Die Governance-Strukturen der ASEAN

Inhalt

1 Einleitung

2 Theoretischer Rahmen und Methodik

3 Der Untersuchungsgegenstand: Die ASEAN

4 Analyse
4.1 Neorealismus
4.2 Neoinstitutionalismus
4.3 Konstruktivismus

5 Fazit

6 Anhang

7 Literaturverzeichnis

8 Internetressourcen

Die Governance-Strukturen der ASEAN

1 Einleitung

Die ASEAN mit ihren heute 10 Mitgliedstaaten ist eine 1967 gegründete internationale Organisation und Objekt vieler Untersuchungen. Dabei steht oftmals der ASEAN way -der eine Art spezifischer Form von Governance bezeichnet- im Vordergrund des Interesses. So auch in der vorliegenden Studie. Zunächst bedarf es der Klärung einiger Begriffe und des analytischen Rahmens.

In der Literatur, ob in wissenschaftlichen Publikationen oder Boulevard-Blättern, ist von Corporate Governance, Good Governance, Global Governance, Multilevel Governance etc. zu lesen. Diese Bezeichnungen sind in Mode und der Begriff Governance unterliegt insgesamt einer inflationären Verwendung. Diesem Umstand begegnet eine wissenschaftliche Analyse angemessen mit genauen kategorischen Definitionen und einer Darlegung der theoretischen Anwendung, was für die vorliegende Ausarbeitung Kapitel 2 leistet. Im weiteren Verlauf des Kapitels wird -wie in Texten zum Forschungsfeld der Internationalen Beziehungen üblich- ein Bezug zu den jeweils eingesetzten Paradigmen bzw. Forschungsprogrammen hergestellt. In der vorliegenden Arbeit werden die analytischen Blickwinkel des Neorealismus, des Neoinstitutionalismus und des Konstruktivismus verwendet. Das Kapitel 3 bietet einen kurzen Überblick einiger signifikanter Stationen in der Entstehungsgeschichte von ASEAN und eine Auflistung makroökonomischer Daten für das Jahr 2008. Eine ausführliche historische Darstellung der Organisation und ihrer Mitgliedstaaten ist auf Grund des Umfangs der Studie nicht möglich; es sei auf die angeführten Quellen verwiesen. In Kapitel 4 erfolgt die Analyse von Governance im Kontext des jeweiligen Paradigmas. Da es sich um analytische Blickwinkel handelt sind thematische Überschneidungen unvermeidbar, bzw. wie im Falle der ASEAN-Charta gewollt, um die Erklärungskraft der Paradigmen synoptisch gegenüberstellen zu können. Das Fazit fasst die Ergebnisse zusammen, um sie anschließend kurz zu bewerten. Darüber hinaus dient dieses Kapitel einer Prognose für die kommenden Jahre der Organisation und ihrer Ausprägung von Governance: den ASEAN way.

2 Theoretischer Rahmen und Methodik

"Governance (...) bedeutet Regierung und Regieren, aber auch Regeln, Regulierungsmechanismen, Ordnung, Herrschaft, nicht allein in Staat und Politik, sondern ganz generell überall dort, wo in der Gesellschaft individuelle Interaktionen und soziale Transaktionen systematischen Handlungsmustern, festen Regeln, Ordnungen folgen" (NOHLEN/ GROTZ 2007: 203). Dabei hat die wissenschaftliche Verwendung dieses Konzepts zwei Wurzeln. Eine liegt in dem institutionenökonomischen Forschungsprogramm Williamsons aus den Siebzigern des 20. Jahrhunderts, welches Transaktionskosten in das Zentrum des Interesses rückt. Für den vorliegenden Zusammenhang ist die zweite und politikwissenschaftliche Wurzel bedeutsamer (vgl. BENZ/ LÜTZ/ SCHIMANK/ SIMONIS 2007: 10ff). Sie wird gerne mit dem Aphorismus "Governance without Government" (ROSENAU/ CZEMPIEL 1992) umrissen. Dabei ist eine Gabelung zu beachten. Ein Ast erstreckt sich in Richtung der Policy-Forschung, die Governance als eine Komponente eines Dreischritts betrachtet -Planung über Steuerung zu Governance. Der hier wichtige Ast hat seine Ursprünge im Forschungsfeld der Internationalen Beziehungen und "(...) setzt die politikwissenschaftliche Begrifflichkeit 'Governance' als einen Kontrapunkt zu 'Government' - verstanden als etatistisch-hierarchische Gesellschaftssteuerung. Entsprechende Phänomene zeigten sich zunächst in den internationalen Beziehungen. Beziehungen zwischen Staaten sind nicht streng hierarchisch koordiniert, auch nicht im Rahmen der Vereinten Nationen oder der Europäischen Union (oder der ASEAN, G.S.)" (BENZ/ LÜTZ/ SCHIMANK/ SIMONIS 2007: 12). Zu dem Begriff Governance ist weiterhin folgendes zu berücksichtigen: "Analytisch ist es zweckmäßiger, Governance als Oberbegriff für sämtliche vorkommenden Muster der Interdependenzbewältigung zwischen Staaten sowie zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren zu setzen und Hierarchie im Sinne von Government als ein solches Muster neben anderen zu verstehen" (ebd.: 13). Governance stellt somit keine eigenständige Theorie dar, sondern ist als Analysebegriff zu verstehen, der eine bestimmte Sichtweise suggeriert, welche wiederum vielfältige Subkategorien unter sich vereinigt. Im Laufe der Studie werden diverse Governance-Modi vertieft.

Der ASEAN way verzeichnet in der Literatur vielseitige Beachtung. Dabei ist allerdings zu bedenken, dass sich diese Governance-Struktur nur im Kontrast zu westlichen Formen gesellschaftlicher Steuerung und wichtiger noch regionaler Kooperation angemessen kategorisieren lässt: "Buoyed by the international recognition ASEAN received for its role, some of its leaders questioned the utility of Western models of regional cooperation (based on legalistic and formalistic institutions) vis-á-vis the ASEAN model, or the 'ASEAN way', which emphasised informality and organisational minimalism" (ACHARYA 2009: 6). Es werden somit auf intergouvernementaler Ebene Entscheidungen im Konsens getroffen. Informalität und die strikte Nichteinmischung in innerstaatliche Prozesse kennzeichnen das Verhältnis der Mitgliedstaaten zueinander. Durch die Konsultierung von NGOs in einigen Politikfeldern (z.B. Bildung) lässt sich eine inkrementelle Verbesserung des agenda-settings in Richtung transnationaler Politik konstatieren, doch herrscht im Wesentlichen der top-down- Prozess weiterhin vor. Sinn der Studie ist die Beschreibung, Erklärung und Bewertung dieser Governance-Strukturen.

Die Darstellung der verwendeten Paradigmen als analytische Perspektiven erfolgt anhand der Einteilung von RITTBERGER/ ZANGL (2002: 37-51) in Neorealismus, Neoinstitutionalismus und (Sozial-)Konstruktivismus. Auf eine tief greifende (Aus-)Differenzierung wird an dieser Stelle verzichtet.

Die neorealistische Schule (Mearsheimer/ Waltz) unterscheidet sich dabei von der klassischen Schule (Morgenthau) des Realismus insofern, als dass das Machtstreben der einzelnen Staaten nicht von der Natur des Menschen abzuleiten ist, sondern "(v)ielmehr ist es aus der Sicht des Neorealismus die anarchische Struktur des internationalen Systems selbst und das daraus erwachsende Sicherheitsdilemma, die Staaten unabhängig von ihrem gesellschaftlichen und politischen Systemen zu einer vorrangig an Sicherheit, das heißt Autonomie- und Einflussmehrung orientierten Politik zwingen" (ebd.: 39). Regime, internationale Organisationen, Staatenbunde etc. sind dabei nur Arenen der Einzelstaaten. Zu ihrer Erzeugung bedarf darüber hinaus einer Hegemonialmacht.

Der Neoinstitutionalismus (Keohane) misst den vielfältigen Formen zwischenstaatlicher Kooperation weitaus mehr Bedeutung zu, "(d)a internationale Institutionen also in derartigen Interessenkonstellationen den Staaten helfen können, ihre Interessen zu verfolgen und zu verwirklichen (...). Deshalb sind internationale Organisationen nicht davon abhängig, dass einer der beteiligten Staaten eine Hegemonialstellung einnimmt" (ebd.: 44). Diese Theorieschule besitzt eine lange Tradition und zahlreiche Verzweigungen. Im vorliegenden Zusammenhang ist der liberal-institutionalistische Ast von Bedeutung, weil dort eine Überschneidung zu der oben erwähnten Governance-Perspektive des institutionenökonomischen Forschungsprogramm besteht, da durch internationale Kooperation Transaktionskosten gesenkt werden können.

Der Konstruktivismus wurzelt im normativen Idealismus (Kant/ Wilson), der von der Prämisse ausgeht, "dass nicht Staaten, sondern Gesellschaften - in der Terminologie des Idealismus, Völker - die zentralen Akteure der internationalen Politik sind" (ebd.: 47). Dieser Ansatz steht dem klassischen Realismus diametral entgegen. Der Kontruktivismus entledigt sich des normativen Anspruchs des Idealismus und entwickelt den kognitiven Ansatz weiter aus. Im Konstruktivismus wird der rational-eigennützige Bezugspunkt des Realismus relativiert und durch intersubjektiv geteilte bzw. Wert-gestützte Normen -somit stärker auf Akteure bezogen- ergänzt. Soziale Erwünschtheit tritt an die Seite egoistischen Handelns. Für die vorliegende Studie ist darüber hinaus folgendes wichtig: "Internationale Organisationen werden insbesondere dann entstehen können, wenn es transnationalen nicht-staatlichen Organisationen gelungen ist, in den beteiligten Gesellschaften für die von ihnen vertretenen Werte und Normen zu werben" (ebd.: 48).

3 Der Untersuchungsgegenstand: Die ASEAN

Die ASEAN ist wie eingangs erwähnt eine internationale Organisation. Dabei lassen sich internationale Organisationen sinnvoll klassifizieren, wenn man sie weder als Fortsetzung herkömmlicher Diplomatie, noch als Ausdruck eines evolutionär determinierten Prozesses begreift, sondern "(...) als von und zwischen Staaten geschaffene Entscheidungsverflechtungen, die mehreren Staaten gemeinsame, teils sie einigende, teils sie entzweiende Probleme einer kollektiven Bearbeitung zugänglich machen sollen" (ebd.: 13). Dabei muss es sich definitionsgemäß um mindestens drei Staaten handeln -sonst bilaterale Beziehungen- und es muss eine organschaftliche Struktur (Sekretariat, turnusmäßige Treffen etc.) vorliegen, was sich für die ASEAN -im weiteren Verlauf der Studie- belegen lässt. Wichtige Stationen auf dem Weg zum heutigen Erscheinungsbild der Organisation sind seit der Gründung (Indonesien, Malaysia, Philippinen, Singapur, Thailand) durch den Bangkok-Vertrag 1967^[1]:

- 1971 (Kuala Lumpur) wird die Etablierung der ZOPFAN unterzeichnet
- 1976 wird auf dem 1. ASEAN-Gipfel (Bali) die Einrichtung des Sekretariats und die TAC beschlossen
- 1984 erhält Brunei die Vollmitgliedschaft
- 1994 wird auf Initiative von ASEAN das ARF eingerichtet
- 1995 erhält Vietnam die Vollmitgliedschaft
- 1995 (in Kraft 2001) wird auf dem 5. ASEAN-Gipfel (Bangkok) die SEANWFZ (mit Kambodscha, Laos und Myanmar) beschlossen
- 1997 erhalten Laos und Myanmar die Vollmitgliedschaft
- 1998 wird auf dem 6. ASEAN-Gipfel -als Reaktion auf die Asien-Krise- beschlossen die Bemühungen zur Errichtung der AFTA zu forcieren
- 1999 erhält Kambodscha die Vollmitgliedschaft
- 2003 bekräftigen alle ASEAN-Staaten den Willen Demokratie, Frieden und Stabilität in der Region zu stärken
- 2004 wird auf dem 10. ASEAN-Gipfel (Vientiane) die Bedeutung der VISION 2020 (Entwicklung in Richtung der EU) bekräftigt
- 2006 erhält die ASEAN Beobachterstatus bei der UN
- 2007 wird in Singapur die ASEAN-Charta verabschiedet

(Tabelle 1)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

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^[1] Die hier angeführten Daten sind der offiziellen Website der ASEAN: http://www.asean.org/ entnommen. Die Werte sind aggregiert.