/203596.html.

³⁰ http://www.herrentunnel.de/faq.html.

³¹ Ebenda.

³² Ebenda.

³³ http://www.abendblatt.de/daten/2006/08/05/594410.html.

³⁴ http://www.hochtief-pppsolutions.de/ppp/25.jhtml?m=1.

³⁵ Siehe hierzu auch Lutz-Christian Funke –Privatwirtschaftliche Realisierung öffentlicher Verkehrswege, in: Friedrich-Ebert-Stiftung – Public Private Partnership, 49 (50 f.).

³⁶ http://www.warnowquerung.de/historie.html; http://www.rostock.de/Internet/stadtverwaltung/tourismus/wq2. jsp#parameter.

³⁷ http://www.rostock.de/Internet/stadtverwaltung/tourismus/wq1.jsp.

³⁸ http://www.rostock.de/Internet/stadtverwaltung/tourismus/wq1.jsp.

³⁹ Ebenda.

⁴⁰ Kurt Wolff –FesteWarnowquerung Rostock, http://www.rostock.de/Internet/stadtverwaltung/tourismus/wq. jsp.

⁴¹ http://www.rostock.de/Internet/stadtverwaltung/tourismus/wq2.jsp#parameter.

⁴² Hanna-Lotte Mikuteit –Privattunnel-Premiere, in: Hamburger Abendblatt, 3. September 2003, http://www. abendblatt.de/daten/2003/09/02/203 592.html.

⁴³ Kurt Wolff –FesteWarnowquerung Rostock,

http://www.rostock.de/Internet/stadtverwaltung/tourismus/wq. jsp.

⁴⁴ Ebenda.

⁴⁵ Thorsten Beckers / Christian von Hirschausen –Privatisierung der Bundesautobahnen, S. 52.

⁴⁶ http://www.rostock.de/Internet/stadtverwaltung/ tourismus/wq5.jsp.

⁴⁷ Hanna-Lotte Mikuteit –Privattunnel-Premiere, in: Hamburger Abendblatt, 3. September 2003, http://www. abendblatt.de/daten/2003/09/02/203 592.html.

⁴⁸ http:// www.rostock.de/Internet/stadtverwaltung/tourismus/wq5.jsp.

⁴⁹ http://www.warnowquerung.de/historie.html.

⁵⁰ Ebenda.

⁵¹ Ebenda.

⁵² Christian Schede / Markus Pohlmann, in: Weber et al. –Public Private Partnership, S. 143.

⁵³ Hans Wilhelm Alfen / Katrin Fischer, in: Weber et al. –PublicPrivate Partnership, S. 29.

⁵⁴ Ebenda, S. 60.

⁵⁵ Christian Schede / Markus Pohlmann, in: Weber et al. –Public Private Partnership, S. 143, dort Fn. 168.

⁵⁶ Eine instruktive Übersicht bietet Dietrich Budäus –PublicPrivate Partnership, in: Budäus – Kooperationsformen zwischen Staat und Markt, 11 (21).

⁵⁷ Hans Wilhelm Alfen / Katrin Fischer, in: Weber et al. –PublicPrivate Partnership, S. 60.

⁵⁸ Peter Claudy / Erik Ohde, in: Weber et al. –Public Private Partnership, S. 371.

⁵⁹ Siehe zu den verschiedenen Möglichkeiten in diesem Zusammenhang auch Christian Schede / Markus Pohlmann, in: Weber et al. –Public PrivatePartnership, S. 145. Des weiteren siehe Dieter Neumann / István Szabados, in: Weber et al. –Public Private Partnership, S. 174.