Das Souveränitätsparadoxon des State-Building

1. Einleitung

Nachdem eine am 29. Februar und 1. März 1992 stattgefundene Volksabstimmung die Unabhängigkeitsbestrebungen der jugoslawischen Teilrepublik Bosnien und Herzegowina unterstrich, die den endgültigen Verfall des Vielvölkerstaats Jugoslawien nach sich gezogen hätte, eskalierte Anfang April die Gewalt.^[1] Die ethnischen Probleme des Vielvölkerstaats führten zu einem der blutigsten und längsten Kriege in Europa nach 1945. Der Bosnienkrieg war geprägt von Hunger, Vergewaltigung und Vertreibung.^[2] Mit Anerkennung des unabhängigen Staates Bosnien und Herzegowina am 14. Dezember 1995 im Abkommen von Dayton endete der Konflikt zwischen den beteiligten Ethnien und Staaten. Dabei beinhaltet dieses Abkommen gleichzeitig die Verfassung des aus zwei Entitäten, der Föderation Bosnien und Herzegowina und der Republik Srpska, zusammengesetzten Bundesstaates.^[3]

Um nach den mörderischen Auseinandersetzungen ein gewaltloses Miteinander der verschiedenen Ethnien und einen nachhaltigen Frieden in dem jungen Staat zu gewährleisten, wurden zentrale staatliche Aufgaben auf internationale Organisationen übertragen. Nach den Jahren der Zerstörung während des Krieges waren die staatlichen Strukturen von sich aus nicht mehr fähig dies zu leisten. Zudem gab es kaum Erfahrungen mit dem Funktionieren staatlicher Strukturen. Bosnien und Herzegowina war seit 1945 eine Teilrepublik der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien mit begrenzten staatlichen Rechten gewesen. Mit Hilfe von Maßnahmen des „State-Buildings“ wurde versucht zu gewährleisten, dass der junge Staat mittelfristig den Schutz der Bevölkerung eigenständig garantieren könne. In dem State-Building-Prozess durch die internationale Gemeinschaft, der sich hauptsächlich auf das Instrument der Übergangsverwaltung stützte, wurde versucht, in dem aus verschiedenen ethnischen Akteuren bestehenden Spannungsfeld dahingehend zu vermitteln, dass ein funktionierender und souveräner Staat entstünde, um dem Hauptanspruch des Prozesses, der Staatsbildung, gerecht zu werden. Um dieses leisten zu können, gingen die beteiligten Organisationen wohl den Widerspruch ein, einen souveränen Staat unter Einschränkung der Souveränität zu entwickeln.

Auf Grund der geringen Fortschritte bei der Ausbildung stabiler staatlicher Strukturen wurde der Hohe Repräsentant, der zunächst nur als zentrale Koordinationsinstanz vorgesehen war,^[4] zur entscheidenden Position im bosnischen Staatsapparat. Er bekam ab 1997 weitreichende exekutive und legislative Vollmachten und sollte durch diese den Staatsbildungsprozess vorantreiben. Dies könnte als eine Verletzung der Souveränität des Staates Bosnien und Herzegowina angesehen werden. Ob dem wirklich so ist, soll in dieser Hausarbeit überprüft werden. Dabei soll versucht werden, die Forschungsfrage „Schränkt die Position des Hohen Repräsentanten die Souveränität des Staates Bosnien und Herzegowina ein?“ umfassend zu beantworten. Zunächst muss dafür der Begriff „State-Building“ und die, sich aus diesem ergebenden, Begriffe „Staat“ und „Souveränität“ geklärt werden. Dabei ist besonders die Souveränitätsdebatte von zentraler Bedeutung. Schließlich sollen im zweiten Teil die Kriterien für Einschränkungen der Souveränität eines Staates durch State-Building auf die empirischen Gegebenheiten des gewählten Fallbeispiels angewendet werden.

State-Building ist zu einem zentralen Instrument der westlichen Politik geworden, um den staatlichen Verfalls- und Degenerierungsprozessen entgegenzuwirken. Der innere Widerspruch der eingeschränkten Souveränität ist dabei in der deutschen Diskussion durchaus bekannt, er findet sich zum Beispiel bei Eliasberg^[5], Schoch^[6] und Stütz^[7]. Bei Eliasberg wird am Beispiel Afghanistans, mit verstärktem Blick auf die Einschränkung der Demokratie durch internationale Verwaltung, eine ähnliche Diskussion wie in dieser Hausarbeit geführt. Die Einschränkung der Souveränität steht bei den meisten Autoren jedoch nicht im Vordergrund, deswegen bietet sich das Thema mit dem gewählten repräsentativen Fallbeispiel an, um die Thematik näher zu beleuchten und vorhandene Problematiken zu analysieren.

2. Durch State-Building zum souveränen Staat und der darin inhärente Widerspruch

2.1. Der Staat

In Krisen der Staatlichkeit, zum Beispiel während oder nach innerstaatlichen Kriegen, wird deutlich, wie wichtig das Konstrukt Staat ist. Ihm kommt als wesentliche Aufgabe zu, das Überleben der Gesellschaft zu sichern. Dies leistet er, indem er die Bevölkerung vor Bedrohungen von außen schützt und im Innereren den Frieden sichert.^[8] Ohne diese grundlegende Funktion werden alle weiteren staatlichen Funktionen, wie die ökonomische, die soziale und die kulturelle,^[9] unerheblich. Ein staatliches Konzept, das die Bevölkerung und deren Schutz nicht ins Zentrum stellt, ist nicht praktikabel. Nachdem die Wichtigkeit des staatlichen Funktionierens verdeutlicht wurde, muss geklärt werden, was der Staat überhaupt ist.

Festgehalten werden kann, dass der Begriff Staat eine menschliche Organisationsform ist, das Konstrukt einer politischen Ordnung. Diese Organisationsform wird nach Jellineks Drei-Elemente-Lehre^[10] durch das Staatsgebiet, das Staatsvolk und die Staatsgewalt charakterisiert. Alle drei sind nur in Beziehung zueinander zu verstehen und nur in Beziehung zueinander vorhanden. Das Staatsgebiet ist eine territoriale Abgrenzung, die verdeutlichen soll, dass jede andere staatliche Macht auf diesem Gebiet negiert wird. Der Begriff beschreibt „das Land, auf welchem der staatliche Verband sich erhebt.“^[11] Allein das Staatsvolk hat in diesem Staatsgebiet die Staatsmacht inne. Das Staatsvolk entsteht dabei durch den subjektiven Willen der Staatsangehörigen ein solches zu sein. Es ist gleichzeitig Subjekt und Objekt der Staatsgewalt.^[12] Einerseits muss es, nach demokratischem Verständnis, Träger der Staatsgewalt sein und hat damit einhergehende Rechte, andererseits ist es in der Herrschaftsbeziehung der Staatsgewalt Untertan.^[13] Die Staatsgewalt ist das wesentliche Element des konstituierten Staates. Sie ist das organisatorische Element, welches die beiden natürlichen Elemente des Staats, Volk und Gebiet, zu einer Wirkungseinheit zusammenfasst.^[14] Staatsgewalt bezeichnet dabei eine in einer Organisation konzentrierte ursprüngliche und unwiderstehliche Herrschaftsgewalt. Deshalb ist für sie essentiell, dass sie effektiv ist, auf Dauer angelegt ist und in einer gewissen Ordnung,^[15] daher durch Institutionen, vorhanden ist. Da sie sich auf Volk und Gebiet bezieht ist sie völkerrechtlich „Personalhoheit und Gebietshoheit“^[16].

2.2. Souveränität

„Der Staat […] ist eine souveräne Gebietskörperschaft.“^[17] In dem Satz des Staatsrechtlers Carl Schmidt zeigt sich, dass Souveränität, wenn auch nicht konstituierendes Merkmal des Staates nach der Drei-Elemente-Lehre ist, diese mit ihm jedoch einhergehend ist. Souveränität ist kein viertes Staatsmerkmal, sondern eine Eigenschaft des Staates. Wohl die wichtigste und die einzige, die allen modernen Staaten anheim ist. Sie allein macht aus einem besiedelten Landstrich ein Subjekt mit eigenem politischem Willen und den Mitteln, diesem Willen Geltung zu verschaffen. Souveränität ist dabei nicht gleichzusetzen mit Staatsgewalt, denn Souveränität ist die Unabhängigkeit einer Staatsgewalt von einer außerhalb stehenden, höheren Staatsgewalt und somit Eigenschaft von Staatsgewalt und nicht Staatsgewalt selbst.^[18]

Souveränität hat zwei Dimensionen. Grundsätzlich „unterscheidet man die innere Souveränität von der äußeren Souveränität“.^[19] Bei der Inneren hat der Staat die letzte Entscheidungskompetenz und die Durchsetzungsgewalt für deren Umsetzung. Daher gibt es eine volle Selbstregierung des Staates, die sich in der Bestimmung über innere Ordnung ausdrückt.^[20] Sie ist in der Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft verankert, wobei der Staat die oberste Organisationsform des sozialen, politischen und ökonomischen Lebens darstellt. Die äußere Souveränität meint, dass der „Staat in seinem Gebiet unabhängig von anderen Staaten und kraft der durch ihn selbst gesetzten Kompetenzordnung seine Angelegenheiten bestimmt.“^[21] Dass nur das Völkerrecht eine höhere rechtliche Grundlage als das nationalstaatliche Recht hat, ist exemplarisch für die äußere Souveränität eines Staates. Schließlich sind Staaten als souveräne Einheiten nicht an Weisungen von außen gebunden. Einzig die gegenseitige Anerkennung ist von Bedeutung, ansonsten gilt das Prinzip der Nicht-Einmischung in die nationalstaatlichen Angelegenheiten. Somit hat Souveränität zwei Seiten, die sich, wie die unterschiedlichen Seiten einer Münze, gegenseitig bedingen.^[22] Denn „wer sich in einem Gebiet durchsetzt, wird von anderen, die sich durchgesetzt haben, als Gleicher anerkannt. Wer von den anderen als Gleicher anerkannt wird, kann sich besser im Inneren durchsetzen […].“^[23]

Souveränität ist der Anspruch des Staates, als Träger der Staatsgewalt, „verbindliche, anderen gesellschaftlichen Regelungen übergeordnete Gesetze zu erlassen und deren Geltung durchzusetzen.“^[24] Der Staat hat eine „Machtvollkommenheit, Gesetze für alle […] zu erlassen […], ohne daß irgendjemand […] zustimmen müsste.“^[25] Daher ist Souveränität das „Letztentscheidungsrecht“^[26] in politischen Konflikten im Kompetenzbereich des Staatsgebiets und des Staatsvolks.^[27]

Die Problematik des Begriffs Souveränität ist, dass dieser heute ein eingeschränkt gültiges Konzept ist. Er ist jedoch noch immer von immanenter Wichtigkeit,^[28] auch wenn Teile der Wissenschaft davon ausgehen, dass der Begriff überholt sei.^[29] Es wird immer wieder die These aufgestellt, dass es souveräne Staaten heute nicht mehr gebe. Die Verflechtungen zwischen den Staaten untereinander und/oder mit internationalen oder supranationalen Organisationen wären so vielfältig, dass die staatliche Unabhängigkeit nicht mehr gegeben sei.^[30] Die Diskussion über die Auswirkungen von staatlichen Interdependenzen war zunächst geprägt von dem Einfluss von wechselseitigen Abhängigkeiten auf die externe Souveränität eines Staates.^[31] Besonders im Zusammenhang mit der Europäischen Union gibt es eine Debatte um die Einschränkung der Souveränität der klassischen, daher der europäischen,^[32] Staaten.^[33] Jedoch zeigt sich beispielsweise an den Vereinten Nationen, dass sich staatliche Souveränität bei gleichzeitiger Beteiligung an internationalen Organisationen nicht ausschließt, denn „[d]ie Souveränität des Staates ist die ihm durch die Verfassung der internationalen Gemeinschaft, vornehmlich die UN-Charta, eingeräumte und garantierte Autonomie“.^[34] Zudem ist auch der Beitritt zu einer internationalen oder supranationalen Organisation Ausdruck von staatlicher Souveränität.^[35] Gleichzeitig gibt es auch Einschränkungen der Souveränität in Folge der internationalen Verflechtung in der UN. Besonders im R2P-Konzept spiegelt sich dies wieder.^[36] Bei diesem wird Souveränität mit Verantwortung verknüpft. „Wenn ein Staat die Sicherheit seiner Bevölkerung nicht gewährleisten kann oder will, ist eine Verletzung nationalstaatlicher Souveränität zugunsten einer wirksamen Intervention geboten, aus Mangel an Erfolg versprechenden Alternativen.“^[37] Die Staatsgewalt muss für das Staatsvolk handeln und dieses schützen, ansonsten hat die internationale Gemeinschaft das Recht zu humanitären Interventionen. Hier zeigt sich wieder die Wichtigkeit der Sicherungsfunktion des Staates. Letztlich kann festgehalten werden, dass Souveränität in grundlegender Form immer noch eine Eigenschaft von Staatlichkeit ist, auch wenn sie in gewissem Maße eingeschränkt ist.

2.3. State – Building durch internationale Verwaltung

In Folge von kriegerischen Auseinandersetzungen gibt es oft eine Fragilität der institutionellen Strukturen, wodurch eine dauerhafte Befriedung latent gefährdet ist. Um eine Stabilisation eines ehemaligen Krisengebiets nach dem Friedensschluss zu erreichen, wird oft auf ein Konzept zurückgegriffen, dass seit den späten 1990er Jahren eine Renaissance in der internationalen Politik durchlebt hat.^[38] Das Konzept des State-Building, welches auf der Erkenntnis beruht, dass alleine staatliche Strukturen eine Entfaltung des Individuums, bei gleichzeitigem Schutz vor Bedrohungen gewährleisten.^[39] Zudem ist schwache oder fragile Staatlichkeit immer ein Problem der internationalen Politik. Sie führt dazu, dass der Staat seine ihm zugedachte Rolle im internationalen System nicht wahrnehmen kann, außerdem kann sich der Konflikt durch eine Sogwirkung auf andere Staaten auswirken.^[40] Um den an sie gerichteten Aufgaben gerecht zu werden, müssen sich Staaten mit schwachen Strukturen den Herausforderungen eines Umbruchprozesses stellen, der mit dem Wiederaufbau beziehungsweise Aufbau von Staatsstrukturen einhergeht. Jedoch sind Staaten, die sich in dieser schwierigen Situation befinden, meist nicht in der Lage zu einem Konsens zu kommen, infolgedessen die Beziehungen zwischen dem zu bildenden Staat und der Gesellschaft geregelt werden. Besonders Bürgerkriegsgesellschaften sind zumeist stark segmentiert. Die soziale Identifikation der Individuen erfolgt stärker über einzelne gesellschaftliche Gruppen als über das gesamte Staatsvolk. Zudem gibt es divergierende Ziele der verschiedenen innerstaatlichen Akteure. Deswegen greifen andere Staaten und internationale Organisationen in diesen Prozess ein und versuchen durch gezielte „Anstrengungen und Maßnahmen innerhalb eines Gebietes oder bereits bestehenden Staates, […] staatliche Institutionen und Organisationen aufzubauen, zu reformieren oder allgemein zu stärken und so innerhalb kürzester Zeit“^[41] einen funktionierenden Staat zu erhalten, welcher den an ihn formulierten Aufgaben gerecht wird. Fukuyama fasst es in seiner Definition von State-Building, „the creation of new governmental institutions and the strengthening of existing ones“^[42], noch kürzer zusammen.

Die Ausgestaltung der Maßnahmen zum Aufbau staatlicher Institutionen kann dabei mannigfaltig sein und reicht von der Beratung bis hin zur vollständigen Verwaltung eines Gebiets durch Dritte.^[43] Wichtig ist, dass State-Building unter Zuhilfenahme von externen Akteuren geschieht, daher in direkter Form. Dabei werden konkrete Projekte oder Reformen innerhalb des Staatsgebiets des zu bildenden Staates durchgeführt. Die Zielsetzung des ganzen Prozesses kann auf drei aufeinander aufbauende Hauptaspekte reduziert werden. Die extern eingreifenden Akteure versuchen, einen Staat (1) mit Institutionen (2) zu erschaffen, deren Funktionieren durch gute Regierungsführung (3) erreicht wird.^[44] Dabei ist der Staat der Ausgangspunkt dieses Entwicklungsprozesses. Seine Schaffung ist im State-Building von zentraler Bedeutung, da er im allgemeinen Konsens, als „diejenige gesellschaftliche Organisationsform [gilt], welche der friedlichen Entfaltung und dem Zusammenleben eines jeden Menschen am förderlichsten erscheint“^[45].

Da ein natürlicher Staatswerdungsprozess meist sehr langsam ist, muss versucht werden, diesen im Rahmen des State-Buildings künstlich abzukürzen. Dazu ist politische Stabilität nötig, um die notwendigen Rahmenbedingungen zu schaffen.^[46] Besonders das Konzept der Übergangsverwaltung durch internationale Organisationen, als stärkster Eingriff des State-Building in ein Land, wurde seit den 90er Jahren als Instrument entdeckt. Neben Bosnien und Herzegowina wurde es hauptsächlich noch im Kosovo und in Ost-Timor angewendet.^[47] Das Konzept wird definiert als „international organizations […] be[ing] international bodies exercising governmental functions over a territory, which are locally based, and the most recent of which have been engaged in the establishment or reform of that’s territory’s political and social institutions.“^[48] Aus dieser Definition resultieren Charakteristika. Wichtig ist, dass die internationale Verwaltung nicht von einem einzelnen fremden Staat durchgeführt wird, sondern von internationalen Organisationen.^[49] Damit soll dem Verdacht eines Protektorats entgegengetreten werden, auch wenn dieser Vorwurf immer wieder vorgetragen wird.^[50] Außerdem gibt es eine Trennung zwischen der internationalen Verwaltung und der lokalen Verwaltung, beide existieren separat. Es gibt keine Okkupation von lokalen Institutionen, sondern eine Beiordnung der internationalen Institutionen. Die internationalen Organisationen haben vor allem die Pflicht zu garantieren, dass die lokalen Institutionen zeitnah gestärkt werden und somit wieder ihre Funktion erfüllen können. Damit dies gelingen kann, muss die internationale Verwaltung jedoch staatliche Hoheitsrechte wahrnehmen. Souveränität wird dabei kurzfristig verletzt, um sie langfristig wieder herstellen zu können.^[51] Allerdings greift der Begriff Verwaltung zu kurz. Mit diesem sind exekutive Aufgaben assoziiert, jedoch nehmen die Verwaltungen auf den ihnen zugeordneten Staatsgebieten „außer administrativen auch legislative, justizielle und Überwachungsfunktionen in unterschiedlichen, in ihrem jeweiligen Mandat bestimmten, Ausmaßen“^[52] wahr. Hier zeigt sich die Wichtigkeit eines Mandats, vornehmlich durch die UN, um eine Legitmationsgrundlage zu haben und den Aufgabenumfang zu definieren. Denn das Spektrum „kann von der Übernahme der Exekutivgewalt für einen bestimmten Zeitraum bis hin zu Unternehmungen wie der Überwachung der Umsetzung von Friedensvereinbarungen reichen.“^[53] Aus der Wiederetablierung der staatlichen Institution resultiert ein weiteres entscheidendes Charakteristikum, mit dem sich die Übergangsverwaltung von einer kolonialen Verwaltung unterscheidet, das der zeitlichen Begrenzung. Dies wird bereits an der Begrifflichkeit deutlich. Die internationale Verwaltung soll wieder die staatlichen Institutionen etablieren, für sich selbst dieses jedoch vermeiden.^[54]

2.4 Das Souveränitätsparadoxon der internationalen Übergangsverwaltung

Ein schwerwiegendes Problem das entsteht. wenn man das Konzept der Übergangsverwaltung anwendet, um einen souveränen Staat zu schaffen, ist das des Widerspruchs zwischen Anspruch und gewähltem Mittel.^[55] Es wird versucht, einen vollständig souveränen Staat zu generieren. Dies geschieht jedoch unter zeitweiliger völliger Einschränkung der inneren und äußeren Souveränität durch einen autoritären Akt von außen. Eine Verletzung der äußeren Souveränität durch internationale Verwaltung gibt es allein durch deren Vorhandensein. Denn „[s]ie bedeutet einen schwerwiegenden Eingriff in die Souveränität des betroffenen Landes und stellt dadurch das in der Charta der Vereinten Nationen verankerte Recht auf Selbstbestimmung der Völker in Frage.“^[56] Sobald eine im inneren waltende Behörde von außen installiert wird, ist die äußere Souveränität verneint. Der Staatsapparat ist abhängig von Weisungen von außen und somit ist die gegenseitige staatliche Anerkennung der nach innen etablierten Staatsgewalt als souveränes Subjekt relativiert.

Jeder Erlass oder Eingriff in die innere Ordnung des Staates durch die Übergangsverwaltung ist eine Verletzung der inneren Souveränität. Die Unmittelbarkeit des Völkerrechts, was meint, dass das Völkerrecht die einzig höhere rechtliche Grundlage ist, ist nicht mehr gegeben. Die volle Selbstregierung des Staates, die sich in der Bestimmung über die innere Ordnung ausdrückt, ist eingeschränkt. Dies kann durch politische Eingriffe, zum Beispiel die Absetzung von Politikern, strukturelle Eingriffe, bei der innerstaatliche Strukturen reformiert werden, oder auch rechtliche Eingriffe, bei denen die Übergangsverwaltung Friedensverträge oder Gesetze auslegt oder beschlossene Gesetze kippt, geschehen. All das sind schwerwiegende Eingriffe in die Beziehung von Staat und Gesellschaft.

[...]

^[1] vgl. Bendiek 2004: 59.

^[2] vgl. Kulenovic/Zunec 1999: 393f.

^[3] vgl. Petersen 2009: 200.

^[4] vgl. Stütz 2008: 260.

^[5] vgl. Eliasberg 2009.

^[6] vgl. Schoch 2007: 63ff.

^[7] vgl. Stütz 2008: 138-141.

^[8] vgl. Benz 2008: 127.

^[9] ebd.

^[10] vgl. Jellinek 1966.

^[11] Jellinek 1966: 394.

^[12] vgl. Schliesky 2004: 30.

^[13] vgl. ebd.: 30f.

^[14] vgl. Schweisfurth 2006: 12.

^[15] vgl. Krajewski 2009: 15.

^[16] Schweisfurth 2006: 12.

^[17] Schmitt 1995: 241.

^[18] vgl. Zippelius 2007: 59.

^[19] Schweisfurth 2006: 12.

^[20] vgl. ebd.: 14.

^[21] Benz 2008: 129.

^[22] Vgl. Quaritsch 1986: 62.

^[23] Barbato 2003: 26.

^[24] Benz 2008: 130.

^[25] Bodin 2005: 42.

^[26] Benz 2008: 130.

^[27] vgl. Abromeit 1995: 50.

^[28] vgl. Garwich 2005.

^[29] vgl. Krasner 2005a.

^[30] vgl. Seidelmann 2007.

^[31] vgl. Keohane/ Nye 2000.

^[32] vgl. Schweisfurth 2006: 13.

^[33] vgl. Kratochwil 2002: 30.

^[34] Fassbender 2004: 11.

^[35] vgl. Schweisfurth 2006: 15

^[36] vgl. International Commission on Intervention and State Sovereignty 2001.

^[37] von Gienanth 2006: 1.

^[38] vgl. Bliesemann 2009: 65.

^[39] vgl. Stütz 2008: 17.

^[40] vgl. Schneckener 2004: 6.

^[41] Stütz 2008: 23.

^[42] Fukuyama 2004: 17.

^[43] vgl. Stütz 2008: 22.

^[44] vgl. ebd.: 108.

^[45] ebd.: 109.

^[46] vgl. Petersen 2009: 204.

^[47] Wilde 2001. 586.

^[48] Zaum 2007: 51.

^[49] vgl. ebd.: 51.

^[50] vgl. Stütz 2008: 139.

^[51] vgl. Krasner 2005a: 47f.

^[52] Schweisfurth 2006: 310.

^[53] Krasner 2005a: 47.

^[54] vgl. Wilde 2001: 585.

^[55] vgl. Stütz 2008: 119.

^[56] von Gienanth 2006: 3.