Road Pricing. Internationale Erfahrungen mit der Bepreisung von Straßeninfrastruktur

Inhaltsverzeichnis

Abstract/Keywords

Anhangsverzeichnis

1. Einleitung

2. Grundlagen des Road Pricings
2.1. Begriff und Bedeutung
2.2. Einführungsmotive und Herausforderungen
2.3. Unterschiedliche Ausgestaltungsformen

3. Internationale Erfahrungen mit dem Road Pricing
3.1. Internationale Road Pricing-Konzeptionen
3.2. Best Practice-Beispiele
3.2.1. Singapur
3.2.2. London
3.2.3. Stockholm
3.3. Analyse der Best-Practice-Beispiele
3.3.1. Verkehrliche Wirkungen
3.3.2. Ökologische Wirkungen
3.3.3. Staatlich-finanzielle Einnahmen-/Ausgabenwirkungen
3.3.4. Weitere Wirkungen
3.3.5. Zusammenfassung der Ergebnisse

4. Implikationen für eine Ausweitung des Road Pricings in Europa
4.1. Sinn oder Unsinn einer Ausweitung
4.2. Gestaltungsempfehlungen für eine effiziente Umsetzung

5. Abschließende Bemerkungen zur behandelten Thematik

Anhang

Literaturverzeichnis

Webseitenverzeichnis

Abstract

Die vorliegende Untersuchung befasst sich mit den internationalen Erfahrungen des Road Pricings in urbanen Gebieten. Das Road Pricing, bislang weltweit in vielen urbanen Zonen eingesetzt, wird im Rahmen dieser Ausarbeitung auf seine verkehrlichen, ökologischen und staatlich-finanziellen Wirkungen hin kritisch untersucht. Geprüft wird dabei, inwieweit das Road Pricing in praxi geeignet erscheint, um die nachteiligen Effekte der urbanen Mo-torisierung adäquat zu mindern bzw. zu beseitigen. Die Datengrundlage dieser Untersu-chung bilden die bereits umgesetzten Road Pricing-Konzeptionen in London, Stockholm und Singapur, welche aufgrund der dokumentierten Einzelevaluationen und öffentlich zu-gänglichen quantitativen Ergebnissen als Best-Practice-Beispiele des Road Pricings klas-sifiziert worden sind. Die Befunde dieser Untersuchung zeigen, dass durch ein umgesetz-tes Road Pricing verkehrliche Verhaltensänderungen der Straßennutzer in Form von Ziel-, Zeit, Wege- und Fahrtensubstitutionen in urbanen Gebieten erreicht werden können. Fer-ner können weitere Effekte wie die staatliche Einnahmengenerierung und die ökologi-sche/gesundheitliche Funktion des Road Pricings in der praktischen Anwendung in den Grundzügen nachgewiesen werden. Insbesondere aus langfristigen Überlegungen heraus erweist sich die Implementierung eines Road Pricings folglich als zielführende Möglichkeit, die negativen Effekte der motorisierten Gesellschaft in urbanen Zonen zu minimieren.

Keywords: Area Licensing, Cordon Pricing, Internalisierung, Road Pricing, Spill- over-Effekte, Verkehrsleitsysteme

Anhangsverzeichnis

Anhang 1: Bemessungsgrundlagen des Road Pricings (Auswahl)

Anhang 2: Weltweite Road Pricing-Konzeptionen

Anhang 3: Road Pricing Cluster

Anhang 4: Topographische Darstellung der Londoner Road Pricing-Zone

Anhang 5: Topographische Darstellung der Stockholmer Road Pricing-Zone

1. Einleitung

Eine zunehmende individuelle Nutzung des Automobils, ein ansteigendes Mobilitätsver-langen der Bevölkerung und damit einhergehend ein kontinuierlicher Anstieg der weltwei-ten Automobilverkäufe sind wesentliche Kennzeichen unserer motorisierten und fortschritt-lichen Gesellschaft. Obwohl diese Entwicklung über Jahrzehnte politisch, wirtschaftlich und gesellschaftlich befürwortet worden ist, zeigen sich gegenwärtig jedoch zunehmend die Schattenseiten dieser grenzenlosen Ausweitung. Ein stetig wachsendes Verkehrsauf-kommen und regelmäßige Überlastungen des vorhandenen Straßenraums führen in Kom-bination mit gleichzeitig wachsenden Bevölkerungszahlen und beengten räumlichen Ver-hältnissen vor allem in urbanen Gebieten zu einer geringeren Erreichbarkeit von Stadt-zentren, einem enormen Geräuschpegel, großen Zeitverlusten durch Verkehrsstockungen und der Herabsetzung der innerstädtischen Lebensqualität sowie immensen negativen Auswirkungen auf die dort lebenden Menschen und die sie umgebende Umwelt.¹ Insofern verwundert es kaum, dass zunehmend von den betroffenen städtischen Einwohnern sowie den urbanen Straßennutzern adäquate Lösungen gefordert werden, welche einen stau-freien, sicheren und umweltgerechten Stadtverkehr garantieren, ohne dabei immense Mehrkosten zu verursachen.²

In jüngster Zeit beschäftigt sich deshalb die Verkehrspolitik mit dem Konzept des Road Pricings, bei dem über eine belastungsabhängige Straßenbenutzungsgebühr den Ineffi-zienzen dieser negativen Entwicklungen vor allem in urbanen Gebieten begegnet werden soll. Dabei wird der Versuch unternommen, durch einen Straßenbenutzungspreis entwe-der die Individuen zu Verhaltensänderungen zu bewegen oder aber die Bereitstellung der innerstädtischen Infrastruktur mit den eingenommenen Einnahmen zu forcieren. Aufgrund der vielfältigen Möglichkeiten des Road Pricings, die nachteiligen Entwicklungen in den Stadtgebieten zu mindern, gewinnt dieses verkehrspolitische Instrument weltweit an Be-deutung. Auch auf europäischer Ebene zeugen jüngste Äußerungen zur Umwelt- und Ver-kehrspolitik von der Aktualität des Road Pricings in urbanen Räumen.³ Einer europaweiten Umsetzung des Road Pricings in Stadtzentren stehen dabei nicht nur die mangelhaften Absichtserklärungen vieler Politiker oder Regierungen, sondern vielmehr die noch biswei-len bezweifelte Effektivität und Effizienz dieses Instruments sowie die gesellschaftlichen Widerstände gegen eine Straßenbenutzungsgebühr gegenüber.

Diese Abwehrmechanismen gegen das Konzept des Road Pricings bilden den Ausgangs-punkt der nachfolgenden kritischen Ausarbeitung, in der anhand von internationalen Best-Practice-Beispielen untersucht werden soll, welche Wirkungen mit einer Implementierung des Road Pricings erreicht werden können. Darauf aufbauend soll schließlich die Frage beantwortet werden, inwiefern eine europaweite Ausweitung des Road Pricing-Gedankens unter Berücksichtigung der internationalen Erfahrungen mit diesem Instrument als gerech-tfertigt erscheint, um die nachteiligen Effekte unserer motorisierten Gesellschaft zu min-dern bzw. zu beseitigen.

Um dieses Ziel adäquat zu erreichen, werden im ersten Abschnitt dieser Ausarbeitung der Begriff und die Bedeutung, die Einführungsmotive und Herausforderungen sowie die un-terschiedlichen Ausgestaltungsformen des Road Pricings in den Grundzügen dargestellt. Darauf aufbauend werden in einem zweiten Schritt internationale Road Pricing-Modelle skizziert und daraus Best-Practice-Beispiele identifiziert, die nach einer konzeptionellen Darstellung kritisch auf ihre verkehrlichen, ökologischen, staatlich-finanziellen und weite-ren Wirkungen hin untersucht werden. Anschließend werden die Implikationen aus dieser Untersuchung in Bezug auf eine europaweite Ausweitung des Road Pricings abgeleitet und Gestaltungsempfehlungen seitens des Autors für eine effiziente Umsetzung propa-giert. Abschließende Bemerkungen zur behandelten Thematik runden die vorliegende Ausarbeitung ab.

2. Grundlagen des Road Pricings

2.1. Begriff und Bedeutung

Der englischsprachige Begriff „Road Pricing“ kann vereinfacht als eine „Bepreisung der Straße“ übersetzt werden und ist äquivalent zu anderen Begriffen wie bspw. Straßenmaut oder Verkehrszoll. Es handelt sich dabei allgemein um ein verkehrspolitisches Instrument⁴ des Staates, der als Hauptbetreiber der Straßeninfrastruktur für die Bereitstellung und den Unterhalt des öffentlichen Guts die alleinige Verantwortung trägt und mit welchem dieser einerseits Gebühren für die Nutzung von Straßen oder Autobahnen erheben, andererseits Abgaben für die Parkplatznutzung oder gesamte Durchfahrtssperren für den Automobil-verkehr anvisieren kann.⁵ Fasst man dagegen den Begriff des Road Pricings wesentlich enger, so sind diesem lediglich die Straßen- und Autobahnnutzungsgebühren zuzurech-nen, während die Parkplatzabgaben, verkehrliche Durchfahrverbote und temporäre Stra-ßensperren oder sonstige Maßnahmen als mögliche flankierende Instrumente erachtet werden müssen.⁶ Im Rahmen des engeren Verständnisses von Road Pricing zahlt inso-fern der Autofahrer dafür, dass er auf der Straße verkehrt, da ein Teil seiner Mobilität mehr gesellschaftlichen Schaden⁷ als Nutzen hervorruft und damit zu generellen Wohlfahrtsver-lusten führt. In der Theorie wird eine derartige Gebührenerhebung als wohlfahrtstheore-tisch sinnvoll erachtet, um den Straßennutzern die Kosten anzulasten, die sie verursa-chen, dabei aber diese Aufwendungen nicht in ihrem privaten Kostenkalkül berücksichti-gen.⁸ Das Road Pricing soll folglich verhindern, dass Autofahrer einen Teil der Kosten ih-res Handelns sozialisieren und trägt bei einer optimalen Ausgestaltung⁹ zu einem ausge-wogenen gesellschaftlichen Ausgleich und positiver Wohlfahrtswirkung bei. Damit über-nimmt das Road Pricing eine Art Lenkungsfunktion, indem durch die Internalisierung der sozialen und volkswirtschaftlichen Kosten durch den Straßennutzer einerseits die gesell-schaftlichen Kosten und Schäden der Mobilität verursachungsgerecht verteilt, andererseits die Straßennachfrager zu Verhaltensänderungen bspw. in Form verstärkter Nutzung der öffentlichen Verkehrsmittel bewegt werden. Das grundlegende Ziel des Road Pricings liegt insofern darin, entweder die Nachfrage nach motorisiertem Individualverkehr zu reduzie-ren oder durch eine bessere Verteilung des Verkehrs vor allem eine zeitlich-räumliche Veränderung der Nachfrage in Ballungsräumen zu erreichen. Dadurch sollen nicht nur Umweltprobleme, Straßenlärm und gesundheitliche Langzeitschäden nachhaltig minimiert, sondern auch Verkehrsstockungen und damit einhergehende Zeitverluste anderer Auto-fahrer durch einen substanziellen Rückgang des Individualverkehrs begrenzt und Wohl-fahrtsverluste verhindert werden.¹⁰ Des Weiteren wird dem Road Pricing neben der Len-kungsfunktion auch die Finanzierungsfunktion zugeschrieben, da durch die Einnahmen aus den Straßengebühren mehr Infrastruktur bereitgestellt sowie unterhalten werden kann und damit den möglichen Verkehrsproblemen und ökologischen Schäden der zunehmen-den Mobilität mit einem bspw. größeren Straßenangebot oder innovativen Verkehrsleitsys-temen begegnet werden kann.¹¹

Obwohl die dargestellten Funktionen sowie mögliche Vor- und Nachteile des Road Pri­cings in außer- und innerstädtischen Gebieten in der Theorie seit langer Zeit diskutiert werden und bereits im Jahr 1986 erste Umsetzungen des Road Pricing-Konzeptes in ur-banen Zonen bspw. in Bergen (Norwegen) realisiert worden sind, gewinnt das Instrument in der Praxis erst in den letzten Jahren zunehmend an Bedeutung.¹² Der Grund für diese späte Entwicklung kann neben den rechtlichen und technischen Umsetzungsproblemen vor allem auf die geringe Popularität dieses Instruments in der Bevölkerung zurückgeführt werden¹³, da das Road Pricing durch unerwünschte Verteilungswirkungen als „unsozial“ gebrandmarkt wurde, politische Mehrheiten für eine Implementierung nur schwer erreicht werden konnten und internationale Erfahrungen mit diesem Instrument kaum dokumentiert waren. Die technischen Fortschritte im Verkehrsbereich der letzten Jahre, die insbesonde-re die Umsetzung des Road Pricing-Konzepts begünstigen, sowie die zunehmende politi-sche und gesellschaftliche Überzeugung, die Verkehrsproblematik in urbanen Räumen durch dieses Instrument lösen zu können, führen daher zu einer neuen Sichtweise und stärkeren Betrachtung des Road Pricings.

Neben diesen Voraussetzungen begünstigen das enorme Verkehrswachstum, die klimati-schen Folgen der Mobilität sowie die sinkenden Haushaltsbudgets vieler Staaten die Ent- wicklung und die stärkere Auseinandersetzung mit dem Road Pricing. Auf absehbare Zeit wird mit einem anhaltenden Wachstum der weltweiten Automobilnachfrage gerechnet. Unabhängigen Schätzungen zufolge wird dabei von einer Verdopplung des Güterverkehrs sowie des Personenverkehrs bis zum Jahr 2050 ausgegangen, bei dem ein Rückgang dieser Nachfrage durch die demographische Entwicklung in den Prognosen bereits integriert ist.¹⁴ Schon heute reichen die vorhandene Infrastruktur und die verkehrsplanerischen Bemühungen vieler Staaten vor allem in urbanen Gebieten nicht mehr aus, um leistungsfähige Verkehrswege für den Transport und den Individualverkehr sicherzustellen und damit die Mobilität sowie die Standortqualität vieler Städte aufrechtzuerhalten. Der Grund liegt insbesondere in dem sinkenden Staatsanteil zur Erhaltung und Erweiterung der Verkehrswege, da Rückgänge in den Staatsbudgets durch überhöhte Sozialausgaben vielen Ländern, Kommunen oder Städten die Finanzierungsgrundlage kontinuierlich entziehen. Insofern wundert es nicht, dass nachlassende Investitionen im Infrastrukturbereich die Abwärtsspirale des Substanzverfalls vieler Verkehrswege vorantreiben und sich die Staukosten bereits bei einem Prozent des Bruttoinlandproduktes vieler europäischer Mitgliedsstaaten belaufen. Des Weiteren lassen Prognosen heute nur vermuten, dass durch Verkehrsbelastungen und -lärm die gesundheitlichen sowie ökologischen Folgekosten die zukünftig finanziell größten Herausforderungen vieler Staaten sein werden. Auf diesem Nährboden steigt die Notwendigkeit, die dargelegten Probleme durch innovative Lösungen zu beseitigen. Dabei gewinnt vor allem das Road Pricing als verheißungsvolles verkehrspolitisches Instrument zunehmend an Attraktivität in der Politik und Gesellschaft.

[...]

¹ Vgl. Teubel (2001), S. 27.

² Vgl. Grüninger/Schaer (2004), S. 3.

³ Vgl. Europäische Kommission (2007), S. 3 ff.

⁴ In der Verkehrspolitik wird dabei zwischen ordnungs- und ablaufpolitischen Instrumenten unterschieden. Während erstere die generellen Bestimmungen des Straßenverkehrs festlegen, nehmen ablaufpolitische Instrumente direkten Einfluss auf das Verkehrsgeschehen. Aus verkehrsökonomischer Sicht wird deshalb das Road Pricing zu den ablaufpolitischen Instrumenten subsumiert. Vgl. hierzu Steininger/Gobiet (2005), S. 9.

⁵ Vgl. Calthrop et al. (2000), S. 63 ff.

⁶ Bereits an dieser Stelle sei anzumerken, dass in der nachfolgenden Ausarbeitung nur die engere Auffas-sung des Road Pricings mit dem engen Fokus auf die Straßennutzungsgebühren innerhalb von Städten im Mittelpunkt steht.

⁷ Hierzu zählen bspw. Umwelt- und Gesundheitsschäden oder Verkehrsstockungen und damit einhergehen-de Zeitverluste bei anderen Straßennutzern.

⁸ Vgl. Day (1998), S. 5 f.

⁹ Das Wohlfahrtsoptimum ist dann erreicht, wenn der festgelegte Straßenpreis den Grenzkosten der Stra-ßenbenutzung entspricht. Vgl. hierzu Ison (1996), S. 109 ff.

¹⁰ Vgl. Schade/Schlag (2004), S. 211 ff.

¹¹ Vgl. Centre for Technology Assesment (2004), [Road Pricing].

¹² So fordert bspw. die Europäische Kommission im Jahr 2007 in ihrem veröffentlichten Grünbuch mit dem Titel „Hin zu einer neuen Kultur der Mobilität in der Stadt“ das Road Pricing als mögliches Handlungsin-strument des Staates im Verkehrswesen zu berücksichtigen. Vgl. hierzu die Europäische Kommission (2007), S. 21.

¹³ Vgl. Schade/Schlag (2004), S. 212.

¹⁴ Vgl. Fritjof (2007), S. 10.