Der veränderte Ansatz der Europäischen Kommission nach dem Leitfaden (2021/C 113/01)

Zur Anwendung des Verweisungssystems nach Artikel 22 der Fusionskontrollverordnung auf bestimmte Kategorien von Vorhaben

Thèse de Bachelor , 2025 , 47 Pages , Note: 12

Droit - Droit public / Autres

Die Bachelorarbeit analysiert den grundlegenden Kurswechsel der Europäischen Kommission bei der Anwendung von Art. 22 der EU-Fusionskontrollverordnung und dessen rechtliche Grenzen. Im Zentrum steht die Frage, ob und in welchem Umfang die Kommission Zusammenschlüsse unterhalb der europäischen und nationalen Umsatzschwellen – insbesondere sogenannte Killer Acquisitions – einer fusionskontrollrechtlichen Prüfung unterziehen darf.

Ausgangspunkt der Untersuchung ist der Leitfaden der Kommission aus dem Jahr 2021 zur erweiterten Nutzung des Verweisungssystems nach Art. 22 FKVO. Die Arbeit arbeitet systematisch heraus, weshalb dieser Ansatz als Reaktion auf Übernahmen innovativer Start-ups in der Digital- und Pharmabranche entwickelt wurde und welche praktischen wie dogmatischen Probleme sich daraus für Unternehmen, Wettbewerbsbehörden und den Binnenmarkt ergeben. Ein besonderer Fokus liegt auf den Auswirkungen auf Rechts- und Planungssicherheit im M&A-Kontext.

Einen zentralen Schwerpunkt bildet die umfassende Analyse des Rechtsstreits Illumina/Grail und der Grundsatzentscheidung des Europäischen Gerichtshofs aus dem Jahr 2024. Die Arbeit stellt die divergierenden Auffassungen von Kommission, EuG und EuGH dar und ordnet die Entscheidung anhand der klassischen Auslegungsmethoden ein. Dabei wird deutlich, dass der EuGH der erweiterten Verweisungspraxis klare Grenzen setzt und die Zuständigkeitsordnung der EU-Fusionskontrolle bekräftigt.

Abschließend beleuchtet die Arbeit die praktischen und rechtspolitischen Konsequenzen des Urteils sowie mögliche zukünftige Lösungsansätze, etwa durch eine Reform der FKVO, den Rückgriff auf Art. 102 AEUV oder den Digital Markets Act. Die Arbeit bietet damit eine aktuelle, fundierte und praxisrelevante Einordnung eines der zentralen Themen des europäischen Wettbewerbsrechts und richtet sich gleichermaßen an Studierende, Praktiker und alle, die sich mit der Zukunft der EU-Fusionskontrolle befassen.

Inhaltsverzeichnis

A. Einführung

B. Grundlagen und Entwicklung des Verweisungssystems
I. Killer Acquisition
1. Killer Acquisitions in der Pharmabranche
2. Killer Acquisitions in der Digitalbranche
3. Einordnung im Kontext von Art. 22 FKVO
II. Normentwicklung von Art. 22 FKVO
III. Das Verweisungssystem nach Art. 22 FKVO
1. Formelle Voraussetzungen
2. Materielle Voraussetzungen
3. Rechtsfolgen des Verweisungsantrages

C. Der Leitfaden im Detail
I. Entstehungsgeschichte des Leitfadens
II. Der Leitfaden im Detail
III. Vor- und Nachteile des Leitfadens
1. Vorteile
a. Kontrolle und Prävention
b. Erhöhte Zusammenarbeit
2. Nachteile
a. Verweisungsfristen
b. Regulatorische Komplexität
c. Fehlender effektiver Rechtsschutz
3. Fazit
IV. Das Scheitern des Leitfadens
1. Der Rechtstreit Ilumina/Grail
2. Das Verfahren auf Unionsebene
3. Die Urteilsbegründung des EuGH
a. Wörtliche Auslegung
b. Historische Auslegung
c. Systematische Auslegung
d. Teleologische Auslegung
4. Die Konsequenzen der EuGH-Entscheidung

D. Ausblick
I. Rückgriff auf EU-Recht
1. Reform der FKVO
2. Anwendung von Art. 102 AEUV
3. Anwendung des DMA
II. Draghi-Bericht
III. Competitiveness Compass der Kommission

E. Fazit

Literaturverzeichnis

Verzeichnis der Internetquellen

A. Einführung

Im Mai 2019 kritisierte/bezeichnete die NY Times den Zusammenschluss von Meta mit WhatsApp als größten Fehler der amerikanischen Wettbewerbsbehörden.¹ Dieser Satz war einer von vielen, der unter anderem den Zusammenschluss von Meta mit WhatsApp kritisierte und im Mai 2019 in einem Artikel in der New York Times erschien. Die zentrale Aussage dieses Artikels war die Kritik – in diesem Fall an der amerikanischen Wettbewerbsbehörde FTC² – den Zusammenschluss der beiden Unternehmen zugelassen zu haben. WhatsApp hatte zum Zeitpunkt des Zusammenschlusses um die 12 Mitarbeiter³ und erwirtschaftete noch keine wirklich nennenswerten Umsätze. Dies führte dazu, dass keine Wettbewerbsbehörde auf den Zusammenschluss aufmerksam wurde. Die Problematik unkontrollierter Übernahmen von Start-ups durch marktbeherrschende Unternehmen, welche aus dem Nichterreichen gewisser Schwellenwerte der nationalen und europäischen Fusionskontrolle resultieren, sowie den Umgang der europäischen Wettbewerbsbehörde mit derartigen Zusammenschlüssen soll Thema dieser Arbeit sein. Ein besonderer Fokus liegt dabei auf dem veränderten Ansatz der Europäischen Kommission nach dem Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems nach Artikel 22 der Fusionskontrollverordnung auf bestimmte Kategorien von Vorhaben, welcher im Frühjahr 2021 erlassen wurde.

Die ehemalige EU-Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager hat in einer Rede⁴ am 11. September 2020 näher dargelegt, wie die Kommission erreichen will, solche Transaktionen der fusionskontrollrechtlichen Prüfung zu unterziehen. Das Vorhaben der Kommission war eine Anpassung ihrer Verwaltungspraxis zu mitgliedstaatlichen Verweisungsanträgen nach Art. 22 der Fusionskontrollverordnung (FKVO), also für Zusammenschlüsse ohne gemeinschaftsweite Bedeutung. Künftig soll jeder Mitgliedstaat in der Lage sein, eine Fusionskontrollprüfung in Brüssel selbst dann erfolgreich anzustoßen, wenn die geplante Transaktion nicht einmal die Aufgreifkriterien – also die Schwellenwerte – des nationalen Fusionskontrollrechts erfüllt.⁵

Trotz heftiger Kritik wurde an der neuen Praxis festgehalten. Zu umso größerem Erstaunen führte eine EuGH-Entscheidung im September 2024, in der ebendiese Verweisungspraxis für nichtig erklärt wurde. Das Problem solcher Transaktionen hat sich jedoch nicht mit dem Urteil erledigt, was unter anderem die Kommission zum Entwickeln neuer Ansätze und möglichen Lösungen bewegte.

Ziel dieser Arbeit soll daher sein, den veränderten Ansatz der Europäischen Kommission nach dem Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems nach Artikel 22 der Fusionskontrollverordnung auf bestimmte Kategorien von Vorhaben (2021/C 113/01) genauer zu beleuchten und auf die zugrundeliegende Problematik sowie etwaige Folgen des EuGH-Urteils einzugehen. Dafür soll zuerst ein Grundwissen beim Leser über die Thematik geschaffen werden, bevor der Leitfaden genauer analysiert wird. Anschließend wird auf die Grundsatzentscheidung vor dem EuGH in der Sache Illumina/Grail, bevor auf die daraus resultierenden Folgen und Lösungsansätze betrachtet werden.

B. Grundlagen und Entwicklung des Verweisungssystems

I. Killer Acquisition

Im Laufe der vergangenen Jahre vermehrten sich Unternehmenszusammenschlüsse, welche unter dem Begriff „Killer Acquisitions“ zusammengefasst werden. Ihren Ursprung fanden die Killer Acquisitions in der Pharmabranche. Mit der Zeit häuften sich derartige Zusammenschlüsse nicht nur im Pharma-, sondern auch im Digitalbereich.⁶ Dabei rückte insbesondere das Zusammenschlussverhalten der GAMAM-Konzerne⁷ in den Vordergrund. So kam es, dass die Leitfadenänderung zur Anwendung von Art. 22 FKVO maßgeblich mit einem Verweis auf das Bestehen einer fusionskontrollrechtlichen Schutzlücke mit Blick auf Killer Acquisitions in diesen Bereichen begründet wurde.⁸

Im Allgemeinen werden Killer Acquisitions als solche Zusammenschlüsse bezeichnet, bei denen ein marktbeherrschendes oder marktmächtiges Unternehmen einen potenziellen oder bestehenden Wettbewerber übernimmt und damit das Ziel verfolgt, den Wettbewerber vom Markt zu verdrängen bzw. einen zukünftigen Markteintritt zu verhindern.⁹ Oft handelt es sich bei den Zielunternehmen um Start-ups, welche eine Innovation für den beherrschten oder einen dazu benachbarten Markt entwickelt haben und somit potentielle Wettbewerber der marktbeherrschenden Unternehmen werden können.¹⁰ Hierdurch ist das Problem der Killer Acquisitions vor allem in Wirtschafsbereichen mit hohen Entwicklungsdrang gelagert. Wettbewerbsrechtlich interessant sind die Aufkäufe insbesondere, weil sie sich im Wesentlichen knapp unterhalb der Aufgreifschwellen der nationalen und europäischen Fusionskontrollregelungen liegen und somit außerhalb des Fokus der Wettbewerbsbehörden stattfinden.¹¹

Es bleibt allerdings umstritten, ob der Begriff „Killer Acquisition“ pauschal übertragbar ist oder ursprünglich speziellere Szenarien meint.¹²

1. Killer Acquisitions in der Pharmabranche

Die Wissenschaftler Cunningham & et al. ¹³ veröffentlichten im Jahr 2021 eine Arbeit, in deren Rahmen sie mehr als 35.700 Projekte im Bereich der Pharmabranche, untersucht hatten.¹⁴ Sie stellten dabei fest, dass jährlich rund 5,3–7,4% aller Zusammenschlüsse mit der Intention erfolgten, ein innovatives Projekt des erworbenen Zielunternehmens im Anschluss an die Übernahme einzustellen, um so die Entstehung künftiger Konkurrenz zu eigenen Produkten zu verhindern, was erstmalig mit dem Begriff Killer Acquisition bezeichnet wurde.¹⁵ In der Pharmabranche geht die Gefahr der Killer Acquisition mithin primär vom Untergang der Innovation aus.

2. Killer Acquisitions in der Digitalbranche

Die destruktive Natur von Übernahmen in der Pharmabranche ließen sich in der Digitalbranche nicht erkennen. Hier erfolgten Zusammenschlüsse mit einem Zielunternehmen, welches eine Ergänzung beziehungsweise Erweiterung zu Produkten des marktbeherrschenden Unternehmens herstellt. Das konkurrierende Unternehmen verschwindet zwar bei diesem Vorgang vom Markt, die Innovation des Zielunternehmens bleibt dem Markt aber durch das beherrschende Unternehmen erhalten.¹⁶ Da diese Zusammenschlüsse im Vergleich zu Killer Acquisitions, welche ein innovationshemmendes Element beinhalten, zu unterschieden sind, bezeichnet man sie auch als „Nascent-Competitior“-Akquisitionen.¹⁷ Aufgrund der Tatsache, dass Innovationsinhalte bei Nascent-Competitor-Akuisitionen nicht vollständig für die Gesellschaft verloren gehen, sondern von einem anderen Unternehmen übernommen werden, haben sie von den ursprünglichen Killer Acquisitions abweichende Auswirkungen.¹⁸ Diese können dem Endverbraucher, insbesondere durch mögliche Synergien oder effizientere Vertriebsmöglichkeiten, zugutekommen.¹⁹ Zu diesem Ergebnis kommt auch ein im Auftrag der europäischen Kommission erstelltes Gutachten und fügt hinzu, dass erst der Zusammenschluss mit einem größeren Unternehmen gewisse Entwicklungen ermöglichen kann.²⁰ Teilweise können diese Zusammenschlüsse daher auch als das Gegenteil von Killer Acquisitions eingeordnet werden, dies muss im Einzelfall aber materiell bewertet und im Detail untersucht werden.²¹

3. Einordnung im Kontext von Art. 22 FKVO

Zusammenschlüsse, wie sie in der Pharmabranche vonstatten gehen, lassen sich zweifellos als „klassische“ und unmittelbare Killer Acquisitions einordnen. Zusammenschlüsse in der Digitalbranche sind zwar genauer zu beleuchten, jedoch erfolgt durch die Integration des Zielunternehmens eine Verfestigung der marktbeherrschenden Stellung des Erwerbers und sein Angebot wird in der Regel verbessert, wodurch die Chance des Markteintrittes für neue Wettbewerber weiter vermindert wird.²² Im Ergebnis sinkt die Wahrscheinlichkeit zukünftiger Innovationen für den Markt und es kann zu einer Monopolisierung des Marktes – dem sogenannten „Tipping“ – also der endgültigen Konzentration des Marktes auf einen Wettbewerber kommen.²³

Welche Form der Killer Acquisition vorliegt, muss im Einzelfall bewertet werden. Für die Kommission hat dies aber, wie sich noch zeigen wird, nur eine sekundäre Bedeutung. Ihr Bestreben ist es vielmehr, ein Gesamtüberblick über alle Transaktionen unterhalb der Schwellenwerte zu erreichen.

II. Normentwicklung von Art. 22 FKVO

Art. 22 FKVO trat bereits am 21. September 1990 im Rahmen der ersten europäischen Kontrollverordnung (Verordnung (EWG) Nr. 4064/89) in Kraft. In der Zeit seines Bestehens erfuhr die Norm zwei wesentliche Funktionswandel. Eingeführt wurde Art. 22 FKVO auf Wunsch derjenigen Mitgliedstaaten, die keine eigene nationale Fusionskontrolle durchführen konnten. Für dieses Vorhaben setzte sich besonders die niederländische Regierung ein, was dazu führte, dass ihr auch der Name „Holländische Klausel“ verliehen wurde.²⁴ Ziel des Art. 22 FKVO war damals, den Mitgliedstaaten eine Möglichkeit einzuräumen, Zusammenschlüsse, die nicht nur den Wettbewerb in ihrem Hoheitsgebiet beeinträchtigten, sondern auch den Handel zwischen den Mitgliedstaaten erheblich behinderten, eine Möglichkeit zur Nachprüfung durch die Kommission auf Grundlage der FKVO bereitzustellen.²⁵ Über die vergangenen Jahre haben sich jedoch in den meisten Mitgliedsstaaten eigene Kartellbehörden gebildet (Ausnahme: Luxemburg), sodass die heutige Anwendung von Art. 22 FKVO nicht mehr dem damaligen Entstehungszweck entspricht.²⁶

Heutzutage wirkt die Norm im Zusammenspiel mit Art. 4 Abs. 4 und Abs. 5 sowie Art. 9 FKVO im Sinne des „effektiven Wettbewerbsschutzes“ und ist Bestandteil eines an den Grundsätzen der Subsidiarität, Effizienz und Rechtssicherheit verpflichteten Systems der Zuständigkeitsverweisung zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission.²⁷ Die Verweisungsnormen tragen innerhalb dieses Systems dazu bei, Schwächen der rein quantitativen Bestimmung des Anwendungsbereichs der FKVO unter Beachtung des Art. 1 FKVO im Sinne einer „Feinsteuerung der Zuständigkeitsverteilung“ zu kompensieren und der dafür am besten geeigneten Behörde die Kontrolle des Zusammenschlusses zu zuweisen.²⁸

Der zweite Funktionswandel der Norm erfolgte im Rahmen der FKVO-Revision 2004 und Art. 22 FKVO wurde erheblich umgestaltet. So wurde die aktuelle Fassung wesentlich klarer und übersichtlicher gestaltet als die Art. 22 Abs. 3 bis 5 FKVO a. F..²⁹ Art. 22 FKVO regelt nunmehr in seinen fünf Absätzen umfassend die Voraussetzungen, das Verfahren sowie die Folgen einer von einem Mitgliedsstaat beantragten Verweisung von Zusammenschlüssen an die Kommission. Insbesondere wurde ein (unverbindliches) Initiativrecht der Kommission im Abs. 5 eingeführt.³⁰ Zudem wurden die materiellen Anforderungen für einen Verweisungsantrag auf das heutige Niveau herabgestuft.³¹

III. Das Verweisungssystem nach Art. 22 FKVO

Die Fusionskontrollverordnung dient dem Ziel der Schaffung eines Systems, das den Wettbewerb innerhalb des Binnenmarktes vor Verzerrung schützt.³² Dabei besteht die Zuständigkeit der Europäischen Kommission zur Prüfung von Zusammenschlussvorhaben iSd Art. 3 FKVO grundsätzlich nur, wenn diese nach den Umsatzkriterien und Schwellenwerten des Art. 1 FKVO eine unionsweite Relevanz aufweisen. Art. 22 FKVO erlaubt es jedoch einzelnen oder mehreren Mitgliedstaaten, durch einen Verweisungsantrag die Zuständigkeit der Kommission auch für die Prüfung geplanter Zusammenschlüsse ohne unionsweite Relevanz zu begründen.³³ Als Ausnahme wird der Kommission gem. Art. 22 Abs. 5 FKVO ein Initiativrecht eingeräumt. Dies ermöglicht ihr, einen oder mehrere Mitgliedstaaten aufzufordern, einen Verweisungsantrag zu stellen, wenn sie bei einem Zusammenschluss nach ihrem Dafürhalten die Voraussetzungen für eine Zuständigkeitsübertragung von der nationalen Ebene auf die Unionsebene als erfüllt ansieht. Der Kommission wird aber hierdurch nicht die Befugnis eingeräumt, Fälle ohne die Zustimmung der betroffenen Mitgliedstaaten an sich zu ziehen.³⁴

Es sind sowohl die Folgenden formellen als auch materiellen Voraussetzungen zu beachten:

1. Formelle Voraussetzungen

Eine Verweisung an die Kommission nach Art. 22 FKVO ist nur möglich, wenn mindestens ein Mitgliedstaat einen entsprechenden Antrag stellt. Gemäß Art. 22 Abs. 5 FKVO kann die Kommission einen oder mehrere Mitgliedstaaten dazu auffordern, einen Verweisungsantrag zu stellen, sofern sie die Voraussetzungen des Abs. 1 als erfüllt ansieht. Es bleibt jedoch dem jeweiligen Mitgliedstaat überlassen, ob er der Aufforderung der Kommission nachkommt.³⁵

Gemäß Art. 22 Abs. 1 UAbs. 2 FKVO muss ein Verweisungsantrag innerhalb von 15 Arbeitstagen (vgl. Art. 24 FK-DVO) nach Anmeldung des Zusammenschlusses bei dem betreffenden Mitgliedstaat oder, falls keine Anmeldung nach nationalem Recht erforderlich ist, nach dessen anderweitiger Kenntnisnahme gestellt werden. Eine Kenntnisnahme liegt vor, wenn ausreichende Informationen zur Prüfung eines Verweisungsantrags vorliegen.³⁶ Dies ist etwa der Fall, wenn die nationale Wettbewerbsbehörde durch die beteiligten Unternehmen, andere Behörden oder z.B. auch eine Presseerklärung informiert wurde. Sind die im nationalen Fusionskontrollverfahren geltenden Fristen deshalb gehemmt, weil die nationale Wettbewerbsbehörde noch nicht alle Informationen erlangt hat, um einen Verweisungsantrag zu prüfen, wird auch die 15-Arbeitstage-Frist aus Art. 22 Ab. 1 UAbs. 2 FKVO gehemmt.³⁷

2. Materielle Voraussetzungen

Des Weiteren ist eine Verweisung nach Art. 22 FKVO materiell dann statthaft, wenn es sich um einen Zusammenschluss im Sinne von Art. 3 FKVO handelt. Dieser muss zwar keine unionsweite Bedeutung im Sinne der Umsatzschwellenwerte des Art. 1 FKVO haben³⁸, aber zum einen den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen und zum anderen den Wettbewerb im Hoheitsgebiet des bzw. der Antrag stellenden Mitgliedstaaten erheblich zu beeinträchtigen drohen.

Das Kriterium der Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten ist den Art. 101 AEUV und 102 AEUV nachgebildet und es sind dieselben Maßstäbe anzulegen, wie bei der „Zwischenstaatlichkeitsklausel“.³⁹ Für ein Zusammenschlussvorhaben genügt es, dass es geeignet ist, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beinträchtigen, da die Fusionskontrolle zukunftsgerichtet und auf Entscheidungen mit Prognosecharakter angelegt ist. Es handelt sich somit um eine relativ niedrige Schwelle, die in den meisten Fällen einer Verweisung nicht im Weg stehen dürfte,⁴⁰ zumal die Kommission bei Ihrer Prüfung gem. Art. 22 Abs. 3 FKVO durch die Formulierung „ihrer Ansicht nach“ einen gewissen Beurteilungsspielraum besitzt.⁴¹

Gem. Art. 22 Abs. 1 iVm Abs. 3 FKVO kann die Kommission im Fall eines Vorliegens der materiellen Voraussetzungen den Zusammenschluss prüfen, sie muss es aber nicht.⁴²

3. Rechtsfolgen des Verweisungsantrages

Wenn die Kommission die Voraussetzungen des Art. 22 Abs. 1 FKVO für nicht erfüllt hält, muss sie den Antrag ablehnen (gebundene Entscheidung).⁴³ Falls die Voraussetzungen jedoch vorliegen, entscheidet sie nach pflichtgemäßem Ermessen („kann…prüfen“).⁴⁴ Diese Ermessensentscheidung orientiert sich am Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 EUV) sowie an den Grundsätzen der behördlichen Eignung, der einzigen Anlaufstelle („one stop shop“⁴⁵ ), als auch der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit.⁴⁶ Nimmt die Kommission die Verweisung an oder äußert sie sich nicht fristgerecht dazu (Fiktion der Annahme, Art. 22 Abs. 3 Unterabs. 1 Satz 2 FKVO), geht die fusionskontrollrechtliche Zuständigkeit des antragstellenden sowie aller beitretenden Mitgliedstaaten auf sie über. Die Kommission prüft sodann die Auswirkungen auf den Wettbewerb in diesen Mitgliedstaaten, nicht aber in Mitgliedstaaten, die sich dem Antrag nicht angeschlossen haben, gemäß Art. 22 Abs. 4 FKVO.⁴⁷

Seit Neuestem legt die Kommission dabei insbesondere einen besonderen Fokus auf Killer Acquisitions, welches sie durch den „Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems nach Artikel 22 der Fusionskontrollverordnung auf bestimmte Kategorien von Vorhaben“ zum Ausdruck gebracht hat.

C. Der Leitfaden im Detail

I. Entstehungsgeschichte des Leitfadens

Die Marktentwicklung der vergangenen Jahre enthielt eine steigende Tendenz von Zusammenschlüssen, welche als Killer Acquisitions eingeordnet werden konnten und aufgrund ihrer geringen Umsätze nicht von den europäischen, als auch nationalen Schwellenwerten erfasst wurden.⁴⁸ Dies veranlasste die Europäische Kommission, im Rahmen ihrer Evaluierung von Verfahrens- und Zuständigkeitsaspekten der EU-Fusionskontrolle,⁴⁹ die Wirksamkeit der für die Ermittlung der Zuständigkeit heranzuziehenden Umsatzschwellenwerte aus der Fusionskontrollverordnung zu prüfen. Dabei hat sie festgestellt, dass diese Schwellenwerte in Verbindung mit den Verweisungsmechanismen der Fusionskontrollverordnung zwar grundsätzlich dazu beigetragen haben, Vorhaben mit erheblichen Auswirkungen auf den Wettbewerb im EU-Binnenmarkt zu erfassen. Gleichzeitig wurden jedoch mehrere grenzüberschreitende Vorhaben mit „potenziell vergleichbaren Auswirkungen“ nicht erfasst und blieben sowohl von der Kommission als auch von den Mitgliedstaaten ungeprüft.⁵⁰ Als Konsequenz wird daraus gezogen, dass der bisher praktizierte Ansatz der Kommission, sich dafür einzusetzen, dass Mitgliedstaaten bei Zusammenschlüssen, die nicht unter die Aufgreifschwellen ihrer nationalen Fusionskontrollvorschriften fallen, von einer Verweisung nach Art. 22 FKVO abzusehen, nicht vollumfänglich effektiv ist.⁵¹ Bereits 2019 deutete die Kommission an, dass Übernahmen kleiner Start-ups durch „dominant platforms“ auch durch Umgestaltungen im Verweisungssystem aufgegriffen werden könnten.⁵² Vor diesem Hintergrund plante die Kommission, unter bestimmten Bedingungen die Verweisung von Zusammenschlussvorhaben zu unterstützen und ihr zuzustimmen. Dies soll auch dann geschehen, wenn diese ursprünglich nicht in die Zuständigkeit des verweisenden Mitgliedstaats fallen, jedoch die Kriterien des Art. 22 FKVO erfüllen, um diese Lücke zu füllen.⁵³

II. Der Leitfaden im Detail

Am 31. März 2021 veröffentlichte die Kommission ihren „Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems nach Artikel 22 der Fusionskontrollverordnung auf bestimmte Kategorien von Vorhaben“. Dieser beinhaltet wesentliche Aussagen und Informationen zur veränderten Herangehensweise der Kommission an wettbewerbsrelevante Vorhaben, insbesondere unbemerkte Killer Acquisitions.⁵⁴ Vorausgegangen war eine Evaluierungsphase, welche durch das Veröffentlichen der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen durch die Kommission am 26. März 2021 beendet wurde und die Ergebnisse der Bewertung von Verfahrens- und Zuständigkeitsaspekten der EU-Fusionskontrolle enthält.⁵⁵ Daher beabsichtigt die Kommission fortan, unter bestimmten Umständen der Verweisung von Vorhaben auch dann zuzustimmen, wenn das Vorhaben zuvor nicht einer national-rechtlich begründeten Anmeldeplicht des verweisenden Mitgliedstaates unterlegen hätte.⁵⁶ Im Leitfaden wird dargelegt, welche Kategorien von Vorhaben, die nach europäischen bzw. nationalen Vorschriften nicht anmeldepflichtig sind, für eine Verweisung in Betracht kommen sowie welche Kriterien die Kommission heranziehen kann, wenn sie im eigenen Ermessen über einen Verweisungsantrag entscheidet.⁵⁷

Die Kommission zählt in ihrem Leitfaden Vorhaben auf, welche für eine Verweisung in Betracht kommen. Sie weist aber explizit darauf hin, dass diese „Aufzählung […] lediglich der Veranschaulichung“⁵⁸ diene und sich „nicht auf bestimmte Wirtschaftszweige beschränkt und in keinerlei Hinsicht erschöpfend“⁵⁹ sei. Grundsätzlich betrifft die mit dem Leitfaden einhergehende Änderung diejenigen Vorhaben, „bei denen der Umsatz mindestens eines der beteiligten Unternehmen nicht dessen tatsächliches oder künftiges Wettbewerbspotenzial widerspiegelt.“⁶⁰ Das können unter anderem Start-ups oder erst kürzlich in den Markt eingetretene Unternehmen mit beträchtlichem Wettbewerbspotenzial sein. Dazu können aber auch als auch ein wichtiger Innovator, eine (potenziell) wichtige Wettbewerbskraft oder ein Unternehmen zählen, das Zugang zu wettbewerbsrelevanten Vermögenswerten hat oder Waren und Dienstleistungen anbietet, die als Input/Komponenten für andere Wirtschaftszweige wichtig sind.⁶¹

III. Vor- und Nachteile des Leitfadens

Der Erlass des Leitfadens durch die Kommission und der damit veränderte Ansatz der Verweisungspraxis nach Art. 22 FKVO zog eine Menge Aufmerksamkeit auf sich, was insbesondere Teile der Literatur dazu veranlasste, sich intensiv mit der neuen Praxis auseinanderzusetzen. Dabei wurden klar die Vor- als auch die Nachteile der veränderten Herangehensweise aufgezeigt:

1. Vorteile

a. Kontrolle und Prävention

Der veränderte Ansatz der Kommission verfolgt zunächst das Ziel, die Kontrolle über Fusionen und Fusionsvorhaben zu stärken. Dies ist insbesondere in Bereichen der Fall, wo die Kommission befürchtet, dass Unternehmenszusammenschlüsse unter den gegenwärtigen Schwellenwerten liegen. Indem die Mitgliedstaaten fortan die Möglichkeit haben sollen, auch für sie nicht zuständige Fälle an die Kommission zu verweisen, wird eine erweiterte Überwachung des Marktes geschaffen. Dieses Vorgehen könnte verhindern, dass heikle Transaktionen unbemerkt bleiben könnten.⁶²

Klar zu erkennen ist dabei, dass die Kommission durch ihre neue Praxis dem Entstehen von Killer Acquisitions entgegentreten will.⁶³ Im Vordergrund soll dabei der Schutz von Innovationen stehen, welche größtenteils von Start-ups in den Markt eingebracht werden. Die neue Praxis kann genau diesen Schutz erreichen und dafür sorgen, dass insbesondere die GAMAM-Konzerne nicht ihre Monopolstellung durch Übernahmen von Zielunternehmen verstärken. Aber nicht nur in der Digital-, sondern auch in der Pharmabranche kann durch den veränderten Ansatz eine bessere Kontrolle gewährleistet werden und Auswirkungen auf die Innovationskraft sowie die Verbraucherpreise durch Übernahmen werden gesenkt.⁶⁴

b. Erhöhte Zusammenarbeit

Des Weiteren kann die neue Praxis die Kooperation zwischen den einzelnen Behörden fördern. So ist eine zentrale Komponente des veränderten Ansatzes die verstärkte Kooperation zwischen den verschiedenen nationalen Wettbewerbsbehörden sowie zwischen diesen und der Kommission. Im Fall, das „verweisungswillige“ Mitgliedstaaten ihre Interessen und Bedenken bezüglich bestimmter Transaktionen sich und der Kommission frühzeitig mitteilen, können die betroffenen Behörden ihre Ressourcen und Informationen besser koordinieren, um die Wettbewerbssituation umfassend zu bewerten.⁶⁵ So wird es ihnen ermöglicht, problematische Transaktionen bereits frühzeitig zu identifizieren und gegebenfalls rechtzeitig einzugreifen. Zudem können durch den besseren Austausch empirisch ermittelte Daten genutzt werden, um so fundierte Entscheidungen zu treffen. Dies kann letzten Endes zu einer gerechteren und nachvollziehbaren Entscheidung führen und Grundlage für eine wissenschaftliche Datenbasis bilden.

Folglich lassen sich die Vorteile aus dem Leitfaden deutlich unter seinem Ziel, dem Schaffen von „Transparenz, Planungs- und Rechtssicherheit“⁶⁶, zusammenfassen.

2. Nachteile

a. Verweisungsfristen

Ein Kritikpunkt des Art. 22 FKVO war lange Zeit seine engen Fristerfordernisse.⁶⁷ So sind die betroffenen Mitgliedstaaten gem. Art. 22 Abs. 1 FKVO dazu verpflichtet, innerhalb von 15 Arbeitstagen zu entschieden, ob sie einen Antrag auf Verweisung stellen. Der Fristbeginn tritt dabei mit Anmeldung des Zusammenschlusses oder Kenntniserlangung ein. Der Leitfaden der Kommission enthält diesbezüglich keine klarstellenden Aussagen. Es wird das Vorliegen von ausreichenden Informationen zur vorläufigen Beurteilung des Zusammenschlusses verlangt, was ein konturloses Kriterium und für die Unternehmen nicht einschätzbar ist.⁶⁸

Falls in einem Mitgliedstaat noch keine Anmeldung erfolgt ist, sind die Unternehmen faktisch dazu veranlasst, die Europäische Kommission über den Zusammenschluss zu informieren, um Klarheit über die Fristen zu erhalten. Dies entspricht de facto einer Anmeldepflicht, da ansonsten eine ständige Gefahr der Verweisung und einer möglichen Entflechtung besteht.⁶⁹ Die Europäische Kommission beabsichtigt, bei einer ex-post Verweisung zu berücksichtigen, wie lange der Zusammenschluss bereits vollzogen ist, und lehnt diese in der Regel ab, wenn mehr als sechs Monate vergangen sind. Allerdings beginnt diese Frist erst, sobald die wesentlichen Tatsachen des Zusammenschlusses in der Europäischen Union bekannt gemacht wurden.⁷⁰ Wie dieser Zeitpunkt sowie die wesentlichen Tatsachen bestimmt werden, wird nicht genauer erläutert. Zumal es sich bei dieser Maßnahme nicht um zwingendes Recht handelt. Sollten etwa wesentliche Wettbewerbsbedenken durch den Zusammenschluss oder nachteilige Auswirkungen für Verbraucher drohen, behält sich die Kommission vor, davon abzuweichen.⁷¹ Dies zeigt die weitreichenden Auswirkungen des veränderten Ansatzes: Fast jeder Zusammenschluss könnte als Ausnahme von der Sechs-Monats-Regel gelten. Dadurch entstehen für Unternehme langfristige Rechtsunsicherheiten sowie das Risiko einer späteren Entflechtung, was potenziell wettbewerblich sinnvolle Zusammenschlüsse hemmen könnte.⁷²

b. Regulatorische Komplexität

Unternehmen müssen sich fortan darauf vorbereiten, mit einer Vielzahl an neuen Anforderungen auseinanderzusetzen, die mit der Einhaltung nationaler und europäischer Fusionskontrollregelungen verbunden sind. Dies umfasst die Notwendigkeit einer detaillierten Analyse, der „Multi-Jurisdictional Filing Analysis“. Diese Vorabprüfung von möglichen weltweiten fusionskontrollrechtlichen Anmeldepflichten konnte bisher auf objektive Indikatoren wie Umsatz-, Asset- und Transaktionswerte sowie (mit Einschränkungen) Marktanteile gestützt werden. Zukünftig wäre das hinzuziehen einer „fünften Dimension“ zu beachten, nämlich der „Verweisungsappetit“ von 27 nationalen Kartellbehörden sowie einer möglichen Reaktion der Kommission.⁷³ Folglich ist mit einer erheblichen Steigerung der Komplexität und des Aufwands bei der Transaktionsvorbereitung zu rechnen. Unabhängig von nationalen Umsatzschwellen scheinen schon einige nationale Wettbewerbsbehörden dazu geneigt zu sein, die Verweisungssystematik intensiv zu nutzen. Somit hat die Kommission aufgrund der niedrigen Voraussetzungen für ein Verweisung ein Instrument geschaffen, welches grundsätzlich geeignet ist, jeden Zusammenschluss zu überprüfen, jedoch erfolgte dies ohne jeglichen legislativen Akt, sondern durch eine Maßnahme der Exekutive und zu erheblichen Rechtsunsicherheiten auf Seiten der Unternehmen führt.⁷⁴

c. Fehlender effektiver Rechtsschutz

Die neue Verweisungspraxis ruft zudem Rechtsunsicherheiten auf Seiten der Unternehmen hervor. Der Mangel an klaren, verbindlichen Richtlinien führt dazu, dass Unternehmen sich im rechtlichen Graubereich bewegen, welcher ihren Handlungsspielraum bei der Planung und Durchführung von Fusionen einschränkt. Mit möglichen Mehrdeutigkeiten im Verfahren könnte der Zugang zum Rechtsschutz eingeschränkt werden, was bedeutet, dass Unternehmen möglicherweise nicht über die erforderlichen Informationen verfügen, um ihre Position zu verteidigen oder ihren rechtlichen Status klären zu können.⁷⁵

Verstärkt wird dieser Umstand nicht zuletzt durch die von der Kommission getätigten Ausführungen im Leitfaden. So lässt die Kommission durch die Aussage: „Die vorstehende Aufzählung dient lediglich der Veranschaulichung. Sie ist nicht auf bestimmte Wirtschaftszweige beschränkt und in keinerlei Hinsicht erschöpfend.“⁷⁶, explizit offen, was noch alles unter die Verweisungsbeispiele des Leitfadens fallen kann, und hält sich ferner bewusst die Option offen, im Nachhinein weitere Vorhaben für eine mögliche Verweisung durch die Mitgliedstaaten zu klassifizieren. Auch ein von der Kommission veröffentlichtes „Q&A“ aus dem Jahr 2023 schafft hier leider keine Klarheit.⁷⁷

Aber nicht nur auf der Seite der Unternehmen, sondern auch auf der Seite der Kommission entstehen durch die neue Praxis Nachteile. Diese treten insbesondere dadurch auf, dass durch die unpräzisen Ausführungen der Kommission Unternehmen präventiv Anfragen an die europäische Wettbewerbsbehörde stellen.⁷⁸ Folglich hat die Kommission sich selbst ein „bürokratisches Monster“ geschaffen, welches nur dadurch zu Stande gekommen ist, weil die Unternehmen nach Rechtssicherheit streben.⁷⁹

3. Fazit

Die neue Verweisungspraxis nach Art. 22 FKVO – unter Berücksichtigung des erlassenen Leitfadens – bringt zwar Vorteile in Form einer verbesserten Marktüberwachung und einer stärkeren Zusammenarbeit zwischen den Wettbewerbsbehörden mit sich, doch überwiegen die Nachteile deutlich. Besonders problematisch ist die erhebliche Rechtsunsicherheit für Unternehmen, die durch unklare Fristen und die unpräzise Definition relevanter Transaktionen entsteht. Diese Unsicherheiten führen dazu, dass Unternehmen sich faktisch zu einer informellen Anmeldung gezwungen sehen, um potenzielle spätere Eingriffe zu vermeiden. Zudem erhöht sich der regulatorische Aufwand erheblich, da Unternehmen nicht nur klassische Kriterien, wie Umsatz oder Marktanteile berücksichtigen müssen, sondern auch die unvorhersehbare Verweisungspraxis einzelner Mitgliedstaaten. Dies erschwert eine effiziente Transaktionsplanung und kann wettbewerblich sinnvolle Zusammenschlüsse verhindern. Darüber hinaus belastet die steigende Anzahl an Anfragen auch die Kommission selbst, da sie mit einer wachsenden Flut präventiver Meldungen konfrontiert wird, wodurch der Verwaltungsaufwand steigt. Insgesamt führt der neue Ansatz somit weniger zu einer klaren, rechtssicheren Kontrolle von Fusionen, sondern eher zu einer erheblichen regulatorischen Unsicherheit, die sowohl Unternehmen als auch die Wettbewerbsbehörden vor große Herausforderungen stellt.

IV. Das Scheitern des Leitfadens

1. Der Rechtstreit Ilumina/Grail

Der von der Kommission veröffentlichte Leitfaden und die damit neu einhergehende Verweisungspraxis bekam erstmals durch den Rechtsstreit Illumina/Grail außerordentliche Aufmerksamkeit und Bedeutung. Im September 2020 kündigte das amerikanische Genomikunternehmen Illumina die 7 Mrd. USD schwere Übernahme des Krebsfrüherkennungsunternehmens Grail an, beide Seiten hatten bereits einen Fusionsvertrag geschlossen. Beide Unternehmen haben ihren Sitz in den USA und erreichen nicht die nach Art. 1 FKVO geltenden Umsatzschwellen, eine Anmeldung gemäß Art. 4 FKVO war konsequent unterblieben.⁸⁰ Im Rahmen der neuen Verweisungspraxis von Art. 22 FKVO verwies die französische Wettbewerbsbehörde den Zusammenschluss, für den sie selber nicht zuständig war, an die Kommission.⁸¹ Diese erließ vorläufige Maßnahmen nach Art. 8 Abs. 5 FKVO zur Verhinderung des Vollzugs⁸² und untersagte diesen schlussendlich im September 2022. Nachdem der Zusammenschluss jedoch vollzogen und Illumina Grail übernommen hatte, verhängte die Kommission ein Bußgeld wegen vorsätzlichen Verstoßes gegen das Vollzugsverbot gem. Art. 14 FKVO in Höhe von EUR 432 Mio., was der Obergrenze von 10% des Jahresumsatzes entspricht. Zuletzt ordnete die Kommission zudem gem. Art. 8 Abs. 4 lit. a FKVO die Wiederherstellung des Vorzustandes an. Damit hat die Kommission die gesamte Auswahl der Instrumente genutzt, die ihr im Rahmen der FKVO zur Verfügung stehen.⁸³ In Folge dessen erhob Illumina mit Grail als Streithelferin gegen die Annahme des Verweisungsantrags Nichtigkeitsklage.⁸⁴

2. Das Verfahren auf Unionsebene

Die Nichtigkeitsklage lag zuerst zur Entscheidung dem Gericht der Europäischen Union (EuG) vor. Dieses bestätigte den Ansatz der Kommission und wies die Klage ab.⁸⁵ Mit dem Ergehen des Urteils wurde die Auslegung der Kommission von Art. 22 FKVO gebilligt und das von ihr geltend gemachte, weitgehend unbeschränkte Aufgreifermessen in Bezug auf Fälle unterhalb der Schwellenwerte der FKVO zuerkannt.⁸⁶

Die Unternehmen legten jedoch gegen das Urteil des EuG vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) Rechtsmittel ein. Bereits durch die Schlussanträge des Generalanwalts Emiliou zeichnete sich eine Kehrtwende in der Sache Illumina/Grail ab. Dieser äußerte sich mit deutlicher Kritik an der Urteilsbegründung des EuG, und widersprach grundsätzlich dem Ansatz der Kommission.⁸⁷

Im September 2024 entschied die Große Kammer des EuGH, dass die mit der Verweisung in Zusammenhang stehenden Annahmebeschlüsse der Kommission nichtig sein und hob damit die erstinstanzliche Entscheidung des EuG auf.⁸⁸ Laut dem EuGH setzt Art. 22 FKVO sehr wohl voraus, dass der antragstellende Mitgliedstaat nach seinem nationalen Recht für den Fall zuständig war. Sämtliche Folgeanordnungen der Kommission in dieser Rechtssache haben mit dem Ergehen des Urteils ihre Grundlage verloren.⁸⁹ Wie bereits das Urteil des EuG und die Schlussanträge des Generalanwalts, folgt auch dieses Urteil in den entscheidenden Passagen den etablierten Auslegungsmethoden.⁹⁰

3. Die Urteilsbegründung des EuGH

In seiner Begründung stützt sich der EuGH auf eine Auslegung der umstrittenen Vorschrift nach Wortlaut, Historie, Systematik und Sinn und Zweck. Der EuGH gelangt – im Gegensatz zum EuG - in nahezu jedem Punkt zu einer gegenteiligen Interpretation.

a. Wörtliche Auslegung

Der EuGH bestätigt die Auffassung des EuG, dass der Wortlaut der Norm keine eindeutige Lösung bietet, sondern für beide Auslegungen offen ist. Während das EuG darauf hinweist, dass eine isolierte Wortlautauslegung nicht abschließend klärend sei, stellt es zugleich fest, dass die Zuständigkeit eines Mitgliedstaats keine Voraussetzung darstellt und positioniert sich damit bereits zugunsten der Kommission.⁹¹ Der EuGH sieht darin keinen Rechtsfehler und bestätigt, dass der allgemeine Wortlaut weder die Möglichkeit einer Verweisung ohne Erreichen der Anmeldeschwellen ausschließt, noch eindeutig stützt.⁹²

b. Historische Auslegung

Die historische Auslegung von Art. 22 FKVO berücksichtigt den Willen und die Motive des Gesetzgebers, der den Verweisungsmechanismus ursprünglich vor allem eingeführt hat, um Fusionskontrollen auch in Mitgliedstaaten ohne eigenes Kontrollsystem – insbesondere in den Niederlanden („holländische Klausel“)⁹³ – zu ermöglichen. Zwar richtet sich Art. 22 Abs. 1 FKVO an Fälle, in denen nach nationalem Recht keine Anmeldung erforderlich ist, jedoch wird das Fehlen eines eigenen Fusionskontrollverfahrens nicht als zwingende Voraussetzung festgeschrieben, sodass auch prinzipiell andere Konstellationen denkbar wären.⁹⁴ Entgegen der von der Kommission und dem EuG vertretenen Auffassung, wonach die historische Entwicklung einen weiten Anwendungsbereich stützen würde, kommt der EuGH zu dem Schluss, dass die herangezogenen historischen Quellen – etwa Veröffentlichungen der Kommission und die travaux préparatoires^[95] – keinen eindeutigen Hinweis auf einen derart erweiterten Interpretationsspielraum geben.⁹⁶ Eine Auslegung, die es jedem Mitgliedstaat ermöglichen würde, sämtliche Zusammenschlüsse, unabhängig vom Erreichen der Umsatzschwellen, an die Kommission zu verweisen, würde nämlich eine grundlegende Erweiterung des ursprünglich auf Umsatzschwellen basierenden Systems darstellen und damit die Zielsetzung der Norm verfehlen.⁹⁷ Auch spätere Änderungen und Revisionen der FKVO deuten nicht darauf hin, dass der Unionsgesetzgeber beabsichtigte, dass Mitgliedstaaten mit eigenem Fusionskontrollregime in Fällen der fehlenden Zuständigkeit verweisen können. Somit legen die historischen Dokumente nahe, dass Art. 22 FKVO nicht als Korrektiv für etwaige Lücken im „Umsatzschwellenprinzip“ gedacht war, sondern ausschließlich auf die Situation von Mitgliedstaaten ohne nationale Fusionskontrolle abzielte.⁹⁸

c. Systematische Auslegung

In seiner systematischen Auslegung folgt der EuGH jener des EuG nicht.⁹⁹ Er weist eine weitgehende Auslegung von Art. 22 FKVO konsequent zurück und betont, dass diese Norm ausschließlich für Mitgliedstaaten gedacht ist, die grundsätzlich über eine nationale Fusionskontrollkompetenz verfügen. Dabei erklärt er, dass der Passus in Art. 22 Abs. 1 UA 2 FKVO – wonach eine Verweisung innerhalb von 15 Tagen nach Anmeldung oder nach anderweitiger Kenntnisnahme möglich ist – nicht bedeute, dass auch Staaten, in denen Unternehmen aufgrund der Nicht-Erreichung nationaler Umsatzschwellen keiner Anmeldepflicht unterliegen, zur Verweisung befugt wären. Vielmehr diente diese ursprünglich als „holländische Klausel“ bezeichnet dazu, Mitgliedstaaten ohne zwingende Fusionskontrollregeln eine Verweisung zu ermöglichen, ohne dabei den Fall zu erfassen, in dem lediglich die Umsatzschwellen nicht erreicht werden und somit keine nationale Zuständigkeit vorläge.¹⁰⁰

Der EuGH stellt zudem fest, dass Art. 22 FKVO sich – im Gegensatz zu Art. 4 Abs. 5 FKVO – auf die Wettbewerbssituation im antragstellenden Mitgliedstaat und nicht auf die gesamte Binnenmarktlage bezieht.¹⁰¹ Dadurch ist die Norm nicht als Korrektiv zur Erfassung von Zusammenschlüssen mit grenzüberschreitenden Auswirkungen auf EU-Ebene geeignet.¹⁰² Darüber hinaus weisen die in der FKVO vorgesehenen Mechanismen – etwa die Anpassungsmöglichkeiten der Aufgreifschwellen in Art. 1 Abs. 4 und 5 sowie die Anwendung von Art. 102 AEUV – darauf hin, dass der Gesetzgeber bereits Instrumente geschaffen hat, um auf sich ändernde Marktbedingungen zu reagieren, sodass eine eigenmächtige Erweiterung der Verweisungsregel durch die Kommission unzulässig wäre.¹⁰³

Aus normintern-systematischer Sicht unterstreicht der EuGH, dass Art. 22 FKVO im Gesamtgefüge der FKVO lediglich der Übertragung einer bestehenden nationalen Prüfkompetenz an die Kommission dient – und zwar nur dann, wenn ein Zusammenschluss den Wettbewerb im Hoheitsgebiet des antragstellenden Mitgliedstaats erheblich beeinträchtigen könnte. Die verschiedenen Unterabsätze, etwa jene, die den Fristenbeginn bei „anderweitiger Kenntnisnahme“ regeln, sowie die Bestimmungen über die Mitteilung an „die zuständigen Behörden“, deuten nicht darauf hin, dass auch unzuständige Mitgliedstaaten – also solche ohne ein nationales Fusionskontrollsystem – von der Verweisungsmöglichkeit erfasst wären.¹⁰⁴

Insgesamt folgt daraus, dass Art. 22 FKVO nicht als weitreichendes Korrektiv zur Schließung von Lücken im Unionsfusionskontrollsystem zu verstehen ist, sondern einzig und allein dazu dient, in Fällen, in denen eine nationale Zuständigkeit besteht, durch die Übertragung der Prüfungskompetenz an die Kommission parallele Prüfungsverfahren zu vermeiden und das One-Stop-Shop-Prinzip zu wahren.

d. Teleologische Auslegung

Der EuGH kritisiert die teleologische Auslegung von Art. 22 FKVO, wie sie etwa vom EuG und der Kommission vertreten wird, mit Nachdruck.¹⁰⁵ Er bemängelt, dass dabei die eigentlichen Ziele der Verweisungsklausel und der FKVO – nämlich die effiziente und vorhersagbare Fallallokation zwischen den nationalen Behörden und der Kommission – aus den Augen verloren gehen.¹⁰⁶ Zwar sollte Art. 22 FKVO dazu beitragen, potenziell wettbewerbsschädigende Zusammenschlüsse zu kontrollieren, wobei dessen Schutzzweck auf Fälle mit gemeinschaftsweiter Relevanz begrenzt ist, die durch das Umsatzschwellenprinzip erfasst werden. Eine weitgehende Auslegung, wonach die Norm als Korrektiv für die starren, umsatzschwellenbasierten Regelungen dienen und der Kommission dabei flexible Befugnisse einräumen soll, widerspreche den Grundsätzen der Effektivität, Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit.¹⁰⁷ Insbesondere würde eine solche Auslegung Unternehmen zwingen, informelle Anmeldungen in jedem Mitgliedstaat vorzunehmen, und die klare Zuständigkeitsverteilung – wie sie etwa in Art. 13 Abs. 2 EUV und Art. 5 Abs. 2 EUV verankert ist – unterminieren.¹⁰⁸ Zudem erweist sich Art. 22 FKVO als ungeeignet, die Schwellenwerte zu ersetzen, da er diese verdrängt, ohne sie durch konkrete, greifbare Kriterien zu ersetzen, was die gesamte Architektur der FKVO, die auf verbindlichen Umsatzschwellen und klaren Verfahrensfristen beruht, aus den Fugen geraten ließe.¹⁰⁹ Insgesamt betont der EuGH, dass Art. 22 FKVO einzig dazu gedacht ist, in Fällen nationaler Zuständigkeit eine koordinierte Überprüfung zu ermöglichen und nicht als umfassendes Korrektiv zur Erweiterung der Fusionskontrollbefugnisse der Kommission zu dienen.¹¹⁰

4. Die Konsequenzen der EuGH-Entscheidung

Mit der Grundsatzentscheidung des EuGH wurde schlussendlich geklärt, dass der Selbstzugriff der Kommission auf Fusionsfälle unterhalb der Schwellenwerte der FKVO nicht zulässig ist. Die neu mit dem „Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems“ eingeführte Verweisungspraxis hat somit ihre Gültigkeit verloren. Die Entscheidung wurde von einem überragenden Teil der Literatur begrüßt.¹¹¹ Durch die Entscheidung bekräftigt der EuGH zudem, dass die Regeln zur Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten sowie zwischen der Kommission und dem Unionsgesetzgeber ernst zu nehmen sind. Des Weiteren wird die herausgehobene Bedeutung der systematisch-teleologischen Auslegung im Unionsrecht in diesem Verfahren exemplarisch bekräftigt.¹¹²

Durch das EuGH-Urteil stellt sich dennoch eine neue Frage – wie geht es fortan weiter, wenn eine mögliche Killer Acquisition vorliegt? Im Folgenden soll daher genauer beleuchtet werden, welche Ansätze zur Lösung in Frage kommen könnten.

D. Ausblick

Für die Kommission ist klar, dass das Problem der Killer Acquisitions weiterhin im Raum steht und daher hat sie deutlich gemacht, dass sie weiterhin eine Regelungslücke sieht, die sie nicht hinnehmen, sondern schließen will.¹¹³ Denkbare Lösungsansätze wären der Rückgriff auf bestehendes EU-Recht (I.), die im Draghi-Plan aufgezeigten Lösungen (II.) und die Vorschläge aus dem „Competitiveness Compass“ der Kommission (III.).

I. Rückgriff auf EU-Recht

1. Reform der FKVO

Eine langfristige Lösung könnte in einer umfassenden Reform der FKVO, die unter anderem die Anpassung der Schwellenwerte, die Einführung neuer Aufgreifschwellen – etwa orientiert am Transaktionswert – sowie eine Neufassung der Verweisungsnormen umfassen könnte, bestehen.¹¹⁴ So wird beispielsweise – nicht zuletzt durch die Äußerung von Kommissarin Vestager – diskutiert, ob Art. 22 der FKVO dahingehend geändert werden sollte, dass unzuständige Mitgliedstaaten unter definierten Umständen auch Transaktionen unterhalb der Schwellenwerte verweisen dürfen, womit die bislang praktizierte Verweisungspraxis gesetzlich verankert werden könnte.¹¹⁵ Zudem käme die Einführung einer „Call-in“-Befugnis in Betracht, die es der Kommission ermöglichen würde, bestimmte Zusammenschlüsse im Einzelfall direkt zu prüfen, unabhängig von den allgemein gültigen Schwellenwerten.¹¹⁶ Eine solche Möglichkeit haben bereits Länder wie Italien, Schweden oder Irland eingeführt.

2. Anwendung von Art. 102 AEUV

Auch eine nachträgliche Fusionskontrolle auf Grundlage von Art. 102 AEUV kann als Alternative in Erwägung gezogen werden. Dieser Ansatz entfernt sich vollständig von starren Schwellenwerten und ein Aufgreifen kann anhand der tatsächlichen Marktauswirkungen vorgenommen werden. Durch die ex-post-Kontrolle könnten die Wettbewerbsbehörden die tatsächliche Marktentwicklung berücksichtigen und den Markt bzw. das Verhalten der marktbeherrschenden Unternehmen nach einem Zusammenschluss teilweise überwachen.

Zwar gibt es auch bei diesem Ansatz Bedenken, so z.B., dass ein ex-post Einschreiten die marktbeherrschenden Unternehmen vor eine zu große Unsicherheit stellen könnte. Daher wäre dieser Ansatz über Art. 102 AEUV als Ergänzung zu den bestehenden Regelungsmöglichkeiten zu verstehen, sodass dessen Anwendung auf Einzelfälle beschränkt bleibt und der Anwendungsbereich zeitlich begrenzt wäre.¹¹⁷

3. Anwendung des DMA

Eine weitere Möglichkeit wäre es, den Art. 14 des Digital Market Acts (DMA) zu reformieren. Derzeit verpflichtet dieser Gatekeeper zwar nicht zur vollständigen Anmeldung, sondern lediglich zur Anzeige bestimmter „daten- und digitalnaher“ Transaktionen – eine Regelung, die nach Absatz 5 ausdrücklich auf ein Zusammenspiel mit Art. 22 FKVO ausgelegt ist. Da diese Auslegung jedoch vom EuGH gekippt wurde, dürfte die bestehende Regelung in ihrer vorgesehenen Form nicht mehr funktionieren.¹¹⁸ Eine mögliche Lösung wäre es daher, Art. 14 DMA dahingehend anzupassen, dass Gatekeeper künftig für die von Art. 14 Abs. 1 DMA erfassten Transaktionen eine allgemeine Anmeldepflicht auferlegt bekämen – ein Ansatz, der unter anderem von der Bundesregierung gefordert wurde.¹¹⁹ Gleichzeitig bestehen jedoch Zweifel, ob eine parallel zur FKVO laufende Fusionskontrollregelung überhaupt in den Regelungsgegenstand des DMA fällt, da sie möglicherweise nicht von der Ermächtigungsgrundlage in Art. 114 AEUV gedeckt wäre. Zudem würde eine solche Reform lediglich einen ausgewählten Adressatenkreis in der Digitalbranche erfassen, wodurch andere Branchen, wie etwa die Pharmabranche, unberücksichtigt blieben – ein Umstand, der angesichts des breiten Spektrums potenziell relevanter Branchen, wie es die gescheiterte, weitreichende Auslegung von Art. 22 FKVO zeigte, aus Sicht der Behörden als unvollständige Lösung erscheint.¹²⁰

II. Draghi-Bericht

Lösungsansätze könnten sich auch aus dem im September 2024 vorgestellten Draghi-Bericht ergeben. Der Bericht analysiert die Herausforderungen, mit denen Industrie und Unternehmen im Binnenmarkt konfrontiert sind. Er zeigt auf, dass viele der früheren Wachstumsfaktoren für Europa nicht mehr verlässlich sind, stellt eine präzise Diagnose und gibt konkrete Handlungsempfehlungen, um eine neue Entwicklungsrichtung einzuschlagen.¹²¹

Mario Draghi¹²² plädiert für grundlegende Reformen im Wettbewerbsrecht, um der rapide im Wandel befindlichen globalen Wirtschaftslandschaft und den mächtigen (chinesischen und amerikanischen) „Superstar-Unternehmen“ mit passenden regulatorischen Mitteln zu begegnen.

Sein erster Vorschlag zielt darauf ab, die derzeit in der Fusionskontrolle praktizierte Vorgehensweise zu überarbeiten. Er betont, dass bei der Bewertung geplanter Zusammenschlüsse künftig das Innovationspotenzial eine größere Rolle spielen sollte. Konkret fordert er, dass die EU-Kommission die Effekte solcher Zusammenschlüsse hinsichtlich ihres Einflusses auf den Innovationsanreiz untersucht und dabei klar darlegt, welche Belege die beteiligten Unternehmen vorlegen können, um zu belegen, dass ihre Fusion die Innovationsfähigkeit und den Anreiz zu Neuerungen steigert – womit eine „Innovation Defense“ ermöglicht würde.¹²³

Obwohl diese Bewertungsmethode komplexer sei als die bisher übliche Analyse von Preisauswirkungen, könne diese Herausforderung durch eine Aufstockung der Ressourcen in der Kommission, insbesondere in der Generaldirektion Wettbewerb, gemeistert werden.

Aus regulatorischer Perspektive sieht Draghi keine gravierenden Hürden bei der Umsetzung dieser Änderungen. Es bedarf lediglich einer Anpassung der Arbeitsweise sowie der Aktualisierung der Leitlinien, um das bestehende Fusionskontrollregime zukunftsfähig zu gestalten und stärker an Innovationen auszurichten.¹²⁴

Eine weitere wettbewerbspolitische Empfehlung sieht vor, die Kommission in die Lage zu versetzen, Zusammenschlüsse auch nachträglich zu analysieren und bei Bedarf intervenieren zu können. Diese Ex-post-Analyse könnte in ein neues Wettbewerbsinstrument – das sogenannte „New Competition Tool“ – integriert werden. Damit wäre die Kommission in der Position, Marktstudien durchzuführen, um strukturelle Probleme in bestimmten Märkten zu erkennen und diese anschließend gemeinsam mit den betroffenen Unternehmen im Rahmen einer Marktuntersuchung anzugehen. Draghi hebt dabei vier Bereiche hervor, in denen herkömmliche Wettbewerbsinstrumente, nicht mehr ausreichend sein sollen. Dieses Konzept des New Competition Tools greift einen bereits 2020 von der Kommission vorgestellten Ansatz¹²⁵ auf, der jedoch seither nicht weiterverfolgt wurde.¹²⁶

Zuletzt plädiert Draghi für eine grundlegende Reform der europäischen Wettbewerbsdurchsetzung, um den systematischen Zielkonflikt zwischen der Notwendigkeit präziser Analysen und der Forderung nach schnellen, verlässlichen Entscheidungen zu überwinden. Insbesondere sollen in weniger komplexen Fällen standardisierte Leitlinien und Templates zum Einsatz kommen, um die Verfahrensdauer zu verkürzen, die Vorhersehbarkeit der Entscheidungen zu erhöhen und damit die Belastung für Unternehmen zu reduzieren. Ein zentrales Element dieser Neuausrichtung ist die Anpassung der Fusionskontrolle, die in den letzten Jahren durch neue Praktiken zunehmend an Komplexität und Unsicherheit gewonnen hat. Dabei rückt vor allem Art. 22 FKVO in den Fokus, der zur Behandlung nicht anmeldepflichtiger Fusionen herangezogen wurde – ein Aspekt, der im EuGH-Urteil im Fall Illumina/Grail besonders deutlich wurde. Eine mögliche Lösung bestünde darin, einen transaktionswert-basierten Schwellenwert für obligatorische Meldungen einzuführen, wie es z.B. in Österreich und Deutschland praktiziert wird. Zudem müssten auch die Leitlinien zur Anwendung von Art. 102 präzisiert und die Unsicherheiten hinsichtlich der nationalen Wettbewerbsregeln im Zusammenspiel mit dem DMA behoben werden, um eine Fragmentierung der digitalen Marktregulierung zu vermeiden. Dabei könnten Initiativen wie das Fusionsvereinfachungspaket von 2023 als Vorbild dienen, diese Reformen branchenübergreifend umzusetzen und somit den Spagat zwischen Genauigkeit und Effizienz in der europäischen Wettbewerbspolitik zu meistern.¹²⁷

Es lässt sich festhalten, dass die Lösungsansätze aus dem Draghi-Plan teils konkret ausgestaltet sind und schon jetzt umsetzbare Vorschläge enthalten. Unproblematische Zusammenschlüsse sollen dabei zum einen ein vereinfachtes Verfahren durchlaufen können. Zum anderen soll im Hinblick auf Killer Acquisitions das jetzige System dynamischer und flexibler gestaltet werden. Er dürfte die Arbeit der Kommission in den kommenden Jahren prägen und stellt dabei das klare Ziel auf, dass die Kommission insgesamt agiler und zukunftsorientierter handeln soll. Der Draghi-Plan läutet dabei gleichzeitig eine gewisse Zeitenwende in der bisherigen Wettbewerbspolitik ein – mehr wagen, weniger regulieren – und versucht dennoch dabei die Grundsätze von Transparenz, Planungs- und Rechtssicherheit nicht außer Acht zu lassen.

III. Competitiveness Compass der Kommission

Am 27. November 2024 kündigte Präsidentin von der Leyen einen Kompass für Wettbewerbsfähigkeit („Competitiveness Compass“) als erste großangelegte Initiative der Kommission während dieses Mandats an. Dieser basiert auf dem Draghi-Bericht und stellt den Rahmen für die Arbeit zur Wettbewerbsfähigkeit der Kommission in dieser Amtszeit dar.¹²⁸ Der Competitiveness Compass enthält dabei weitere Ansätze, wie die europäische Fusionskontrolle zu verändern und an die Herausforderungen der Zukunft anzupassen ist.

Die europäische Fusionskontrolle soll künftig maßgeblich von der digitalen Transformation und Initiativen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit geprägt sein – ein zentraler Hebel, um Europas Position im globalen Wettbewerb zu festigen. Dabei spielt die neue spanische Wettbewerbskommissarin Teresa Ribera eine Schlüsselrolle. In ihrer Anhörung vor dem Europäischen Parlament kündigte sie an, dass das Wettbewerbsrecht modernisiert und an die Erfordernisse eines sich wandelnden Marktes angepasst werden soll.¹²⁹

Ein zentraler Baustein dieser Modernisierung ist die Überarbeitung der Leitlinien für die Bewertung von Fusionen. Diese sollen künftig nicht nur klassische Übernahmen, sondern auch Partnerschaften und sogenannte „Acqui-hire“¹³⁰ im Bereich der künstlichen Intelligenz sowie andere innovative Transaktionsformen berücksichtigen. Die neuen Bewertungsmaßstäbe werden verstärkt Aspekte wie Innovation, Widerstandsfähigkeit und Investitionsintensität in strategischen Sektoren einbeziehen, um den aktuellen wirtschaftlichen Herausforderungen und dem akuten Bedarf der europäischen Wirtschaft gerecht zu werden.

Die Kommission betont, dass eine strenge und wirksame Durchsetzung des Kartellrechts und der Fusionskontrolle nach klaren und vorhersehbaren Regeln essenziell ist, um fairen Wettbewerb zu sichern und Anreize für Effizienz und Innovation zu schaffen. Gleichzeitig muss die Wettbewerbspolitik agil genug sein, um mit den sich rasch entwickelnden Märkten und technologischen Neuerungen Schritt zu halten. Dieser neue Ansatz zielt darauf ab, die gemeinsamen Interessen der EU und ihrer Mitgliedstaaten zu fördern, indem er einerseits die Durchsetzung vereinfacht und beschleunigt, andererseits aber auch stärker und gezielter durchsetzt.

Insgesamt wird ein neuer, kohärenter Ansatz der EU-Wettbewerbspolitik verfolgt, der nicht nur die bestehenden Herausforderungen – von der Globalisierung über die Digitalisierung bis hin zur Dekarbonisierung – adressiert, sondern auch die Voraussetzungen für eine faire und zukunftsorientierte Marktordnung im Binnenmarkt schafft und sich stark an denen im Draghi-Bericht empfohlenen Lösungsansätzen orientiert.¹³¹

E. Fazit

Die europäische Kommission hat mit der Veröffentlichung des Leitfadens zur Anwendung des Verweisungssystems gezeigt, dass sie die Bedrohung durch nicht bemerkte Killer Acquisitions ernst nimmt. Ihr veränderter Ansatz diesem Problem entgegenzutreten ist nichtdestotrotz am EuGH gescheitert. Obwohl dies als Zäsur für die Herangehensweise der Kommission zu werten ist, darf dies nicht auf den Sinn und Zweck hinter dem Vorhaben übertragen werden. Das Problem der Killer Acquisitions besteht weiterhin, worüber sich spätestens nach dem Urteil in der Sache Illumina/Grail alle beteiligten Akteure einig sind, auch wenn der Weg der Kommission über den Leitfaden zu Art. 22 FKVO zur Prävention der Falsche war.

Eindeutig ist daher die Reaktion – es muss sich etwas ändern. Dabei wird insbesondere durch die Wettbewerbsproblematik der Killer Acquisitions klar, dass die Anwendung von verschiedenen Ansätzen geboten ist, um alle wettbewerblich relevanten Zusammenschlüsse einer Kontrolle zuzuführen und sachgerechte Ergebnisse zu ermöglichen – eine Patentlösung existiert nicht, es bedarf mehrerer Anpassungen.

Lösungen könnten sich zum einen aus dem bisherigen EU-Recht ergeben. Zum anderen hat Mario Draghi in seinem Draghi-Bericht versucht, eine Vielzahl von teils neuen Lösungen aufzuzeigen. Welche Lösungen davon am Ende in die Tat umgesetzt und tatsächliches EU-Recht werden, wird sich wohl erst mit der Zeit zeigen. Einen ersten Schritt hat die neue Kommission mit ihrem Competitiveness Compass gemacht, in welchem einige Punkte aus dem Draghi-Bericht aufgenommen wurden. Ob damit die gewünschten Effekte – also das Vereinfachen von unproblematischen und Erfassen von problematischen Zusammenschlüssen – erreicht werden, wird sich in Zukunft zeigen.

Schlussendlich muss aber jede Neuregelung so ausgestaltet sein, dass Unternehmen klar im Vorfeld erkennen können, ob und wie eine geplante Transaktion einer Überprüfung unterliegt – ein zentrales Argument, das auch der EuGH in seiner Entscheidung als Garant für Vorhersehbarkeit hervorgehoben hatte. Die Kommission wird sich daher, egal bei welchem Vorhaben, zweimal überlegen, wie deutlich die Grundsätze aus dem europäischen Wettbewerbsrecht von Transparenz, Planungs- und Rechtssicherheit in dem Vorhaben enthalten sind und dies in ihrem neuen Ansatz berücksichtigen.

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Mackrael, Kim: Europe’s top court rebukes competition regulator, curbing powers, in The Wall Street Journal, 03.09.2024, abrufbar unter: https://www.wsj.com/world/europe/europes-top-court-rebukes-competition-regulator-curbing-powers-1e9eba5d (zitiert: Mackrael, Europe’s top court rebukes competition regulator, curbing powers, in The Wall Street Journal vom 03.09.2024).

OECD, Start-ups, Killer Acquisitions and Merger Control, 2020, abrufbar unter:

www.oecd.org/daf/competition/start-ups-killer-acquisitions-and-merger-control-2020.pdf (zitiert: OECD, Start-ups, Killer Acquisitions and Merger Control).

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https://one.oecd.org/document/DAF/COMP(2023)6/en/pdf (zitiert: OECD, Theories of harm for digital mergers – Background Note).

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Vestager, Margrethe: Rede vom 09.09.2022: Merger control: the goals and limits of competition policy in a changing world, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_22_5423 (zitiert: Vestager, Rede vom 09.09.2022: Merger control: the goals and limits of competition policy in a changing world).

Vestager, Margrethe: Rede vom 06.09.2024: Speech by EVP M. Vestager at the 28th Annual Competition Conference of the International Bar Association, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_24_4582 (zitiert: Vestager, Rede vom 06.09.2024: Speech at the 28th Annual Competition Conference of the International Bar Association).

Von der Leyen, Ursula: Rede vom 27.11.2024: Rede von Präsidentin von der Leyen bei der Plenartagung des Europäischen Parlaments zur Vorstellung des Kollegiums der Kommissionsmitglieder und seines Programms, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/attachment/879972/DE%20-%20Speech%20at%20the%20EP%20Plenary%20on%20the%20new%20College%20of%20Commissioners%20-%2027%20November%202024.pdf (zitiert: Von der Leyen, Rede vom 27.11.2024: Rede von Präsidentin von der Leyen bei der Plenartagung des Europäischen Parlaments zur Vorstellung des Kollegiums der Kommissionsmitglieder und seines Programms).

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¹ „The F.T.C.’s biggest mistake was to allow Facebook to ac-quire Instagram and WhatsApp“ - Hughes, It’s Time to Break Up Facebook, in New York Times vom 09.05.2019.

² Federal Trade Commission = Amerikanische Wettbewerbs- und Verbraucherschutzbehörde.

³ Zur besseren Lesbarkeit wird in dieser Ausarbeitung das generische Maskulinum verwendet. Die in dieser Arbeit verwendeten Personenbe- zeichnungen beziehen sich, sofern nicht anders kenntlich gemacht, auf alle Geschlechter.

⁴ Vestager, Rede vom 11.09.2020: The future of EU merger control.

⁵ von Schreitter/Urban, NZKart 2020, S. 637, 637.

⁶ Lécuyer, Concurrences N81-2020, S. 42 ff., Rn. 1. ff.

⁷ GAMAM-Konzerne = Google, Amazon, Meta, Apple, Microsoft.

⁸ Vgl. Vestager, Rede vom 09.09.2022: Merger control: the goals and limits of competition policy in a changing world.

⁹ Henkst, Fusionskontrolle auf der Grundlage von Art. 102 AEUV?, S. 29.

¹⁰ Lécuyer, Concurrences N81-2020, S. 42, Rn. 2; Haucap/Schweitzer, PWP 2021 Vol. 22 No. 1, S. 17, 24.

¹¹ Cunningham/Ederer/Ma, Killer Acquisitions, JPE Vol. 129 No. 3, March 2021, S. 649 ff.; Europäische Kommission, Commission Staff Working Document, SWD(2021) 66 final, Rn. 125; Cukurov, NZKart 2021, S. 606, 607 f.

¹² Richter, NZKart 2023, S. 549, 549 f.

¹³ Colleen Cunningham (University of Utah - Department of Entrepreneurship & Strategy), Florian Eder (Boston University - Markets, Public Policy, and Law), Song Ma (Yale School of Management)

¹⁴ Richter, NZKart 2023, S. 549, 549 f.

¹⁵ Cunningham/Ederer/Ma, Killer Acquisitions, JPE Vol. 129 No. 3, March 2021, S. 649 ff.

¹⁶ OECD, Start-ups, Killer Acquisitions and Merger Control, 2020, S. 7, 10 ff.

¹⁷ Cabral et al., The EU Digital Markets Act, S. 24; OECD, Theories of harm for digital mergers – Background Note, Rn. 39, 47.

¹⁸ Richter, NZKart 2023, 549, 551.

¹⁹ Vgl. Grise et al., CPI Antitrust Chronicle 2020 Vol. 2 (2), S. 19 ,19 ff.

²⁰ Crémer et al., Competition policy for the digital era – Final Report, 2019, S. 111 ff.

²¹ Henkst, Fusionskontrolle auf der Grundlage von Art. 102 AEUV?, S. 31.

²² Henkst, Fusionskontrolle auf der Grundlage von Art. 102 AEUV?, S. 34.

²³ Henkst, Fusionskontrolle auf der Grundlage von Art. 102 AEUV?, S. 35.

²⁴ MK2- Birmans, WettbR, Art. 22 FKVO Rn. 2.

²⁵ I/M- Körber, WettbR, Art. 22 FKVO Rn. 2; MK2- Birmans, WettbR, Art. 22 FKVO Rn. 2.

²⁶ I/M- Körber, WettbR, Art. 22 FKVO Rn. 3.

²⁷ Vgl. Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission über die Verweisung von Fusionssachen, ABl. 2005 C 56/2, Rn. 8 ff.; Europäische Kommission, Commission Staff Working Document, SWD(2021)66 final, Rn. 3.

²⁸ Vgl. Böge WuW 2004, 138, 139 ff.

²⁹ Vgl. Böge WuW 2004, 138, 143.

³⁰ I/M- Körber, WettbR, Art. 22 FKVO Rn. 5.

³¹ von Schreitter/Urban, NZKart 2020, 637, 639; Zuvor (Art. 22 Abs. 3 a. F.) war erforderlich, dass die Kommission „feststellt“, dass ein Zusammenschluss „eine beherrschende Stellung begründet oder verstärkt, durch welche wirksamer Wettbewerb im Gebiet des betreffenden Mitgliedstaats erheblich behindert wird“.

³² Vgl. den 2., 5. Und 7. Erwägungsgründen der Europäische Kommission, Nr. 139/2004, EG-Fusionskontrollverordnung.

³³ KartellR- Kellerbauer/Zedler, Art. 22 FKVO, Rn. 1.

³⁴ Europäisches Wettbewerbsrecht- Dittert, Art. 22 FKVO, Rn. 30 f.

³⁵ KartellR- Kellerbauer/Zedler, Art. 22 FKVO, Rn. 6.

³⁶ Vgl. Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission über die Verweisung von Fusionssachen, ABl. 2005 C 56/2, Rn. 50.

³⁷ Vgl. KartellR- Kellerbauer/Zedler, Art. 22 FKVO, Rn. 7.

³⁸ Aufgrund der kurzen Fristen, innerhalb deren die Kommission gem. Art. 22 Abs. 3 FKVO eine Entscheidung über die Annahme oder Ablehnung eines Verweisungsantrags treffen muss, ist sie berechtigt, sich auf eine rein summarische Prüfung der unionsweiten Bedeutung zu beschränken (EuG – T-417/05, ECLI:EU:T:2006:219 Rn. 64 – Endesa/Kommission).

³⁹ Vgl. Europäische Kommission, Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems, Abl. 2021 C 113/01, Rn. 14.

⁴⁰ Europäisches Wettbewerbsrecht- Dittert, Art. 22 FKVO, Rn. 6.; Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission über die Verweisung von Fusionssachen, ABl. 2005 C 56/2 Rn. 43.

⁴¹ I/M- Körber, WettbR, Art. 22 FKVO Rn. 35 f.

⁴² Europäisches Wettbewerbsrecht- Dittert, Art. 22 FKVO, Rn. 9.

⁴³ E-KartellR- Bardong/Maass, Art. 22 FKVO Rn. 22.

⁴⁴ E-KartellR- Bardong/Maass, Art. 22 FKVO Rn. 32.

⁴⁵ Im Fusionsrecht bezeichnet der „one-stop-shop“-Grundsatz das Prinzip, dass die Prüfung eines Zusammenschlusses möglichst von einer einzigen Wettbewerbsbehörde vorgenommen wird.

⁴⁶ Vgl. Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission über die Verweisung von Fusionssachen, ABl. 2005 C 56/2, Rn. 8 ff.

⁴⁷ von Schreitter/Urban, NZKart 2020, S. 637, 639; Sollte sich ein Mitgliedstaat dem Verweisungsantrag nicht anschließen und fällt der Zusammenschluss unter die Zusammenschlusskontrolle des Mitgliedstaats, kommt es zu parallelen Prüfungsverfahren – mit potentiell unterschiedlichem Ausgang (Mitteilung der Kommission über die Verweisung von Fusionssachen, ABl. 2005 C 56/2, Rn. 50).

⁴⁸ Europäische Kommission, Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems, Abl. 2021 C 113/01, Rn. 10.

⁴⁹ Vgl. Europäische Kommission, Commission Staff Working Document, SWD(2021) 66 final.

⁵⁰ Europäische Kommission, Commission Staff Working Document (summary), SWD(2021) 66 final, S. 2.

⁵¹ Europäische Kommission, Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems, Abl. 2021 C 113/01, Rn. 11.; Europäische Kommission, Commission Staff Working Document (summary), SWD(2021) 66 final, S. 3.

⁵² Crémer et al., Competition policy for the digital era – Final Report, S. 10, 116.

⁵³ Europäische Kommission, Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems, Abl. 2021 C 113/01, Rn. 11.

⁵⁴ Vgl. Bundeskartellamt: Fusionskontrolle im digitalen Zeitalter, S. 16.

⁵⁵ Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 26.03.2021, IP/21/1384.

⁵⁶ Vgl. Europäische Kommission, Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems, Abl. 2021 C 113/01, Rn. 11.

⁵⁷ Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 26.03.2021, IP/21/1384.

⁵⁸ Europäische Kommission, Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems, Abl. 2021 C 113/01, Rn. 20.

⁵⁹ Ebd., Rn. 20.

⁶⁰ Ebd., Rn. 19.

⁶¹ Ebd., Rn. 19.

⁶² Vgl. von Schreitter/Urban, NZKart 2020, S. 637, 637.

⁶³ Vgl. Europäische Kommission, Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems, Abl. 2021 C 113/01, Rn. 10.

⁶⁴ von Schreitter/Urban, NZKart 2020, S. 637, 640.

⁶⁵ Vgl. von Schreitter/Urban, NZKart 2020, S. 637, 646.

⁶⁶ Europäische Kommission, Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems, Abl. 2021 C 113/01, Rn. 12.

⁶⁷ Vgl. Henkst, Fusionskontrolle auf der Grundlage von Art. 102 AEUV?, S. 109.

⁶⁸ Cukurov, NZKart 2021, S. 606, 610; Henkst, Fusionskontrolle auf der Grundlage von Art. 102 AEUV?, S. 109.

⁶⁹ von Schreitter/Urban, NZKart 2020, S. 637, 641.

⁷⁰ Europäische Kommission, Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems, Abl. 2021 C 113/01, Rn. 21.

⁷¹ Ebd., Rn. 21.

⁷² Vgl. Henkst, Fusionskontrolle auf der Grundlage von Art. 102 AEUV?, S. 110.

⁷³ von Schreitter/Urban, NZKart 2020, S. 637, 640.

⁷⁴ Henkst, Fusionskontrolle auf der Grundlage von Art. 102 AEUV?, S. 112.

⁷⁵ von Schreitter/Urban, NZKart 2020, S. 637, 644.

⁷⁶ Europäische Kommission, Leitfaden zur Anwendung des Verweisungssystems, Abl. 2021 C 113/01, Rn. 20.

⁷⁷ Vgl. Practical information on implementation of the “Guidance on the application of the referral mechanism set out in Article 22 of the Merger Regulation to certain categories of cases”, abrufbar unter: https://competition-policy.ec.europa.eu/system/files/2022-12/article22_recalibrated_approach_QandA.pdf.

⁷⁸ von Schreitter/Urban, NZKart 2020, S. 637, 642.

⁷⁹ Vgl. E-KartellR- Bardong/Maass, Art. 22 FKVO, Rn. 6, 47.

⁸⁰ Vgl. Gundel, NZKart 2024, S. 527, 527.

⁸¹ Vgl. Ende, NZKart 2024, S. 532, 533.

⁸² Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 20.09.2021, IP/21/4804).

⁸³ Gundel, NZKart 2024, S. 527, 528.

⁸⁴ Urban/von Schreitter, NZKart 2024, 609, 609.

⁸⁵ EuG, Urt. v. 13.07.2022, T-227/21, ECLI:EU:T:2022:447, NZKart 2022, 450 – Illumina.

⁸⁶ Gundel, NZKart 2024, S. 527, 528.

⁸⁷ Schlussanträge GA Emiliou v. 21.03.2024, C-611/22 P und C-625/22 P, ECLI:EU:C:2024:264 = NZKart 2024, 231 – Illumina.

⁸⁸ Mackrael, Europe’s top court rebukes competition regulator, curbing powers, in The Wall Street Journal vom 03.09.2024.

⁸⁹ Gundel, NZKart 2024, S. 527, 528.

⁹⁰ Vgl . Ende, NZKart 2024, S. 532, 533.

⁹¹ EuG, Urt. v. 13.07.2022, T-227/21, ECLI:EU:T:2022:447, Rn. 90 f. – Illumina/Grail,

⁹² EuGH, Urt. v. 03.09.2024, C-611/22, ECLI:EU:C:2024:677, Rn. 116, 123-128 – Illumina/Grail.

⁹³ Siehe oben unter „Normentwicklung von Art. 22 FKVO“.

⁹⁴ Vgl. Gundel, NZKart 2024, S. 527, 529.

⁹⁵ Vgl. Ende, NZKart 2024, S. 532, 533.

⁹⁶ EuGH, Urt. v. 03.09.2024, C-611/22, ECLI:EU:C:2024:677, Rn. 139 ff. – Illumina/Grail.

⁹⁷ Vgl. Ende, NZKart 2024, S. 532, 533.

⁹⁸ EuGH, Urt. v. 03.09.2024, C-611/22, ECLI:EU:C:2024:677, Rn. 139-146 – Illumina/Grail.

⁹⁹ EuGH, Urt. v. 03.09.2024, C-611/22, ECLI:EU:C:2024:677, Rn. 151-185 – Illumina/Grail.

¹⁰⁰ Vgl. Ende, NZKart 2024, S. 532, 533.

¹⁰¹ Vgl. Gundel, NZKart 2024, S. 527, 529.

¹⁰² Vgl. Urban/von Schreitter, NZKart 2024, S. 609, 611.

¹⁰³ EuGH, Urt. v. 03.09.2024, C-611/22, ECLI:EU:C:2024:677, Rn. 183 f. – Illumina/Grail.

¹⁰⁴ Vgl. Urban/von Schreitter, NZKart 2024, S. 609, 611.

¹⁰⁵ EuGH, Urt. v. 03.09.2024, C-611/22, ECLI:EU:C:2024:677, Rn. 186-219 – Illumina/Grail.

¹⁰⁶ Vgl. Ende, NZKart 2024, S. 532, 533.

¹⁰⁷ EuGH, Urt. v. 03.09.2024, C-611/22, ECLI:EU:C:2024:677, Rn. 203-210 – Illumina/Grail.

¹⁰⁸ Vgl. Urban/von Schreitter, NZKart 2024, S. 609, 611.

¹⁰⁹ EuGH, Urt. v. 03.09.2024, C-611/22, ECLI:EU:C:2024:677, Rn. 203 ff. – Illumina/Grail.

¹¹⁰ Vgl. Gundel, NZKart 2024, S. 527, 530.

¹¹¹ So u.a. Gundel, NZKart 2024, S. 527, 532; Ende, NZKart 2024, S. 532, 534; Urban/von Schreitter, NZKart 2024, S. 609, 612.

¹¹² Gundel, NZKart 2024, S. 527, 532.

¹¹³ Statement by Margrethe Vestager on Illumina/Grail.

¹¹⁴ Vgl. Urban/von Schreitter, NZKart 2024, S. 609, 612.

¹¹⁵ Vestager, Rede vom 06.09.2024: Speech at the 28th Annual Competition Conference of the International Bar Association.

¹¹⁶ Zur Funktionsweise und Wertung vgl. Göbel, ZWeR 2024, S. 37, 69 ff.

¹¹⁷ Vgl. Henkst, Fusionskontrolle auf der Grundlage von Art. 102 AEUV?, S. 268 ff.

¹¹⁸ Vgl. Schöning/von Schreitter, WuW 2022, 582, 584 f.

¹¹⁹ Vgl. MK1- Käseberg, WettbR, Art. 14 DMA Rn. 4.

¹²⁰ Vgl. Urban/von Schreitter, NZKart 2024, S. 609, 613.

¹²¹ Espinoza et al, Mario Draghi confronts the EU's Merger Police, in Financial Times vom 09.09.2024.

¹²² Ehemaliger Ministerpräsident von Italien und Präsident der Europäischen Zentralbank.

¹²³ Vgl. Europäische Kommission, The future of European competitiveness – Part B, S. 299 f.

¹²⁴ Vgl. Blazekl et al., Die Zukunft der europäischen Wettbewerbsfähigkeit: eine Analyse des Draghi-Reports aus wettbewerbsrechtlicher- und handelsrechtlicher Sicht.

¹²⁵ Europäische Kommission, The new competition tool.

¹²⁶ Vgl. Europäische Kommission, The future of European competitiveness – Part B, S. 303.

¹²⁷ Vgl. Europäische Kommission, The future of European competitiveness – Part B, S. 304.

¹²⁸ Vgl. Von der Leyen, Rede vom 27.11.2024: Rede von Präsidentin von der Leyen bei der Plenartagung des Europäischen Parlaments zur Vorstellung des Kollegiums der Kommissionsmitglieder und seines Programms.

¹²⁹ Vgl. Europäische Kommission, Confirmation Hearing of Teresa Ribera Rodríguez.

¹³⁰ Acqui-Hire bezeichnet die Einstellung von Schlüsselmitarbeitern, damit sie im neuen Unternehmen z. B. innovative Technologien weiterentwickeln.

¹³¹ Vgl. Europäische Kommission, A Competitiveness Compass for the EU.

• Université: EBS European Business School gGmbH
• Cours: Schwerpunkt Gesellschafts- und Restrukturierungsrecht
• Note: 12
• Auteur: Laurin F. Remmer (Auteur)
• Année de publication: 2025
• Pages: 47
• N° de catalogue: V1688179
• ISBN (PDF): 9783389173435
• ISBN (Livre): 9783389173442
• Langue: allemand
• mots-clé: EU Competition Law, EU Merger Control, Article 22 EUMR, Killer Acquisitions, Below-Threshold Mergers, European Commission Enforcement, Illumina / Grail Case, CJEU Judgment 2024, Digital Markets & Big Tech Acquisitions, Start-ups & Nascent Competitors, Innovation Protection, Pharma & Digital Economy Mergers, Market Tipping & Market Power, Legal Certainty in M&A, Administrative Discretion & Limits, Jurisdictional Allocation EU / Member States, Regulatory Uncertainty, Future of EU Merger Control