Quo Vadis SGB II? Neuorganisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungen - ohne die im Schriftdeutschen ohnehin gebräuchlichen

Abbildungen und Tabellen:

1. Einleitung und Problemstellung
1.1 Die Verfassungswidrigkeit der ARGEn und das Erfordernis, die Grundsicherung für Arbeitsuchende neu zu regeln
1.2 Konkretes Vorgehen bei der Entwicklung einer funktionierenden Organisation
1.3 Methodischer Ansatz

2. Das Bundesverfassungsgerichtsurteil vom 20.12.2007

3. Die Geschichte des SGB II und der verschiedenen Umsetzungskonstellationen
3.1 Der Reformbedarf und der Wille der Regierung: Der Gesetzesentwurf zum „Hartz IV-Gesetz“
3.2 Modifikationen des Gesetzes bis zur Verabschiedung
3.3 Der politische Weg: Neue Modelle seit dem Verfassungsgerichtsurteil vom 20.12.2007
3.3.1 Das kooperative Jobcenter (KJC) - BMAS/BA
3.3.2 Zentrum für Arbeit - Deutscher Städte- und Gemeindebund
3.3.3 Die Bundesauftragsverwaltung (das „Bayernmodell“)
3.3.4 Aktueller Stand der politischen Diskussion - Modell „ZAG“ mit Verfassungsänderung und Festschreibung der Option
3.4 Die alles beherrschende Frage: Wer kann es besser? Der Bund oder die Kommunen?

4.Evaluation der Experimentierklausel und allgemeine Wirkungsforschung
4.1 Wirkungsforschung zur Experimentierklausel im Auftrag des BMAS: ISG - Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik
4.1.1 Ergebnisse aus den Untersuchungsfeldern des ISG-Forschungs- verbundes
4.1.2 Wer ist besser? ARGE, zkT oder gAw?
4.2. ISE - Internationales Institut für Staats- und Europawissenschaft im Auftrag des DLT (Deutscher Landkreistag)
4.3. Bundesagentur für Arbeit (BA): Sonderbericht - „Übergänge aus Grundsicherung in Beschäftigung“
4.4 Weitere Forschungsansätze
4.5 Zusammenfassung des aktuellen Forschungsstandes

5. Die Ausgestaltung des SGB II im regionalen Kontext „Bodensee-Oberschwaben“
5.1 Methodische Erläuterungen
5.2 Überprüfung der Vergleichbarkeit des Landkreises Ravensburg, des Bodenseekreises und des Landkreises Konstanz
5.2.1 SGB II-Vergleichstypen nach IAB
5.2.2 Regionenmatching des ZEW im Rahmen der Evaluation der Experimentierklausel des § 6c SGB II
5.2.3 Deskriptive Analyse des regionalen Arbeitsmarkts
Ausnahmeregion Konstanz
5.3 Zeitreihen zur Entwicklung der Arbeitsmarktlage sowie der Situation im SGB II - Bereich der untersuchten Kreise
5.4 Erfolgsparameter: Aktivierungs- und Integrationsquoten
5.5 Fazit aus dem Vergleich der Erfolgsparameter
5.6 Die organisatorische Ausgestaltung der drei Grundsicherungsträger ARGE Konstanz, zkT Bodenseekreis und gAw Ravensburg - Vorstellung der dazu verwendeten Methode (Befragung)
5.6.1 Umsetzung des SGB II in der gAw Ravensburg
Querschnittsaufgaben im Bereich Markt und Integration
5.6.2 Die Umsetzung des SGB II beim zkT Bodenseekreis
Geschäftpolitische Ziele
5.6.3 Die Umsetzung des SGB II in der ARGE Konstanz
5.7 Gemeinsamkeiten und Unterschiede bezüglich der Erfolgsfaktoren bei der Umsetzung des SGB II in den befragten Grundsicherungsstellen der Region Bodensee-Oberschwaben
5.7.1 Organisatorische Ausgestaltung
5.7.2 Wahrgenommene Erfolgsfaktoren
5.7.3 Wahrgenommene hemmende Faktoren
5.7.4 Zusammenfassung der bisherigen Ergebnisse

6. Entwicklung eines regionalen Trägermodells für BodenseeOberschwaben
6.1 Die Entscheidungsgremien des regionalen Modells
6.2 Die Aufbau- und Ablauforganisation des regionalen Modells
6.3 Fallmanagement und Vermittlung
6.4 Der „Maßnahmemix“
6.5 Das Qualitätsmanagement
6.6 Die trägerübergreifende IT-Lösung

7. Übertragung des regionalen Modells auf den Bund
7.1 Einbettung des regionalen Modells in die Kompetenzordnung des Bundes und der Länder
7.2 Alles schon mal da gewesen...? - ein möglicher Ausweg

8. Schlussbemerkung und Ausblick

9. Literatur

Anhang

Befragung der SGB II Grundsicherungsträger zur Organisation und Aufgabenerledigung

Abkürzungen - ohne die im Schriftdeutschen ohnehin gebräuchlichen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungen und Tabellen:

Abb. 1: Reformbedarf der unterschiedlichen Transfersysteme Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe (In: Anzinger u. a. 2003, S. 10)

Abb. 2: Vom BMAS beauftrage Institute zur Wirkungsforschung und deren Forschungsfelder (Quelle: ISG-Internetauftritt 2008; eigene Darstellung)

Abb. 3: Daten- und Ergebnisfluss im Forschungsverbund der § 6c-Evaluation (Quelle: ISG 2006, S. 10)

Abb. 4: Entwicklung der Arbeitslosigkeit seit Januar 2005 (SGB III SGB II)

Abb. 5: Entwicklung der Arbeitslosigkeit im Rechtskreis SGB II seit Januar 2005

Abb. 6: Zeitreihe zur absoluten Anzahl der eHb von Januar 2005 - April 2008

Abb. 7: Zeitreihe Anteil der Arbeitslosen an Anzahl der eHb von Jan. 05 – Apr. 08

Abb. 8: Entwicklung der SGB II – Jugendarbeitslosigkeit von Jan. 05 – Juli 08

Abb. 9: Entwicklung der Anzahl der jüngeren eHb von Aug. 05 - Apr. 08

Abb. 10: Abgangsrate aus Hilfebedürftigkeit von Januar 2007 - April 2008

Abb. 11: Aktivierungsquote 1 (Maßnahmeteilnehmer : Arbeitslose SGB II)

Abb. 12: Aktivierungsquote 1 für Jüngere

Abb. 13: Aktivierungsquote 2 (Maßnahmeteilnehmer : eHb)

Abb. 14: Aktivierungsquote 2 für Jüngere

Abb. 15: Übergangsrate für arbeitslose SGB II-Bezieher in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung nach einem Monat

Abb. 16: Übergangsrate für arbeitslose SGB II - Bezieher in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung nach sechs Monaten

Abb. 17: Übergangsraten für erwerbsfähige Hilfebedürftige in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung nach einem Monat

Abb. 18: Übergangsraten für erwerbsfähige Hilfebedürftige in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung nach sechs Monaten

Abb. 19: Gesamtübergangsraten und Übergangsraten nach Teilmodellen nach einem Monat für eHb in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung

Abb. 20: Gesamtübergangsraten und Übergangsraten nach Teilmodellen nach einem Monat in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung für arbeitslose SGB II-Bezieher

Abb. 21: der Landkreis Ravensburg (Quelle: statistisches Landesamt Baden Württemberg und Statistik der BA: Kreisdaten - eigene Darstellung)

Abb. 22: Überblick über die Aufgabenverteilung bei den Grundsicherungsleistungen

Abb. 23: Das Organigramm der gAw Ravensburg (kommunaler Anteil) Quelle: Befragung 08/2008, eigene Darstellung

Abb. 24: Das Organigramm der gAw Ravensburg (Bundesanteil)

Abb. 25: Ablauforganisation des Kundenzentrums der Zukunft (Quelle: Internetauftritt der Bundesagentur für Arbeit)

Abb. 26: Der Bodenseekreis (Quellen: statistisches Landesamt Baden Württemberg und Statistik der BA: Kreisdaten - eigene Darstellung)

Abb. 27: Das Organigramm des zkT Bodenseekreis (Amt „Hilfen zur Arbeit“). Quelle: Befragung 08/2008, eigene Darstellung.

Abb. 28: der Landkreis Konstanz

Abb. 29: Das Organigramm der ARGE Konstanz („Job Center Landkreis Konstanz")

Abb. 30: „Musterorganigramm“ des regionalen SGB II-Umsetzungsmodells

Abb. 31: Zielsystem der BA (Quelle: BA 2007a, S. 3)

Tabelle 1: Organisationstypologie für die Organisation der Betreuung von Kunden über 25 Jahren zum 31.12.2005

Tabelle 2: Übersichtsstatistik zum aggregrierten Distanzmaß

Tabelle 3: Fälle, die als Übergänge in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung gezählt werden

Tabelle 4: Integrationsquoten 2006/2007 auf Basis veröffentlichter Zahlen der Grundsicherungsträger zkT Bodenseekreis, gAw Ravensburg, ARGE Konstanz (Quellen: Landratsamt Bodenseekreis 2007, 2008a, 2008b; interne Vergleichszahlen der Regionaldirektion Süd der BA für RV und KN) - eigene Darstellung).

1. Einleitung und Problemstellung

1.1 Die Verfassungswidrigkeit der ARGEn und das Erfordernis, die Grundsicherung für Arbeitsuchende neu zu regeln

Eine der umfangreichsten Sozialreformen in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland trat in Form des Sozialgesetzbuches II, der Grundsicherung für Arbeitsuchende, am 01.01.2005 in Kraft und führte die vormals bestehende Sozialhilfe nach dem BSHG mit der Arbeitslosenhilfe nach dem SGB III zusammen. Ziel der Reform war unter anderem, das Nebeneinander mehrerer Transferleistungen zu beenden und die Hilfen aus einer Hand zu gewährleisten.

Der während des Gesetzgebungsverfahrens entbrannte politische Streit, wer Träger dieser neu geschaffenen Leistungen sein sollte und wie die organisatorische Umsetzung auszusehen habe, konnte nur durch einen Kompromiss im Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag und Bundesrat beigelegt werden, mit dessen Folgen sich diese Masterthesis in weiten Teilen beschäftigt.

Während die damalige Regierungskoalition die Bundesagentur für Arbeit als alleinigen Grundsicherungsträger in den Gesetzesentwurf einbrachte, sah die Opposition die Aufgabe bei den Kommunen besser aufgehoben. Das verabschiedete Gesetz schrieb in der Folge sowohl dem Bund als auch den Kommunen Aufgaben nach dem SGB II zu, was zu gemeinsamen Grundsicherungsstellen, den so genannten Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) als Regelmodell im Rahmen einer Mischverwaltung führte. Zusätzlich, als zunächst zeitlich begrenztes Experiment, wurde 69 Kommunen die alleinige Grundsicherungsträgerschaft als zugelassene kommunale Träger (zkT) übertragen, um Aussagen darüber gewinnen zu können, welche Trägerform die bessere sei.

Vom Gesetzgeber ungewollt, etablierte sich eine dritte Umsetzungsform in Gebieten, in denen sich Kommunen und lokale Agenturen für Arbeit nicht auf eine Arbeitsgemeinschaft einigen konnten: die Aufgabenwahrnehmung in getrennter Trägerschaft (gAw), bei denen jeder Grundsicherungsträger die ihm jeweils zugeschriebenen Aufgaben in eigener Zuständigkeit erbringt.

Knapp drei Jahre nach Einführung dieser Organisationsmodelle erklärte das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 20.12.2007 die Mischverwaltung, und damit das im Bundesgebiet weit überwiegend umgesetzte Regelmodell der ARGE, für verfassungswidrig und gab dem Gesetzgeber bis zum 31.12.2010 Zeit, um unter Einbeziehung der Ergebnisse der gesetzlich verankerten Wirkungsforschung die Betreuung der Hilfebedürftigen neu zu regeln. Seitdem entstehen in schneller Abfolge sich je nach politischer Grundposition gegenseitig ausschließende Umsetzungsvarianten, die alle dem Prinzip des alten Weins in neuen Schläuchen, also der Beibehaltung der bisherigen Positionierungen zu folgen scheinen.

Aus Sicht der Verfasser nähern sich die politischen Haltungen kaum an und es steht zu befürchten, dass die Grundsicherung für Arbeitsuchende wiederum Opfer eines Kompromisses wird, der inhaltlich kaum besser ausgestaltet ist als bisher und dem Willen des Gesetzes nach einheitlicher und bürgernaher Leistungsgewährung nach wie vor nicht gerecht wird.

Es gilt deshalb, und das ist das Anliegen dieser Masterthesis, einen vom bisherigen, mittlerweile mehr als fünf Jahre andauernden politischen „Machtgerangel" unabhängigen, überwiegend an inhaltlichen Kriterien orientierten Lösungsansatz für eine neue Organisationsform des SGB II zu entwickeln.

1.2 Konkretes Vorgehen bei der Entwicklung einer funktionierenden Organisation

Ausgehend von den rechtlichen Hintergründen der Verfassungswidrigkeit der ARGEn, über die das Urteil des Bundesverfassungsgerichts Auskunft gibt, wird zunächst der Gesetzentwurf („Hartz IV-Gesetz") und damit verbunden der ursprüngliche Wille des Gesetzgebers untersucht, der in dem neu zu entwickelnden Umsetzungsmodell Berücksichtigung finden soll.

Des Weiteren wird die Entstehungsgeschichte der Grundsicherung für Arbeitsuchende beschrieben und die normative Kraft des Faktischen in Bezug auf die etablierten drei Umsetzungsmodelle kritisch hinterfragt.

Es folgt eine differenzierte Analyse des bisherigen Standes der Evaluationsund Wirkungsforschung, aus der sich folgende zentrale Zwischenergebnisse ableiten lassen:

Es lassen sich auf Bundesebene bislang keine systematischen Vorteile eines bestimmten Umsetzungsmodells erkennen.

Die Unterschiede innerhalb jedes der drei Umsetzungsmodelle sind mindestens so vielfältig wie zwischen den Formen der Aufgabenwahrnehmung.

Unterschiedliche Wirtschaftsräume scheinen einen größeren Einfluss auf die operativen Ergebnisse zu haben als die Modelle selbst.

Zum einen veranlassen diese Resultate die Verfasser zu der Annahme, dass ein „Festhalten" der Entscheidungsträger an Option, ARGE oder getrennter Aufgabenwahrnehmung unter wissenschaftlichen Aspekten wenig sinnvoll erscheint; zum anderen wird der Frage nachgegangen, inwiefern sich auf der Mikroebene in einem möglichst homogenen Wirtschaftsraum unterschiedliche Rahmenbedingungen minimieren und Vorteile entweder eines Modells oder bestimmter organisatorischer Ausgestaltungsformen finden lassen.

Anhand der Resultate verschiedener Studien wird in einem ersten Schritt die Region Bodensee-Oberschwaben (speziell die Landkreise Ravensburg, Konstanz und Bodenseekreis) als weitgehend homogener Wirtschaftsraum identifiziert, in dem zudem alle drei Organisationsformen in unmittelbarer Nachbarschaft vorzufinden sind.

Um vergleichbare operative Ergebnisse der drei Grundsicherungseinheiten zu erhalten, werden die umfangreichen statistischen Datenbanken der Bundesagentur für Arbeit genutzt, ausgewertet und aufbereitet, dabei die Parameter „Aktivierung der Hilfebedürftigen" und „Übergang in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung" als wesentliche Indikatoren für erfolgreiche Arbeit der Grundsicherungseinheiten herangezogen.

Festzustellen ist, dass bezüglich der gewählten Erfolgsparameter in allen drei Kreisen bei vergleichbarem Mitteleinsatz vergleichbar erfolgreich gearbeitet wird, also wiederum keine systematischen Unterschiede zwischen den Umsetzungsmodellen erkennbar sind.

Es erscheint daher legitim, sich in der Folge mit der inhaltlichen Arbeit vor Ort im Jobcenter Konstanz, in der gAw in Ravensburg und im Amt „Hilfen für Arbeit" in Friedrichshafen auseinanderzusetzen und inhaltliche Erfolgsfaktoren sowie hemmende Faktoren zu identifizieren, die sich in ein neues „funktionierendes" Modell für die Region Bodensee-Oberschwaben integrieren lassen.

Eine Erhebung in Form teilstrukturierter Leitfadengespräche bei den drei Grundsicherungsstellen führt zu Aussagen bezüglich der konkreten Ausgestaltung der jeweiligen Organisation und den subjektiv wahrgenommenen Erfolgs- und hemmenden Faktoren bei der Umsetzung des SGB II.

Unter Einbeziehung der deskriptiven Forschungsergebnisse sowie organisa- tions- und managementtheoretischer Aspekte wird darauf ein neuartiges regionales Umsetzungsmodell aufgesetzt, das möglichst vielen Kriterien einer erfolgreichen Aufgabenerledigung in Bodensee-Oberschwaben weitgehend Rechnung trägt.

Das Modell erscheint durch seine Flexibilität sowohl im Rahmen einer bundesunmittelbaren als auch einer kommunalen Aufsicht funktionsfähig.

1.3 Methodischer Ansatz

Ansatz dieser Arbeit ist es, einen zum Verständnis der Thematik erforderlichen Überblick über die Chronologie der Ereignisse, die (politischen) Grundpositionen sowie die Zwischenergebnisse der Forschung zu bieten und letztere nicht nur darzustellen, sondern teilweise auch zu integrieren, also als erweiterte Datenbasis für eine eigene, kleinräumige und als solche nicht repräsentative Erhebung bei drei Grundsicherungseinheiten in Bodensee-Oberschwa- ben zu nutzen. Neuartig ist in diesem Zusammenhang u. a. die Einbeziehung verschiedener operativer Ergebnisse als Indikatoren für die Qualität der Arbeit der drei Organisationseinheiten. Dadurch wird eine Verbindung zwischen einzelnen Forschungsansätzen, die sich entweder auf deskriptive Aussagen oder einzelne operative Ergebnisse beschränken, hergestellt. Es zeigen sich dabei Zusammenhänge; Kausalschlüsse können jedoch nicht gezogen werden.

Das auf diese Weise anschließend erarbeitete regionale Lösungsmodell erscheint auf den Bund übertragbar; der Versuch, sowohl die Erfahrungen aus der Praxis als auch die Evaluationsforschung sowie management- und organisationsentwicklungstheoretische Aspekte bei der Entwicklung einer tragfähigen Lösung zu integrieren, stellt dabei die Einzigartigkeit dieses Ansatzes dar.

Trotz des relativ hohen Umfangs dieser Arbeit handelt es sich - angesichts Hunderter allein in den letzten Jahren veröffentlichter, inzwischen weit mehr als 50.000 Seiten umfassender Fachbeiträge aus Wissenschaft, Politik und Gesellschaft - um einen Ansatz zur Reduktion von Komplexität und zur Rückbesinnung auf pragmatische Prinzipien des Managements bei der Umgestaltung sozialer Dienstleistungsorganisationen. Der Sachverstand, die Professionalität und die kreativen Denkansätze der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die täglich ihren Dienst in den Grundsicherungsstellen verrichten und dadurch wirkliche Experten sind, bilden dabei die Basis für bislang im politischen Dialog fast unbeachtete bottom up-Prozesse, die die Diskussion um inhaltliche und insbesondere „unpolitische" Lösungsansätze bereichern und weiterbringen könnte.

2. Das Bundesverfassungsgerichtsurteil vom 20.12.2007

Das Bundesverfassungsgericht urteilte am 20.12.2007, dass ein Teil der Umsetzung der Hartz IV-Reform gegen das Grundgesetz verstößt. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um das organisatorische Kernstück der Reform, die von Kommunen und Arbeitsagenturen gebildeten Arbeitsgemeinschaften (ARGEn), die nach der Zusammenlegung der Sozial- und Arbeitslosenhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende in weiten Teilen der Bundesrepublik den organisatorischen Rahmen bilden.

Beschwerdeführer waren Kreise und Landkreise, die u. a. die Verpflichtung, Arbeitsgemeinschaften mit der Bundesagentur zu bilden beanstandeten.

Leitsatz zum Urteil des Zweiten Senats vom 20.12.07:

- „Arbeitsgemeinschaften gemäß § 44b SGB II widersprechen dem Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung, der den zuständigen Verwaltungsträger verpflichtet, seine Aufgaben grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen, also mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen“. (BVerfG, 2 BvR 2433/04 vom 20.12.2007, hier: Leitsatz).

Hauptaspekt der Urteilsbegründung: unzulässige „Mischverwaltung“

Der § 44b des SGB II regelt, dass die kommunalen Träger (Kreise und kreisfreie Städte) mit den Agenturen für Arbeit zur einheitlichen Wahrnehmung ihrer Aufgaben Arbeitsgemeinschaften errichten (Abs.1 Satz 1) und dass die kommunalen Träger der Arbeitsgemeinschaft die Wahrnehmung ihrer Aufgaben übertragen sollen (Abs. 3 Satz 2). Das in dieser Vorschrift geregelte Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden überschreitet die Grenzen des verfassungsrechtlich Zulässigen. Bundesgesetze können nach der Systematik des Grundgesetzes entweder von den Ländern oder vom Bund, nicht aber zugleich von Bund und Land oder einer von beiden geschaffenen dritten Institution vollzogen werden (vgl. BVerfG, 2 BVR 2433/04, 2007, Abs. 161 f und Abs. 167).

Bei den Arbeitsgemeinschaften handelt es sich jedoch um eine Gemeinschaftseinrichtung von Bundesagentur und kommunalen Trägern. Nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes (vgl. GGArt. 83 ff) ist eine solche Mischverwaltung nicht vorgesehen. Überschreitet der Gesetzgeber die ihm dort gesetzten Grenzen des zulässigen Zusammenwirkens von Bundes- und Landesbehörden, „führt dies gleichzeitig zu einer Verletzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in ihrer Ausprägung als Garantie eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG“ (ebd., Abs. 150).

Zudem verstoße der § 44b gegen den Grundsatz der Verantwortungsklarheit. Die organisatorische und personelle Verflechtung bei der Aufgabenwahrnehmung behindere eine klare Zurechnung staatlichen Handelns zu einem der beiden Leistungsträger. Insbesondere für den Bürger bedeute rechtstaatliche Verwaltungsorganisation zuallererst Klarheit der Kompetenzordnung; denn nur so werde die Verwaltung in ihren Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten für den einzelnen greifbar (vgl. BVerfG, 2 BVR 2433/04, 2007, Abs. 157 u. 191). Der Grundsatz der Bestimmtheit des Gesetzes, der sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergibt, sei damit ebenso wenig berücksichtigt (vgl. BVerfG, 2 BVR 2433/04, 2007, Abs. 156).

Beide Aspekte der Klarheit sind in den Arbeitsgemeinschaften nicht eindeutig zu erkennen. Der Gesetzgeber überlässt zwar den Trägern der Grundsicherung, wie sie ARGEn errichten und wie sie im Einzelnen organisatorisch ausgestaltet werden (§ 44b Abs. 1 Satz 3), schreibt jedoch vor, dass die gesamten operativen Aufgaben einer hoheitlichen Leistungsverwaltung auch dort wahrgenommen werden müssen. Das bedeutet eine selbständige, sowohl von der Sozial- als auch von der Arbeitsverwaltung getrennte Organisation, die den gesamten Bereich der Grundsicherung für Arbeitssuchende umfasst (vgl. ebd. Abs. 163)

Diese Organisationsstruktur mit ihrem gemeinsamen Aufgabenvollzug verhindert, dass sowohl der kommunale Träger als auch die Bundesagentur für Arbeit ihren Aufgaben verfassungsverantwortlich nachkommen können, wenn Entscheidungen über Organisation, Personal und Aufgabenerfüllung nur in Abstimmung mit dem anderen Träger in der ARGE getroffen werden können. Die Letztentscheidungsmöglichkeit des zuständigen Leistungsträgers fehlt (vgl. ebd. Abs. 181 ff).

Selbst die von der ARGE erlassenen Verwaltungsakte und Widerspruchsbescheide lassen nicht erkennen, welche Leistung vom gesetzlich vorgeschriebenen Träger bewilligt oder abgelehnt wurde, noch gegen welchen Träger einer gesetzlich eindeutig zugeordneten Leistung Widerspruch erhoben werden kann. Das Konstrukt der Arbeitsgemeinschaft ordnet hier nicht zu. Die Leistungen werden demnach trotz geteilter Leistungsträgerschaft eigenverantwortlich aus einer Hand erbracht. Auch das entsprechende Personal beider

Leistungsträger wird in die ARGE eingebracht und verrichtet jeweils Tätigkeiten, die in die Aufgabenzuschreibung des jeweils anderen Leistungsträger fällt. So betreut ein kommunaler Mitarbeiter im Rahmen des Fallmanagements erwerbsfähige Hilfebedürftige, obwohl dies originäre Aufgabe der Agentur für Arbeit ist, im Gegenzug bearbeiten Mitarbeiter der Agenturen ALG II Anträge und bewilligen Kosten der Unterkunft, wobei letzteres eine kommunale Aufgabe ist (vgl. ebd. Abs. 178 f).

Das Bundesverfassungsgericht gab der Bundesregierung bis zum 31.12.2010 Zeit, die Betreuung der Empfänger von Hartz IV - Leistungen organisatorisch neu zu regeln. Dabei berücksichtigte es durchaus das Erfordernis einer durchgängigen Betreuung der betroffenen Hilfebedürftigen, indem der § 44b SGB II nicht für nichtig, sondern lediglich für verfassungswidrig erklärt wurde (vgl. BVerfG, 2 BVR 2433/04, 2007, Abs. 203-207).

Mittels dieser Appellentscheidung wurde der erforderlichen Umstrukturierung der Arbeitsgemeinschaften, die zwingend in eine verfassungskonforme Organisationsstruktur überführt werden müssen sowie der Neuorganisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende ein relativ langer Zeitraum mit dem Hinweis zugestanden, dass dies u. a. erforderlich sei, um die Ergebnisse der gesetzlich vorgesehenen Wirkungsforschung berücksichtigen zu können:

„Dem Gesetzgeber muss für eine Neuregelung, die das Ziel einer Bündelung des Vollzugs der Grundsicherung für Arbeitsuchende verfolgt, ein der Größe der Umstrukturierungsaufgabe angemessener Zeitraum belassen werden. Dabei muss ihm die Möglichkeit gegeben werden, die Erfahrungen der einheitlichen Aufgabenwahrnehmung in den so genannten Optionskommunen des § 6a SGB II und die Ergebnisse der gemäß § 6c SGB II vorgesehenen Wirkungsforschung zu den Auswirkungen der Neuregelung des Sozialgesetzbuchs - Zweites Buch - zu berücksichtigen“ (ebd. Abs. 210).

Um nachvollziehen zu können, wie es zu den Arbeitsgemeinschaften, dem höchstinstanzlichen Urteil zum § 44b des SGB II, der Verfassungswidrigkeit der Arbeitsgemeinschaften und somit dem erneuten Reformbedarf, der auch auf alle anderen bestehenden Umsetzungskonstellationen ausstrahlt überhaupt gekommen ist, ist es notwendig, die Entstehungsgeschichte des Gesetzes, seine Ziele und seine Änderungen in Auszügen zu betrachten:

3. Die Geschichte des SGB II und der verschiedenen Umsetzungskonstellationen

3.1 Der Reformbedarf und der Wille der Regierung: Der Gesetzesentwurf zum „Hartz IV-Gesetz“

Ausgangspunkt des Reformprozesses war die anhaltende Massenarbeitslosigkeit in der Bundesrepublik Deutschland, die die damalige Bundesregierung von SPD und Bündnis 90/Die Grünen unter Bundeskanzler Schröder abzubauen versprach. Die im Jahr 2002 begonnenen Arbeitsmarktreformen, die u. a. die im Februar 2002 eingesetzte „Hartz-Kommission" erarbeitete, führten zu einer grundlegenden Veränderung der Systeme der Sozialen Sicherung.

Das bis zum 31. Dezember 2004 bestehende Nebeneinander von „Hilfen zur Arbeit" nach dem SGB III einerseits und dem BSHG andererseits, einhergehend mit zwei staatlichen Transferleistungen für Arbeitslose (Arbeitslosenhilfe nach dem SGB III, Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG), ergänzt durch das Wohngeld (nach dem WoGG) war nach einhelliger Auffassung ineffizient, intransparent und wenig bürgerfreundlich (vgl. Hartz u. a. 2002, S. 125 ff).

Im Rahmen der Agenda 2010 legte die damalige Bundesregierung im September 2003 den Entwurf des SGB II schaffenden IV. Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vor (BT Drucks. 15/1516). Mittelpunkt der Gesetzesregelungen war die Zusammenlegung von Sozial- und Arbeitslosenhilfe zu einer einheitlichen Leistung, der Grundsicherung für Arbeitsuchende (Reformmodul 6 der Hartz-Kommission). Zur Verdeutlichung der Gründe (Reformbedarf) und der konkreten Reformziele folgt eine Konkretisierung in Auszügen:

Reformbedarf: Das Nebeneinander von zwei „Hilfen zur Arbeit“

Sowohl die Bundesagentur für Arbeit als auch die örtlichen Träger der Sozialhilfe mussten bis 31. Dezember 2004 Arbeitslosen bei der Suche nach einem Arbeits- oder Ausbildungsplatz helfen, die letzteren im Rahmen der Hilfe zum Lebensunterhalt. Das hatte oft ein „Hin- und Herschieben" von Arbeitslosen und jungen Menschen ohne Ausbildungsplatz zwischen den beteiligten Leitungsträgern zur Folge, an denen auch die in § 18 BSHG genannten „Kooperationsvereinbarungen" zwischen Trägern der Sozialhilfe und zuständigen Agenturen nichts Wesentliches änderte.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Reformbedarf der unterschiedlichen Transfersysteme Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe (In: Anzinger u. a. 2003, S. 10)

Reformziel: Hilfe zur Arbeit „aus einer Hand“

Ab 01. Januar 2005 sollte nur noch die Bundesagentur für Arbeit „Hilfe zur Arbeit" leisten; dies sollte nicht mehr eine Aufgabe (auch) der Sozialhilfeträger im Rahmen der Hilfe zum Lebensunterhalt sein.

Reformbedarf: Defizit beim „Fördern und Fordern“

Weder der Bundesagentur für Arbeit noch den örtlichen Sozialhilfeträgern stand ein Instrumentarium zur Verfügung, das geeignet gewesen wäre, den später zum Gesetz gewordenen Grundsatz des „Förderns und Forderns“ wirkungsvoll in die Realität umzusetzen. Eine individuelle Betreuung der Arbeitslosen war - bei der Vielfältigkeit der Aufgaben der Sachbearbeiter beider Leistungsträger - nicht möglich und Sanktionen gegen Arbeitsunwillige waren eher die Ausnahme als die Regel. In der Praxis hatte die Hilfe zur Arbeit selten Vorrang gegenüber steuerfinanzierten Transferleistungen. Andererseits erhielten junge Menschen bei der Suche nach einem Ausbildungsplatz keine ausreichende Unterstützung (vgl. Linhart u. a. 2004, Teil 1, S. 10).

Reformziel: Vorrang der Hilfe zur Arbeit gegenüber Transferleistungen

Der Bundesagentur für Arbeit sollte ein wirkungsvolleres Instrumentarium zur Verfügung gestellt werden, um den Vorrang der Hilfe zur Arbeit gegenüber den steuerfinanzierten Transferleistungen zu realisieren. Ziel war insbesondere die Einführung von „persönlichen Ansprechpartnern" in den Agenturen für Arbeit, von denen sich jeder um maximal 75 Arbeitslose individuell kümmern sollte. Die Arbeitslosen sollten verstärkt zur Mitwirkung bei der Suche nach einem Arbeitsplatz herangezogen werden können. Sie sollten verpflichtet werden, eine „Eingliederungsvereinbarung" abzuschließen. Arbeitsunwillige sollten zudem mit härteren Sanktionen zur Aufnahme einer Arbeit veranlasst werden und sich nicht mehr so leicht auf die Unzumutbarkeit einer angebotenen Arbeit berufen können. Der einzelne Arbeitslose hätte Arbeitsangebote auf dem „zweiten Arbeitsmarkt" mit geringerer Entlohnung ebenso anzunehmen wie die sogenannten „Mini-" und „Ein-Euro-Jobs". Der Grundsatz des Förderns und insbesondere des „Forderns" sollte zum Gesetz werden:

„ (1) Erwerbsfähige Hilfebedürftige und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen müssen alle Möglichkeiten zur Beendigung oder Verringerung ihrer Hilfebedürftigkeit ausschöpfen. Der erwerbsfähige Hilfebedürftige muss aktiv an allen Maßnahmen zu seiner Eingliederung in Arbeit mitwirken, insbesondere eine Eingliederungsvereinbarung abschließen. Wenn eine Erwerbstätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt in absehbarer Zeit nicht möglich ist, hat der erwerbsfähige Hilfebedürftige eine ihm angebotene zumutbare Arbeitsgelegenheit zu übernehmen.

(2) Erwerbsfähige Hilfebedürftige und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen haben in eigener Verantwortung alle Möglichkeiten zu nutzen, ihren Lebensunterhalt aus eigenen Mitteln und Kräften zu bestreiten. Erwerbsfähige Hilfebedürftige müssen ihre Arbeitskraft zur Beschaffung des Lebensunterhalts für sich und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen einsetzen" (Sozialgesetzbuch II, Kapitel 1 - Fördern und Fordern - § 2, Abs. 1 und 2: Grundsatz des Forderns).

Reformbedarf: Das Nebeneinander von drei Transferleistungen

Arbeitslose, die keine Arbeitslosenhilfe erhielten, mussten sich an das Sozialamt wenden, das Ihnen (bei Erfüllen der Voraussetzungen) Hilfe zum Lebensunterhalt und ggf. das pauschalierte Wohngeld gewährte. Häufig kam es auch vor, dass Arbeitslose Arbeitslosenhilfe in einer Höhe erhielten, die für die Deckung des notwendigen Lebensunterhaltes im Sinne von §12 BSHG nicht ausreichte. Diese Personen mussten sich wegen einer Aufstockung der Arbeitslosenhilfe bis zum sozialhilferechtlichen Bedarf ebenfalls an das Sozialamt wenden, das ihnen dann im Rahmen der „ergänzenden Hilfe zum Lebensunterhalt" möglicherweise auch das Wohngeld zu gewähren hatte. Sowohl gegenüber der Bundesagentur für Arbeit als auch gegenüber dem Sozialamt und der Wohngeldstelle musste ein solcher Hilfesuchender detaillierte Angaben zu seinen persönlichen und zu seinen Einkommens- und Vermögensverhältnissen auf umfangreichen Antragsformularen machen, wobei die geforderten Angaben oft dieselben waren. Die drei Leistungsträger hatten sich dann mit der Geltendmachung von Erstattungsansprüchen zu beschäftigen, was oft zwangsläufig in juristische Akrobatik ausartete und in der Folge in schöner Regelmäßigkeit die Verwaltungs- und Sozialgerichte beschäftigte (vgl. Linhart u. a. 2004, Teil 1, S. 10 f.).

Reformziel: Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe, Ausschluss von Wohngeld

Nur noch eine Transferleistung

Um das Nebeneinander von zwei steuerfinanzierten staatlichen Fürsorgeleistungen zur Abdeckung ein und desselben Bedarfs von Arbeitslosen zu beenden, sollten Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zusammengeführt werden. Arbeitslose sollten, wenn sie bestimmte Voraussetzungen erfüllten, zur Sicherung ihres Lebensunterhalts das „Arbeitslosengeld II" als eine neue Art von steuerfinanzierter Transferleistung erhalten. Leistungsberechtigt sollten alle „erwerbsfähigen Hilfebedürftigen" sein. Das sind die Arbeitslosen, denen bis zum 31. Dezember 2004 Arbeitslosenhilfe nach dem SGB III zustand sowie die bisherigen, erwerbsfähigen Empfänger der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG, später SGB XII (vgl. BMGS/BW, Ausgabe 2005, Teil 12, S. 617).

Ausschluss von Wohngeld

Sowohl die Empfänger des Arbeitslosengeldes II als auch die Empfänger von Hilfe zum Lebensunterhalt im Rahmen der Sozialhilfe sollten keinen Anspruch auf Wohngeld mehr haben. Die Unterkunftskosten sollten von der jeweiligen Transferleistung gedeckt werden. Für die Leistungsträger sollte der Wegfall des Wohngelds mit einer Verwaltungsvereinfachung verbunden sein (vgl. ebd., Teil 20, S. 825 ff).

Reformbedarf: Die unterschiedliche Höhe von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe

Da sich die Höhe der Arbeitslosenhilfe bisher prozentual am letzten Nettoeinkommen des Arbeitslosen orientierte, war die Arbeitslosenhilfe in vielen Fällen erheblich höher als die Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG. Diese

Differenz war eigentlich nicht gerechtfertigt, denn bei beiden Hilfen handelte es sich um beitragsunabhängige, steuerfinanzierte Transferleistungen, die bei der Arbeitslosenhilfe aus Steuermitteln des Bundes und bei der Sozialhilfe aus den allgemeinen Haushaltsmitteln der Kommunen aufgebracht wurden.

Reformziel: Orientierung der Leistungshöhe an der Sozialhilfe

Gleichartigkeit der Transferleistungen

Die neue Transferleistung „Arbeitslosengeld II" (ALG II) sollte sich als subsidiäre, steuerfinanzierte und bedürftigkeitsorientierte Fürsorgeleistung in der Sache von der Sozialhilfe nicht mehr unterscheiden. Bei angestrebter gleicher Qualität der Leistungen gab es für eine unterschiedliche Quantität des ALG II und der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG (später SGB XII) keine Rechtfertigung mehr. Gleiches galt für die Orientierung an der Dauer der früheren Erwerbstätigkeit bzw. der Höhe des letzten Arbeitslohnes.

Bedürftigkeitsabhängigkeit des „Arbeitslosengeldes II"

ALG II sollte nur der beanspruchen können, der seinen notwendigen Lebensunterhalt nicht oder nicht ausreichend aus eigenen Kräften oder Mitteln beschaffen kann. Es mussten gesetzliche Regelungen getroffen werden, wonach

u. a. etwaiges Einkommen oder Vermögen des Arbeitslosen angerechnet oder die Bedürftigkeit verneint werden sollte, wenn der Arbeitslose mit einer gut verdienenden oder vermögenden Person in einer so genannten „Bedarfsgemeinschaft" lebt. Auch sollte bei Ablehnung eines Arbeitsangebots das ALG II gekürzt werden oder - bei Jugendlichen unter 25 Jahren - ganz wegfallen dürfen.

Der Gesichtspunkt der Gerechtigkeit

Die Absenkung der früheren Arbeitslosenhilfe auf „Sozialhilfeniveau" und die Bedürftigkeitsabhängigkeit sollte dem Gerechtigkeitsgedanken Rechnung tragen. Als ungerecht galt zum einen, dass ein gering verdienender, aber Steuern zahlender Arbeitnehmer u. U. weniger verdiente als jemand, der von einer Transferleistung lebte (die frühere Arbeitslosenhilfe brachte bei 53-57% des letzten Nettolohns oft mehr ein als Arbeit), und zum anderen, dass der Geringverdiener mit seinen Steuern den Lebensunterhalt von Arbeitslosen sicherstellen musste, die über Einkommen und Vermögen verfügten oder mit gut verdienenden oder vermögenden Partnern in einer Bedarfsgemeinschaft lebten (vgl. Linhart u. a. 2004, Teil 1, S. 14 f).

Sozialgeld

Ein weiteres Reformziel in diesem Zusammenhang war es, für nicht erwerbsfähige Angehörige, die mit erwerbsfähigen Hilfebedürftigen in Bedarfsgemeinschaft leben, ebenfalls Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts vorzusehen, die nicht vom Begriff des Arbeitslosengeldes II erfasst, sondern als „Sozialgeld" bezeichnet werden sollten, zwar eine ebenfalls steuerfinanzierte Transferleistung wie die Sozialhilfe, aber keine Leistung im Rahmen der Sozialhilfe (des späteren SGB XII; - vgl. Linhart u. a. 2004, Teil 1, S. 15).

Reformbedarf: Die übermäßige Belastung der Kommunen

Auf Grund der allgemeinen wirtschaftlichen Stagnation und der hohen Arbeitslosenzahl mussten die kreisfreien Städte, die Landkreise, sowie der Bund bis zum 31. Dezember 2004 verstärkt die entstehenden Lasten tragen. Dies galt sowohl für die laufenden und einmaligen Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt an Arbeitslose, die weder Arbeitslosengeld noch Arbeitslosenhilfe erhielten als auch für die Kosten der Hilfe zur Arbeit im Rahmen der Hilfe zum Lebensunterhalt. Die Kommunen gerieten dadurch in eine kaum noch hinnehmbare finanzielle Not (vgl. Linhart u. a. 2004, Teil 1, S. 11 f).

Reformziel: Entlastung der Kommunen

Grundsatz: Verlagerung von Leistungspflichten

Zur Entlastung der finanziell Not leidenden Kommunen sollte künftig nur noch die (damalige) Bundesanstalt für Arbeit den „erwerbsfähigen Hilfebedürftigen" bei der Suche nach einem Arbeitsplatz helfen und ihnen und ihren Bedarfsgemeinschaften Geldleistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes gewähren, was gleichzeitig naturgemäß mit einer höheren Belastung der Bundesanstalt (und damit des Bundes) einhergehen musste. Im Gesetzesentwurf von September 2003 war zudem vorgesehen, dass der Bund alle Aufwendungen der Grundsicherung für Arbeitssuchende, also z. B. auch die Kosten für Unterkunft und Heizung, Schuldner- oder Suchtberatung etc. tragen und somit die Kommunen erheblich entlasten sollte (vgl. § 46 SGB II, Stand Sept. 2003 in BT Drucks. 15/1516).

Effizienzgewinne

Über die Entlastung der Kommune hinaus wurden allgemeine Effizienzgewinne von jährlich etwa 4,2 Mrd. € durch die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe erwartet:

„(...) wurde darauf hingewiesen, dass bei der Berechnung der finanziellen Auswirkungen auch Einsparungen zu berücksichtigen sind, die aus einer effizienteren Ausgestaltung des neuen Leistungssystems resultieren unter der Bedingung, dass intensivere Betreuung erwerbsfähiger Leistungsberechtigter stattfindet. (. ) ermöglicht eine Erhöhung der Personalausgaben der neuen Leistung um 760 Mio. € im Rahmen des Stufenmodells ein Verhältnis von Betreuern zu Hilfebedürftigen von 1:75 im Front-Office. Es wurde empirische Evidenz dafür angeführt, dass eine derart dichte Betreuung ein dauerhaftes Absinken der Zahl der Hilfebedürftigen um 15 % (Effizienzgewinne) zur Folge hätte. Die finanziellen Folgen des Stufenmodells unter Berücksichtigung der Mehrausgaben bei Personal/Verwaltung einerseits und der damit verbundenen Effizienzgewinne andererseits werden in Tabelle 10 dargestellt. Die gesamtwirtschaftlichen Einsparungen belaufen sich auf 4,2 Mrd. € jährlich. Mittelfristig sind darüber hinaus aufgrund der geschilderten Effizienzgewinne Einsparungen bei Personal/Verwaltung möglich" (Anzinger u. a. 2003, S. 36).

Reformbedarf: Die einmaligen Leistungen der Sozialhilfe

Die Gewährung einmaliger Leistungen im Sinne von § 21 Abs. 1 a BSHG war oft mit einem gewaltigen Verwaltungsaufwand verbunden; die Auseinandersetzung über das „Ob" sowie die Form und die Höhe der Leistungen beschäftigten oft jahrelang Behörden und Gerichte. Die Pauschalierung dieser Leistung erleichterte den Gesetzesvollzug zwar, war jedoch nur mit dem Einverständnis des Hilfeempfängers möglich (vgl. Linhart u. a. 2004, Teil 1, S. 12).

Reformziel: Pauschalierung im Sozialhilferecht

Mit der Pauschalierung der einmaligen Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt und ihre Einbeziehung in den Regelsatz sollten detaillierte Bedarfsprüfungen und Einzelfallentscheidungen überflüssig gemacht und Auseinandersetzungen, z. B. Widerspruchs- und Gerichtsverfahren, vermieden werden.

Zusammengefasst bestanden die Ziele des Gesetzgebers in diesem ersten Entwurf darin, die Hilfen für alle erwerbsfähigen Hilfebedürftigen künftig aus einer Hand und unter einem Dach, nämlich dem der (damaligen) Bundesanstalt für Arbeit zu erbringen. Die Arbeitslosigkeit sollte signifikant sinken, öffentliche Mittel sollten durch Absenken der Leistungen auf das Niveau der Sozialhilfe eingespart, weitere erhebliche Effizienzgewinne erzielt und die Kommunen entlastet werden. Der erwerbsfähige Hilfebedürftige sollte gefordert aber auch „gefördert" werden, er sollte ferner von kunden- bzw. bürgerfreundlicheren, wesentlich vereinfachten Verfahren profitieren, einen Fallmanager oder persönlichen Ansprechpartner für alle Belange haben und Gerechtigkeit erfahren.

3.2 Modifikationen des Gesetzes bis zur Verabschiedung

Die geplante Zuständigkeit der Bundesagentur für Arbeit rief bei der damaligen Opposition aus CDU/CSU und FDP Protest hervor, da sie davon ausging, dass die Kommunen eher die geeigneten Träger für die Betreuung der Langzeitarbeitslosen seien. Die Zuweisung aller Vermittlungs-, Beratungs- und Leistungsaufgaben an die Kommunen sei unabdingbare Voraussetzung für ein effektives Hilfesystem (vgl. BT Drucks. 15/1523, S. 63). Ein ergänzender Grundgesetzartikel (106b) sollte nach dem Willen der Opposition die finanzielle Verteilung regeln. Die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende sollte durch den Bund den Ländern erstattet werden, die wiederum ihrerseits verpflichtet werden sollten, diese Erstattung an die Kommunen bzw. kreisfreien Städte als zuständige Träger weiter zu geben (vgl. BT Drucks. 15/1527).

Diese Regelungen waren identisch mit im Bundesrat eingebrachten Entwürfen aus dem Land Hessen (Existenzgrundlagengesetz).

Der Bundestag nahm den Gesetzesentwurf der Mehrheitsfraktion an, die Bundesratsmehrheit verlangte jedoch die Einberufung des Vermittlungsausschusses, um die von ihnen priorisierte Zuständigkeit der Kommunen durchzusetzen.

Vermittlungsausschuss: Arbeitsgemeinschaften (ARGEn)

Bereits beim Gesetzgebungsverfahren hatten sich wesentliche Unterschiede in der Sicht der Zuständigkeit für SGB II Leistungen gezeigt. Gewollt vom Gesetzgeber und allen Fraktionen war die Einheitlichkeit der Trägerschaft, also das Erbringen aller wesentlichen Leistungen aus einer Hand. Die Opposition sah in der kommunalen Trägerschaft die beste Form der Betreuung der zumindest zum Teil aus der Sozialhilfe bestehenden Klientel, die bereits über viele Jahre hinweg, zum Beispiel bei der Hilfe zur Arbeit nach dem BSHG, richtig und engmaschig betreut worden war.

Die Regierungsparteien sahen die Kompetenz zur Vermittlung von SGB II- Kunden bei der Bundesbehörde Agentur für Arbeit, da nur dort überregional und über die Kreisgrenzen hinaus ein effektiver und überregionaler Arbeitsmarktausgleich erreicht werden könne. Zur einheitlichen Ausführung der Gesetze eigne sich eine Bundesinstitution ebenfalls eher als viele Kommunen mit unterschiedlichen Entscheidungspraxen oder die jeweils zuständigen Bundesländer, die ihre Eigenständigkeit als hohes Gut betrachteten und damit die Gefahr, grundsätzlich Gleiches nicht gleich zu behandeln, erhöhen würden.

Mit der im Vermittlungsausschuss erarbeiteten Kompromisslösung (vgl. BT Drucks. 15/2259) wurde dem Gebot der einheitlichen Trägerschaft eine harsche Absage erteilt:

Die Kreise und kreisfreien Städte sollten für die Suchtberatung, psychosoziale Beratung, die Betreuung von Kindern und die Pflege von Angehörigen, die Leistungen für Unterkunft und Heizung und deren Erstausstattung sowie für Erstausstattung für Bekleidung und mehrtägige Klassenfahrten zuständig werden. Die Agenturen für Arbeit dagegen sollten für die Grundsicherungsleistungen Arbeitslosengeld II, die Unterhaltsheranziehung und alle Leistungen, die mit der Beratung, Betreuung, Vermittlung und Qualifizierung von Erwerbsfähigen Hilfebedürftigen in Verbindung stehen, die Verantwortung tragen (§ 6 Abs. 1 SGB II - E). Es sollten gemäß § 44 b SGB II - E Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) gebildet werden, in denen Mitarbeiter der Agenturen und kommunale Mitarbeiter gemeinsam alle Leistungen des SGB II erbringen sollten - ein Ansatz, der von Beginn an mit verfassungsrechtlichen Bedenken verknüpft war.

Im Bundestag wurde die Beschlussempfehlung angenommen, der Bundesrat stimmte dem Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt zu; es wurde am 29.12.2003 verkündet (Bundesgesetzblatt 2003, I, Nr.66, S. 2954) und trat am 01.01.2004 in Kraft, löste die Frage einer optionalen Trägerschaft der Kommunen jedoch nicht. Ein weiteres Gesetzgebungsverfahren erschien deshalb notwendig:

Kommunales Optionsgesetz: 69 Kommunen erproben Trägerschaft

Die Regierungsfraktionen brachten den Entwurf eines kommunalen Optionsgesetzes ein, das wiederum auf Verlangen des Bundesrates den Weg über den Vermittlungsausschuss nehmen musste. Diesmal wurden die Ausgestaltung der Option und die befürchteten finanziellen Mehrbelastungen der Kommunen bemängelt.

Den Empfehlungen des Vermittlungsausschusses wurde insofern Rechnung getragen, als die Kommunen eine jährliche Entlastung für die Leistungen für Unterkunft und Heizung von 2,5 Mrd. Euro erhalten sollten und die alleinige Trägerschaft von bundesweit 69 Kommunen im Rahmen einer Experimentierklausel ermöglicht wurde (§ 6a SGB II - E). Das kommunale Optionsgesetz wurde im Bundestag am 02.07.2004 verabschiedet und den Kommunen bis zum 15. September 2004 die Möglichkeit eröffnet, die Option „zu ziehen", also

Anträge auf Zulassung zur kommunalen Option zu stellen, die nach Zulassung der Landesbehörde ab 01.01.2005, des Datums der endgültigen Umsetzung des SGB II, dann für einen Zeitraum von sechs Jahren wahrgenommen (und evaluiert) werden sollte (vgl. Bundesgesetzblatt 2004, I, Nr. 41).

Auch im derzeit gültigen SGB II (Stand April 2008) sind nach wie vor nur zwei Organisationsformen, nämlich die „Arbeitsgemeinschaften" (ARGEn) und die „zugelassenen kommunalen Träger" (zkT) als Leistungsträger des SGB II vorgesehen. Die Experimentierklausel besagt u. a. in ihrem ersten Absatz:

„ 1) Zur Weiterentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchende sollen an Stelle der Agenturen für Arbeit als Träger der Leistung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 im Wege der Erprobung kommunale Träger im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 zugelassen werden können. Die Erprobung ist insbesondere auf alternative Modelle der Eingliederung von Arbeitsuchenden im Wettbewerb zu den Eingliederungsmaßnahmen der Agenturen für Arbeit ausgerichtet“ (§ 6a SGB II Abs. 1).

Auch hier ist - wie im Übrigen an allen entsprechenden Stellen des Gesetzbuches - von einer einheitlichen Trägerschaft entweder der ARGEn oder (an deren Stelle) der zkT die Rede, die in einem Wettbewerb miteinander verglichen werden sollen. § 6c beinhaltet u. a., dass das Ministerium für Arbeit und Soziales eine Wirkungsforschung betreiben und über die Erfahrungen beider Modelle bis zum 31.12.2008 berichten solle.

Das dritte Modell: getrennte Trägerschaft (gAw)

Vom Gesetz nicht vorgesehen und dort auch nicht aufgeführt, entwickelte sich in einigen Kreisen die zunächst als „Betriebsunfall" geltende „Aufgabenwahrnehmung in getrennter Trägerschaft (gAw): Konnten sich Agenturen und Kommunen vor Ort nicht zur engen Zusammenarbeit in einer ARGE entscheiden, so verrichten sie ihre Arbeit seitdem in getrennter Aufgabenwahrnehmung, jeder also für seine ihm per Gesetz zugeschriebenen Aufgaben selbst.

Da im SGB II zwar die Bildung einer ARGE verpflichtend vorgeschrieben, aber keine Folgen oder gar Sanktionen bei Nicht-Bildung der ARGE benannt sind, musste diese dritte Verwaltungsform „geduldet" werden und wurde in der ersten Zeit offiziell als „in Gründung befindliche ARGE" betituliert. Da deren Zahl jedoch im Laufe der Zeit zunahm und sich einige ARGEn sogar zugunsten einer getrennten Aufgabenwahrnehmung wieder auflösten, wurden sie teilweise in den Evaluierungsprozess im Rahmen der Wirkungsforschung einbezogen und sollten nach Verkündung des Verfassungsgerichtsurteils noch weiter an Bedeutung gewinnen.

Heute: Drei Verwaltungsformen zur Umsetzung des SGB II

Auf Grund der o. g. Entwicklungen gewährleisten aktuell 23 (anfangs 19) Aufgabenwahrnehmungen unter getrennter Trägerschaft der Arbeitsagenturen und Kommungen (gAw), 347 ARGEn mit gemeinsamer Aufgabenwahrnehmung und 69 zugelassene Optionskommunen (zkT) mit alleiniger Aufgabenwahrnehmung an Stelle einer Arbeitsgemeinschaft in der Bundesrepublik Deutschland die Durchführung des Sozialgesetzbuches II, obwohl die gesetzlichen Aufgaben lediglich der BA und den Kommunen als Grundsicherungsträgern zugeschrieben sind (Verteilung der Trägerformen über die Bundesrepublik: Anhang I).

Welche Leistungen im Einzelnen welchem Grundsicherungsträger obliegen, soll der folgende Abschnitt verdeutlichen:

Aufgaben der jeweiligen Grundsicherungsträger:

Aufgaben der Agentur für Arbeit im Rahmen der Gewährung von passiven Leistungen (Regelleistungen):

Bearbeitung und Auszahlung des Arbeitslosengeldes II für erwerbsfähige Hilfebedürftige (§ 19 SGB II),

Bearbeitung und Auszahlung des Sozialgeldes für nicht erwerbsfähige Hilfebedürftige, wenn sie mit einem eHb in einer Bedarfsgemeinschaft leben (§ 28 SGB II),

Leistungen für Mehrbedarfe (für Schwangere, Behinderte und für medizinisch begründete Mehrbedarfe, z. B. Diabetes),

Befristete Zuschläge nach dem Bezug von Arbeitslosengeld nach dem SGB III (§ 24 SGB II),

Zuschüsse zu Beiträgen bei Befreiung von der Versicherungspflicht (Sozialversicherungsbeiträge ohne Beiträge zur Arbeitslosenversicherung - § 26 SGB II),

Aufstockende Leistungen bei Hilfebedürftigkeit.

Zuständigkeit der Agentur für Arbeit für Leistungen zur Eingliederung in Arbeit (aktive Leistungen):

Vermittlung von Arbeits- und Ausbildungssuchenden in Arbeit oder Ausbildung, Unterbreitung von Bewerberangeboten an Arbeitgeber zum Zwecke der Vermittlung (§ 35 SGB III).

Ferner kann sie

Jugendlichen und Erwachsenen Berufsberatung und Arbeitgebern Arbeitsmarktberatung anbieten (§§ 29 - 40 SGB III),

Leistungen zur Unterstützung der Beratung und Vermittlung, z. B. Reisekosten zur Vorstellung bei einem Arbeitgeber (§§ 45 - 46 SGB III) gewähren,

zur Verbesserung der Vermittlungsaussichten (Trainingsmaßnahmen zur Eignungsfeststellung/Kinderbetreuungskosten - §§ 48 -55) beitragen,

die berufliche Weiterbildung fördern (Weiterbildungskosten etc.) §§ 77

- 87 SGB III

Unterstützung bei der Berufsausbildung §§ 240 ff SGB III (ohne BAB) leisten und

beschäftigungsbegleitende Hilfen und Beschäftigung schaffende Maßnahmen wie Arbeitsgelegenheiten (§ 16 SGB II) gewähren, z. B. Eingliederungszuschüsse, Beschäftigungszuschuss und Förderung der Selbständigkeit.

Eine Besonderheit hierbei stellt die „Sonstige weitere Leistung“ dar, die nach § 16 Abs. 2 Satz 1 SGB II dann gewährt werden kann, wenn die gesetzlich geregelten Instrumente keine Fördermöglichkeit hergeben.

Die Aufgaben der Kommune im Rahmen der passiven Leistungen (Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts in kommunaler Zuständigkeit)

Leistungen für Unterkunft und Heizung (§ 22 SGB II)

Leistungen für Erstausstattung der Wohnung, Erstausstattung für Bekleidung und Leistungen für mehrtägige Klassenfahrten (§ 23 Abs.3 SGB II)

Aktive Leistungen, die der jeweiligen Kommune nach § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 - 4 SGB II zugeschrieben sind:

Schuldnerberatung

Psychosoziale Beratung

Suchtberatung

Diese aktiven Leistungen der Kommune sollen verhindern, dass die Eingliederung an Schwierigkeiten scheitert, die in der allgemeinen Lebensführung ihren Grund haben.

Im Falle der Zulassung als kommunaler Grundsicherungsträger übernimmt der zugelassene kommunale Träger im Rahmen des Experiments auch die der Agentur für Arbeit zugeschriebenen passiven Leistungen sowie die Betreuung und Eingliederung der Arbeitsuchenden.

Zusammengefasst musste der Gesetzgeber seinen ursprünglichen Willen, nämlich alle Leistungen aus einer Hand zu gewähren, zu Gunsten politischer Kompromisse weitgehend aufgegeben. Zu der Tatsache, dass in einigen Umsetzungsmodellen die Leistungen definitiv nicht aus einer Hand gewährt werden, gibt es drei unterschiedliche Verwaltungsformen, sodass der Bürger sich darauf einstellen muss, nach Überschreitung einer Kreisgrenze (beispielsweise bei einem Umzug) eine völlig andere Organisation vorzufinden, die seinen Grundsicherungsantrag bearbeitet, ihn betreut und in Arbeit vermittelt.

Gleichzeitig wurde mit den §§ 6a (1), 6c und 55 SGB II ein Wettbewerb zwischen den Trägermodellen ARGE und zkT eröffnet und im Gesetz implementiert.

Aus Sicht der Verfasser beinhaltet die gesetzliche Implementierung der Wirkungsforschung, auf die im Urteil des Bundesverfassungsgerichts noch einmal deutlich hingewiesen wurde, implizit die Chance, sowohl inhaltliche Webfehler des Gesetzes als auch fragwürdige Organisationsentscheidungen zu überdenken und zu korrigieren. Zwar ist das Reformvorhaben, mehrere Transferleistungen zu bündeln erreicht; angesichts der „vielen Hände" der zwei Grundsicherungsträger und drei Organisationsformen, die die gesetzlichen Leistungen in einem Jobcenter, einer ARGE, einer Agentur für Arbeit, bei der kommunalen Vermittlungsstelle oder beim Amt für „Hilfe zur Arbeit" erbringen, erschien bereits vor der Urteilsverkündung Handlungsdruck, der sich durch die Erklärung der ARGEn als nicht verfassungskonform noch verschärft hat. Es genügt nun nicht mehr, das „bessere Modell" zu finden: durch die „Disqualifizierung" des Hauptakteurs sind neue Ansätze gefragt.

3.3 Der politische Weg: Neue Modelle seit dem Verfassungsgerichtsurteil vom 20.12.2007

3.3.1 Das kooperative Jobcenter (KJC) - BMAS/BA

Das kooperative Jobcenter (KJC), Vorschlag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales in Zusammenarbeit mit der Bundesagentur für Arbeit kann als Weiterentwicklung des Modells der getrennten Aufgabenwahrnehmung beschrieben werden, welche das BMAS noch am Tag der Urteilsverkündung des Bundesverfassungsgerichts unter dem Titel „So geht es auch“ als erfolgreiches Modell, mit dem Beispiel der gAw Ravensburg an erster Stelle, in seiner Presseerklärung beschrieb (vgl. BMAS 2007).

Es zielt auf die verfassungskonforme Umgestaltung der ARGEn hin, bei der

- wie in der getrennten Trägerschaft - die gesetzlichen Aufgaben wie auch das Personal eindeutig beim jeweiligen Grundsicherungsträger verbleiben. Kommunale Mitarbeiter, die in der ARGE Bundesaufgaben, wie zum Beispiel Fallmanagement oder Leistungsbearbeitung wahrnehmen, hätten freiwillig die Möglichkeit, unter Wahrung ihrer Besitzstände zur Bundesagentur für Arbeit als neuem Dienstherren zu wechseln (vgl. Scheele & Weise 2008a, 2008b).

Die in der politischen Auseinandersetzung wesentlichste Kritik an diesem Modell ist die untergeordnete Rolle der Kommunen, die lediglich für Kosten der Unterkunft und flankierende Maßnahmen zuständig wären und damit keinen Einfluss auf die regional zu gestaltende Arbeitsmarkpolitik hätten. Der damit befürchteten Einführung der Bundesverwaltung durch die Hintertür, indem die BA-gesteuerten Aktivierungs- und Integrationsstrategien eng entlang der Interessen des Bundes verwirklicht werden, versucht die Idee des KJC dadurch zu begegnen, dass freiwillige Kooperationsvereinbarungen der Grundsicherungsträger die partnerschaftliche Zusammenarbeit vor Ort regeln sollen.

Auf eine nicht zu unterschätzende Problematik dieser Umsetzungsvariante sei von Seiten der Verfasser hingewiesen: Tragende Säule des KJC ist das Zustandekommen freiwilliger Kooperationsvereinbarungen. Diese hängen jedoch von der Kooperationswilligkeit und -fähigkeit der beteiligten Partner ab. Langwierige Verhandlungen bei der Gründung von ARGEn und die im Laufe der Zeit erfolgten vier Kündigungen von ARGE-Verträgen zeigen die Gefahr auf, dass unter neuen Bedingungen und ohne fehlenden Einigungszwang völlig offen bleibt, ob es zu der angestrebten gemeinsam inhaltlichen Ausrichtung der Arbeit tatsachlich kommen würde.

3.3.2 Zentrum für Arbeit - Deutscher Städte- und Gemeindebund

Einen interessanten Ansatz der Neuordnung der Arbeitsverwaltung nach dem SGB II erläutert Albert von Mutius in seinem Rechts- und verwaltungswissenschaftlichen Gutachten vom April 2008, das vom Deutschen Städte- und Gemeindebund in Auftrag gegeben wurde. Er zeigt eine, auch unter den herrschenden politischen Mehrheitsverhältnissen realisierbare Lösung auf, die die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts berücksichtigt:

[...]